РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №2 (февраль) 2019 года

БЮЛЛЕТЕНЬ Счетной палаты Российской Федерации

№ 2 (254) 2019 год

Содержание

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ правомерности выделения и результативности использования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2017 году»   В.Е. ЧИСТОВА, М.С. РОХМИСТРОВ, С.А. АГАПЦОВ, Т.В. БЛИНОВА, А.А.КАУЛЬБАРС 

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ хода реализации и результатов, полученных в рамках выполнения целевых мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной сфере, в 2015-2017 годах и истекшем периоде 2018 года» Ю.В.РОСЛЯК 

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ формирования в 2017 и 2018 годах и исполнения в 2017 году территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включая их финансовое обеспечение»   М.А.МЕНЬ

 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг внедрения в больницах и поликлиниках практик консультирования населения специалистами ведущих федеральных и региональных медицинских организаций с использованием возможностей телемедицинских технологий с учетом мероприятий по подключению в 2017-2018 годах больниц и поликлиник к скоростному интернету»   М.А.МЕНЬ

 Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг эффективности расходования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2016-2017 годах и I полугодии 2018 года»   С.Ю.ОРЛОВА

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования средств федерального бюджета, направленных на осуществление функций по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, надзору и оказанию услуг в указанной сфере, за 2016-2017 годы и истекший период 2018 года»   А.А.КАУЛЬБАРС




ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ правомерности выделения и результативности
использования средств резервного фонда
Правительства Российской Федерации в 2017 году»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
14 декабря 2018 года

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: пункт 3.13.0.9 Плана работы Счетной палаты на 2018 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Порядок использования в 2017 году бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации.

Цель (цели) экспертно-аналитического мероприятия

1. Анализ нормативно-правового регулирования порядка использования в 2017 году бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации.

2. Оценка полноты и обоснованности выделения бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации.

3. Анализ полноты и результативности использования бюджетных ассигнований, выделенных из резервного фонда Правительства Российской Федерации.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

·     Министерство промышленности и торговли Российской Федерации;

·     Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

·     Министерство финансов Российской Федерации;

·     Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

·     Федеральное агентство по государственным резервам;

·     Министерство образования и науки Российской Федерации;

·     Министерство здравоохранения Российской Федерации;

·     Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации;

·     Федеральное дорожное агентство;

·     Министерство спорта Российской Федерации;

·     Министерство культуры Российской Федерации;

·     Министерство энергетики Российской Федерации;

·     Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

·     Федеральное агентство лесного хозяйства;

·     Министерство экономического развития Российской Федерации;

·     Федеральная служба по труду и занятости;

·     Федеральное агентство по делам молодежи;

·     Федеральное агентство водных ресурсов;

·     федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт»;

·     Управление делами Президента Российской Федерации;

·     Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

·     Генеральная прокуратура Российской Федерации;

·     Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации;

·     Федеральная таможенная служба Российской Федерации;

·     Министерство обороны Российской Федерации;

·     Министерство транспорта Российской Федерации;

·     Федеральная служба по аккредитации;

·     Федеральное агентство воздушного транспорта;

·     Федеральное агентство научных организаций;

·     Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

·     Министерство юстиции Российской Федерации;

·     Федеральное медико-биологическое агентство;

·     Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

·     Федеральное агентство по делам национальностей;

·     Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

·     Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

·     Федеральное агентство по рыболовству;

·     Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Исследуемый период: 2017 год.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия: с февраля по ноябрь 2018 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

Цель 1. Анализ нормативно-правового регулирования порядка
использования в 2017 году бюджетных ассигнований
резервного фонда Правительства Российской Федерации

Статьей 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (далее - Бюджетный кодекс) предусмотрено создание резервного фонда Правительства Российской Федерации (далее - резервный фонд) в расходной части федерального бюджета Российской Федерации в размере, не превышающем 3 % общего объема расходов, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

До вступления в силу Федерального закона от 30 ноября 2016 года № 409-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 409-ФЗ) Бюджетный кодекс предусматривал расходование средств резервного фонда исключительно на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Федеральным законом № 409-ФЗ, в том числе, внесены изменения в пункт 4 статьи 81 Бюджетного кодекса в соответствии с которым установлено, что средства резервных фондов помимо непредвиденных расходов направляются на финансовое обеспечение иных мероприятий, предусмотренных порядком, указанным в пункте 6 статьи 81 Бюджетного кодекса.

В соответствии с пунктом 5 статьи 81 Бюджетного кодекса бюджетные ассигнования резервного фонда, предусмотренные в составе федерального бюджета, используются по решению Правительства Российской Федерации.

Порядок использования бюджетных ассигнований резервного фонда в соответствии с пунктом 6 статьи 81 Бюджетного кодекса устанавливается Правительством Российской Федерации.

С 1997 по 2016 год выделение средств из резервного фонда регламентировалось Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 838, в соответствии с которым предусматривалось расходование средств резервного фонда Правительства Российской Федерации на финансирование непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, что соответствовало действовавшей редакции Бюджетного кодекса.

В 2017 году формирование и использование средств резервного фонда регулировалось постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2017 года № 230 «Об утверждении Положения о порядке использования в 2017 году бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 838» (далее - Положение № 230). Средства резервного фонда в 2017 году были взаимоувязаны с целевой статьей расходов федерального бюджета 39 2 05 20540 «Резервный фонд Правительства Российской Федерации (Иные бюджетные ассигнования)» в рамках подпрограммы «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса» государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».

Положение № 230 определяет правила подготовки и исполнения решений Правительства Российской Федерации об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда и разработано для организации в 2017 году исполнения федерального бюджета по расходам.

В течение 2017 года изменения в Положение № 230 вносились один раз - постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2017 года № 739 «О внесении изменений в Положение о порядке использования в 2017 году бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации».

Указанные изменения уточнили трансфертный механизм перераспределения бюджетных средств определив, что межбюджетные трансферты из резервного фонда выделяются в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов. Также были сняты ограничения по использованию бюджетных ассигнований резервного фонда на финансовое обеспечение иных мероприятий по решениям Председателя Правительства Российской Федерации в объеме до 20 млрд. рублей, что позволило в дальнейшем использовать средства резервного фонда в пределах утвержденного объема на любые цели.

