РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №3 (март) 2016 г.

БЮЛЛЕТЕНЬ
Счетной палаты Российской Федерации
№ 4 (256), 2019 год

Содержание

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг использования в 2012-2017 годах средств федерального бюджета на реализацию проектов (мероприятий), направленных на становление информационного общества в субъектах Российской Федерации В.Е.ЧИСТОВА

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка законности и эффективности расходования бюджетных средств на создание, развитие, ведение и обслуживание единой информационной системы в сфере закупок и подсистемы управления закупками государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» за 2015-2017 годы и первое полугодие 2018 года, а также оценка эффективности их функционирования» В.Е.ЧИСТОВА, М.С.РОХМИСТРОВ

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Оценка состояния консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Байкальского региона, с учетом обеспечения сбалансированности документов стратегического планирования в ходе реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года» Ю.В.РОСЛЯК

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка деятельности налоговых органов по урегулированию задолженности по страховым взносам, зачисляемым во внебюджетные фонды Российской Федерации, в связи с передачей с 1 января 2017 года Федеральной налоговой службе полномочий главного администратора доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» С.И.ШТОГРИН, С.Ю.ОРЛОВА

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ реализации мер государственной поддержки молодых российских ученых в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года» С.Ю.ОРЛОВА

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования бюджетных ассигнований, в том числе средств Фонда национального благосостояния, направленных на финансирование инфраструктурного проекта «Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область) в 2018 году» В.Н.БОГОМОЛОВ

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ и оценка закупок товаров, работ, услуг, осуществленных у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), определенных постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации, за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года» М.С.РОХМИСТРОВ, С.А.АГАПЦОВ, В.Н.БОГОМОЛОВ, Ю.В.РОСЛЯК, А.А.КАУЛЬБАРС, С.И.ШТОГРИН

Отчет о результатах совместного контрольного мероприятия «Проверка использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам г. Санкт-Петербурга и Нижегородской области на финансовое обеспечение мероприятий по развитию метрополитенов в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде в рамках подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года» (с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации) В.Н.БОГОМОЛОВ, В.С.ЛОПАТНИКОВ, Е.Б.БУКАРЕВА

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка использования Федеральной службой государственной статистики средств федерального бюджета при реализации полномочий по сбору и обработке статистической информации, а также по предоставлению в установленном порядке официальной статистической информации в 2017 году и истекшем периоде 2018 года» Т.В.БЛИНОВА



ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг использования в 2012-2017 годах средств
федерального бюджета на реализацию проектов
(мероприятий), направленных на становление информационного
общества в субъектах Российской Федерации

»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
25 декабря 2018 года

Основание проведения экспертно-аналитического мероприятия

Пункт 3.14.0.6 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Использование средств федерального бюджета на реализацию проектов (мероприятий), направленных на становление информационного общества в субъектах Российской Федерации.

Цели экспертно-аналитического мероприятия
1. Мониторинг и оценка эффективности использования средств федерального бюджета на реализацию проектов (мероприятий), направленных на становление информационного общества в субъектах Российской Федерации.

1.1. Анализ нормативных правовых актов, иных документов, регулирующих вопросы реализации проектов (мероприятий), направленных на становление информационного общества в субъектах Российской Федерации, и сроков их выполнения.

1.2. Мониторинг реализации соглашений, заключенных Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (с 15 мая 2018 года - Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации) и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, о предоставлении субсидии из федерального бюджета на реализацию проектов (мероприятий), направленных на становление информационного общества в субъектах Российской Федерации.

1.3. Оценка эффективности реализации региональных проектов (мероприятий) в сфере информационных технологий, софинансируемых за счет субсидии из федерального бюджета, а также анализ достижения целевых показателей результативности.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Исследуемый период

2012-2017 годы.

Срок проведения экспертно-аналитического мероприятия

Январь-декабрь 2018 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

Цель 1. Мониторинг и оценка эффективности использования средств
федерального бюджета на реализацию проектов (мероприятий),
направленных на становление информационного общества
в субъектах Российской Федерации

1.1. Реализация мероприятия по поддержке региональных проектов в сфере информационных технологий (далее - мероприятие) осуществляется в рамках подпрограммы «Информационное государство» государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы) (далее - госпрограмма). Ответственным исполнителем мероприятия определено Минкомсвязь России.

Согласно паспорту госпрограммы, действовавшему с декабря 2011 года по апрель 2014 года, показателями мероприятия являлись:

Достижение показателем «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» к 2018 году значения не менее 70 % предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» (далее - Указ № 601).

Справочно: Мониторинг показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» осуществлялся Росстатом, начиная с июля 2013 года и на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия, в соответствии с действующей методикой - на основе выборочного обследования граждан в возрасте от 15 до 72 лет, с объемом выборки - 137 тыс. человек.

Начиная с 2015 года, показатель «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» предусматривается в качестве показателя результативности использования субсидий в соглашениях с субъектами Российской Федерации (далее - субъекты).

Субсидии предоставлялись в целях реализации Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон № 210-ФЗ), в соответствии с которым одним из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг является возможность их получения в электронной форме.

Согласно Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Стратегия)[1] обеспечение условий для получения гражданами и организациями государственных услуг в электронном виде определено в качестве одного из основных инструментов реализации политики инновационного развития на региональном уровне.

Основные цели, принципы и направления деятельности по развитию механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде определены в Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде (далее - Концепция)[2], в соответствии с которой предусмотрена реализация мероприятий по оптимизации процедур предоставления услуг, совершенствованию инфраструктуры электронного взаимодействия и инструментов управления формированием «Электронного правительства».

В соответствии с Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года[3] предусмотрено обеспечение предоставления гражданам и организациям государственных, муниципальных и социально значимых услуг (функций) в электронном виде.

Концепцией региональной информатизации[4] определены основные цели и направления деятельности по использованию информационно-коммуникационных технологий (далее - ИКТ) в субъектах до 2018 года, в том числе: повышение качества жизни граждан за счет использования ИКТ, выравнивание уровня развития информационного общества в субъектах.

Финансовое обеспечение реализации проектов (мероприятий), направленных на становление информационного общества в субъектах, осуществлялось путем предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов субсидий, предусматриваемых в федеральных законах о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период (далее - субсидии).

В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» предусмотрены субсидии в 2012 году в размере 670000,0 тыс. рублей.

В 2012 году вследствие несвоевременной подготовки Минкомсвязью России проектов нормативных правовых актов[5], регламентирующих порядок предоставления субсидий и их распределение, а также позднего проведения конкурсных процедур по отбору субъектов субсидии в сумме 670000,0 тыс. рублей Министерством перечислены в бюджеты субъектов только 26-27 декабря 2012 года. В результате субсидии, предусмотренные на 2012 год, были освоены субъектами только в 2013 году.

Аналогичная ситуация сложилась в 2013 году. В соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» предусматривались субсидии в 2013 году в размере 670000,0 тыс. рублей. В виду того, что порядок конкурсного отбора[6] утвержден Минкомсвязью России в августе 2013 года, конкурсный отбор Министерством был проведен в конце 2013 года (15 октября - 1 ноября) и впоследствии признан несостоявшимся по причине несоответствия предоставленных субъектами документов условиям конкурса. Субсидии, предусмотренные на 2013 год в размере 670000,0 тыс. рублей, были перераспределены на 2014 год.

В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2013 года № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» субсидии на 2014 год предусмотрены в объеме 1306500,0 тыс. рублей.

В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»[7] и распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 2014 года № 2240-р[8] объем субсидии уменьшен до уровня 1155624,8 тыс. рублей, или 88,5 % от первоначально утвержденных бюджетных назначений.

Федеральным законом от 1 декабря 2014 года № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (в редакции от 20 апреля 2015 года) на 2015 год утверждены субсидии в размере 554553,30 тыс. рублей (с учетом оптимизации расходов федерального бюджета на 10 %), или 90,0 % от первоначально утвержденных бюджетных назначений.

В 2016 году в соответствии с Федеральным законом от 14 декабря 2015 года № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» (в редакции от 22 ноября 2016 года) в связи с оптимизацией расходов федерального бюджета размер субсидии составил 364700,30 тыс. рублей, или 67,7 % от первоначально утвержденных бюджетных назначений.

Распределение субсидий в 2012-2016 годах между субъектами утверждалось распоряжениями Правительства Российской Федерации[9].

Распределение субсидий в размере 343000,6 тыс. рублей 25 субъектам на 2017 год утверждено Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов».

Субсидии в 2012-2014 годах предоставлялись в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2012 года № 560 (далее - Правила № 560), и в 2015-2017 годах - в соответствии с Правилами, утвержденными в составе госпрограммы (далее - Правила).

Правилами № 560 определены условия предоставления субсидии (конкурсный отбор субъектов; уровень софинансирования расходного обязательства субъекта за счет субсидий в пределах от 5 % до 50 % расходного обязательства), а также условия участия субъектов в конкурсном отборе (наличие утвержденной региональной программы; наличие нормативного акта субъекта, предусматривающего выделение соответствующих средств из бюджета субъекта на исполнение расходных обязательств субъекта, связанных с реализацией проектов; размер субсидии, который должен соответствовать установленному уровню софинансирования расходного обязательства субъекта; соответствие указанных проектов перечню приоритетных направлений реализации проектов, определяемых в порядке отбора; срок завершения реализации проекта).

В 2012 году в связи с несвоевременной подготовкой порядка конкурсного отбора[10] Минкомсвязью России соглашения с субъектами были заключены в конце года (20 декабря 2012 года), что не позволило регионам использовать указанную субсидию в 2012 году.

В Правила № 560 внесены изменения[11] в части условий предоставления субсидий:

В Правила на 2015-2016 годы внесены следующие изменения:

Правила на 2017 год (по сравнению с 2016 годом) претерпели следующие изменения[12]:

1.2. В 2012-2014 годах в соответствии с Концепцией предусматривалось развитие Единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - ЕПГУ) и создание единой системы справочников и классификаторов для государственных информационных систем.

Планом перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде ФОИВ[15] предусматривалось осуществление Минкомсвязью России методического и организационного обеспечения указанного перехода.

Для граждан, которые не освоили современные компьютерные технологии, предусматривалось сохранение возможности получения государственных и муниципальных услуг через сеть многофункциональных центров (далее - МФЦ), что требовало разворачивания сети МФЦ, реализующих принцип «одного окна», при этом обмен информацией между МФЦ и ведомствами должен осуществляться через систему межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ).

В целях выполнения указанных задач Минкомсвязью России выбраны следующие приоритетные направления для софинансирования субъектов в 2012 году:
1. Обеспечение электронного межведомственного обмена сведениями в органах государственной власти субъектов и органах местного самоуправления, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, в целях исключения требования от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении иных государственных органов или органов местного самоуправления, а также подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организациях (далее - электронный документооборот СМЭВ).
2. Обеспечение подачи заявлений на получение государственных и муниципальных услуг в электронном виде на ЕПГУ или на региональном портале государственных и муниципальных услуг, в том числе обеспечение получения заявителем информации о ходе предоставления и результатов предоставления государственных услуг в электронном виде (далее - подача заявления на получение услуг на ЕПГУ или РПГУ).

По результатам конкурсного отбора конкурсной комиссией отобрано 22 субъекта для получения субсидии в 2012 году, с которыми соглашения Минкомсвязью России заключены 20 декабря 2012 года.

Общий объем финансового обеспечения расходных обязательств субъектов по реализации проектов, софинансируемых за счет субсидий, в 2012 году составил 1875800,0 тыс. рублей (приложение № 2 к настоящему отчету) (приложения в Бюллетене не публикуются), из них: за счет средств федерального бюджета - 670000,0 тыс. рублей, или 35,7 %, и за счет средств бюджетов субъектов - 1205800 тыс. рублей, или 64,3 процента.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета на предоставление субсидии составило 670000,0 тыс. рублей, или 100 %. Неиспользованный остаток субсидии, образовавшийся на 1 января 2013 года, составил 653044,54 тыс. рублей и в отношении которого Минкомсвязью России принято решение о его использовании в 2013 году.

На дату окончания проекта (1 июня 2013 года) фактический объем расходов на реализацию проектов составил 1877869,1 тыс. рублей, в том числе: за счет средств федерального бюджета - 624600,9 тыс. рублей, или 33,3 %, и за счет средств бюджетов субъектов - 1253268,2 тыс. рублей, или 66,7 процента.

Неиспользованный остаток субсидий в размере 45399,0 тыс. рублей перечислен субъектами в доход федерального бюджета.

Приоритетными направлениями реализации проектов на 2013-2014 годы определены следующие:

  1. Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в МФЦ посредством внедрения автоматизированной информационной системы (АИС) (далее - внедрение АИС «МФЦ»).
  2. Обеспечение возможности получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме (далее - перевод услуг в электронный вид).

Конкурсный отбор на право получения в 2013 году субсидий Минкомсвязью России проводился в конце 2013 года и был признан несостоявшимся. В декабре 2013 года - феврале 2014 года повторно проведен конкурсный отбор, по результатам которого субсидии на 2014 год в размере 1155624,8 тыс. рублей предусмотрены 61 субъекту, соглашения с которыми Минкомсвязью России заключены в период с 25 марта по 2 июня 2014 года.

Общий объем финансового обеспечения расходных обязательств субъектов по реализации проектов, софинансируемых за счет субсидии, в 2014 году составил 3670403,6 тыс. рублей (приложение № 3 к настоящему отчету), из них: за счет средств федерального бюджета - 1155624,8 тыс. рублей, или 31,5 %, и за счет средств бюджетов субъектов 2514778,8 тыс. рублей, или 68,5 процента.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета на предоставление субсидии составило 1155624,8 тыс. рублей, или 100 процентов.

Неиспользованный на 1 января 2015 года остаток субсидий составил 144500,0 тыс. рублей, из которых 95700,0 тыс. рублей были подтверждены Минкомсвязью России к использованию на те же цели.

На дату окончания проекта (1 июня 2015 года) фактический объем расходов на реализацию проектов составил 3301872,0 тыс. рублей, в том числе: за счет средств федерального бюджета - 1121608,4 тыс. рублей, или 34,0 %, и за счет средств бюджетов субъектов - 2180263,6 тыс. рублей, или 66,0 процента.

Неиспользованный на 1 июня 2015 года остаток субсидии составил 34016,4 тыс. рублей и перечислен в доход федерального бюджета.

Начиная с 2015 года, приоритетным направлением, на которое предоставлялись субсидии, являлось повышение качества жизни граждан на основе предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Определение в 2015 и 2016 годах проектов, соответствующих приоритетному направлению, Минкомсвязью России проводилось с помощью анкетирования субъектов[16].

Справочно: в соответствии с Концепцией региональной информатизации и Концепцией развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде Минкомсвязью России субъектам предложено 12 социально значимых сфер: образование, здравоохранение, социальное обеспечение, труд и занятость, строительство, дорожное хозяйство, ЖКХ, безопасность жизнедеятельности, транспорт, культура, энергетика, сельское хозяйство.

Субъектами были выбраны приоритетные направления: образование, здравоохранение, ЖКХ, транспорт.

По информации Минкомсвязи России, выбор приоритетных направлений основывался на результатах анкетирования субъектов, а также на основе проведенного анализа с целью определения социальной значимости, социального эффекта от реализации проектов, наличия нормативной базы, степени готовности федерального и регионального сегментов к реализации проектов, сроков реализации проектов.

Субсидии предоставлялись в 2015-2016 годах на софинансирование следующих приоритетных проектов:

  1. Создание (доработка) в целях предоставления услуг в электронной форме регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам (далее - АИС «Контингент»).

Справочно: АИС «Контингент» создавалась в соответствии с Концепцией создания единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам[17] и Планом мероприятий «дорожной карты» по созданию единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам.

АИС «Контингент» представляла комплекс информационных систем на федеральном и региональных уровнях и включала: федеральный сегмент - точка сбора всех данных и межведомственных запросов; вузовский сегмент - взаимодействие с вузами; 85 региональных сегментов - взаимодействие с детскими садами, школами, секциями, колледжами.

В соответствии с Концепцией создания единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам и пунктом 21 Плана мероприятий «дорожной карты» по созданию единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам (далее - План мероприятий)[18] ввод в промышленную эксплуатацию ГИС «Контингент» определен - декабрь 2016 год».

Вместе с тем приказ Минкомсвязи России от 3 февраля 2017 года № 46 о введении в опытную эксплуатацию федерального сегмента ГИС «Контингент» утвержден с несоблюдением установленного срока (декабрь 2016 года) на 34 дня.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 29 декабря 2016 года № Пр-2584 проект федерального закона № 1048557-6 «О внесении изменений в статьи 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», предусматривающий создание ГИС «Контингент обучающихся» субъектов и ФИС «Контингент обучающихся», 24 мая 2018 года снят с рассмотрения Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, так как законопроектом должен быть установлен перечень конкретных сведений, содержащихся в ГИС «Контингент обучающихся» субъектов и ФИС «Контингент обучающихся», а также определены лица, которые имеют доступ к таким сведениям, и их ответственность.

  1. Создание (доработка) в целях предоставления услуг в электронной форме единой региональной системы по управлению автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, осуществляющим регулярную перевозку пассажиров и багажа (далее - АИС «Транспорт»).

Справочно: АИС «Транспорт» создавалась в соответствии с Концепцией региональной информатизации, целью которой в сфере транспорта являлись: ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике, повышение доступности транспортных услуг для населения, повышение конкурентоспособности транспортной системы Российской Федерации на мировом рынке транспортных услуг, а также повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.

Для стандартизации создаваемых региональных систем Минкомсвязью России разработаны Единые функционально-технические требования на создание единой региональной системы по управлению автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, осуществляющим регулярную перевозку пассажиров и багажа[19] в целях: ведения реестров маршрутной сети и графиков движения по маршрутам; контроля текущего местоположения транспортных средств; предоставления населению информации о работе наземного транспорта; получения данных от бортового оборудования, установленного на транспортных средствах; интеграции с внешними информационными системами поставщиками справочных данных и управление доступом к АИС «Транспорт», разграничением информации и доступных функциональных возможностей.

  1. Перевод государственных услуг по регистрации актов гражданского состояния и выдаче охотничьего билета в электронную форму с использованием единых форм предоставления государственных услуг, размещенных на ЕПГУ (далее - АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет»).

Справочно: АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» создавались в соответствии с Концепцией региональной информатизации, целью которой в сфере оказания социальных услуг являлось повышение доступности социального обслуживания населения Российской Федерации.

АИС «ЗАГС» обеспечивала межведомственное взаимодействие при оказании государственных услуг и предоставляет возможность подать заявление на предоставление услуг ЗАГСов (прием и выдача документов о государственной регистрации: заключения брака, расторжения брака, рождения, смерти, усыновления (удочерения).

АИС «Охотбилет» обеспечивала возможность получения и аннулирования охотничьих билетов, а также выбор места получения «бумажного» результата.

В 2015 году победителями конкурсного отбора определены 30 субъектов, с которыми Минкомсвязью России заключены соглашения на реализацию проектов: АИС «Контингент» - с 29 субъектами, АИС «Транспорт» - с 16 субъектами и АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» - с 26 субъектами.

В соответствии с пунктом 15 постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 года № 1563 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» (далее - постановление № 1563) федеральные государственные органы, которым утверждены лимиты бюджетных обязательств на предоставление межбюджетных трансфертов, полномочия по перечислению которых передаются территориальным органам Федерального казначейства, в течение трех недель со дня утверждения перечня[20] межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставление которых в 2015 году осуществляется в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются данные межбюджетные трансферты.

В соответствии с пунктом 14 постановления № 1563 главным распорядителям бюджетных средств необходимо заключить в двухнедельный срок после принятия акта Правительства Российской Федерации об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации соглашения о предоставлении бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, если иное не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления межбюджетных трансфертов.

Соглашения на 2015 год заключались Минкомсвязью России с субъектами с несоблюдением установленного срока от 60 до 83 дней, а именно:

В соответствии с Правилами предоставление субсидии на реализацию субъектом одного и того же проекта в 2015-2016 годах не предусматривалось.

Общий объем финансового обеспечения расходных обязательств субъектов по реализации проектов, софинансируемых за счет субсидии, в 2015 году составлял 732377,60 тыс. рублей (приложение № 4 к настоящему отчету), из них: за счет средств федерального бюджета - 554553,30 тыс. рублей, или 75,7 %, и за счет средств бюджетов субъектов - 177824,30 тыс. рублей, или 24,3 процента.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета на предоставление субсидии составило 522039,10 тыс. рублей, или 94,1 %. Неисполненные бюджетные назначения составили 32514,20 тыс. рублей и сложились в связи с отсутствием потребности у Новгородской области (10024,70 тыс. рублей) и Новосибирской области (10000,00 тыс. рублей) по причине расторжения указанными субъектами государственных контрактов, а также уменьшением потребности со стороны Свердловской области на 4392,50 тыс. рублей по причине образования экономии по результатам закупочных процедур.

Неиспользованный на 1 января 2016 года остаток[21] субсидий составил 21277,32 тыс. рублей и возвращен в федеральный бюджет.

В соответствии со статьей 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции на 1 января 2016 года) не использованные по состоянию на 1 января текущего финансового года межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были ранее предоставлены, в течение первых 15 рабочих дней текущего финансового года.

Неиспользованный остаток субсидий на 1 января 2016 года Вологодской областью возвращен в федеральный бюджет 2 марта 2016 года, то есть с несоблюдением установленного срока на 32 дня.

Фактический объем финансирования проектов в 2015 году составил 686023,48 тыс. рублей, или 93,7 % от запланированного объема (732377,60 тыс. рублей) (приложение № 5 к настоящему отчету), в том числе: за счет средств федерального бюджета - 500761,77 тыс. рублей, или 73,0 %, и за счет средств бюджетов субъектов 185261,71 тыс. рублей, или 27,0 процента.

Финансовое обеспечение проектов составило: АИС «Контингент» - 42 %, АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» - 34 % и АИС «Транспорт» - 24 процента.

В 2016 году победителями определено 25 субъектов, с которыми Минкомсвязью России заключены соглашения на реализацию проектов: АИС «Контингент» - с 20 субъектами, АИС «Транспорт» - с 12 субъектами, АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» - с 18 субъектами.

Общий объем финансового обеспечения расходных обязательств субъектов по реализации проектов, софинансируемых за счет субсидий, в 2016 году составил 470724,08 тыс. рублей, из них: за счет средств федерального бюджета - 364700,3 тыс. рублей, или 77,5 %, и за счет средств бюджетов субъектов - 106023,78 тыс. рублей, или 22,5 % (приложение № 6 к настоящему отчету).

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета на предоставление субсидий в 2016 году составило 351548,61 тыс. рублей, или 96,4 %. Неисполненные бюджетные назначения составили 13151,69 тыс. рублей и сложились в основном в связи с образованием экономии по результатам проведения закупочных процедур: по Московской области - 5120,00 тыс. рублей, Смоленской области - 3104,00 тыс. рублей и Республике Саха (Якутия) - 1126,17 тыс. рублей.

Неиспользованный на 1 января 2017 года остаток субсидий составил 0,73 тыс. рублей и возвращен в доход федерального бюджета.

Фактический объем финансирования проектов в 2016 году составил 491930,87 тыс. рублей, или 104,5 % от запланированного объема (470724,08 тыс. рублей) (приложение № 7 к настоящему отчету), в том числе: за счет средств федерального бюджета - 351547,88 тыс. рублей, или 71,5 %, и за счет средств бюджетов субъектов - 140382,99 тыс. рублей, или 28,5 процента.

Финансовое обеспечение проектов в 2016 году составило: АИС «Контингент» - 46 %, АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» - 29 %, АИС «Транспорт» - 25 процентов.

По информации Минкомсвязи России, выбор направления субсидии в 2017 году обусловлен рекомендацией Минфина России, согласно которой финансовую поддержку региональных проектов в сфере информационных технологий целесообразно направлять на иные приоритетные направления в рамках мероприятия по эксплуатации и развитию «Электронного правительства», а также низким уровнем достижения показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» за 2014-2015 годы.

Субсидии в 2017 году предоставлялись на обеспечение достижения показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» посредством доработки (создания) информационных систем, используемых при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронном виде, рекомендованных на заседании[22] рабочей группы Совета по региональной информатизации Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности и размещенных на сайте Минкомсвязи России в сети Интернет.

Справочно: рекомендованные Минкомсвязью России направления на 2017 год:

Параметры, на основании которых были выбраны субъекты на 2017 год, приведены в приложении № 8 к настоящему отчету.

В соответствии с пунктом 13 Правил субсидии предоставлялись в 2017 году субъектам, в которых необходимо зарегистрировать наибольшее количество граждан в ЕСИА с учетом уровня РБО 2016 года.

При этом для получения субсидии в 2017 году Минкомсвязью России отобраны субъекты с уровнем РБО 2016 года ниже среднего[23], из которых 3 субъектам[24] (из 25) субсидия предоставлялась в 2016 году.

В результате анализа данных установлено, что Минкомсвязью России при отборе субъектов на право получения субсидии в 2017 году не учитывались степень достижения и динамика в субъектах показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» за предыдущие периоды.

Так, в соответствии с Методическими указаниями[25] Минфина России по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета по кодам классификации расходов бюджетов на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов при распределении субсидий бюджетам субъектов, планируемых к предоставлению в 2017 году и в плановом периоде 2018 и 2019 годов, необходимо учитывать степень достижения показателей результативности использования субсидий.

В соответствии с предложениями Минкомсвязи России субсидии на 2017 год распределены по 25 субъектам, 4 из которых уже в 2016 году достигли планового значения показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (60 %), установленного на 2017 год: Владимирская область (62,5 %), Воронежская область (64,2 %), Республика Башкортостан (61,2 %) и Ставропольский край (60,1 процента).

Общий объем финансового обеспечения расходных обязательств субъектов по реализации проектов, софинансируемых за счет субсидии, в 2017 году составлял 454686,2 тыс. рублей (приложение № 9 к настоящему отчету), из них: за счет средств федерального бюджета - 343000,6 тыс. рублей, или 75,4 %, и за счет средств бюджетов субъектов - 111685,6 тыс. рублей, или 24,6 процента.

Кассовое исполнение расходов федерального бюджета на предоставление субсидий в 2017 году составило 292420,3 тыс. рублей, или 85,3 %. Неисполненные бюджетные обязательства составили 50570,3 тыс. рублей, из них в большей части:

Фактический объем финансирования проектов в 2017 году составил 387181,93 тыс. рублей, из них: за счет средств федерального бюджета 292374,23 тыс. рублей, или 75,5 %, и за счет средств бюджетов субъектов - 94807,7 тыс. рублей,или 24,5 процента.

Неиспользованный на 1 января 2018 года остаток субсидии составил 56,1 тыс. рублей и возвращен в доход федерального бюджета в полном объеме.

Объем фактических расходов за счет средств бюджетов субъектов в 2017 году составил 110042,9 тыс. рублей, или 116,1 % от уровня финансирования проектов в соответствии с соглашениями (94807,7 тыс. рублей).

В 2018 году субсидии предусматривались на реализацию проекта по обеспечению достижения показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (70 процентов).

Перечень информационных систем, используемых при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронном виде, доработка (создание) которых Минкомсвязью России отнесена к рекомендованным мероприятиям, приведен в приложении № 10 к настоящему отчету.

В 2019 году субсидии планируется направлять на реализацию проектов по автоматизации приоритетных видов регионального государственного контроля (надзора) в целях внедрения риск-ориентированного подхода, так как Минкомсвязь России в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» является ответственным исполнителем по приоритетному проекту «Автоматизация контрольно-надзорной деятельности», в соответствии с которым Минкомсвязью России предложено создание единой информационной среды контрольно-надзорной деятельности, как объединения информационных ресурсов и систем, участвующих в процессах реализации контрольно-надзорных полномочий органами контроля и надзора, а также сформированы интерфейсы взаимодействия инспекторов и проверяемых лиц.

Указанный проект направлен на внесение в единый реестр проверок информации о проверках по приоритетным видам регионального государственного контроля, с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия. Его реализация предполагается в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации».

Справочно: данное направление субсидий определено по решению Минкомсвязи России[26] в связи с этим положение Указа № 601 в части показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» Контрольным управлением Президента Российской Федерации с 2019 года снято с контроля.

Проектом паспорта госпрограммы[27] предусмотрен новый показатель «Доля документов, связанных с проведением проверок, осуществляемых органами исполнительной власти субъекта, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта, по приоритетным видам регионального государственного контроля (надзора), передаваемых в единый реестр проверок с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия» с целевыми значениями на 2019-2021 годы в размере 90 тыс. единиц.

В соответствии с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» предусмотрены субсидии в размере 324948,0 тыс. рублей, которые распределены на 2019 год по 23 субъектам.

Следует отметить, что в соответствии с проектом паспорта национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление» предусмотрено мероприятие по обеспечению высокотехнологичного надзора в деятельности органов прокуратуры и координация органов правопорядка с использованием цифровых технологий, основанные на данных независимого сквозного учета событий в контрольно-надзорной деятельности («Единый реестр проверок») и в сфере учета преступлений (ГАС «Правовая статистика»).

1.3. Согласно Правилам № 560 оценка результативности предоставления субсидий бюджетам субъектов в 2012-2014 годах производилась в соответствии с порядком отбора по итогам реализации проекта по показателю уровня развития субъектов в сфере становления информационного общества на момент окончания проектов.

Итоговое значение достижения показателей результативности рассчитывалось Минкомсвязью России в соответствии с пунктом 24 Правил и Методическими рекомендациями по оценке заявок субъектов на участие в конкурсном отборе на право получения субсидий[28](далее - Методические рекомендации).

В 2012 году в соответствии с Методическими рекомендациями уровень становления информационного общества в субъекте рассчитывался агрегированным способом исходя из целевых показателей проектов, предусмотренных соглашениями (приложения № 11 и № 12 к настоящему отчету):

В 2014 году в соответствии с Методическими рекомендациями уровень развития субъекта в сфере становления информационного общества рассчитывался агрегированным способом исходя из целевых показателей проектов, предусмотренных соглашениями (приложения № 13 и № 14 к настоящему отчету):

Таким образом, для расчета уровня становления информационного общества в субъектах в 2012-2014 годах применялись различные показатели (критерии), не увязанные с целевыми показателями и индикаторами госпрограммы, что не обеспечивает возможность проведения анализа их динамики.

В 2012-2014 годах на основании показателей отчетов о расходах бюджетов субъектов Минкомсвязью России произведен расчет результативности использования субсидии, показатели которого отражены в актах проверки отчетных документов. Согласно пункту 25 Правил по завершению проекта степень достижения показателя должна составлять не менее чем 90 процентов[29].

Значения показателей результативности использования субсидий, предоставленных в 2012 и 2014 годах, представлены в приложениях № 15 и № 16 к настоящему отчету.

Показатели результативности использования субсидий (не менее 90 %) по проектам 2012 года не выполнены 8 субъектами (из 22): Республика Карелия (87,2 %), Республика Саха (Якутия) (87,9 %), Удмуртская Республика (89,5 %), Чеченская Республика (75,4 %), Ставропольский край (88,2 %), Кемеровская область (87,8 %), Смоленская область (89,3 %) и Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (88,1 процента).

Основной причиной недостижения результативности использования субсидий в 2012 году указанными субъектами явилось отсутствие утвержденных форматов со стороны Единой системы межведомственного взаимодействия, а также позднее предоставление субсидии Минкомсвязью России.

Показатели результативности использования субсидии (не менее 90 %) по проектам 2014 года не выполнены 7 субъектами (из 61): Республика Ингушетия (61,3 %), Республика Северная Осетия - Алания (88,5 %), Республика Хакасия (84,4 %), Амурская область (72,6 %), Курганская область (59,7 %), Пензенская область (51,4 %) и Свердловская область (73,8 процента).

Причины недостижения показателя результативности использования субсидий, предоставленных в 2014 году, установить не представляется возможным в связи с отсутствием данных в отчетах субъектов и в Минкомсвязи России[30].

В отношении субъектов, не выполнивших показатели результативности субсидий в 2012 и 2014 годах, Минкомсвязью России приняты решения об их недопуске к участию в конкурсах на предоставление субсидий в 2013 и 2016 годах соответственно.

Критерием оценки эффективности использования субсидии в 2015-2017 годах в соответствии с Правилами являлась степень достижения значений условий соглашения в части реализации проектов.

На 2015 год по проекту АИС «Контингент» соглашениями предусматривались 8 показателей результативности использования субсидий (приложение № 17 к настоящему отчету).

Плановые значения показателей результативности использования субсидии по проекту АИС «Контингент» в 2015 году не выполнены 11 субъектами[31], или 37,9 % от 29 субъектов, участвовавших в реализации проекта, при этом Вологодской областью не достигнуты[32] все показатели по проекту (в связи с расторжением государственного контракта).

Кроме того, фактические значения отдельных показателей данного проекта по 9 субъектам[33] превысили плановые значения от 1,5 до 93 раз, что свидетельствует о низком качестве планирования значений показателей результативности использования субсидии.

По проекту АИС «Транспорт» соглашениями на 2015 год предусматривались 3 показателя результативности использования субсидии (приложение № 18 к настоящему отчету).

Плановые значения показателей результативности субсидий по АИС «Транспорт» в 2015 году не достигнуты 2 субъектами[34], или 12,5 % от 16 субъектов, участвовавших в реализации проекта (в связи с расторжением государственного контракта по причине невыполнения исполнителем обязательств).

По проекту АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» соглашениями на 2015 год предусматривались 2 показателя результативности использования субсидий (приложение № 19 к настоящему отчету).

Плановые значения показателей результативности использования субсидии по АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» в 2015 году не выполнены 3 субъектами[35], или 11,5 % от 26 субъектов, участвовавших в реализации проекта.

На 2016 год по проекту АИС «Контингент» предусматривались три показателя результативности использования субсидий (приложение № 20 к настоящему отчету).

Плановые значения показателей результативности использования субсидий по проекту АИС «Контингент» в 2016 году не выполнены 10 субъектами[36], или 50,0 % от 20 субъектов, участвовавших в реализации проекта.

По проекту АИС «Транспорт» на 2016 год предусматривались три показателя результативности использования субсидий (приложение № 21 к настоящему отчету).

Плановые значения показателей результативности использования субсидий по АИС «Транспорт» в 2016 году достигнуты всеми 12 субъектами, участвовавшими в реализации проекта.

По проекту АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» на 2016 год предусматривались 2 показателя результативности использования субсидий (приложение № 22 к настоящему отчету).