Положением № 230, помимо бюджетных ассигнований, предусмотренных в Федеральном законе от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее - Федеральный закон № 415-ФЗ) по подразделу «Резервные фонды» раздела «Общегосударственные вопросы» классификации расходов бюджетов, предусмотрены дополнительные источники формирования резервного фонда, за счет которых его объем в 2017 году был увеличен на 156368,6 млн. рублей, из них за счет:

·     остатков средств федерального бюджета на 1 января 2017 года в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 3 Федерального закона № 409-ФЗ в сумме 138105,3 млн. рублей (распоряжения Правительства Российской Федерации от 14 марта 2017 года № 454-р - в сумме 117252,3 млн. рублей, от 5 апреля 2017 года № 619-р - в сумме 16218,1 млн. рублей, от 9 июня 2017 года № 1207-р - в сумме 4634,9 млн. рублей), или 88,3 % от общего увеличения объема резервного фонда;

·     средств от возврата в доход федерального бюджета 2017 года остатков субсидий, предоставленных в 2016 году федеральным бюджетным и автономным учреждениям в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона № 409-ФЗ, в сумме 3765,8 млн. рублей (распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1608-р), или 2,4 % от общего увеличения объема резервного фонда;

·     бюджетных ассигнований в пределах фактического поступления доходов федерального бюджета от возврата остатков межбюджетных трансфертов, полученных в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в соответствии с пунктом 4 части 5 статьи 3 Федерального закона № 409-ФЗ в сумме 6249,4 млн. рублей (распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 марта 2017 года № 454-р), или 4,0 % от общего увеличения объема резервного фонда;

·     бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на 2017 год на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в связи с отсутствием на 1 февраля 2017 года акта Правительства Российской Федерации, устанавливающего распределение субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации, и (или) отсутствием на 1 марта 2017 года соглашений, заключенных между главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим предоставление указанных дотаций или субсидий, и органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации - получателями указанных дотаций или субсидий в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 части 5 статьи 3 Федерального закона № 409-ФЗ в сумме 8248,1 млн. рублей (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 мая 2017 года № 1068-р), или 5,3 % от общего увеличения объема резервного фонда.

Общий объем резервного фонда (с учетом его увеличения за счет указанных источников, а также внесения изменений в закон о бюджете на 2017 год) в 2017 году составил 209293,5 млн. рублей.

Вышеуказанные источники формирования резервного фонда явились нововведениями нормативно-правового регулирования. Ранее резервный фонд формировался исключительно за счет бюджетных ассигнований, предусматриваемых в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий год и плановый период.

Мониторинг результатов реализации мероприятий, осуществляемых за счет бюджетных ассигнований резервного фонда в 2017 году, и их представление в Правительство Российской Федерации в соответствии с пунктами 11 и 12 Положения № 230 поручен Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России). В соответствии с пунктом 11 Положения № 230 Минфином России издан приказ от 16 марта 2017 года № 39н «Об утверждении формы Сведений о реквизитах распоряжений Правительства Российской Федерации о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации, перечне мероприятий, предусмотренных ими, включая информацию о плановых значениях показателей, характеризующих результаты реализации указанных мероприятий, и о результатах реализации мероприятий, осуществляемых за счет бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2017 году» (далее - Приказ № 39н), обеспечивающий осуществление указанного мониторинга.

Следует отметить, что бюджетные ассигнования из резервного фонда по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий выделяются федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для частичного покрытия расходов, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций, в том числе оказание гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости (из расчета за полностью утраченное имущество - 100 тыс. рублей на человека, без ограничения размера выплаты на семью) в соответствии с Правилами выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2014 года № 110 (далее - Правила № 110). В соответствии с Правилами № 110 в 2017 году Правительством Российской Федерации издано 22 распоряжения о выделении 970750,0 тыс. рублей в целях оказания гражданам финансовой помощи в связи с полной утратой ими имущества первой необходимости в результате чрезвычайных ситуаций.

При этом распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2017 года № 2560-р, подготовленным в соответствии с Положением № 230, МЧС России выделено 23000,0 тыс. рублей для предоставления иного межбюджетного трансферта бюджету Республики Дагестан на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан в связи с полной утратой ими имущества первой необходимости в результате пожара, имея в виду оказание помощи гражданам (107 семьям из расчета по 100 тыс. рублей на человека, но не более 300 тыс. рублей на семью), полностью утратившим в результате пожара имущество первой необходимости.

Таким образом, выделение бюджетных ассигнований резервного фонда на оказание гражданам финансовой помощи в связи с полной утратой ими имущества первой необходимости в результате чрезвычайных ситуаций осуществлялось как в соответствии с Правилами № 110, так и в соответствии с Положением № 230.

Цель 2. Оценка полноты и обоснованности выделения
бюджетных ассигнований резервного фонда

Пунктами 5 и 6 Положения № 230 установлено, что проекты распоряжений Правительства Российской Федерации об использовании резервного фонда представляются федеральными органами исполнительной власти - субъектами бюджетного планирования (главными распорядителями средств федерального бюджета, далее - ГРБС) в Правительство Российской Федерации на основании решения Председателя Правительства Российской Федерации.

Следует отметить, что в 2017 году Правительством Российской Федерации было выпущено 6 постановлений об использовании средств резервного фонда (на основании которых в сводную бюджетную роспись федерального бюджета внесены соответствующие изменения). При этом представление (внесение) главными распорядителями средств федерального бюджета в Правительство Российской Федерации проектов решений Правительства Российской Федерации о выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда в виде постановлений Правительства Российской Федерации об использовании средств резервного фонда не в полной мере соответствует требованиям пунктов 5 и 6 Положения № 230, согласно которым федеральными органами исполнительной власти - субъектами бюджетного планирования (ГРБС) представляются (вносятся) в Правительство Российской Федерации проекты распоряжений (не постановлений) Правительства Российской Федерации об использовании резервного фонда Правительства Российской Федерации.

Пунктом 6 Положения № 230 установлено, что в случае использования резервного фонда на предоставление межбюджетных трансфертов кроме решения Председателя Правительства Российской Федерации необходимо, в том числе:

·     обязательство субъекта Российской Федерации по реализации соответствующих мероприятий в 2017 году;

·     в случае предоставления межбюджетных трансфертов на цели, соответствующие ранее установленным целям предоставления межбюджетных трансфертов, соответствующим бюджетам субъектов Российской Федерации в пределах объема бюджетных ассигнований, направленных в резервный фонд в части остатков средств федерального бюджета на 1 января 2017 года, сложившихся в связи с неполным использованием бюджетных ассигнований, предусмотренных в 2016 году на предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации межбюджетных трансфертов - подтверждение ГРБС фактов возникновения в 2016 году обстоятельств непреодолимой силы, оказавших влияние на использование не в полном объеме субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов и (или) прекращения в 2016 году полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в период исполнения полномочий которого заключено соглашение о предоставлении межбюджетных трансфертов;

·     в случае предоставления межбюджетных трансфертов на цели, соответствующие установленным Федеральным законом № 415-ФЗ целям предоставления межбюджетных трансфертов, а также на цели, не предусмотренные Федеральным законом № 415-ФЗ, связанные с содействием социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации:

- проект нормативного правового акта Правительства Российской Федерации, устанавливающего правила предоставления и распределения субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в случае предоставления межбюджетных трансфертов на не предусмотренные Федеральным законом № 415-ФЗ цели, связанные с содействием социально-экономическому развитию субъектов Российской Федерации;

- проект распоряжения Правительства Российской Федерации о внесении изменений в утвержденное Правительством Российской Федерации распределение субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации между бюджетами субъектов Российской Федерации в пределах объема бюджетных ассигнований, направленных в резервный фонд за счет субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации в связи с отсутствием на 1 марта 2017 года соглашений, заключенных между главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим предоставление указанных субсидий, и органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации - получателями указанных субсидий;

- расчет распределения межбюджетных трансфертов между бюджетами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, пункт 7 Положения № 230 предусматривает согласование проектов распоряжений Правительства Российской Федерации о выделении в 2017 году средств из резервного фонда с Министерством финансов Российской Федерации, а также:

·     с коллегией Военно-промышленной комиссии Российской Федерации - в части бюджетных ассигнований, выделяемых на выполнение государственного оборонного заказа;

·     с ответственными исполнителями государственных программ Российской Федерации - в части бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию государственных программ Российской Федерации;

·     с государственными заказчиками - координаторами федеральных целевых программ - в части бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию федеральных целевых программ;

·     с Министерством экономического развития Российской Федерации - в части бюджетных инвестиций на реализацию федеральных целевых программ и осуществление капитальных вложений в строительство (реконструкцию, в том числе с элементами реставрации, техническое перевооружение) объектов капитального строительства или приобретение недвижимого имущества федеральной адресной инвестиционной программы (далее - ФАИП), не включенных в федеральные целевые программы;

·     с Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации - в части бюджетных ассигнований, выделяемых на закупку товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий.

Анализ перечня документов, представляемых ГРБС в Правительство Российской Федерации вместе с проектом распоряжения Правительства Российской Федерации о выделении в 2017 году средств из резервного фонда, показал, что Положение № 230 не предусматривает какое-либо обоснование размера запрашиваемых бюджетных ассигнований из резервного фонда при подготовке соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации. Основным документом, на основании которого производится подготовка проектов распоряжений Правительства Российской Федерации о выделении в 2017 году средств из резервного фонда, является соответствующее решение Председателя Правительства Российской Федерации (а в случае использования средств резервного фонда не на предоставление межбюджетных трансфертов - единственным документом).

Таким образом, Положением № 230 предусматривается достаточно простой (по сравнению с процедурой внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год) механизм предоставления средств из резервного фонда, для которого в большинстве случаев достаточно решения Председателя Правительства Российской Федерации и согласование проекта распоряжения Правительства Российской Федерации о выделении средств из резервного фонда с Минфином России.

При выделении средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации Положение № 230 не предусматривает формирование ГРБС обоснований бюджетных ассигнований (далее - ОБАС), предусмотренных приказом Минфина России от 31 декабря 2016 года № 261н[1].

Анализ направляемых ГРБС в Правительство Российской Федерации вместе с проектом решения Правительства Российской Федерации о выделении в 2017 году средств из резервного фонда (в случае использования резервного фонда на предоставление межбюджетных трансфертов) материалов показал, что предусмотренные пунктом 6 Положения № 230 документы представлялись ГРБС вместе с проектом соответствующего решения Правительства Российской Федерации (при этом в ряде случаев в представленных в Счетную палату Российской Федерации вместе с проектом решения документах отсутствовала информация о наличии соответствующего решения Председателя Правительства Российской Федерации), за некоторыми исключениями.

К примеру, при подготовке проекта распоряжения Правительства Российской Федерации от 6 июня 2017 года № 1173-р о выделении Минсельхозу России из резервного фонда 19855,0 тыс. рублей для предоставления субсидий бюджетам 2 субъектов Российской Федерации (в целях содействия достижения целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса), поступившие в Счетную палату Российской Федерации вместе с проектом соответствующего решения Правительства Российской Федерации документы[2] не содержали обязательство Кабардино-Балкарской Республики по реализации соответствующих мероприятий в 2017 году, что впоследствии привело к отказу Министерства сельского хозяйства Кабардино-Балкарской Республики от предоставления субсидии.

Пункт 4 Положения № 230 предусматривал 4 направления использования бюджетных ассигнований резервного фонда на финансовое обеспечение:

а) реализации утвержденного 19 января 2017 года Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым перечня мероприятий, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2017 году № 256п-П13 (с учетом изменений, внесенных 26 октября 2017 года Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым в перечень мероприятий, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2017 году № 7823п-П13) в объеме до 107500000,0 тыс. рублей;

б) предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мероприятий программы содействия созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях и на подготовку и проведение празднования на федеральном уровне памятных дат субъектов Российской Федерации в объемах не менее остатков неиспользованных в 2016 году указанных субсидий в соответствии с частью 9 статьи 21 Федерального закона № 415-ФЗ (45439,3 тыс. рублей);

в) оказания иной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации (43170340,4 тыс. рублей);

г) иных мероприятий по решениям Председателя Правительства Российской Федерации (42926768,9 тыс. рублей).

Из вышеуказанного следует, что подпункты «в», «г» пункта 4 Положения № 230 не содержат имеющихся ранее ограничений на выделение средств из резервного фонда (для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, непредусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год) и не содержат каких либо дополнительных условий для выделения средств из резервного фонда.

В соответствии с 4 указанными направлениями использования в 2017 году бюджетных ассигнований резервного фонда приказом Минфина России от 6 марта 2017 года № 31н «О внесении изменений в Порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утвержденный приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 ноября 2015 года N 187н» внесены изменения в приказ Минфина России от 30 ноября 2015 года № 187н, устанавливающие 4 кода вида изменения в бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств (далее - КВИ), соответствующие 4 направлениям расходования в 2017 году бюджетных ассигнований резервного фонда, КВИ 051, 052, 053 и 054, соответственно.

Следует отметить, что в ходе экспертно-аналитического мероприятия было установлено, что Минфином России были в 2017 году внесены изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2017 года № 2032-р «О выделении Минобрнауки России из резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2017 году бюджетных ассигнований в объеме 3693648,9 тыс. рублей на предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, в рамках подпрограмм социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, на 2016-2025 годы государственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года на создание новых мест в общеобразовательных организациях на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа» по КВИ 053 «Изменения, вносимые в целях увеличения объема бюджетных ассигнований на оказание иной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, за счет бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации» (решение об изменении сводной бюджетной росписи федерального бюджета и лимитов бюджетных обязательств на 2017 финансовый год и на плановый период 2018 и 2019 годов от 19 октября 2017 года № 1-02-000/0260).