Плановые значения показателей результативности использования субсидий по АИС «ЗАГС» в 2016 году не выполнили 2 субъекта[37], или 11,1 % от 18 субъектов, участвовавших в реализации проекта, по АИС «Охотбилет» - достигнуты всеми 18 субъектами, участвовавшими в реализации данного проекта.

Начиная с 2015 года, в качестве показателя результативности использования субсидий установлен показатель «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме», значения которого в соответствии с госпрограммой определены: на 2015 год - 40 %, на 2016 год - 50 процентов.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999 (далее - Правила № 999), значения показателей результативности использования субсидии, предусмотренные соглашениями, должны соответствовать значениям показателей государственных программ Российской Федерации.

Вместе с тем плановые значения показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» в соответствии с соглашениями:

Согласно отчетам субъектов о расходах за счет субсидии плановые значения показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме», установленные соглашениями, не выполнены в 2015 году только Ярославской областью и в 2016 году - 3 субъектами[38].

Вместе с тем, по данным Росстата, плановые значения показателя, установленные госпрограммой едиными для всех субъектов, не выполнены 20 субъектами[39], получившими субсидию в 2015 году, и 18 субъектами[40], получившими субсидию в 2016 году (приложения №№ 25 и 26 к настоящему отчету).

На 2017 год соглашениями предусмотрены показатели результативности использования субсидий:

Данные о фактическом значении показателя ЕСИА в субъектах за соответствующий период не имеют статистической оценки, а предоставляются ПАО «Ростелеком» по запросу Минкомсвязи России (просуммированные данные по каждому Центру обслуживания, зарегистрированному в субъекте).

Фактическое значение показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» в целом по Российской Федерации в 2017 году составило 64,3 %, при этом 39 субъектов из 85 (или 45,9 %) не достигли плановое значение (приложение № 27 к отчету).

Из 25 субъектов, которым в 2017 году была предусмотрена субсидия, показатель «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» не достигнут в 9 субъектах (36 %): Республике Дагестан (38,3 %), Республике Крым (41,4 %), Чеченской Республике (54 %), Пермском крае (48,4 %), Брянской области (54,4 %), Иркутской области (54,5 %), Кемеровской области (45,7 %), Новосибирской области (51,9 %) и Тверской области (40 процентов).

Следует отметить, что в 2014-2017 годах показатель не выполнялся 24 субъектами (из 85), из которых: 16 субъектами[42] не выполнялся на протяжении 4 лет, 4 субъектами[43] - на протяжении 3 лет и 4 субъектами[44] - на протяжении 2 лет.

В то же время из указанных 24 субъектов субсидии в 2017-2018 годах 10 субъектам не предусмотрены, что указывает на риск недостижения данными субъектами[45] к 2018 году целевого значения показателя, установленного Указом № 601.

По информации Минкомсвязи России, плановое значение ЕСИА на 2017 год определялось как разница между численностью населения в возрасте старше 14 лет (60 %) и количеством учетных записей в ЕСИА за 2015 год (приложение № 28 к настоящему отчету).

В соответствии с Правилами субсидии предоставлялись в 2017 году субъектам, в которых необходимо было зарегистрировать наибольшее количество граждан в ЕСИА с учетом уровня РБО 2016 года, при этом степень выполнения (невыполнения) субъектами показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» в предыдущие периоды не учитывалась.

Плановые значения показателя результативности ЕСИА в 2017 году не выполнены 2 субъектами (из 25): Республика Крым и Брянская область. При этом субсидия бюджету Республики Крым была предусмотрена, но не перечислялась, так как проект реализовывался за счет средств бюджета субъекта.

В целом по Российской Федерации плановое значение показателя ЕСИА в 2017 году достигнуто 69 субъектами (из 85, или 81 %), при этом плановое значение показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» достигнуто только в 46 субъектах, или 54,1 процента.

Так, в Чеченской Республике и Новосибирской области в 2017 году при росте количества граждан, зарегистрированных в ЕСИА (на 39,6 % и 58,9 % соответственно), отмечена незначительная динамика показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (0,5 % и 1,3 % соответственно).

Из чего следует, что достижение показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» не зависит напрямую от достижения показателя ЕСИА (от количества зарегистрированных граждан в ЕСИА).

Таким образом, оказание государственной поддержки субъектам, отобранным на основе показателя ЕСИА, и без учета выполнения субъектами показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» в предыдущие периоды влечет риск недостижения субъектами к 2018 году целевого значения показателя, установленного Указом № 601.

По информации субъектов, причинами недостижения показателей результативности использования субсидий в 2017 году явились, в частности:

Анализ деятельности Минкомсвязи России по контролю за соблюдением
субъектами условий, целей и порядка предоставления субсидий

Оценка качества отчетов субъектов, предусмотренных соглашениями в 2012-2017 годах, показала, что отчеты не содержали:

Установленные в соглашениях на 2015-2017 годы сроки предоставления ежеквартального отчета о достижении значений показателей (не позднее 15 числа месяца, следующего за кварталом, в котором была получена субсидия) и итоговой отчетности (не позднее 30 января следующего года за годом предоставления субсидии) не соответствуют сроку сбора и предоставления Росстатом информации по показателю «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (март года, следующего за отчетным годом)[46], что влечет представление субъектами отчетов, содержащих недостоверные сведения по данному показателю, и соответственно риск необъективной оценки эффективности использования субсидий.

В соответствии с пунктом 22 Правил высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации ежеквартально, до 15-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет в Минкомсвязь России отчетность в соответствии с соглашением.

Вместе с тем квартальные отчеты за 2017 год в форме электронного документа в ГИИС управления общественными финансами «Электронный бюджет», подсистеме «Бюджетное планирование» субъектами представлялись в Минкомсвязь России с несоблюдением установленного срока:

Указанное свидетельствует о ненадлежащем контроле со стороны Минкомсвязи России за качеством и своевременностью представления субъектами отчетов.

Кроме того, в соответствии с условиями соглашений на 2012-2014 годы Минкомсвязью России осуществлялся контроль соблюдения субъектами условий предоставления субсидий в форме документарной проверки представляемой субъектами отчетности.

По результатам проведенных Минкомсвязью России проверок отчетных документов выявлены следующие нарушения условий соглашений на 2012-2014 годы.

Часть субсидий за несоблюдение 6 субъектами[47] обязательств по соглашениям 2012 года (государственные контракты заключались на сроки, превышающие установленный срок реализации проектов) составила 147289,4 тыс. рублей, или 22,0 % от предусмотренного объема субсидий, и перечислена в доход федерального бюджета (приложение № 15 к настоящему отчету).

Подлежащая возврату в федеральный бюджет часть субсидий за нарушение обязательств по соглашениям 2014 года (приложение № 16 к настоящему отчету) составила 34745,2 тыс. рублей, или 3,0 % от предусмотренного объема субсидий, в том числе:

Типовым соглашением[50] 2012 года предусматривалось, что Министерство должно рассматривать информацию, отчеты и иные документы в течение 10 календарных дней и по результатам проведенной проверки не позднее 5 календарных дней оформлять акт проверки, который подписывается уполномоченными Министерством лицами и направляется получателю не позднее трех календарных дней с момента его подписания.

Минкомсвязью России акты проверки отчетных документов об осуществлении расходов из бюджетов субъектов, источником финансового обеспечения которых являлись субсидии, предоставленные в 2012 году, по всем субъектам составлены и утверждены Минкомсвязью России 30 сентября 2013 года, то есть с несоблюдением на 87 дней срока, установленного пунктом 4.2 соглашений.

Действующее типовое соглашение[51] не содержит норму, определяющую сроки проверки отчетных документов, что влечет риск длительных сроков проверки Минкомсвязью России отчетных документов и утверждения актов проверки отчетных документов, а также риск несвоевременного возврата субъектами в федеральный бюджет субсидий в связи с несоблюдением обязательств, установленных соглашениями. Так, акты проверки отчетных документов за 2014 год, представленные субъектами в установленный срок (до 15 июня 2015 года), утверждены Минкомсвязью России 22 декабря 2015 года, то есть спустя более чем полгода с момента получения отчетных документов.

Акты проверки Минкомсвязью России отчетных документов по оценке эффективности осуществления расходов бюджетов субъектов содержали информацию только о наличии и своевременности предоставления отчетных документов, анализ причин недостижения субъектами целевых показателей проектов, реализованных за счет субсидий в 2012-2014 годах, не представлен.

В соответствии с условиями соглашений на 2015-2017 годы Минкомсвязью России осуществлялся контроль соблюдения субъектами условий предоставления субсидий в форме документарной проверки представляемой субъектами отчетности, выездной проверки (при необходимости) и тестирования работоспособности созданных или доработанных субъектами информационных систем (при необходимости).

В рамках осуществления контроля в 2012-2015 годах Минкомсвязью России выездные проверки в субъектах не проводились, что создавало риски недостоверности информации в отчетных документах, предоставленных субъектами.

Проверка эффективности осуществления расходов субъектами за счет субсидий, полученных в 2015 году, проводилась Минкомсвязью России в июне 2016 года, что лишило субъекты возможности обеспечить возврат средств в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей результативности в установленный срок (до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии) в соответствии с пунктом 16 Правил № 999.

По результатам проведенных Минкомсвязью России проверок выявлены нарушения условий соглашений на 2015 год 19 субъектами, из которых по 3 субъектам[52] Правительством Российской Федерации принято решение[53] о продлении срока устранения нарушений до 1 сентября 2016 года.

По итогам проверок 3 субъектов, которым продлен срок устранения нарушений, Минкомсвязью России выявлено, что 2 регионами (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Республика Ингушетия)[54] нарушения устранены. Архангельской областью показатели достигнуты не в полном объеме, в связи с чем в доход федерального бюджета возвращены средства в размере 3355,57 тыс. рублей.

В связи с выявлением нарушений субъектами условий соглашений на 2015 год в части недостижения показателей результативности Минкомсвязью России приняты решения о возврате 17 субъектами[55] в доход федерального бюджета средств в размере 13610,27 тыс. рублей (приложение № 29 к настоящему отчету).

15 субъектами[56] обеспечен возврат средств в доход федерального бюджета в полном объеме (11813,89 тыс. рублей). В отношении двух субъектов[57] Федеральным казначейством в рамках применения мер бюджетного принуждения взысканы средства в размере 762,73 тыс. рублей.

По запросу ФСБ России Минкомсвязью России в ноябре 2017 года проведены проверки на предмет работоспособности систем, созданных Республикой Ингушетия и Вологодской областью за счет предоставленной в 2015 году субсидии, по результатам которых выявлено отсутствие работоспособности АИС «Контингент», АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» в Республике Ингушетия и АИС «Транспорт» - в Вологодской области, что свидетельствует о том, что Минкомсвязью России ненадлежащем образом в мае 2017 года проведена проверка эффективности использования средств федерального бюджета, перечисленных бюджету Республики Ингушетия в 2015 году.

В рамках мер принуждения Федеральным казначейством взысканы в доход федерального бюджета из бюджета Республики Ингушетия средства в размере 3054,55 тыс. рублей и Вологодской области - 667,35 тыс. рублей.

В соответствии с пунктом 21 Правил № 999 сведения, необходимые для осуществления мониторинга предоставления субсидий, достижения значений показателей результативности (результатов) использования субсидий субъектами и формирования ежегодного отчета о достижении значений показателей результативности (результатов) использования субсидий субъектами, представляются федеральными органами исполнительной власти в Минфин России ежегодно, до 5 июня года, следующего за годом предоставления субсидий.

Минкомсвязью России сведения по достижению показателей результативности использования субъектами субсидии, предоставленной в 2015 году, направлены в Минфин России 7 июня 2016 года, то есть с несоблюдением установленного срока на один рабочий день.

По результатам проведенных Минкомсвязью России проверок выявлены нарушения условий соглашений 2016 года: 11 субъектами не достигнуты плановые значения показателей, из которых Еврейской автономной областью также не обеспечен уровень софинансирования.

В отношении указанных субъектов Минкомсвязью России принято решение о возврате в доход федерального бюджета средств в размере 11436,41 тыс. рублей (приложение № 30 к настоящему отчету).

В доход федерального бюджета 9 субъектами[58] обеспечен возврат средств в размере 988,32 тыс. рублей. В рамках применения мер бюджетного принуждения Федеральным казначейством из бюджета Еврейской автономной области взысканы средства в размере 2203,93 тыс. рублей. По Карачаево-Черкесской Республике (129,62 тыс. рублей) и Республике Тыва (99,5 тыс. рублей) решения о применении мер бюджетного принуждения Минфином России не принимались.

Проверка эффективности осуществления расходов субъектами за счет субсидии, полученной в 2016 году, проводилась Минкомсвязью России в мае 2017 года, что лишило субъекты возможности обеспечить возврат средств в федеральный бюджет в связи с недостижением показателей результативности в установленный срок (до 1 июня года, следующего за годом предоставления субсидии) в соответствии с пунктом 16 Правил № 999.

Экспертные заключения по результатам проверки Минкомсвязью России итоговой отчетности субъектов за 2017 год на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия[59] отсутствовали. При этом выездные проверки Минкомсвязью России не завершены, акты по результатам документарных проверок соблюдения субъектами условий соглашений 2017 года Минкомсвязью России не оформлены.

Выводы

  1. Реализация мероприятия по поддержке региональных проектов, направленных на становление информационного общества в субъектах, осуществлялась в рамках государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» путем предоставления субъектам субсидий из федерального бюджета.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» в целях совершенствования системы государственного управления необходимо обеспечить достижение показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» к 2018 году не менее 70 процентов.

Распределение субсидий по субъектам на 2012-2016 годы осуществлялось по результатам проводимого Минкомсвязью России конкурсного отбора и утверждалось распоряжениями Правительства Российской Федерации.

В связи с несвоевременной подготовкой в 2012 году Минкомсвязью России проектов нормативных правовых актов, регламентирующих порядок предоставления субсидий, конкурсной отбор субъектов проводился только в декабре 2012 года. Соглашения заключены 20 декабря 2012 года и субсидии перечислены субъектам 26-27 декабря 2012 года, что, в свою очередь, отрицательно повлияло на эффективность реализации проектов. Срок завершения реализации проектов был продлен до 1 июня 2013 года.

Вследствие длительного проведения в 2013 году конкурсных процедур предусмотренные на 2013 год субсидии в размере 670,0 млн. рублей были перераспределены на 2014 год.

Соглашения на 2014 год заключались Минкомсвязью России с субъектами в течение трех месяцев (с марта по июнь 2014 года). Соглашения на 2015 год заключены с несоблюдением установленного срока от 60 до 83 дней.

Таким образом, в период с 2012 по 2015 год длительные сроки проведения конкурсного отбора, поздние сроки заключения соглашений и перечисления субсидий субъектам отрицательно повлияли на эффективность реализации проектов субъектами.

Начиная с 2017 года, конкурсные процедуры по отбору субъектов отменены, распределение субсидий по субъектам утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период.

Всего в проверяемом периоде в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период субсидии предусматривались в размере 3147,8 млн. рублей, в том числе: в 2012 году - 670,0 млн. рублей, в 2014 году - 1215,6 млн. рублей (с учетом перераспределения с 2013 года субсидий в размере 670,0 млн. рублей), в 2015 году - 554,6 млн. рублей, в 2016 году - 364,7 млн. рублей и в 2017 году - 343,0 млн. рублей.

При этом в рамках общего подхода к оптимизации на 10 % расходов федерального бюджета на 2016 год, субсидии по предложению Минкомсвязи России были сокращены порядка на 30 %, что свидетельствует о неприоритетности для Минкомсвязи России расходов на указанные цели.

В соответствии с соглашениями, заключенными Минкомсвязью России с 79 субъектами на 2012-2017 годы, на реализацию региональных проектов по информатизации предусматривались субсидии в размере 3087,9 млн. рублей.

Фактические расходы на реализацию проектов, софинансируемых из федерального бюджета, в 2012-2017 годах составили 6744,8 млн. рублей, в том числе: за счет средств бюджетов субъектов - 3853,9 млн. рублей и за счет субсидий из федерального бюджета - 2890,9 млн. рублей.

Неиспользованные остатки субсидий на момент завершения проектов за период 2012-2017 годов составили 100,7 млн. рублей и возвращены субъектами в федеральный бюджет.

Таким образом, совокупные остатки неиспользованных субсидий за 2012-2017 годы составили 197,0 млн. рублей, или 6,4 процента.

  1. В проверяемом периоде Минкомсвязью России субсидии предоставлялись на реализацию проектов, направленных на создание и доработку информационных систем (ИС) в субъектах в целях обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а именно:

Для оценки эффективности расходов, софинансируемых за счет субсидий, в соглашениях устанавливались показатели результативности использования субсидий по каждому проекту.

Взаимосвязь между показателями результативности использования субсидий, предусмотренными соглашениями на 2012 и 2014 годы, и показателями госпрограммы отсутствовала.

Плановые значения показателей результативности использования субсидий в соглашениях на 2012-2016 годы устанавливались исходя из сложившейся на момент подачи заявки социально-экономической ситуации в регионах.

При этом Минкомсвязью России не осуществлялась надлежащим образом проверка предлагаемых субъектами плановых значений.

Как результат фактические значения ряда показателей по проекту АИС «Контингент» в 2015 году по 9 субъектам превысили плановые значения от 1,5 до 93 раз.

Начиная с 2015 года, в соглашениях в качестве одного из показателей результативности использования субсидий предусматривался показатель «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме».