Однако в соответствии с приказом Минфина России № 187н внесение изменений в сводную бюджетную роспись в связи с увеличением бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий программы содействия созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях осуществляется с присвоением КВИ 052 «Изменения, вносимые в связи с увеличением бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий программы содействия созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях и на подготовку и проведение празднования на федеральном уровне памятных дат субъектов Российской Федерации».

Цель 3. Анализ полноты и результативности использования
бюджетных ассигнований, выделенных
из резервного фонда Правительства Российской Федерации

Правительством Российской Федерации в 2017 году изданы 135 решений (129 распоряжений и 6 постановлений Правительства Российской Федерации) о выделении 193642548,6 тыс. рублей из резервного фонда, в соответствии с которыми в сводную бюджетную роспись федерального бюджета внесены 140 изменений на соответствующую сумму.

Информация о принятых решениях о расходовании средств резервного фонда в разрезе ГРБС и направлений расходования согласно пункту 4 Положения № 230 приведена в приложении № 1 (таблица) (приложения в Бюллетене не публикуются).

Информация о принятых решениях о расходовании средств резервного фонда в разрезе мероприятий подпрограмм государственных программ Российской Федерации и направлений расходования согласно пункту 4 Положения № 230 приведена в приложении № 2 (таблица).

Наиболее значительные средства резервного фонда в 2017 году направлены Минпромторгу России (94147776,1 тыс. рублей, или 48,6 %), в том числе в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в сумме 94145706,9 тыс. рублей (48,6 %), а также Минсельхозу России (22407298,7 тыс. рублей, или 11,6 %), в том числе в рамках государственной программы Российской Федерации «Развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» - в сумме 21080405,7 тыс. рублей (10,9 %). Приведенное распределение бюджетных ассигнований резервного фонда в основном связано с направлением средств федерального бюджета в размере 107,5 млрд. рублей указанным ГРБС на реализацию утвержденного 19 января 2017 года Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым перечня мероприятий, направленных на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2017 году № 256п-П13 (Минпромторгу России - 91,8 млрд. рублей, Минсельхозу России - 15,7 млрд. рублей).

В ходе экспертно-аналитического мероприятия проведен анализ расходования средств резервного фонда в разрезе мероприятий подпрограмм государственных программ Российской Федерации и направлений расходования согласно пункту 4 Положения № 230 по 56 решениям Правительства Российской Федерации, в которых отражено, что средства резервного фонда направлены на реализацию мероприятий государственных программ Российской Федерации, либо федеральных целевых программ. Структура указанных расходов приведена в приложении № 3.

В соответствии с пунктом 3 статьи 179 Бюджетного кодекса по каждой государственной программе Российской Федерации ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной программы.

Выборочный анализ 56 решений Правительства Российской Федерации, в которых отражено, что средства резервного фонда направлены на реализацию мероприятий государственных программ Российской Федерации, показал, что изменения в государственные программы Российской Федерации в связи с направлением средств резервного фонда на реализацию мероприятий государственных программ не вносились.

Следует отметить, что Счетная палата Российской Федерации неоднократно обращала внимание, что в материалах к законопроектам, предусматривающим изменение бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ, отсутствовала информация об изменениях показателей (индикаторов) государственных программ либо в них указывалось, что предлагаемые изменения бюджетных ассигнований не приводят к изменению целевых значений показателей (индикаторов) госпрограммы. Отсутствие взаимосвязанного комплекса (набора) целевых значений показателей государственных программ и финансового обеспечения ресурсами их достижения не позволяет оценить целесообразность, результативность и обоснованность вносимых изменений.

Так, распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2017 года № 1039-р Министерству образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнауки России) выделены бюджетные ассигнования в размере 194,7 млн. рублей для предоставления субсидии из федерального бюджета бюджету Забайкальского края, имея в виду достижение результата по численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспеченных благоустроенными жилыми помещениями специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений до 190 человек в рамках подпрограммы «Обеспечение государственной поддержки семей, имеющих детей» государственной программы Российской Федерации «Социальная поддержка граждан».

Объем выделенных бюджетных ассигнований резервного фонда обоснован образовавшимся остатком субсидии, выделенной Минобрнауки России в 2016 году на те же цели (282,5 млн. рублей в целях обеспечения 383 детей-сирот жилыми помещениями, в 2016 году освоено 87,8 млн. рублей, или 31,1 %, жилыми помещениями обеспечено 193 ребенка).

Исходя из освоения средств субсидии, выделенной на обеспечение жилыми помещениями 193 детей-сирот в 2016 году, средняя стоимость одного жилого помещения составила 0,45 млн. рублей. Одной из причин низкого освоения средств субсидии в 2016 году, помимо короткого периода строительного сезона и неблагоприятных погодных условий (ливневые дожди), сложившихся на территории края, правительством Забайкальского края указывалась низкая стоимость 1 кв. метра при расчете начальной максимальной цены контракта. В 2017 году на обеспечение 190 детей-сирот выделено 194,7 млн. рублей, что составляет 1,02 млн. рублей средней стоимости одного жилого помещения.

При рассмотрении в мае 2017 года проекта указанного распоряжения Правительства Российский Федерации отмечались риски неосвоения выделенных средств, связанные с недостаточным финансово-экономическим обоснованием запрашиваемых средств (отсутствие в представленных материалах пояснений о причинах роста средней стоимости одного жилого помещения в 2017 году по сравнению с аналогичным показателем 2016 года в 2,25 раза, информации об объемах строительства жилых помещений на территории края, а также о стоимости 1 кв. метра строящегося жилья).

По итогам 2017 года освоение средств субсидии правительством Забайкальского края составило 82,8 млн. рублей, неисполненные назначения составили 111,9 млн. рублей, при этом целевой показатель (обеспечение 190 детей-сирот жилыми помещениями) достигнут, средняя стоимость одного жилого помещения составила 0,43 млн. рублей, что сопоставимо со средней стоимостью жилого помещения в 2016 году.

Таким образом, на достижение 100 % выполнения ожидаемого целевого показателя потребовалось 42,5 % от выделенного объема средств федерального бюджета, что свидетельствует об отсутствии взаимосвязи выделяемых бюджетных ассигнований и достижения конкретных целевых показателей.

На практике, как правило, финансово-экономические обоснования и расчеты по объемам запрашиваемых средств отсутствуют, достаточно обращений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, содержащих обязательства субъекта Российской Федерации по реализации соответствующих мероприятий (пункт 6 Положения № 230).

Следует отметить, что распоряжения Правительства Российской Федерации о выделении средств резервного фонда на финансирование расходов, связанных, в частности, с реализацией государственных программ, предусматривают взаимосвязь выделяемых бюджетных ассигнований и достижения конкретных целевых показателей. Однако обязательства субъектов Российской Федерации по реализации соответствующих мероприятий и полного освоения выделяемых средств федерального бюджета в текущем году, содержащиеся в указанных обращениях, не гарантируют выполнения последних.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия проведен анализ полноты использования средств, выделенных в 2017 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации.

Согласно отчету Федерального казначейства об использовании ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации и Резервного фонда Президента Российской Федерации (форма 0507012) (далее - Отчет) по состоянию на 1 января 2018 года из выделенных в 2017 году из резервного фонда по открытой части 179292959,2 тыс. рублей использовано 170743920,4 тыс. рублей, или 95,2 процента.

Кроме того, по не вошедшим в открытую часть Отчета решениям Правительства Российской Федерации (7 решений Правительства Российской Федерации, имеющие статус ДСП, 6 секретных решений Правительства Российской Федерации, а также 3 распоряжения Правительства Российской Федерации, не имеющие статус ДСП или секретно, однако в открытую часть указанного Отчета не включены) в 2017 году из резервного фонда выделено 14349589,4 тыс. рублей, из которых кассовое исполнение (использовано в 2017 году) составляет 13514778,3 тыс. рублей[3], или 94,2 процента.

Таким образом, из общего объема выделенных в 2017 году из резервного фонда средств (193642548,6 тыс. рублей) кассовое исполнение составило 184258698,7 тыс. рублей, или 95,2 %. При этом кассовые расходы федерального бюджета в 2017 году составили 16420303,1 млн. рублей, или 96,5 % сводной бюджетной росписи с учетом изменений (Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2017 год утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 29 августа 2018 года № 41К (1262).

Информация о неисполнении (в порядке убывания сумм неисполнения) в разрезе ГРБС и решений Правительства Российской Федерации (по открытой части, в случае неисполнения) приведена в приложении № 4.

Следует отметить, что общая доля неисполнения решений Правительства Российской Федерации о выделении в 2017 году средств из резервного фонда составляет 4,8 процента.

7381818,6 тыс. рублей, или 86,3 % от всего объема неисполнения (по открытой части), приходится на Минкомсвязи России (3526614,36 тыс. рублей, или 64,6 % от выделенных средств по распоряжению Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1604-р), Минпромторг России (2796348,99 тыс. рублей, из них по распоряжениям Правительства Российской Федерации от 23 мая 2017 года № 981-р не исполнено 1468531,0 тыс. рублей, или 24,5 % от выделенных средств и от 17 ноября 2017 года № 2543-р не использовано 100 % выделенных средств в объеме 680693,9 тыс. рублей) и Минстрой России (1058855,25 тыс. рублей).

Согласно письму Минкомсвязи России от 19 марта 2018 года
№ НН-П19-085-6170 из выделенных Микомсвязи России 5459548,0 тыс. рублей по распоряжению Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1604-р (на финансирование расходов по обеспечению подключения медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», имея в виду организацию 3942 точек подключения) освоено 1932933,6 тыс. рублей, или 35,4 %. Согласно указанному письму Минкомсвязи России неисполнение сложилось по причине необходимости получения указания Президента Российской Федерации (от 4 сентября 2017 года № Пр-1760) к поручению Президента Российской Федерации от 1 июля 2017 года № Пр-1250 об определении единственного исполнителя осуществляемых Минкомсвязью России в 2017 году закупок работ по подключению медицинских организаций к сети «Интернет» (ПАО «Ростелеком»), в связи с чем срок исполнения государственного контракта в 2017 году сократился вдвое.

Однако проект распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2017 года № 2904-р об определении ПАО «Ростелеком» единственным исполнителем осуществляемых Минкомсвязью России в 2017 году закупок услуги по обеспечению подключения медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения к сети «Интернет» внесен Минкомсвязью России в Правительство Российской Федерации 26 сентября 2017 года с нарушением установленного поручением Президента Российской Федерации от 1 июля 2017 года № Пр-1250 срока почти на 2 месяца.

Государственный контракт между Минкомсвязью России и ПАО «Ростелеком» заключен 19 октября 2017 года № 0410/125 на сумму 1932933,6 тыс. рублей, согласно которому количество подключенных медицинских организаций составит 3134 вместо 3942, с определенным Минздравом России адресным перечнем мест размещения точек подключения медицинских организаций (приложение № 2.1 к контракту). При этом указанным контрактом предусмотрена возможность ПАО «Ростелеком» предложить замену медицинских организаций из перечня, указанного в приложении № 2.2 к контракту.

В ходе исполнения указанного контракта произведена замена 667 медицинских организаций (21,3 % от общего количества) по контракту, произведено подключение к сети «Интернет» не предусмотренного контрактом объекта, находящегося по адресу: Алтайский край, Калманский район, с. Бураново, ул. Ерушева, д. 12а, а также произведено подключение к сети «Интернет» четырех организаций, медицинскими не являющихся[4], что содержит признаки нецелевого использования бюджетных средств в сумме 1899,19 тыс. рублей.

Расходы ПАО «Ростелеком» в рамках исполнения указанного контракта составили 1343,4 млн. рублей, фактическая прибыль - 589,5 млн. рублей, или 30 % от цены контракта. Все работы осуществлялись в рамках договоров, заключенных ПАО «Ростелеком» с субподрядными организациями по итогам проведения закупочных процедур.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 23 мая 2017 года № 981-р Минпромторгу России выделено из резервного фонда 3,0 млрд. рублей на закупку не менее 1000 автомобилей скорой медицинской помощи (заключено 173 государственных контракта, расходы в 2017 году составили 71,4 %) и 3,0 млрд. рублей на закупку не менее 1450 школьных автобусов (заключен 131 государственный контракт, расходы в 2017 году составили 79,6 %). На низкий уровень кассового исполнения указанного распоряжения Правительства Российской Федерации (24,5 % от выделенных средств) повлияло позднее заключение государственных контрактов.

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2017 года № 2543-р Минпромторгу России выделено из резервного фонда 680693,9 тыс. рублей на закупку 262 автомобилей скорой медицинской помощи. Расходы по указанному распоряжению Правительства Российской Федерации в 2017 году не производились в связи с поздним сроком (декабрь 2017 года) заключения государственных контрактов.