Плановые значения указанного показателя в соглашениях на 2015-2016 годы предусмотрены ниже уровня, установленного госпрограммой для Российской Федерации в целом (40 % и 50 % соответственно):

В 2017 году Минкомсвязью России заключены соглашения с 25 субъектами, 4 субъекта из которых еще до начала реализации проектов достигли установленных на 2017 год значений показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме»: Владимирская область (62,5 %), Воронежская область (64,2 %), Республика Башкортостан (61,2 %) и Ставропольский край (60,1 процента).

Анализ качества и своевременности представления отчетности показал, что субъектами не соблюдались сроки представления в Минкомсвязь России квартальных отчетов за 2017 год (не позднее 15 числа месяца, следующего за кварталом, в котором была получена субсидия) от 1 до 136 календарных дней.

Сроки представления субъектами в Минкомсвязь России ежеквартального отчета о достижении значений показателей в соглашениях на 2015-2017 годы устанавливались не позднее 15 числа месяца, следующего за кварталом, в котором была получена субсидия, и итоговой отчетности - не позднее 30 января, следующего за отчетным годом.

При этом официальная статистическая информация по показателю «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» публикуется в марте следующего за отчетным года.

Таким образом, установленные соглашениями сроки представления отчетности до официального опубликования Росстатом данных по показателю создают предпосылки к представлению субъектами в Минкомсвязь России необъективных отчетных данных.

Необходимо отметить, что в утвержденных приказами Минкомсвязи России формах отчетов о расходах бюджетов субъектов на 2012-2015 годы отсутствовали требования по отражению причин недостижения установленных показателей результативности и неосвоения средств, что не позволяет провести их анализ.

Также Минкомсвязью России ненадлежащим образом осуществлялся контроль за отражением субъектами причин недостижения плановых значений показателей в отчетных формах за 2016 год.

Контроль за соблюдением субъектами условий предоставления субсидий Минкомсвязью России осуществлялся в виде документарной проверки представляемой субъектами отчетности, а также с 2015 года путем проведения выездных проверок и тестирования информационных систем.

По результатам проведенных Минкомсвязью России проверок отчетных документов субъектами осуществлен возврат в доход федерального бюджета за нарушение обязательств по соглашениям части субсидии в размере 194,8 млн. рублей. В рамках применения мер бюджетного принуждения Федеральным казначейством с субъектов взысканы средства в размере 2,97 млн. рублей.

Вместе с тем мероприятия по контролю за соблюдением субъектами условий соглашений проводились Минкомсвязью России ненадлежащим образом.

Так, по запросу ФСБ России Минкомсвязью России в ноябре 2017 года проведены проверки на предмет работоспособности систем, созданных Республикой Ингушетия и Вологодской областью за счет предоставленных в 2015 году субсидий, по результатам которых выявлено отсутствие работоспособности АИС «Контингент», АИС «ЗАГС» и АИС «Охотбилет» в Республике Ингушетия и АИС «Транспорт» - в Вологодской области.

Однако на основании проведенных ранее проверок отчетов и иных документов Минкомсвязью России установлено выполнение всех условий соглашения:

Минкомсвязью России экспертные заключения по результатам проверки итоговой отчетности субъектов за 2017 год не оформлены, выездные проверки в отношении соглашений на 2017 год не завершены, акты по результатам проверок, в том числе оценка эффективности использования субъектами субсидий 2017 года на момент проведения экспертно-аналитического мероприятия, отсутствовали.

  1. Оценка эффективности использования субсидий Минкомсвязью России осуществлялась на основании показателей результативности использования субсидий.

Результативность использования субсидий в 2012 году составила 36,4 %, что свидетельствует о низкой эффективности использования средств федерального бюджета.

Доля субъектов, не достигших целевых значений показателей по АИС «Контингент», за период с 2015 по 2016 год увеличилась с 37,9 % до 50 %, что свидетельствует о снижении эффективности использования субсидий в 2015-2016 годах по проекту АИС «Контингент».

Показатель «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме», установленный соглашениями, не выполнен:

Таким образом, доля субъектов, не выполнивших указанный показатель, за период с 2015 по 2017 год увеличилась с 3 % до 33,3 %, что указывает на снижение эффективности использования субсидий.

Одной из причин невыполнения показателей результативности субсидий является получение государственных и муниципальных услуг населением иными способами, например через МФЦ, в связи с низкой компьютерной грамотностью населения, что указывает на необходимость проведения мероприятий по обучению граждан компьютерной грамотности.

Для оценки результативности использования субсидий на 2017 год наряду с показателем «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» соглашениями устанавливался показатель «Число граждан в субъекте, которые должны быть зарегистрированы в единой системе идентификации и аутентификации с 1 января по 31 декабря года предоставления субсидии».

Несмотря на то, что целью реализации проектов, софинансируемых за счет субсидий, является обеспечение достижения показателя «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме», соглашения на 2017 год Минкомсвязью России заключались с субъектами, для которых Правилами установлены наибольшие плановые значения показателя ЕСИА, что создает предпосылки к недостижению целевого значения показателя, установленного Указом № 601.

Указанное подтверждается тем фактом, что показатель «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» в целом по Российской Федерации в 2017 году выполнен только 46 субъектами, показатель ЕСИА выполнен 69 субъектами.

Следует отметить, что из числа субъектов, которым в 2017-2018 годах не предусматривались субсидии, 10 субъектами показатель «Доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме» не выполнялся на протяжении нескольких лет (Республика Коми, г. Санкт-Петербург, Магаданская область, Самарская область, Свердловская область, Ленинградская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ и Чукотский автономный округ).

Указанное свидетельствует о риске недостижения данными субъектами к 2018 году целевого значения показателя, установленного Указом № 601.

Начиная с 2019 года, субсидии планируется предоставлять на реализацию только проекта, направленного на автоматизацию регионального государственного контроля (надзора) в рамках реализации Минкомсвязью России приоритетного проекта «Автоматизация контрольно-надзорной деятельности».

Указанный проект направлен на внесение в единый реестр проверок информации о проверках по приоритетным видам регионального государственного контроля с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия. Его реализация предполагается в рамках федерального проекта «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации».

С учетом изложенного Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации предлагается:

Предложения

  1. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации.
  2. Направить информационное письмо и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия Счетной палаты Российской Федерации Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.
  3. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации    В.Е.ЧИСТОВА



ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка законности и эффективности расходования
бюджетных средств на создание, развитие, ведение
и обслуживание единой информационной системы в сфере
закупок и подсистемы управления закупками государственной
интегрированной информационной системы управления
общественными финансами «Электронный бюджет»
за 2015-2017 годы и первое полугодие 2018 года, а также оценка
эффективности их функционирования»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

26 декабря 2018 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункты 3.13.0.6, 3.13.0.6.1, 3.13.0.6.2, 3.13.0.6.3, 3.13.0.6.4 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Объекты контрольного мероприятия[60]

Срок проведения контрольного мероприятия

Июль-декабрь 2018 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Анализ и оценка проверяемых закупок за период 2015-2016 годов и первое полугодие 2017 года.
  2. Анализ и оценка проверяемых закупок за период со второго полугодия 2017 года по первое полугодие 2018 года.
  3. Оценка эффективности и результативности функционирования единой информационной системы в сфере закупок и подсистемы управления закупками государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет».

Проверяемый период деятельности

2015-2017 годы и первое полугодие 2018 года.

Краткая характеристика единой информационной системы
в сфере закупок и подсистемы управления закупками
государственной интегрированной информационной системы
управления общественными финансами «Электронный бюджет»

  1. Единая информационная система в сфере закупок

Единая информационная система в сфере закупок (далее - ЕИС) создана и ведется в целях информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок.

ЕИС представляет собой совокупность подсистем, обеспечивающих выполнение функций по вводу, обработке и хранению информации в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) и Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ).

В 2014-2015 годах Федеральным казначейством обеспечено создание ЕИС на базе прикладного программного обеспечения Общероссийского официального ресурса государственных закупок (далее - ГИС ООС).

Приказом Федерального казначейства от 22 декабря 2015 года № 355 ГИС ООС была выведена из эксплуатации. ЕИС введена в эксплуатацию 1 января 2016 года приказом Федерального казначейства от 22 декабря 2015 года № 354.

Функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти
по созданию, развитию, ведению и обслуживанию ЕИС

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 года № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контрактная система) определено Минэкономразвития России (с 14 апреля 2017 года - Минфин России[61]).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 996 «О распределении полномочий между Министерством экономического развития Российской Федерации и Федеральным казначейством при создании единой информационной системы в сфере закупок» (далее - Постановление № 996) определены следующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке функциональных требований к ЕИС, по созданию, развитию, ведению и обслуживанию, установлению порядка регистрации и пользования ЕИС:

Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

Федеральное казначейство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

Постановление № 996 утратило силу в соответствии с выходом постановления Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 442 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по выработке функциональных требований к единой информационной системе в сфере закупок, по созданию, развитию, ведению и обслуживанию единой информационной системы в сфере закупок, по установлению порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и порядка пользования единой информационной системой в сфере закупок, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 996» (далее - Постановление № 442).

В соответствии с Постановлением № 442 Федеральное казначейство является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

Подсистема управления закупками государственной интегрированной
информационной системы управления общественными финансами
«Электронный бюджет»

Подсистема управления закупками государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее - ПУЗ ГИИС ЭБ) предназначена для ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, ведения реестра исполнения контрактов, планирования закупок, формирования планов закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, формирования реестра банковских гарантий и обеспечения взаимодействия с ЕИС.

В соответствии с приказом Минфина России от 7 июля 2016 года № 110н «Об утверждении перечня подсистем (компонентов, модулей) государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», оператором которых является Министерство финансов Российской Федерации, и перечня подсистем (компонентов, модулей) государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее - ГИИС ЭБ), оператором которых является Федеральное казначейство» (далее - Приказ № 110н) оператором ПУЗ ГИИС ЭБ является Федеральное казначейство[62].

В соответствии с приказом Федерального казначейства от 24 июня 2015 года № 141 с 30 июня 2015 года ПУЗ ГИИС ЭБ введена в опытную эксплуатацию.

Дополнительные направления проверки (Единая облачная инфраструктура
и Автоматизированная система Федерального казначейства)

В целях формирования целостного представления о фактическом состоянии информационной и технологической составляющей ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ, кроме мероприятий по развитию и эксплуатации данных информационных систем в рамках контрольного мероприятия, рассмотрены затраты, включенные в планы информатизации Федерального казначейства на создание, развитие и эксплуатацию Единой облачной инфраструктуры (ЕОИ), Автоматизированной системы Федерального казначейства (далее - АСФК) (в части функционала, отнесенного к модулям ПУЗ ГИИС ЭБ в соответствии с приказом Минфина России от 7 июля 2016 года № 110н).

Общий объем рассмотренных заключенных ФКУ ЦОКР государственных контрактов в рамках мероприятий по информатизации 2015-2018 годов составил  15607564,0 тыс. рублей[63].

Кроме того, в рамках контрольного мероприятия рассмотрены отдельные технологические изменения в информационном обеспечении контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, выполненных в 2017-2018 годах, и их оценка влияния на ЕИС (отмечены недостатки и соответствующие риски), в том числе в части использования квалифицированной электронной подписи, специальных счетов для обеспечения заявок, создания Единого реестра участников закупок и Единого агрегатора торговли (ЕАТ).

В ходе контрольного мероприятия установлено следующее

  1. Анализ и оценка проверяемых закупок
    за период 2015-2016 годов и первое полугодие 2017 года

Органами исполнительной власти за период 2015-2016 годов и первое полугодие 2017 года было осуществлено 15 закупок на общую сумму 2359300,00 тыс. рублей[64]. Экономия составила 41750,50 тыс. рублей (1,8 % от общего объема).

Основным исполнителем государственных контрактов:

В рамках исполнения государственных контрактов на оказание услуг по ведению ЕИС средний объем субподрядных договоров составил 23 %[65], при этом основными соисполнителями услуг являлись региональные организации (ООО «Единый ресурс», г. Ульяновск; ООО «КомХэлф», г. Пенза; ООО «Мадеос», г. Екатеринбург).

По результатам анализа 79 субподрядных договоров на сумму 834579,7 тыс. рублей (70 % от цены государственных контрактов) к государственным контрактам по созданию, развитию, эксплуатации ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ[66], заключенным в 2016 году и первом полугодии 2017 года, установлено, что общий объем услуг (работ), фактически выполненных организациями, входящими в группу компаний Ланит, составил 72,5 % от стоимости государственных контрактов.

Кроме того, по результатам контрольного мероприятия было установлено, что в нарушение части 1 статьи 23 Федерального закона № 44-ФЗ в государственных контрактах[67], заключенных Федеральным казначейством, не был указан идентификационный код закупки.

Выработка функциональных требований к ЕИС

В рамках реализации Постановления № 996 Минэкономразвития России было подготовлено и направлено в адрес Федерального казначейства 33 функциональных требования к ЕИС (далее - функциональные требования). При этом часть функциональных требований была подготовлена по истечении значительного срока (более 2 месяцев)[68] после вступления в силу соответствующих положений нормативных правовых актов.

Доработку ЕИС в соответствии с функциональными требованиями осуществляло Федеральное казначейство. Реализация 33 функциональных требований была проведена в рамках исполнения 7 государственных контрактов (функциональные требования, направленные 6 июля 2015 года и 21 июня 2016 года, в полном объеме были реализованы штатными средствами ЕИС).

В ходе проверки согласно письмам, направленным Федеральным казначейством в адрес Минэкономразвития России, выявлено, что срок реализации был установлен Минэкономразвития России только в 30 % случаев (10 функциональных требований), при этом в 7 случаях данный срок был определен без учета времени, необходимого на проведение Федеральным казначейством закупок.

Одновременно следует отметить значительное время, затрачиваемое Федеральным казначейством на подготовку технических заданий и проведение закупочных процедур, так средний срок между получением функциональных требований и заключением государственного контракта составил 138 дней.

Кроме того, было установлено, что часть функциональных требований, направленных Минэкономразвития России, не была включена в состав технических заданий к государственным контрактам, при этом ряд доработок ЕИС был выполнен Федеральным казначейством при отсутствии соответствующих функциональных требований.

Контроль сроков и полноты реализации функциональных требований Минэкономразвития России не осуществлялся.

Одной из причин указанных недостатков являлось несовершенство нормативно-правовой базы, включая отсутствие порядка взаимодействия органов исполнительной власти при разработке и реализации функциональных требований, отсутствие у Минэкономразвития России полномочий по контролю за сроками и полнотой их исполнения, а также внесение изменений в законодательство о контрактной системе без учета сроков проведения необходимых доработок ЕИС.

Планирование закупок

По результатам контрольного мероприятия были установлены факты несвоевременного утверждения и размещения Минэкономразвития России в ЕИС плана-графика закупок, а также неразмещения (несвоевременного размещения) правовых актов, утверждающих нормативные затраты на обеспечение функций Минэкономразвития России.

Кроме того, Федеральным казначейством и федеральным казенным учреждением «Центр по обеспечению деятельности Казначейства России» в планы-графики размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд[69] были включены закупки[70] и заключены государственные контракты в целях обеспечения эксплуатации и развития ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ на общую сумму 1038281,3 тыс. рублей без проведения Минкомсвязью России стоимостной оценки по критерию соответствия стоимости планируемых к закупке товаров, работ и услуг, предусмотренных мероприятием по информатизации, требованиям статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно пунктам 8, 9 Правил подготовки заключений, утвержденных приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 11 августа 2016 года № 371.

При планировании мероприятий по информатизации в связи с развитием информационных систем, оператором которых является Федеральное казначейство, а также изменением их системной архитектуры, Федеральным казначейством был произведен перерасчет стоимостных параметров (среднегодовой стоимости услуг АО «Гознак», определенной в размере 694223,4 тыс. рублей), приведенных в обосновании к проекту нормативного правового акта Правительства Российской Федерации об определении АО «Гознак» единственным поставщиком в объеме, превышающем ранее обоснованные на этапе принятия распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2014 года № 2792-р на 35,5 % (или 246314,9 тыс. рублей) без соответствующих обоснований, предусмотренных подпунктом «4)» пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также без проведения оценки затрат на информатизацию Минкомсвязью России по критерию оценки обоснованности привлечения средств федерального бюджета на реализацию мероприятия по информатизации, в соответствии с подпунктом «д» пункта 8 Положения о координации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365, в части проведения стоимостной оценки в соответствии с пунктами 8, 9 Правил подготовки заключений, утвержденных приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 11 августа 2016 года № 371.

По результатам планирования ФКУ ЦОКР осуществлена закупка и заключен государственный контракт с единственным поставщиком АО «Гознак»[71] на сумму 940538,3 тыс. рублей без соответствующих обоснований мероприятия по информатизации.

С учетом приказа Минфина России от 7 июля 2016 года № 110н в составе ПУЗ ГИИС ЭБ, оператором которой является Федеральное казначейство, был продублирован и введен в опытную эксплуатацию функционал по формированию и ведению планов закупок, планов-графиков закупок федеральными органами исполнительной власти, что привело к неэффективному использованию федеральных средств с учетом того, что в соответствии с нормативными требованиями данный функционал был ранее реализован Федеральным казначейством в ЕИС в 2014-2015 годах, балансовая стоимость которой по состоянию на 31 декабря 2015 года составила 919787,79 тыс. рублей.

Обоснование начальных (максимальных) цен контрактов

При проведении анализа обоснований начальных (максимальных) цен контрактов (цен контрактов, заключаемых с единственным подрядчиком (исполнителем) (далее - НМЦК) установлено, что Федеральным казначейством при обосновании НМЦК[72] (на сумму 2029500,00 тыс. рублей) не был использован метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка)[73] на выполнение работ (оказание услуг) по созданию, развитию и эксплуатации ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ, что, принимая во внимание наличие потенциальных подрядчиков (исполнителей), способных выполнять (осуществлять) идентичные (однородные) работы (услуги), планируемые к закупкам, является нарушением части 2 и части 6 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ.

Кроме того, при проведении проверки был выявлен ряд недостатков, связанных обоснованием НМЦК[74].

Проведение процедур закупок

По результатам проверки были выявлены нарушения при проведении Федеральным казначейством процедур закупок, связанные с неразмещением (несвоевременным размещением) в ЕИС сведений об исполнении, изменении и расторжении государственных контрактов, неосуществлением аудиозаписи вскрытия конвертов с заявками на участие в открытых конкурсах, а также неверным применением порядка оценки заявок.

Нарушения и недостатки в бухгалтерском учете

По результатам проведенного анализа отражения операций, связанных с закупками услуг (работ), в бюджетном (бухгалтерском) учете государственных заказчиков установлено следующее.

  1. Федеральным казначейством в инвентарной карточке (форма 0504031) по объекту учета «ППО Единая информационная система в сфере закупок (ППО ЕИС)» не была отражена информация об основных изменениях его характеристик в части проведенной доработки прикладного программного обеспечения на общую сумму 16970,72 тыс. рублей, что не соответствует требованиям раздела 3 Методических указаний по применению форм первичных учетных документов и формированию регистров бухгалтерского учета органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденных приказом Минфина России от 30 марта 2015 года № 52н.
  2. Минэкономразвития России не осуществлялся учет обязательств, принимаемых при определении исполнителей по закупкам услуг по ведению ЕИС (в части поддержки пользователей)[75], с их отражением на балансовом счете 150207 «Принимаемые обязательства», что не соответствует требованиям пункта 319 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений[76], пункта 141.1 Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета[77] (далее - Инструкция по применению Плана счетов бюджетного учета).
  3. Сумма задолженности по штрафу, начисленному за нарушение условий государственного контракта[78] была отражена в учете Минэкономразвития России по дебету счета 120531560 вместо отражения по дебету счета 120940560 «Увеличение дебиторской задолженности по суммам принудительного изъятия», что не соответствует требованиям пункта 86 Инструкции по применению Плана счетов бюджетного учета.
  4. Существующее организационное деление ГИИС «Электронный бюджет» с учетом фактического состояния программных модулей ПУЗ ГИИС ЭБ, отсутствия решений о выводе из эксплуатации модулей ПУЗ ГИИС ЭБ, несвоевременного внесения изменений в нормативные правовые акты и техническую (рабочую) документацию приводит к некорректному бюджетному учету затрат на создание и развитие ЕИС и ГИИС «Электронный бюджет». Например, Федеральным казначейством ведется учет нематериальных активов, согласно которому балансовая стоимость ППО «Единая информационная система в сфере закупок» (ППО ЕИС) по состоянию на 1 января 2018 года составляет 1878,4 млн. рублей (с учетом амортизации - 1211,7 млн. рублей), при этом не учитывает затраты на создание отдельных модулей и компонентов ПУЗ ГИИС ЭБ в размере 775,6 млн. рублей (с учетом амортизации - 670,1 млн. рублей), технологически неразрывно связанных с программной платформой ЕИС.
  5. Анализ и оценка проверяемых закупок за период
    со второго полугодия 2017 года по первое полугодие 2018 года

Выработка функциональных требований

В соответствии с пунктом 1 Постановления № 442 Минфин России осуществляет согласование функциональных требований, разработанных Федеральным казначейством. При этом Постановлением № 442 не установлен порядок разработки и согласования функциональных требований, правовые акты или иные документы, определяющие указанный порядок, на момент проведения контрольного мероприятия также не утверждались.

Федеральным казначейством осуществлялась подготовка организационных и технических решений по развитию ЕИС посредством согласований и консультаций, в том числе в рамках соответствующих рабочих групп[79], при этом официальное взаимодействие с Минфином России ограничивалось направлением отдельных запросов на разъяснение. Протоколы заседаний рабочих групп не имеют отметок о согласовании с Минфином России.

Принимаемые организационные и технические решения являлись основаниями для выполнения работ по развитию ЕИС в 2018 году.

Таким образом, в отсутствие соответствующей регламентации разработка и согласование с Минфином России форматизированных функциональных требований Федеральным казначейством не осуществлялась.

Принимая во внимание, что Минфин России является органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы, отсутствие установленного порядка согласования и контроля за исполнением функциональных требований Минфином России несет в себе риски непроведения своевременной доработки ЕИС в соответствии с изменениями законодательства о контрактной системе, либо выполнению избыточных работ по развитию функционала ЕИС.

Анализ и оценка проверяемых закупок со второго полугодия
2017 года по первое полугодие 2018 года

В указанный период функции по развитию, ведению и обслуживанию ЕИС и развитию ПУЗ ГИИС ЭБ были переданы Федеральным казначейством своему подведомственному учреждению - ФКУ ЦОКР в рамках централизации закупочной деятельности.

ФКУ ЦОКР осуществило 7 закупок на общую сумму 1759446,17 тыс. рублей (детализированная информация об объеме закупок представлена в приложении № 2 к настоящему отчету), при этом 75 % от общего объема закупок было осуществлено у единственного исполнителя.

Конкурентные способы закупки применялись только на оказание услуг по ведению ЕИС и выполнение работ по развитию ПУЗ ГИИС ЭБ. Экономия при проведении закупок конкурентными способами составила 2820,00 тыс. рублей (0,6 % от общего объема конкурентных закупок).

Об определении единственного исполнителя в 2017-2018 годах
закупок работ и услуг по развитию и эксплуатации ЕИС

Государственная корпорация «Ростех» (далее - Корпорация) письмом от 6 октября 2016 года № РТ9-10675 обратилась к Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шувалову с предложением рассмотреть проект доработки ЕИС на базе российского технического и программного обеспечения.

Доработку и поддержку ЕИС Корпорация предложила осуществлять в рамках государственно-частного партнерства без использования бюджетных средств, до заключения соглашения о государственно-частном партнерстве предлагалось определить Корпорацию (в лице АО «РТ-Проектные технологии») единственным исполнителем работ по обслуживанию ЕИС.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2017 года № 275-р (далее - Распоряжение № 275-р) АО «РТ-Проектные технологии» определено единственным исполнителем осуществляемых в 2017-2018 годах закупок работ и услуг по развитию и эксплуатации ЕИС, при этом подготовка соглашения о государственно-частном партнерстве осуществлена не была.

В рамках согласования проекта распоряжения Правительства Российской Федерации и сопроводительных материалов, включая проект доклада Президенту Российской Федерации (далее - Проект распоряжения), были получены замечания Минэкономразвития России, Минкомсвязи России и Счетной палаты Российской Федерации. Краткое описание замечаний представлено в приложении № 3 к настоящему отчету.

В нарушение пункта 60(2) Регламента Проект распоряжения был направлен Минфином России в Правительство Российской Федерации до получения официального положительного заключения Минкомсвязи России об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования, принимая во внимание, что Проект распоряжения был подписан 17 февраля 2017 года и прошел процедуру официального опубликования, 4 апреля 2017 года Минкомсвязью России направлена информация об отсутствии необходимости проведения оценки в отношении Проекта распоряжения, а также подготовки соответствующего заключения, предусмотренного пунктом 60(2) Регламента.

Также в нарушение требований пункта 49 Регламента Минфином России не была обеспечена организация работы по своевременному и надлежащему исполнению поручения Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шувалова от 10 ноября 2016 года № ИШ-П13-6737 по вопросу определения АО «РТ-Проектные технологии» единственным исполнителем осуществляемой Федеральным казначейством закупки работ по развитию и эксплуатации ЕИС, в рамках исполнения которого осуществлялась подготовка Проекта распоряжения.

Доработка Проекта распоряжения в соответствии с замечаниями государственных органов не проводилась.

Основными недостатками финансово-экономического обоснования Проекта распоряжения, выявленными при проведении проверки, а также согласно замечаниям государственных органов являются:

Указанные факты не позволяют сделать вывод об обоснованности расчетов финансово-экономического обоснования к Проекту распоряжения.

С учетом изложенного, принимая во внимание отсутствие в действующем законодательстве о контрактной системе требования о необходимости подготовки расчета и обоснования цены государственного контракта при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного распоряжением (постановлением) Правительства Российской Федерации, отсутствие учета замечаний органов государственной власти при рассмотрении проектов данных правовых актов влечет за собой риски завышения цен государственных контрактов.

Следует также отметить, что в связи с наличием Распоряжения № 275-р Федеральным казначейством в планы информатизации в период 2017-2018 годов включены затраты на реализацию мероприятия по информатизации (100.00100100.16.Э.732.01) без проведения оценки по критерию стоимости.

Планирование закупок

В I квартале 2018 года Федеральным казначейством были созданы достаточные основания для планирования закупок, включенных в План информатизации, начиная с 19 января 2018 года. При этом в утвержденном приказом Федерального казначейства от 19 января 2018 года № 6 Плане информатизации имелись необходимые мероприятия информатизации по развитию и эксплуатации ЕИС, подсистемы управления закупками ГИИС ЭБ, а также Единой облачной инфраструктуры и АСФК, что является достаточным основанием для планирования закупок и заключения ФКУ ЦОКР государственных контрактов, при условии своевременного предоставления со стороны Федерального казначейства технических заданий (требований). Однако в рамках контрольного мероприятия зафиксированы нарушения, связанные с планированием и реализацией мероприятий по информатизации во II и III кварталах 2018 года.

Пересечения ЕИС и ГИИС ЭБ

По состоянию на дату проведения контрольного мероприятия на технологиях ЕИС в полном объеме реализованы функциональные возможности планирования закупок, исполнения контракта, ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, ведения реестра банковских гарантий, а также ведения реестра договоров, заключенных заказчиками по результатам закупки, осуществления контроля по части 5 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ с обеспечением работы соответственно заказчиков, банков, органов контроля, тем самым в полной мере покрывая требования к предъявляемым функциям ГИИС ЭБ.

Кроме того, в настоящее время ключевой документ, порождающий финансовые и иные юридически значимые обязательства Российской Федерации и заказчика, а именно государственный и муниципальный контракт (договор), формируется заказчиком на базе технологической платформы ЕИС, формально отнесенной к подсистеме управления закупками ГИИС ЭБ, и передается поставщику на площадку для подписания со стороны поставщика. При этом подписанный поставщиком контракт (договор) возвращается непосредственно в ЕИС для дальнейшего формирования сведений и размещения самого контракта в реестре контрактов (статья 83.2 Федерального закона № 44-ФЗ).

Сводная информация по использованию модулей и компонентов подсистемы управления закупками представлена в приложении № 5.

В связи с внесением изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Федеральный закон от 31 декабря 2017 года № 504-ФЗ), а также внесением изменений в Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (Федеральный закон от 31 декабря 2017 года № 505-ФЗ), значительно расширены функциональные возможности ЕИС, в том числе в части формирования всех документов закупок с использованием технологической платформы ЕИС, что обязывает Федеральное казначейство, Минфин России обеспечить приведение нормативно-правовой базы ЕИС и ГИИС ЭБ в соответствие с нормами федерального законодательства. Перечень основных недостатков нормативно-правового регулирования приведен в приложении № 6.

АСФК

Федеральным казначейством не обеспечен контроль за правильностью внесения изменений в План информатизации на 2018 год и ограничена возможность исполнения ФКУ ЦОКР функций государственного заказчика в части финансового обеспечения закупок:

- проведенные в 2018 году изменения объемов финансирования и исключение Федеральным казначейством мероприятий по развитию (100.00100100.16.Р.271.18) и эксплуатации (100.00100100.16.Э.270.18) АСФК на основании приказа Федерального казначейства от 9 августа 2018 года № 222[80] не учитывали фактическое состояние контрактации ФКУ ЦОКР с учетом наличия заключенных государственных контрактов (№ ФКУ0258/06/2018/ИС от 18 июня 2018 года, № ФКУ0268/06/2018/ИС от 25 июня 2018 года), что привело к ограничениям возможности исполнения ФКУ ЦОКР функций государственного заказчика в части оплаты выполненных работ с учетом требований пункта 27 правил подготовки планов информатизации государственных органов и отчетов об их выполнении, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365 (далее - Правила № 365), в соответствии с которым финансированию за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов подлежат только те мероприятия по информатизации, которые включены в утвержденный план информатизации.

Федеральным казначейством и ФКУ ЦОКР не предпринимались меры[81] по представлению в Минкомсвязь России разногласий на представленные замечания по проекту плана информатизации при этом Федеральным казначейством произведено утверждение измененного Плана информатизации приказом от 9 августа 2018 года № 222, не соответствующего требованиям подпункта «а)» пункта 4 Правил № 365, в соответствии с которым в план информатизации включаются все мероприятия по информатизации, по которым заключены государственные контракты на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд на очередной год и на плановый период.

Пересечения ГИИС ЭБ и АСФК

Информация о реализации функционала модулей ПУЗ ГИИС ЭБ в АСФК представлена в приложении № 5.

Федеральным казначейством обеспечено планирование и доведение до ФКУ ЦОКР информации в целях планирования бюджетных ассигнований в 2017 и 2018 годах для реализации мероприятий по эксплуатации АСФК: 100.00100100.16.Э.270.01 (согласованное в рамках Плана информатизации в объеме 494790,6 тыс. рублей), а также 100.00100100.16.Э.270.18 (согласованное в рамках Плана информатизации в объеме 615896,9 тыс. рублей), фактически в отношении двух информационных систем[82].

В рамках указанных мероприятий по информатизации ФКУ ЦОКР в 2017 году были заключены государственные контракты на эксплуатацию модулей и компонентов, относящихся к ГИИС ЭБ, функционал которых был реализован в АСФК.

Таким образом, в рамках эксплуатации АСФК формально проводилась эксплуатация двух информационных систем: АСФК, а также ГИИС ЭБ[83], а именно, программных средств компонентов подсистемы управления закупками ГИИС ЭБ (объект учета № 10.0001784): компоненты ведения реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну; компоненты ведения закрытого реестра банковских гарантий, которые были включены Федеральным казначейством в состав мероприятий по созданию и развитию закрытого контура АСФК (объект учета № 10.0000847), при этом не были выделены в отдельный состав в рамках объекта учета № 10.0001784, а также не были отнесены к общей информационно-телекоммуникационной инфраструктуре.

Обоснование начальных (максимальных) цен контрактов,
цен контрактов, заключаемых с единственным исполнителем

При проведении анализа обоснований начальных (максимальных) цен контрактов, заключаемых с единственным исполнителем (далее - Цен контрактов), был выявлен ряд нарушений и недостатков, связанных с произведенными ФКУ ЦОКР расчетами стоимости работ (услуг) по развитию и эксплуатации ЕИС, а также выбором способа определения Цен контрактов.

Так, при обосновании Цен контрактов[84] ФКУ ЦОКР при наличии потенциальных подрядчиков (исполнителей), способных осуществлять поставки идентичных работ и услуг, планируемых к закупкам, был использован только затратный метод, что не соответствует требованиям части 10 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которой затратный метод применяется в случае невозможности применения иных методов или в дополнение к ним.

Кроме того, в рамках обоснования НМЦК[85] ФКУ ЦОКР был неверно рассчитан размер накладных расходов[86], что привело к завышению НМЦК на сумму 165911,98 тыс. рублей (расчетно)[87].

Следует также отметить, что цена государственного контракта на оказание услуг по эксплуатации в 2018 году на 21 % (76608,1 тыс. рублей) превышает стоимость услуг, определенную финансово-экономическим обоснованием к Проекту распоряжения. Стоимость работ по развитию ЕИС в Проекте распоряжения не определялась.

Принимая во внимание изложенное, отсутствие норм действующего законодательства о контрактной системе, предусматривающих подготовку и размещение в ЕИС обоснований цен государственных контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, влечет за собой риски завышения стоимости указанных государственных контрактов.

Анализ исполнения контрактов

По результатам анализа исполнения государственных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) по созданию, развитию, ведению и обслуживанию ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ установлено следующее.

Исполнителем двух государственных контрактов по ведению ЕИС на сумму 231304,35 тыс. рублей являлось ООО «МЦЭФР», средний объем субподрядных договоров составил 58,36 %, основными соисполнителями услуг являлись региональные организации[88].

Исполнителем государственных контрактов по развитию и эксплуатации ЕИС в соответствии с Распоряжением № 275-р являлось АО «РТ-Проектные технологии», с которым было заключено 4 государственных контракта[89] на общую сумму 1311421,82 тыс. рублей. При этом по одному государственному контракту на субподряд было передано 81,2 % работ. По трем[90] из четырех государственных контрактов субподрядным организациям[91] работы были переданы в полном объеме (по двум контрактам[92] - организациям, входящим в группу компаний Ланит, по одному - ООО «НЦЭМ» (26 % уставного капитала принадлежит АО «РТ-Проектные технологии»), стоимость «посреднических услуг» АО «РТ-Проектные технологии» при этом составила 45516,9 тыс. рублей.