Следует отметить, что незначительные объемы неисполнения в основном обусловлены экономией как при проведении конкурсных процедур, так и при реализации мероприятий, на финансовое обеспечение которых в 2017 году выделялись средства резервного фонда.

В соответствии с Приказом № 39н ГРБС в I квартале 2018 года представили в Минфин России сведения о реализации мероприятий, на финансовое обеспечение которых им в 2017 году выделялись средства резервного фонда.

Выборочный анализ указанных сведений показал, что в ряде случаев мероприятия, на финансовое обеспечение которых в 2017 году выделялись средства резервного фонда, в полном объеме реализованы не были.

Минстрою России в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 июня 2017 года № 1195-р в целях реализации мероприятия «Строительство, модернизация и реконструкция комплексов очистных сооружений и систем водоотведения на территориях субъектов Российской Федерации, расположенных на Байкальской природной территории» федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 847, на предоставление субсидии бюджету Республики Бурятия выделены бюджетные ассигнования на софинансирование реконструкции объекта капитального строительства «Реконструкция правобережных очистных сооружений канализации г. Улан-Удэ». 1 этап. 1 пусковой комплекс» в размере 313,8 млн. рублей. Результатом реализации мероприятия по реконструкции должно было стать увеличение в 2017 году мощности указанного объекта до 185000 куб. м в сутки.

Правительством Республики Бурятия средства субсидии, предоставленные Минстрою России, использованы в объеме 12,7 млн. рублей, или 4,1 % от предусмотренных средств, техническая готовность объекта на 31 декабря 2017 года составила 19,4 %, ожидаемые целевые показатели по увеличению мощности реконструируемого объекта не достигнуты.

Следует отметить, что Правительством Республики Бурятия в Минстрой России направлено гарантийное письмо от 28 апреля 2017 года № 01.08-015-И2942 за подписью врио главы Республики Бурятия А.С. Цыденова о взятии под особый контроль мероприятий по реконструкции очистных сооружений канализации г. Улан-Удэ и принятии мер по безусловному освоению средств федерального бюджета, предусмотренных на строительство и ввод в эксплуатацию в 2017 году первого пускового комплекса с мощностью в размере 185,0 тыс. куб. м/сутки.

В целях реализации мероприятия «Содействие развитию коммунальной и инженерной инфраструктуры государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности)» подпрограммы «Создание условий для обеспечения качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства граждан России» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 323, Минстрою России распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2017 года № 1529-р выделены бюджетные ассигнования в размере 328,6 млн. рублей на предоставление субсидии бюджету Кировской области на строительство объекта «Внеплощадочные системы водоснабжения г. Кирова» и определено в качестве ожидаемого целевого показателя повышение технической готовности указанного объекта до 66,5 % в 2017 году.

Минстроем России заключено соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Кировской области от 26 октября 2017 года № 069-07-554 на софинансирование расходных обязательств по строительству объекта. Однако указанное соглашение не реализовано по следующим причинам.

Счетной палатой Российской Федерации проведено контрольное мероприятие «Проверка обоснованности и целевого использования средств, предоставленных в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках ГП-5», по результатам которого вынесено представление от 28 сентября 2017 года № ПР13-210/13-03, указывающее на многочисленные нарушения законодательства Российской Федерации при строительстве указанного объекта. В частности, Счетной палатой Российской Федерации установлено отсутствие положительного заключения государственной экспертизы на проектную документацию, в которую внесены изменения в части замены материала и диаметров труб водоотвода. Указанный объект является «долгостроем», технико-экономическое обоснование разработано в период 1992-2002 годов, контракты на строительство заключены в 2013 и 2015 годах. По информации губернатора Кировской области, объект находится в высокой степени технической готовности.

В течение 2017 года нарушения, указанные в представлении, не устранены, принято решение о переносе работ по разработке проектной документации на 2019 год (планируется предусмотреть финансирование на выполнение соответствующих работ в областном и местном бюджетах), в связи с чем выделенная бюджету Кировской области субсидия возвращена в федеральный бюджет.

Указанные факты стали возможными вследствие ненадлежащего контроля со стороны Минстроя России за качеством материалов при подготовке предложений об использовании резервного фонда.

В целях укрепления материально-технической базы учреждений здравоохранения государственной собственности субъектов Российской Федерации Минздраву России распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 1611-р выделены бюджетные ассигнования в размере 350,0 млн. рублей на предоставление субсидии на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» бюджету Калининградской области на софинансирование объекта капитального строительства «Областной онкологический центр. Калининградская область».

Правительством Калининградской области средства субсидии, предоставленные Минздраву России, не использованы в связи с отсутствием заключения ФАУ «Главгосэкспертиза России» (на этапе выделения бюджетных ассигнований получение заключения и утверждение проектной документации планировалось в августе-сентябре 2017 года). При этом обязательство субъекта о гарантировании освоения средств в полном объеме на цели строительства онкологического центра в текущем году также имеется (письмо от 25 апреля 2017 года № АА2247/02 за подписью врио губернатора Калининградской области А.А. Алиханова).

Правительством Омской области субсидия на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности субъектов Российской Федерации в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы» в размере 129,9 млн. рублей, выделение которой Минкультуры России предусмотрено распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2017 года № 1534-р, освоена не в полном объеме.

Неосвоенный остаток средств резервного фонда в размере 62,0 млн. рублей по объекту «Здание театра с пристройкой дополнительных помещений и надстройкой этажа по ул. Б. Хмельницкого, Омская область» (далее - Театр) образовался в результате несвоевременного проведения конкурсных процедур на строительно-монтажные работы и поставку оборудования.

Субсидия в размере 30,7 млн. рублей, выделенная на реконструкцию объекта культурного наследия «Здание страхового товарищества «Саламандра», 1913-1914 годы» для размещения бюджетного учреждения культуры Омской области «Омский областной музей изобразительных искусств имени М.А. Врубеля», ул. Музейная, д. 4, г. Омск» (далее - Музей) не освоена в связи с отказом правительства Омской области от подписания Соглашения с Минкультуры России (письмо за подписью губернатора Омской области от 6 октября 2017 № ИСХ-17/ГБ-1357/01) по причине длительного проведения конкурсных процедур и, как следствие, невозможностью освоения в текущем году средств федерального бюджета.

При этом на стадии подготовки документов по выделению средств из резервного фонда субъект гарантировал 100-процентное освоение средств федерального бюджета до конца 2017 года по 2 вышеуказанным объектам (здание Театра и Музея) (письмо от 27 апреля 2017 года № ИСХ-17/ГБ-582/01 за подписью губернатора Омской области В.И. Назарова).

Указанные факты свидетельствуют о необъективной оценке стадии готовности объектов государственной (муниципальной) собственности со стороны субъектов Российской Федерации при подготовке материалов, обосновывающих размер запрашиваемого объема бюджетных ассигнований, что оказывает негативное влияние на качество подготавливаемых предложений об использовании резервного фонда и их практическую реализацию и приводят к необоснованному отвлечению средств федерального бюджета.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, что согласно сведениям о возврате в 2018 году в федеральный бюджет неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставленных в 2017 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации по КФД 0541112 (далее - форма 0541112)[5], 49 субъектами Российской Федерации возвращены в доход федерального бюджета неиспользованные остатки в общем размере 1227149,25 тыс. рублей по 29 решениям Правительства Российской Федерации.

Анализ сведений о возвратах в федеральный бюджет неиспользованных остатков средств резервного фонда (далее - возвраты) показал, что в ряде случаев возвращенные в 2018 году неиспользованные остатки межбюджетных трансфертов, имеющие целевое назначение, предоставленные в 2017 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (отражены в сведениях по форме 0541112), также указаны и в сведениях о результатах реализации мероприятий, направленных ГРБС в Минфин России в соответствии с приказом Минфина России № 39н, несмотря на то, что согласно требованиям подпункта «б» пункта 11 Положения № 230 данные сведения (в том числе кассовое исполнение) представляются по состоянию на 1 января 2018 года:

·     в сведениях, направленных Минсельхозом России в Минфин России по распоряжениям Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2017 года № 2911-р и от 26 декабря 2017 года № 2942-р (письма Минсельхоза России от 25 января 2018 года № 19/271 и от 2 марта 2018 года № 17/591), в графе кассовое исполнение по расходам средств резервного фонда по состоянию на 1 января 2018 года кассовые расходы уменьшены на возвраты 2018 года в сумме 3418,9 тыс. рублей (платежное поручение Минсельхоза Республики Хакасия от 26 января 2018 года № 163814); в размере 837153,0 тыс. рублей (платежное поручение департамента аграрной политики Воронежской области от 26 января 2018 года № 67810); в объеме 40,5919 тыс. рублей (платежное поручение Минсельхоза Республики Марий-Эл от 26 января 2018 года № 352191 в сумме 40591,9 тыс. рублей[6]);

·     в сведениях, направленных Рострудом в Минфин России по распоряжению Правительства Российской Федерации от 23 августа 2017 года № 1793-р (письмо Роструда от 11 января 2018 года № 003-5-2), в графе кассовое исполнение по расходам средств резервного фонда по состоянию на 1 января 2018 года кассовые расходы уменьшены на возвраты 2018 года в сумме 1587,9 тыс. рублей (платежное поручение министерства труда, занятости и миграционной политики Самарской области от 12 января 2018 года № 449915);

·     в сведениях, направленных Минюстом России в Минфин России по распоряжениям Правительства Российской Федерации от 11 июля 2017 года № 1472-р и от 4 ноября 2017 года № 2442-р (письмо Минюста России от 22 марта 2018 года № 08/38053-ДН), в графе кассовое исполнение по расходам средств резервного фонда по состоянию на 1 января 2018 года кассовые расходы уменьшены на возвраты 2018 года в сумме 0,12422 тыс. рублей (платежные поручения облкомтерполитики Волгоградской области от 25 января 2018 года № 67075 и департамента финансов Воронежской области от 25 января 2018 года № 59859).

Следует отметить, что сведения о возврате в федеральный бюджет неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставленных в 2017 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (форма 0541112), не содержат информации о возврате Минсельхозом Кабардино-Балкарской Республики в федеральный бюджет 7088,5 тыс. рублей, выделенных по распоряжению Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2017 года № 2944-р (платежное поручение Минсельхоза Кабардино-Балкарской Республики от 1 февраля 2018 года № 789890), при том, что в аналогичном случае с поздним перечислением субсидии в бюджет Воронежской области в сумме 837153,0 тыс. рублей указанная сумма отражена как в сведениях Минсельхоза России, направленных в Минфин России в соответствии с приказом Минфина России № 39н, так и в представленных Минфином России сведениях по форме 0541112.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, что сведения о возврате в 2018 году в федеральный бюджет неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, направленных в 2017 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (форма 0541112), содержат не все возвраты в федеральный бюджет неиспользованных остатков средств резервного фонда.

Перечень платежных поручений субъектов Российской Федерации, возвративших в 2018 году неиспользованные остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных в 2017 году из резервного фонда в целях оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации, которые не отражены в форме 0541112 на общую сумму 44641,9 тыс. рублей приведен в приложении № 5.

Таким образом, в 2018 году возвращено в доход федерального бюджета 1271791,1 тыс. рублей неиспользованных остатков резервного фонда 2017 года, что составляет менее одного процента (0,65 %) от общего объема решений о выделении средств федерального бюджета из резервного фонда в 2017 году (193642548,3 тыс. рублей).

Выводы

1. Нормативные правовые акты, регламентирующие порядок использования в 2017 году бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству. Использование резервного фонда Правительства Российской Федерации в рамках нового правового регулирования в целом расширяет возможности обеспечения в условиях существующих бюджетных ограничений оперативного выделения (перераспределения) бюджетных ресурсов по решениям Правительства Российской Федерации.

2. Отсутствие в сфере нормативно-правового регулирования использования бюджетных ассигнований резервного фонда Правительства Российской Федерации необходимости приведения финансово-экономических обоснований при выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда и нормативно утвержденных требований к расчетам по объемам выделяемых средств приводит к возникновению рисков недостижения намеченных результатов, а также неосвоения средств резервного фонда.

3. При выборочном анализе расходования средств резервного фонда в разрезе мероприятий подпрограмм государственных программ Российской Федерации по 56 решениям Правительства Российской Федерации, в которых отражено, что средства резервного фонда направлены на реализацию мероприятий государственных программ Российской Федерации, либо федеральных целевых программ, установлено, что изменения в государственные программы Российской Федерации в связи с направлением средств резервного фонда на реализацию мероприятий государственных программ не вносились. Изменение объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию государственных программ без изменения комплекса планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, не обеспечивает взаимосвязанности выделяемого ресурсного обеспечения и достижения ожидаемых результатов (показателей), что затрудняет оценку эффективности государственных программ с точки зрения достижения результатов в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями.

4. Несмотря на нормативно закрепленное требование (пункт 6 Положения № 230) о наличии обращений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), содержащих обязательство субъекта Российской Федерации по реализации соответствующих мероприятий, на которые планируется выделение бюджетных ассигнований из резервного фонда, в ряде случаев мероприятия, на которые выделялись бюджетные ассигнования резервного фонда, реализованы не были.