По результатам анализа договоров, заключенных в рамках исполнения субподрядных договоров к государственным контрактам, установлено, что фактическими исполнителями являлись организации, входящие либо аффилированные с группой компаний Ланит (76 % от общего объема договоров) и ООО «НЦЭМ» (22 % работ), 2 % работ выполнено сторонними организациями.

Исполнителем государственного контракта на развитие ПУЗ ГИИС ЭБ являлось ООО «Ланит-технологии».

Таким образом, в период 2015-2017 годов и первом полугодии 2018 года основными исполнителями работ по развитию и эксплуатации ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ являлись организации, входящие либо аффилированные с группой компаний Ланит, при этом АО «РТ-Проектные технологии», определенное Распоряжением № 275-р единственным исполнителем закупок на развитие и эксплуатацию ЕИС в 2017-2018 годах, фактически выполняло функцию посредника (самостоятельно выполнено 7 % общего объема работ).

Мероприятия по развитию ЕИС в части соблюдения ограничений по непредставлению данных в соответствии с подпунктами «ж», «з», «л», «м» (с 1 июля 2018 года), а также «к» (с 1 сентября 2018 года) пункта 2) Правил, введенных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2018 года № 715, фактически реализованы Федеральным казначейством (функционал находится в составе версии ПО ЕИС, введенной в эксплуатацию), но формально не включались ФКУ ЦОКР в полном объеме в государственный контракт на развитие ЕИС[93].

В связи с этим в отношении указанных нормативных требований отсутствует подтверждение о проведении этапов, предусмотренных пунктом 4 раздела II Требований от 6 июля 2015 года № 676.

Кроме того, по результатам проверки был выявлен ряд нарушений в части исполнения государственных контрактов[94].

  1. Оценка эффективности и результативности функционирования
    единой информационной системы в сфере закупок и подсистемы
    управления закупками государственной интегрированной
    информационной системы управления общественными финансами
    «Электронный бюджет»

Расходование бюджетных средств на создание, развитие, ведение и обслуживание ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ осуществлялось Федеральным казначейством в рамках реализации государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»[95] (далее - Государственная программа). Минфин России является ответственным исполнителем, а Федеральное казначейство является одним из участников Государственной программы.

По результатам проведенного анализа установлено, что в Государственной программе отсутствуют цели, задачи, индикаторы и показатели, отражающие результаты работ по созданию, развитию и обслуживанию ЕИС и отражают работы по развитию ПУЗ ГИИС ЭБ только в части усиления взаимосвязи бюджетного процесса и процедур планирования закупок.

Анализ работоспособности ЕИС

По результатам анализа[96] была установлена тенденция к увеличению сроков недоступности ЕИС в связи с проведением регламентных работ и занижению запланированных сроков выполнения работ[97]. Указанные факты, а также значительное количество работ, выполняемых в будние дни, негативным образом сказываются на соблюдении принципа свободного и безвозмездного доступа к информации о контрактной системе.

Установлен рост количества инцидентов при эксплуатации ЕИС[98], максимальное количество приходится на I и II кварталы 2017 года, что также подтверждается анализом динамики обращений пользователей. Общий срок неработоспособности отдельных функций ЕИС составил 4606 часов (21 % от общего периода работы ЕИС).

По результатам проверки установлено, что большая часть инцидентов в I и II кварталах 2017 года связана с размещением федеральными государственными заказчиками планов закупок.

Одной из причин указанных сбоев являлось принятие решения о формировании планов закупок в ПУЗ ГИИС ЭБ, не введенной в эксплуатацию (находящейся в опытной эксплуатации) и работавшей нестабильно.

В результате перевода части (федерального) контингента из ЕИС в подсистему управления закупками ГИИС ЭБ (на базе ППО Универсальная фронт-офисная система (ППО УФОС), не введенную в эксплуатацию в соответствии с пунктом 13 Требований от 6 июля 2015 года № 676 (находящейся в опытной эксплуатации) и работавшую нестабильно, для формирования в ней в режиме фактической постоянной (промышленной) эксплуатации планов закупок и передачи посредством интеграции указанных планов закупок в ЕИС, были зафиксированы масштабные сбои при размещении федеральными государственными заказчиками планов закупок, что создало препятствие для своевременного размещения заказов в I квартале 2017 года.

Причиной, негативно повлиявшей на работоспособность ЕИС, стала невозможность оперативной технической реализации функциональных требований о введении новой кодификации закупок, изложенных в приказе от 29 июня 2015 года № 422 «Об утверждении порядка формирования идентификационного кода закупки» (ИКЗ). В частности, данным приказом было установлено, что ИКЗ неизменен, однако, состоит из изменяемых частей, что привело к невозможности осуществить закупку, если, например, относительно плана закупок изменялся идентификационный код заказчиков, код вида расходов или ОКПД2. Указанные проблемы исправлялись впоследствии технологическими решениями.

Восстановление функциональности ЕИС стало возможным с учетом экстренного возврата к технологической платформе ЕИС, которая позволяла без использования возможностей внешних информационных систем (платформы УФОС ГИИС «Электронный бюджет») формировать планы закупок и планы-графики закупок. Данная функциональность была реализована ранее в ЕИС в целях соблюдения норм Федерального закона 44-ФЗ, согласно которому региональные и муниципальные заказчики осуществляют формирование планов закупок и планов-графиков закупок, но была частично переведена на платформу ПУЗ (УФОС) ГИИС ЭБ.

По результатам проверки было установлено, что общая тенденция роста количества инцидентов свидетельствует о признаках недостаточной стабильности (устойчивости) ЕИС, в том числе вызванной существенным расширением функциональности ЕИС в 2017-2018 годах.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона № 44-ФЗ ЕИС обеспечивает автоматизированные формирование, обработку, хранение и предоставление данных участникам контрактной системы.

По результатам проведенного анализа эффективности и результативности работы ЕИС установлено, что в настоящее время в ЕИС отсутствует функционал автоматизированного анализа и контроля, позволяющий выявлять и предупреждать процедурные нарушения в сфере закупок, в частности не обеспечивается фиксация последовательности действий заказчика (с постепенным вводом функционала автоматического блокирования действий заказчика в случае выявления системой нарушений).

Для обеспечения указанных функций представляется целесообразным осуществить ряд доработок ЕИС:

При разработке функциональных требований к ЕИС и последующем ее развитии полагаем необходимым:

Видится обоснованной разработка в ЕИС функционала, позволяющего выявлять изменения существенных условий государственного контракта в процессе его исполнения, внесенные в такие контракты путем заключения дополнительных соглашений.

Так, должны быть установлены базовые (неизменяемые) условия контракта, а также определен порядок отражения основных показателей (характеристик) контракта в стандартных (унифицированных) формах их регистрации в ЕИС. При этом все изменения в заключенный государственный контракт также должны регистрироваться в ЕИС с использованием специально разработанных форм. В случае попытки внесения в государственный контракт изменений, приводящих к нарушению существенных условий контракта, такие действия заказчика должны автоматически блокироваться системой.  

В Федеральном казначействе отсутствует регламентированная процедура утверждения технических заданий в соответствии с пунктом 4 раздела II Требований от 6 июля 2015 года № 676, согласно которому техническое задание на создание системы и модель угроз безопасности информации утверждаются должностным лицом органа исполнительной власти, на которое возложены соответствующие полномочия.

Приказами Федерального казначейства «О распределении обязанностей между руководителем Федерального казначейства и его заместителями»[99] не определены полномочия руководителей по утверждению технических заданий во исполнение пункта 4 (с учетом пункта 17) раздела II Требований от 6 июля 2015 года № 676, в соответствии с которым техническое задание на создание и развитие системы и модель угроз безопасности информации утверждаются должностным лицом органа исполнительной власти, на которое возложены соответствующие полномочия.

Зафиксированы факты утверждения технических заданий не уполномоченными лицами ФКУ ЦОКР.

Техническое задание на выполнение работ по развитию Подсистемы управления закупками государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» поступило в ФКУ ЦОКР без отметки об утверждении со стороны Федерального казначейства и утверждено в составе документации открытого конкурса (номер закупки в ЕИС 0895100000117000174) заместителем директора ФКУ ЦОКР А.Ю.Сединым, действующим на основании доверенности ФКУ ЦОКР от 28 декабря 2016 года № 05-48/119.

Однако приказом Федерального казначейства 18 января 2017 года № 2н не предусмотрена передача полномочий Федерального казначейства как уполномоченного органа на создание и развитие государственных информационных систем, включая ЕИС и ГИИС «Электронный бюджет», по утверждению технических заданий, а также не определена процедура утверждения уполномоченным Федеральным казначейством лицом (представителем ФКУ ЦОКР) технических заданий по факту их формирования либо по факту получения проектов технических заданий от центрального аппарата Федерального казначейства.

Введенные в эксплуатацию компоненты ПУЗ ГИИС ЭБ функционируют на различных технологических платформах, при этом не обеспечивают взаимодействие с Подсистемой обеспечения интеграции, ведения реестров и формуляров системы ГИИС ЭБ (ПОИ), в соответствии с технорабочей документацией на ПОИ, разработанной в рамках государственного контракта от 9 января 2013 года № УИС-01/2013, за исключением отдельных модулей. Данное решение является отходом от ранее принятой Федеральным казначейством общесистемной архитектуры ГИИС ЭБ и требует соответствующего обоснования, внесения изменений в организационно-распорядительные и правовые акты, а также актуализации программной и эксплуатационной документации ПОИ и ПУЗ ГИИС ЭБ.

При этом до внесения указанных изменений в нарушение пункта 19 раздела V Требований от 6 июля 2015 года № 676, согласно с которому орган исполнительной власти осуществляет эксплуатацию системы в соответствии с рабочей документацией, указанной в пункте 7 Требований от 6 июля 2015 года № 676, Федеральное казначейство осуществляло в 2017 году эксплуатацию ПУЗ ГИИС ЭБ не в соответствии с рабочей документацией для централизованных подсистем ГИИС ЭБ.

Общесистемное базовое программное обеспечение технологической платформы ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ характеризуется низким уровнем импортозамещения[100], не включено в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных[101], за исключением средств обеспечения информационной безопасности и программного обеспечения подсистемы управления закупками «ОТР.Универсальная фронт-офисная система (ОТР.УФОС)».

Годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» за 2016 год (в части мероприятий Федерального казначейства), предусмотренный в соответствии с пунктом 31 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588, содержит информацию о том, что ПУЗ ГИИС ЭБ введена в эксплуатацию в 2016 году, однако правовой акт Федерального казначейства либо Минфина России[102] о вводе системы в эксплуатацию, предусмотренный пунктом 13 Требований от 6 июля 2015 года № 676, отсутствует.

Анализ эффективности и результативности
функционирования ПУЗ ГИИС ЭБ

Со второго полугодия 2016 года[103] в ПУЗ ГИИС ЭБ была обеспечена возможность формирования планов закупок для представления их главным распорядителям бюджетных средств, оператором соответствующих модулей согласно Приказу № 110н являлось Федеральное казначейство.

Со второго полугодия 2017 года Минфином России было определено[104], что государственные заказчики, действующие от имени Российской Федерации, осуществляют формирование планов закупок, не содержащих сведения, составляющие государственную тайну, на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов и их последующее направление главным распорядителям бюджетных средств в ПУЗ ГИИС ЭБ[105].

Указанные факты позволяют сделать вывод о частичном дублировании функционала ПУЗ ГИИС ЭБ и подсистемы бюджетного планирования ГИИС ЭБ в части формирования планов закупок, что привело к осуществлению Минфином России и Федеральным казначейством закупок работ с однородным функционалом в объеме 4304,78 тыс. рублей (расчетно).

В ходе проведенной проверки были выявлены проблемы, имеющиеся у государственных заказчиков при подготовке планов закупок, связанные с невозможностью своевременного размещения планов закупок в ЕИС посредством подсистемы бюджетного планирования ГИИС ЭБ.

При этом отсутствовал правовой акт Минфина России43 о выводе ПУЗ ГИИС ЭБ (либо ее модулей, компонентов) из эксплуатации, предусмотренный пунктом 21 раздела IV Требований от 6 июля 2015 года № 676, с указанием оснований для вывода системы из эксплуатации, определенные в подпунктах «а)» - «в)» пункта 20 раздела IV Требований от 6 июля 2015 года № 676.

При отсутствии правового акта о выводе из эксплуатации в 2018 году ПУЗ ГИИС ЭБ в полном объеме, включая весь перечень модулей и компонентов, без соответствующих обоснований не включена ФКУ ЦОКР в перечень эксплуатируемых подсистем в рамках государственного контракта № ФКУ0095/03/2018/ИС от 15 марта 2018 года, заключенного ФКУ ЦОКР с исполнителем работ ООО «Организационно-технологические решения 2000» на оказание услуг по обеспечению эксплуатации государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» на сумму 769000,0 тыс. рублей. Исключение ФКУ ЦОКР из государственного контракта эксплуатации ПУЗ ГИИС ЭБ не соответствует финансово-экономическому обоснованию, представленному Федеральным казначейством в ФКУ ЦОКР на этапе планирования мероприятия по информатизации, не имеющего исключений из состава эксплуатируемых модулей и компонентов ГИИС ЭБ, при этом предполагает снижение НМЦК (до 778330,97 тыс. рублей от согласованных в рамках Плана информатизации затрат в размере 791522,2 тыс. рублей).

Минфином России как оператором подсистемы бюджетного планирования ГИИС ЭБ не обеспечена разработка, согласование документации и порядка эксплуатации нового функционала подсистемы бюджетного планирования ГИИС ЭБ (в части интеграции с ЕИС), согласно проектным решениям на ЕИС, установленным в соответствии с пунктом 7 раздела II Требований от 6 июля 2015 года № 676, в результате чего Минфином России не обеспечено соблюдение требований к форматам и способам передачи в электронном виде данных, представляемых в ЕИС[106], разработанных по заказу ФКУ ЦОКР в рамках государственного контракта № ФКУ0504/10/2017 от 6 октября 2017 года, утвержденных Федеральным казначейством 7 ноября 2017 года, что негативно повлияло на возможности своевременного размещения государственными заказчиками планов закупок в ЕИС в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2015 года № 1168.

В нарушение установленного порядка создания систем в соответствии с разделом II Требований от 6 июля 2015 года № 676 ФКУ ЦОКР как государственным заказчиком в рамках государственного контракта № ФКУ0504/10/2017 от 6 октября 2017 года, Федеральным казначейством при реализации функционала интеграции с подсистемой бюджетного планирования ГИИС ЭБ, сданного в эксплуатацию в составе версии 8.0 ЕИС, не соблюдены в полном объеме требования о проведении опытной эксплуатации доработанных компонентов:

а) фактически доработанные компоненты, особенности технологии их реализации не включены в разработанную программу и методику опытной эксплуатации, в соответствии с подпунктом «а» пункта 11 Требований от 6 июля 2015 года № 676:

в разработанных по заказу ФКУ ЦОКР в рамках государственного контракта № ФКУ0504/10/2017 от 6 октября 2017 года и утвержденных Федеральным казначейством Требованиях к форматам файлов[107] также описана техническая возможность передачи (и приема) от внешних систем размещения заказов плана закупок в структурированной форме, однако без указания возможности применения данного формата в целях интеграции с подсистемой бюджетного планирования ГИИС «Электронный бюджет»;

в) опытная эксплуатация доработанного функционала ЕИС с применением контрольных примеров, определяющих особенности интеграции с подсистемой бюджетного планирования ГИИС ЭБ, не проводилась;

г) не обеспечено участие Минфина России как оператора подсистемы бюджетного планирования ГИИС ЭБ в интеграционном тестировании, предусмотренном государственным контрактом № ФКУ0504/10/2017 от 6 октября 2017 года.

В результате отсутствия надлежащего контроля со стороны Федерального казначейства за деятельностью ФКУ ЦОКР, предусмотренного подпунктом 1 пункта 5.1 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», в 2017 году зафиксированы перерывы в обслуживании информационных подсистем ГИИС ЭБ Федерального казначейства в связи с несвоевременным планированием и заключением государственных контрактов: 61 день в период 1 июля 2017 года - 31 августа 2017 года в разрыве действия государственных контрактов на оказание услуг по обеспечению эксплуатации ГИИС ЭБ: УИС-76/2016 (срок действия: 1 января 2017 года - 30 июня 2017 года) и ФКУ0370/09/2017 (срок действия: 1 сентября 2017 года - 31 декабря 2017 года).

В связи с тем, что, несмотря на имеющийся разрыв действия государственных контрактов, направленных на оказание услуг по обеспечению эксплуатации, работоспособность подсистем ГИИС ЭБ не была нарушена, данное обстоятельство также косвенно свидетельствует о проведении эксплуатации функционала ГИИС ЭБ в составе ЕИС.