5. Проведенный анализ указывает на случаи необъективной оценки стадии готовности объектов государственной (муниципальной) собственности со стороны субъектов Российской Федерации. Отсутствие ответственности за достоверность подготавливаемых предложений об использовании резервного фонда со стороны субъектов Российской Федерации влечет риски недостижения заявленного результата.

6. Анализ представленных различными ГРБС в Минфин России сведений по форме, утвержденной Приказом 39н, показал, что сведения о кассовом исполнении бюджета на 1 января 2018 года в ряде случаев представлялись с учетом возвратов в федеральный бюджет неиспользованных остатков межбюджетных трансфертов.

Предложения

1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.

2. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации   В.Е.ЧИСТОВА

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   М.С.РОХМИСТРОВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   С.А.АГАПЦОВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   Т.В.БЛИНОВА

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   А.А.КАУЛЬБАРС




ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ хода реализации и результатов, полученных в рамках
выполнения целевых мероприятий, направленных
на совершенствование системы государственного
ценообразования, сметного нормирования и технического
регулирования в строительной сфере, в 2015-2017 годах
и истекшем периоде 2018 года»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

30 ноября 2018 года

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: пункт 3.12.0.6 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

·     Законодательные, нормативные правовые акты Российской Федерации и иные документы по вопросам государственного ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной сфере;

·     документы, отражающие формирование, управление и распоряжение средствами федерального бюджета и иными средствами, направленными на выполнение целевых мероприятий по совершенствованию системы государственного ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной сфере;

·     деятельность федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им учреждений (организаций) по совершенствованию системы государственного ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной сфере, включая разработку, регистрацию, практическое внедрение и наполнение базы данных федеральной государственной информационной системы информационного обеспечения ценообразования в строительстве.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Анализ хода выполнения Плана мероприятий по совершенствованию системы ценообразования и сметного нормирования в строительной отрасли, принятого во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 21 января 2015 года № Пр-89 и утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козаком 20 февраля 2016 года № 1381п-П9 (далее - План мероприятий).

2. Анализ вопросов финансового обеспечения мероприятий по совершенствованию системы ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной отрасли.

3. Оценка деятельности Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Минстрой России, Министерство) и подведомственных ему учреждений (организаций) по реализации целевых мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной сфере.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

·     Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (г. Москва) (по запросу);

·     федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (г. Москва) (далее - ФАУ «Главгосэкспертиза России», Учреждение);

·     федеральное автономное учреждение «Федеральный центр нормирования, стандартизации и технической оценки соответствия в строительстве» (г. Москва) (по запросу).

Исследуемый период: 2015-2017 годы и истекший период 2018 года, при необходимости - более ранние периоды.

Срок проведения экспертно-аналитического мероприятия: с июня по ноябрь 2018 года, в том числе с выходом на объект: федеральное автономное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (г. Москва) - июль-август 2018 года.

Общая информация об анализируемом объекте

В соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год проведено контрольное мероприятие «Анализ деятельности федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы», федерального автономного учреждения «Федеральный центр ценообразования в строительстве и промышленности строительных материалов» (далее - ФАУ «ФЦЦС»), осуществляющих ценообразование, сметное нормирование и оценку сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета», по результатам которого выявлены недостатки действовавшей на тот момент системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве.

Так, у Минстроя России отсутствовали полномочия по сметному нормированию объектов, строящихся за счет средств региональных и местных бюджетов, а также по реализации государственной политики в сфере ценообразования в целом по строительной отрасли.

Параллельное существование сметных норм на одни и те же виды работ в составе федеральных единичных расценок, территориальных единичных расценок и отраслевых единичных расценок (далее - ФЕР и ТЕР) не имело надлежащего правового основания. Расценки на аналогичные виды работ на конкретной территории имели существенные отличия.

Кроме того, в Министерстве не были регламентированы процедуры принятия решений о необходимости и целесообразности разработки, корректировки или отмены государственных, территориальных, отраслевых, индивидуальных сметных нормативов, порядка их экспертизы, утверждения, введения в действие, а также по установлению сферы и порядка их применения.

Помимо государственных элементных сметных норм (далее - ГЭСН) для государственных заказчиков и ряда коммерческих организаций с государственным участием были утверждены 154 индивидуальных и отраслевых сметных норматива, применение которых привело к возникновению дополнительных расходных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

При этом действие индивидуальных сметных нормативов, рассчитанных для локальных условий одних объектов, распространялось на другие аналогичные объекты.

Ряд государственных сметных нормативов (всего 80 нормативов), применяемых при строительстве и реконструкции объектов Минобороны России, аэропортов и московского метрополитена, были утверждены с нарушением действовавших нормативных правовых актов.

Системные меры, направленные на снижение сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых осуществлялось за счет средств федерального бюджета, и выбор оптимальных проектных решений Минрегионом России и Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству не принимались.

Процедура ведения федерального реестра сметных нормативов не обеспечивала актуальность, достоверность и защиту информации, а также открытость и доступность предоставления включенных в него данных. В федеральный реестр вносились документы, не являющиеся согласно действующей классификации сметными нормативами (индивидуальные индексы изменения стоимости, информационные и разъяснительные письма), но при этом регламентирующие порядок определения стоимости.

Справочно: в результате необоснованного применения индексов изменения сметной стоимости строительно-монтажных работ только при расчетах за выполненные работы на объектах космодрома «Восточный» сметная стоимость его строительства возросла на 13,2 млрд. рублей (расчетно)[7].

Наличие правовых пробелов в нормативно-правовом регулировании публикации сметных нормативов и их распространения среди организаций и предприятий строительной отрасли позволили ряду коммерческих компаний зарегистрировать права обладания на базы данных утвержденных Минстроем России сметных нормативов и регулярно распространять их на возмездной основе.

Информация о наиболее существенных недостатках в действовавшей на тот момент системе ценообразования и сметного нормирования нашла свое отражение в письме Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) от 21 января 2015 года № 01-124/08-Д, направленном Президенту Российской Федерации В.В. Путину.

В данном отчете содержится информация о результатах проведенного Счетной палатой анализа в части мер, принятых Правительством Российской Федерации по устранению ранее выявленных нарушений и недостатков, а также по реформированию действующей системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

По Цели 1

1.1. Анализ нормативных правовых актов,
разработанных и принятых в рамках Плана мероприятий,
на предмет своевременности их принятия, полноты и достаточности

По итогам рассмотрения Президентом Российской Федерации результатов контрольного мероприятия Счетной палаты было дано поручение от 21 января 2015 года № Пр-89 (далее - Поручение № Пр-89), согласно которому Правительству Российской Федерации поручалось разработать план реформирования системы ценообразования в строительной отрасли, зак