Выводы

  1. В целях обеспечения создания, развития и эксплуатации единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС) и подсистемы управления закупками государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (ПУЗ ГИИС ЭБ) в период 2015-2017 годов и первом полугодии 2018 года было заключено 22 государственных контракта на общую сумму 4074175,67 тыс. рублей, из них конкурентными способами 2807324,35 тыс. рублей. Средняя экономия при проведении закупок (конкурентными способами) составила 1,6 процента.
  2. Работы по созданию, развитию и эксплуатации ЕИС и ПУЗ ГИИС ЭБ осуществлялись в рамках государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков». При этом цели, задачи, индикаторы и показатели указанной государственной программы не отражают работы и/или их результаты, связанные с ЕИС, и лишь частично отражают работы, связанные с ПУЗ ГИИС ЭБ.
  3. Отсутствие установленного порядка взаимодействия органов исполнительной власти (Минэкономразвития России, Минфин России, Федеральное казначейство) при разработке, согласовании и исполнении функциональных требований к ЕИС послужило причиной их неполной и несвоевременной реализации в период с 2015 года по первое полугодие 2017 года, а также содержит риски непроведения своевременной доработки ЕИС в соответствии с изменениями законодательства о контрактной системе и/или заключения государственных контрактов на выполнение избыточных (необоснованных) работ.
  4. Финансово-экономическое обоснование к проекту распоряжения, определяющего АО «РТ-Проектные технологии» единственным исполнителем закупок работ и услуг по развитию и эксплуатации ЕИС, выполнено с нарушением требований к обоснованию цены контракта, заключаемого с единственным исполнителем, поскольку не содержит расчет стоимости работ по развитию ЕИС. Кроме того, финансово-экономическое обоснование характеризуется недостаточной проработанностью в части расчета стоимости услуг по эксплуатации ЕИС, что подтверждается наличием значительного количества замечаний органов государственной власти.

Следует отметить, что в настоящее время отсутствует отдельный порядок принятия актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что влечет за собой риски необоснованного выбора единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), фактического исполнения работ (оказания услуг) по заключенным государственным контрактам силами только субподрядчиков (соисполнителей), а также издания актов Правительства Российской Федерации без учета замечаний (возражений) органов государственной власти.

При этом Федеральным законом № 44-ФЗ не установлены требования о необходимости подготовки расчета и обоснования цены государственного контракта при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного распоряжением (постановлением) Правительства Российской Федерации, что в случае недостаточной проработанности проектов указанных правовых актов влечет за собой риски завышения цен государственных контрактов.

  1. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2017 года № 275-р АО «РТ-Проектные технологии» определено единственным исполнителем осуществляемых Федеральным казначейством в 2017-2018 годах закупок работ и услуг по развитию и эксплуатации ЕИС.

При этом 93 % общего объема работ было передано субподрядным организациям, АО «РТ-Проектные технологии» фактически обеспечивало координацию и контроль за выполнением работ субподрядчиками, а также подготовку технических заданий.

Основным исполнителем работ являлись организации, входящие либо аффилированные с группой компаний Ланит (76 % от стоимости государственных контрактов, заключенных с АО «РТ-Проектные технологии»). Следует отметить, что организации, входящие в группу компаний Ланит, также являлись исполнителями всех государственных контрактов по развитию и эксплуатации ЕИС в период 2015-2017 годов, заключенных по результатам конкурентных закупок, на общую сумму 1993009,00 тыс. рублей.

Разница между стоимостью государственных контрактов, заключенных с АО «РТ-Проектные технологии», работы по которым были переданы на субподряд в полном объеме, и ценой субподрядных договоров составила 45516,9 тыс. рублей (3,5 % от цены государственных контрактов).

  1. В ходе проверки выявлено 14 нарушений и недостатков при организации и проведении закупок, в том числе 6 нарушений и недостатков, связанных с обоснованием размеров начальных (максимальных) цен контрактов (цен контрактов, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на общую сумму 165911,98 тыс. рублей, 4 нарушения, связанных с заключением и исполнением государственных контрактов, и 4 нарушения, связанных с планированием и проведением процедур закупок.
  2. Выявлены недостатки при планировании и реализации мероприятий информатизации по развитию и эксплуатации информационных систем (ЕИС, ПУЗ ГИИС ЭБ, АСФК), оператором которых является Федеральное казначейство, требующие внесения изменений в организационно-распорядительные и правовые акты Минфина России, Правительства Российской Федерации, а также актуализации программной и эксплуатационной документации, связанные с:

включения в планы-графики закупок Федерального казначейства, ФКУ ЦОКР мероприятий информатизации без проведения стоимостной оценки Минкомсвязью России соответствующих обоснований, в том числе проведенных с перерасчетом в сторону увеличения объемов закупки услуг у единственного исполнителя (АО «Гознак»);

некорректного планирования мероприятий информатизации на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов со стороны Федерального казначейства, ограничивающего возможности исполнения ФКУ ЦОКР функций государственного заказчика в части финансового обеспечения проведенных закупок по развитию и эксплуатации АСФК в IV квартале 2018 года.

  1. Отсутствие установленных нормативных требований, определяющих плановые сроки ввода в эксплуатацию подсистем, модулей и компонентов ГИИС ЭБ, в том числе ПУЗ ГИИС ЭБ (установлены только сроки разработки), привело к необоснованному затягиванию Федеральным казначейством сроков опытной эксплуатации ПУЗ ГИИС ЭБ, проведению ее с нарушением Требований № 676, в фактическом режиме постоянной («промышленной») эксплуатации, в том числе до выполнения требований по информационной безопасности.
  2. Федеральным казначейством нарушены сроки, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 года № 658, в части разработки одного модуля и двух компонентов подсистемы управления закупками ГИИС ЭБ[108] (сроки разработки - 2014 год), при этом в рамках годового отчета за 2016 год о реализации государственной программы «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» представлены данные о вводе в эксплуатацию данной подсистемы в полном объеме.
  3. Функционал осуществления контроля в соответствии с частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части сведений, составляющих государственную тайну, и (или) сведений, доступ к которым ограничен федеральными законами ПУЗ ГИИС ЭБ не реализован.
  4. Выявлен недостаток, связанный с низким уровнем импортозамещения системного программного обеспечения технологической платформы ЕИС и подсистемы управления закупками ГИИС ЭБ, не включенного в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236.
  5. Выявлено несоответствие годового отчета о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» за 2016 год, в соответствии с которым подсистема управления закупками ГИИС ЭБ представлена, как введенная в эксплуатацию в 2016 году в отсутствие правового акта Федерального казначейства о вводе в эксплуатацию.
  6. Выявлены нарушения требований, предъявляемых к применению правил ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности федерального имущества со стороны ФКУ ЦОКР и Федерального казначейства при передаче Федеральным казначейством в ФКУ ЦОКР и, далее, передаче ФКУ ЦОКР в пользование третьим лицам (в акционерное общество «Гознак») федерального имущества, закрепленного на праве оперативного управления за Федеральным казначейством.
  7. Определена причина масштабных сбоев при размещении федеральными государственными заказчиками планов закупок, что создало препятствие для своевременного размещения заказов в I квартале 2017 года, связанная с переводом части (федерального) контингента из ЕИС в подсистему управления закупками ГИИС ЭБ (на базе ППО УФОС), не введенную в эксплуатацию в соответствии с пунктом 13 Требований № 676.
  8. В целом, ЕИС обеспечивает формирование, обработку, хранение требуемой информации о закупках, а также ее предоставление пользователям.

Вместе с тем выявлена общая тенденция роста количества инцидентов в работе ЕИС, что свидетельствует о признаках недостаточной стабильности (устойчивости) информационной системы, в том числе вызванной существенным расширением функциональности в 2017-2018 годах.

  1. Выполнена интеграция подсистемы бюджетного планирования ГИИс «Электронный бюджет» и ЕИС, обеспечен сквозной контроль соответствия потребностей фактически проводимым закупкам (в части КВР, КБК и ОКПД).
  2. В соответствии с частью 1 статьи 4 Федерального закона № 44-ФЗ ЕИС обеспечивает автоматизированные формирование, обработку, хранение и предоставление данных участникам контрактной системы.

Вместе с тем в ЕИС отсутствует функционал, позволяющий обеспечить фиксацию последовательности действий заказчика (с постепенным вводом функционала автоматического блокирования действий заказчика в случае выявления системой нарушений), не автоматизирован поэтапный процесс заключения и последующего исполнения государственного контракта (система допускает возможность перехода к новому этапу и регистрации в ЕИС юридически значимого действия или размещения информации в случае, если не завершен предыдущий этап).

В настоящее время в ЕИС также отсутствуют модули (компоненты) обработки данных (с использованием унифицированных кодов), позволяющие выявлять превышения допустимых пределов отклонения от обоснованных цен контрактов (по результатам информации о контрактах (договорах), исполненных в предыдущие периоды), автоматически размещать предупреждение о таких отклонениях, а в последствии блокировать возможность заключать контракты с ценой, превышающей заданный предел ее отклонения от обоснованного значения.

Не обеспечена возможность автоматической передачи из личного кабинета заказчика информации о закупке/извещения (приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) потенциальным участникам закупок, включенным в реестр участников закупок, отсутствует взаимодействие с иными информационными системами с целью автоматического выявления признаков «фирм-однодневок» по всем уровням исполнителей (подрядчиков) и соисполнителей (субподрядчиков).

В ЕИС отсутствует функционал, позволяющий выявлять изменения существенных условий государственного контракта в процессе его исполнения, внесенные в такие контракты путем заключения дополнительных соглашений.

  1. Выявлены недостатки в нормативном правом регулировании координации информатизации, в результате которых для мероприятий по информатизации, реализация которых была запланирована как в текущем финансовом году, так и в плановом периоде (в 2015 году на 2016-2017 годы, в 2016 году на 2017-2018 годы), Федеральным казначейством в планы-графики были включены закупки и заключены государственные контракты в рамках лимитов планового периода 2015-2018 годов (на общую сумму 1093659,5 тыс. рублей) без проведения Минкомсвязью России стоимостной оценки по критерию соответствия стоимости планируемых к закупке товаров, работ и требованиям статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ в соответствии с пунктом 9 Правил проведения оценки мероприятия по информатизации по критериям оценки, утвержденных приказом Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 11 августа 2016 года № 371.

Предложения

  1. Федеральному казначейству, ФКУ ЦОКР устранить недостатки организации планирования мероприятий по информатизации.
  2. 2. Минфину России совместно с Федеральным казначейством устранить недостатки и нарушения нормативно-правовой базы ЕИС и ГИИС ЭБ, приведя ее в соответствие с нормами федерального законодательства, в том числе внести изменения в нормативные правовые акты[109], требующие исключения подсистемы управления закупками ГИИС ЭБ и прямого указания на формирование всех документов закупочного процесса в ЕИС.
  3. Федеральному казначейству доработать регламент взаимодействия с ФКУ ЦОКР в целях закрепления процедуры согласования и утверждения технических заданий в соответствии с пунктом 4 Требований № 676.
  4. Минфину России обеспечить соблюдение требований Федерального казначейства как оператора ЕИС в части форматов и способов передачи в электронном виде данных, представляемых в ЕИС из подсистем ГИИС ЭБ, оператором которых является Минфин России.
  5. Федеральному казначейству, Минфину России сформировать регламентную процедуру проведения опытной эксплуатации ЕИС и подсистем, модулей и компонентов ГИИС ЭБ, оператором которых является Минфин России, для изменений, влияющих на их информационное взаимодействие и обеспечить ее реализацию, в том числе при получении из системы ЭБ в ЕИС плана закупок для его последующего размещения в открытой части ЕИС.
  6. Минфину России, Федеральному казначейству разработать регламент разработки и согласования функциональных требований к ЕИС, а также порядок контроля за их исполнением.

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации    В.Е.ЧИСТОВА 

Аудитор Счетной палаты Российской федерации   М.С.РОХМИСТРОВ



ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Оценка состояния консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации, входящих в состав
Байкальского региона, с учетом обеспечения
сбалансированности документов стратегического планирования
в ходе реализации государственных программ
Российской Федерации, в том числе государственной
программы Российской Федерации «Социально-экономическое
развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»,
в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
18 января 2019 года

 

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия

Пункт 2.3.4.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год, пункт 2.3.4.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Деятельность Минэкономразвития России, Минвостокразвития России и высших органов исполнительной власти Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, направленная на обеспечение сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Байкальского региона, за счет координации стратегического и бюджетного планирования, в том числе при реализации государственных программ Российской Федерации, включая реализацию государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона».

Цели экспертно-аналитического мероприятия

  1. Провести анализ взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования при обеспечении сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Байкальского региона.
  2. Провести анализ формирования и исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Байкальского региона, с учетом данных реестров расходных обязательств Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Министерство экономического развития Российской Федерации (г. Москва);

Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока (г. Москва) (по запросам);

Правительство Республики Бурятия (Республика Бурятия, г. Улан-Удэ) (по запросам);

правительство Забайкальского края (Забайкальский край, г. Чита) (по запросам);

правительство Иркутской области (Иркутская область, г. Иркутск) (по запросам).

Исследуемый период

2016-2017 годы и истекший период 2018 года.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия

С июля 2018 года по январь 2019 года, в том числе с 8 по 26 октября 2018 года на объекте Минэкономразвития России (г. Москва).

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

Цель 1. Провести анализ взаимоувязки стратегического и бюджетного
планирования при обеспечении сбалансированности
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации,
входящих в состав Байкальского региона

1.1. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 172-ФЗ) устанавливает правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного стратегического управления и бюджетной политики.

В исследуемый период стратегическое планирование социально-экономического развития территорий Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области осуществлялось с учетом следующих особенностей.

В соответствии с перечнем федеральных округов, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849, территории Республики Бурятия и Забайкальского края в период до 3 ноября 2018 года относились к Сибирскому федеральному округу (далее - СФО). Указом Президента Российской Федерации от 3 ноября 2018 года № 632 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849» территории Республики Бурятия и Забайкальского края отнесены к Дальневосточному федеральному округу (далее - ДФО). Иркутская область в соответствии с перечнем федеральных округов в исследуемый период отнесена к СФО.

На 27 декабря 2018 года система документов стратегического планирования социально-экономического развития Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, обеспечивающая в рамках требований Федерального закона № 172-ФЗ условия ускоренного развития указанных регионов, не сформирована.

Так, показатели федерального бюджета и бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области в 2016-2018 годах и на перспективу до 2021 года формировались при отсутствии приоритетов и направлений регионального развития Российской Федерации, определяемых стратегией социально-экономического развития Российской Федерации[110], а также параметров устойчивой системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлений размещения производительных сил на территории Российской Федерации, определяемых стратегией пространственного развития Российской Федерации[111].

В рамках целеполагания в отношении территорий Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области Правительством Российской Федерации и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждены следующие документы стратегического планирования:

В Иркутской области стратегия социально-экономического развития региона на долгосрочный период не утверждалась.

С учетом национальных целей, установленных, в том числе, в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 и от 7 мая 2018 года № 204, указанные стратегии макрорегионов и стратегии Республики Бурятия и Забайкальского края не актуализировались.

Минэкономразвития России как уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по вопросам координации разработки и корректировки документов стратегического планирования[116] не приняты меры по обеспечению согласованности и сбалансированности целей, показателей, финансовых ресурсов и сроков реализации Стратегии ДВБР, Стратегии Сибири и стратегий Республики Бурятия и Забайкальского края[117].

Так, по итогам реализации Стратегии ДВБР и Стратегии Сибири должен быть достигнут среднероссийский уровень социально-экономического развития, в том числе Байкальского региона. При этом срок достижения указанной цели в Стратегии ДВБР определен на 2025 год, а в Стратегии Сибири - на 2020 год. Показатели, характеризующие планируемый в 2020-2025 годах среднероссийский уровень социально-экономического развития, в Стратегии ДВБР и в Стратегии Сибири отсутствуют.

Стратегия ДВБР и Стратегия Сибири в настоящее время не обеспечивают в соответствии с частью 2 статьи 21 Федерального закона № 172-ФЗ согласованное проведение в территориальном и временном отношении мероприятий, предусмотренных стратегиями Республики Бурятия и Забайкальского края, а также региональными генеральными схемами, поскольку:

1.2. Минэкономразвития России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим мониторинг и контроль за реализацией документов стратегического планирования[120].

Однако Минэкономразвития России не соблюдены требования Правил осуществления мониторинга и контроля реализации стратегий социально-экономического развития макрорегионов[121]:

Минэкономразвития России не информировало об оценке эффективности реализации Стратегии ДВБР и Стратегии Сибири полномочного представителя Президента Российской Федерации в СФО, что не соответствует пункту 15 Положения о содержании, составе, порядке разработки и корректировки стратегий социально-экономического развития макрорегионов[122].

Отмечается, что согласно отчету Минэкономразвития России о ходе реализации Стратегии ДВБР за 2016 год заявленные в указанной стратегии цели и задачи развития являются нереалистичными, а ее корректировка и проведение дальнейшего мониторинга представляются нецелесообразными.

Также согласно отчету Минэкономразвития России о ходе реализации Стратегии Сибири за 2016 год по большинству показателей развития СФО оказался хуже базового сценария, не достигнуты цели по совершенствованию структуры экономики по направлению увеличения доли обрабатывающей отрасли, агропромышленного сектора и по снижению зависимости от результатов работы добывающей отрасли.

На основании пункта 7 части 8 статьи 10 Федерального закона № 172-ФЗ на высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложены полномочия по мониторингу и контролю реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в их ведении.

В соответствии с информацией, представленной Правительством Республики Бурятия[123], документы по результатам мониторинга и контроля реализации за 2016-2018 годы Стратегии Республики Бурятия отсутствуют.

Отчеты по результатам мониторинга и контроля реализации Стратегии Забайкальского края, утвержденные правительством Забайкальского края[124], не отражают решение задач мониторинга и контроля, установленных частью 2 статьи 40 и частью 1 статьи 41 Федерального закона № 172-ФЗ, в части оценок степени достижения запланированных целей, результативности и эффективности стратегии, объема ресурсов, необходимых для ее реализации и разработки предложений по повышению эффективности функционирования системы стратегического планирования.

1.3. Результаты анализа достижения плановых и целевых значений показателей социального и экономического развития Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, установленных Стратегией ДВБР (приложения №№ 19-25)[125], свидетельствуют о следующем.

В период 2016-2025 годов на территориях Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области обеспечивается достижение плановых и целевых значений отдельных показателей естественного движения населения: «Коэффициент естественного прироста населения» (за исключением Забайкальского края), «Суммарный коэффициент рождаемости» и «Ожидаемая продолжительность жизни».

В то же время по показателю «Ожидаемая продолжительность жизни» Забайкальский край и Иркутская область в настоящее время имеют наименьшие значения по сравнению с иными субъектами Российской Федерации.

В период 2016-2025 годов достижение плановых и целевых значений показателей качества жизни населения («Ввод в действие жилых домов», «Удельный вес численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума») в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области не обеспечивается.

За 2017 год фактические значения показателя «Удельный вес численности населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума» в Республике Бурятия (18,5 %), Забайкальском крае (21,4 %) и Иркутской области (20,0 %) существенно выше среднероссийского значения (13,2 процента).

За 2016-2017 годы фактические значения по показателям «Уровень доходов населения в месяц» и «Рост реальных доходов населения в 1,5 раза к 2025 году по сравнению с 2010 годом» в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области существенно ниже, установленных Стратегией ДВБР средних значений для макрорегиона в целом.

В результате в Байкальском регионе положительная динамика значений показателей естественного движения населения не увязана с ростом значений показателей качества жизни населения, что влечет сохранение устойчивой тенденции оттока населения с указанной территории. В период с 2016 года по 1 ноября 2018 года миграционная убыль населения Байкальского региона составила 37,1 тыс. человек.

В части показателей экономического развития установлено, что в период 2016-2025 годов в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области в целом обеспечивается достижение плановых и целевых значений показателя «Среднегодовая численность занятых в экономике».

Однако с 2016 года отмечается отклонение динамики суммарного ВРП субъектов Российской Федерации от плановых значений. В 2020 году суммарный ВРП регионов составит 1,95 трлн. рублей, или 73 % установленного планового значения соответствующего показателя на 2020 год, в 2024 году - 2,72 трлн. рублей, или 60 % установленного целевого значения соответствующего показателя на 2025 год (4,55 трлн. рублей).

В перспективе до 2024 года существенное увеличение доли инвестиций в основной капитал в ВРП субъектов Российской Федерации как фактор ускорения роста указанного показателя регионами не прогнозируется.

С 2015 года по Республике Бурятия и Забайкальскому краю отмечаются значительные отклонения ВРП от установленных плановых значений. В 2024 году по Республике Бурятия прогнозируется достижение значения показателя ВРП в размере 306,4 млрд. рублей, или 18 % установленного целевого значения на 2025 год, по Забайкальскому краю в тот же период - в размере 447,5 млрд. рублей, или 46 % установленного целевого значения на 2025 год.

В отличие от Республики Бурятия и Забайкальского края по Иркутской области на отчетные даты Стратегии ДВБР (2015, 2020 и 2025 годы) отмечается перевыполнение плановых и целевых значений по размеру ВРП.

Информация о результатах анализа достижения в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области плановых и целевых значений показателей социального и экономического развития, установленных Стратегией ДВБР, приведена в приложении № 1 к настоящему отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

1.4. Высшими органами исполнительной власти Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области к сроку, установленному частью 3.2 статьи 47 Федерального закона № 172-ФЗ (1 января 2019 года), в настоящее время в соответствии с региональными планами подготовки документов стратегического планирования ведутся разработка и корректировка следующих стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации:

Отмечаются риски в обоснованности положений и параметров, подлежащих утверждению стратегиями социально-экономического развития Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области при отсутствии основополагающих для регионального развития документов стратегического планирования и объективных данных мониторинга и контроля реализации предшествующих им стратегий.

1.5. С 2017 года Республика Бурятия, Забайкальский край и Иркутская область в составе Байкальского региона отнесены к перечню приоритетных территорий Российской Федерации (далее - приоритетные территории) при разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации (далее - госпрограммы), в том числе являющихся пилотными[126].

Перечень государственных программ Российской Федерации, в том числе являющихся пилотными, в которых формируются разделы и (или) представляется сводная информация по опережающему развитию приоритетных территорий[127] включает 29 госпрограмм (приложение № 2 к настоящему отчету), в которых должны быть выделены разделы (сводная информация) по опережающему развитию Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области.

Ответственным за социально-экономическое развитие Байкальского региона при формировании ответственными исполнителями госпрограмм разделов (сводной информации) по опережающему развитию Байкальского региона является Минэкономразвития России[128].

На 1 декабря 2018 года разделы (сводная информация) по опережающему развитию Байкальского региона, обеспеченные бюджетными ассигнованиями федерального бюджета, выделены в 20 из 27 госпрограмм, сведения о которых не относятся к государственной тайне[129].

В период 2018-2020 годов утвержденный в указанных госпрограммах суммарный объем финансового обеспечения разделов (сводной информации) по опережающему развитию Байкальского региона составляет 491,3 млрд. рублей, из них: 275,9 млрд. рублей - средства федерального бюджета (56,2 %)[130], 10,8 млрд. рублей - средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (2,2 %), а 204,5 млрд. рублей - средства внебюджетных источников (41,6 %) (приложение № 3 к настоящему отчету).

При этом Минэкономразвития России как ответственным за социально-экономическое развитие Байкальского региона система управления опережающим развитием Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области не сформирована. В частности, на национальном уровне не определены цели опережающего развития, этапы и сроки их достижения, а также соответствующий состав показателей, значения которых должны быть выше уровня среднего по Российской Федерации, не проведена оценка суммарного объема финансового обеспечения, необходимого для достижения указанных значений показателей.

В утвержденных госпрограммах не содержатся требования к государственной политике Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области по достижению в рамках региональных госпрограмм значений показателей социально-экономического развития, на уровне выше среднего по Российской Федерации[131].

Госпрограммы, реализуемые на территории Байкальского региона, в соответствии с перечнем государственных программ Российской Федерации[132] сгруппированы по четырем направлениям: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности» и «Сбалансированное региональное развитие».

Доля утвержденных в 2016-2018 годы расходов федерального бюджета по госпрограммам, реализуемым на территории Байкальского региона, по направлению «Новое качество жизни» составляет 19,4 %, по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики» - 30,1 %, по направлению «Обеспечение национальной безопасности» - 34,2 %, по направлению «Сбалансированное региональное развитие» - 16,3 процента.

Таким образом, на госпрограммы, реализуемые в Байкальском регионе и непосредственно связанные с улучшением качества жизни населения, приходится 19,4 % общего объема расходов федерального бюджета по всем направлениям.

Доля расходов федерального бюджета в 2018-2020 годах по госпрограмме «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»[133] составляет 0,03 % общего объема расходов федерального бюджета за тот же период, утвержденных в рамках всех разделов (сводной информации) по опережающему развитию территорий Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области.

При этом в Байкальском регионе проблемы с расселением аварийного жилищного фонда в полной мере не решены, о чем свидетельствует недостижение плановых значений показателя «Общая площадь расселенного аварийного жилищного фонда», характеризующего реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»[134].

Кроме того, в указанной госпрограмме на переселение 1400 семей из жилых помещений, расположенных в зоне Байкало-Амурской магистрали, признанных непригодными для проживания (основная часть которых расположена на территориях Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области), финансовое обеспечение в период 2021-2025 годов отсутствует.

По итогам 2014-2017 годов Республика Бурятия, Забайкальский край и Иркутская область включены в перечни территорий с напряженной ситуацией на рынке труда[135]. При этом в госпрограмме «Содействие занятости населения»[136] раздел по опережающему развитию Байкальского региона не выделен.

Объем финансового участия консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в достижении целей федеральных госпрограмм является незначительным. Доля утвержденных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках федеральных госпрограмм по сравнению с общим объемом соответствующих расходов в рамках региональных госпрограмм[137] в 2018 году составит 1,8 %, в 2019 году - 1,3 %, в 2020 году - 1,5 процента.

1.6. Минвостокразвития России как ответственным исполнителем госпрограммы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона»[138] (далее - госпрограмма ДВБР) не обеспечено выделение в ее структуре подпрограмм, направленных на улучшение качества жизни населения на территории Байкальского региона и увеличение численности населения Байкальского региона с 2016 года по 2025 год на 173 тыс. человек.

В структуре госпрограммы ДВБР выделена одна подпрограмма по экономическому развитию Байкальского региона «Поддержка реализации инвестиционных проектов в Байкальском регионе», финансовое обеспечение которой в 2016-2017 годы отсутствовало (ответственный исполнитель - Минэкономразвития России).

В ходе реализации подпрограммы с учетом внесенных изменений ее планируемые результаты по итогам 2025 года уменьшены: количество поддерживаемых инвестиционных проектов (с трех до двух единиц), количество рабочих мест (с 2,63 тыс. человек до 0,02 тыс. человек), а планируемый к 2025 году накопленный объем инвестиций, привлеченных для реализации в Байкальском регионе указанных инвестиционных проектов, не изменен и составляет 85,6 млрд. рублей.

Несмотря на отсутствие в 2016-2017 годах в федеральном бюджете бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммы, накопленный объем инвестиций, привлеченных для реализации в Байкальском регионе указанных инвестиционных проектов за 2017 год, превысил плановые значения в 1,1 раза (согласно данным Минэкономразвития России - 31,5 млрд. рублей при плановом уровне 28,2 млрд. рублей), что свидетельствует об отсутствии зависимости расходов федерального бюджета и достигаемого результата.

Доля расходов, приходящихся в 2018-2021 годы на реализацию подпрограммы, в общем объеме расходов на госпрограмму, утвержденных в федеральном бюджете, составляет 4 процента.

1.7. Минэкономразвития России в составе сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности госпрограмм за 2017 год (далее - Сводный доклад) аналитическая информация о мероприятиях, реализуемых в рамках госпрограмм, на территориях Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, финансовом обеспечении указанных мероприятий с оценкой влияния их реализации на развитие Байкальского региона представлена в Правительство Российской Федерации не в полном объеме (отсутствует информация о финансовом обеспечении указанных мероприятий и об оценке влияния их реализации на развитие Байкальского региона) и позже установленного срока (12 мая 2018 года), что не соответствует пункту 38 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации.

Запросы в адрес органов исполнительной власти Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области по вопросам оценки хода реализации на их территориях федеральных госпрограмм Минэкономразвития России не направлялись. Соответствующая информация органов исполнительной власти Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области в Минэкономразвития России не представлялась.

В соответствии со Сводным докладом Минэкономразвития России на территориях Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области в 2017 году осуществлялась реализация 16 госпрограмм. Средняя оценка Минэкономразвития России реализации «структурных элементов госпрограмм» на территории Байкальского региона составила 93,9 процента.

Цель 2. Провести анализ формирования и исполнения
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации,
входящих в состав Байкальского региона, с учетом данных реестров
расходных обязательств Республики Бурятия,
Забайкальского края и Иркутской области

2.1. В исследуемый период 2016-2018 годов Республикой Бурятия, Забайкальским краем и Иркутской областью утверждены бюджетные прогнозы на долгосрочный период:

В соответствии с данными указанных бюджетных прогнозов сбалансированность доходов и расходов консолидированных бюджетов в Республике Бурятия не будет достигнута в период до 2021 года, в Забайкальском крае - до 2030 года, в Иркутской области - до 2022 года.

В 2016 году консолидированные бюджеты Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области исполнены в сумме по доходам в размере 260,3 млрд. рублей (рост на 10,7 % к 2015 году), по расходам - в размере 261,5 млрд. рублей (рост на 3,4 % к 2015 году), дефицит составил 1,3 млрд. рублей (сокращение в 14 раз к 2015 году).

В 2017 году консолидированные бюджеты Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области исполнены в сумме по доходам в размере 279,9 млрд. рублей (рост на 7,5 % к 2016 году), по расходам - в размере 285,5 млрд. рублей (рост на 9,2 % к 2016 году), дефицит составил 5,6 млрд. рублей (рост в 4,3 раза к 2016 году).

На 1 октября 2018 года консолидированные бюджеты Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области исполнены в сумме по доходам в размере 225,4 млрд. рублей (рост на 13,6 % к аналогичному периоду 2017 года), по расходам - в размере 208,6 млрд. рублей (рост на 8,6 % к аналогичному периоду 2017 года), профицит составил 16,8 млрд. рублей (рост в 2,6 раза к аналогичному периоду 2017 года).

В исследуемый период поступление доходов в консолидированные бюджеты Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области превышало первоначально утвержденные показатели: суммарное отклонение по итогам 2016 года по Республике Бурятия, Забайкальскому краю и Иркутской области составило 41,1 млрд. рублей, или +18,8 %, по итогам 2017 года - 51,1 млрд. рублей, или +22,3 %, ожидаемое по итогам 2018 года - 36,8 млрд. рублей, или +13,5 процента.

В 2016-2017 годах утвержденные уточненные расходы консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области в полном объеме не исполнялись (в 2016 году исполнение по Байкальскому региону составило 95,3 %, в 2017 году - 96,9 процента).

Исполнение расходов консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области в исследуемый период превышало первоначально утвержденные показатели: суммарное отклонение по итогам 2016 года по Республике Бурятия, Забайкальскому краю и Иркутской области составило 28,8 млрд. рублей, или +12,4 %, по итогам 2017 года - 40,9 млрд. рублей, или +16,7 %, ожидаемое по итогам 2018 года - 10,5 млрд. рублей, или +3,6 процента.

Рост расходов консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области за период 2016-2018 годов опережал рост доходов. Так, за указанный период утвержденные расходы увеличились на 113,5 млрд. рублей (в 2016 году - на 18 %, в 2017 году - на 20,5 %, в 2018 году - на 7,4 %), при этом рост утвержденных доходов составил 105,5 млрд. рублей (в 2016 году - на 17,7 %, в 2017 году - на 19,5 %, в 2018 году - на 8,1 процента).

Первоначально утвержденные значения показателей доходов и расходов консолидированных бюджетов в Забайкальском крае и в Иркутской области на 2017 год были ниже значений, утвержденных в бюджетных прогнозах указанных субъектов Российской Федерации на долгосрочный период.

Бюджеты Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области дифференцированы по уровню сбалансированности.

Республика Бурятия и Забайкальский край отнесены к перечню субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации[142].

Также Республика Бурятия, Забайкальский край и Иркутская область существенно дифференцированы в части показателя соотношения объема государственного и муниципального долга к объему налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Соотношение объема государственного и муниципального долга к объему налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов в Республике Бурятия с 2016 года по 1 октября 2018 года составляло 44-56 %, в Забайкальском крае - 74-108 %, в Иркутской области - 6-18 процентов.

Объем суммарного государственного и муниципального долга в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области уменьшился с 64,3 млрд. рублей в 2016 году до 59,6 млрд. рублей на 1 октября 2018 года, или на 7,9 процента.

Информация о состоянии консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области приведена в приложении № 4 к настоящему отчету.

2.2. Результаты анализа структуры доходов и расходов консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области показывают следующее.

Доходы Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области формируются в основном за счет налоговых доходов. При этом указанные субъекты Российской Федерации существенно дифференцированы по объему налоговых доходов в структуре доходов консолидированных бюджетов.

Доля налоговых доходов в структуре доходов консолидированного бюджета Республике Бурятия в 2016 году составила 54,8 %, в 2017 году - 49,4 %, на 1 октября 2018 года - 52,3 %; в структуре доходов консолидированного бюджета Забайкальского края в 2016 году составила 64,8 %, в 2017 году - 65,4 %, на 1 октября 2018 года - 60,0 процента.

В отличие от Республики Бурятия и Забайкальского края в Иркутской области доля налоговых доходов в структуре доходов консолидированного бюджета в 2016 году составила 80,9 %, в 2017 году - 82,1 %, на 1 октября 2018 года - 84,6 процента.

Основными налоговыми источниками, формирующими доходную часть консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, являются налоги на доходы физических лиц, на прибыль организаций и на имущество организаций. В то же время в доходах консолидированного бюджета Иркутской области доля налога на прибыль организаций более чем в два раза превышает соответствующий показатель в Республике Бурятия и Забайкальском крае.

Недостаточность для достижения целей социально-экономического развития собственной налоговой базы в Республике Бурятия и в Забайкальском крае влияет на существенную зависимость консолидированных бюджетов указанных субъектов Российской Федерации от безвозмездных поступлений из федерального бюджета.

Доля безвозмездных поступлений в структуре доходов консолидированного бюджета Республике Бурятия в 2016 году составила 42,2 %, в 2017 году - 47,9 %, на 1 октября 2018 года - 45,2 %; в структуре доходов консолидированного бюджета в Забайкальском крае в 2016 году составила 32,0 %, в 2017 году - 30,9 %, на 1 октября 2018 года - 36,4 процента.

В структуре безвозмездных поступлений в консолидированные бюджеты Республики Бурятия и Забайкальского края наибольшую долю составляют дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В отличие от Республики Бурятия и Забайкальского края доля безвозмездных поступлений в структуре доходов консолидированного бюджета в Иркутской области в 2016 году составила 14,2 %, в 2017 году - 13,6 %, на 1 октября 2018 года - 11,2 процента.

В структуре безвозмездных поступлений в консолидированный бюджет Иркутской области ежегодная доля дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности сравнима с ежегодным объемом субсидий, предоставляемых из федерального бюджета.

Информация о структуре доходов консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области приведена в приложении № 5 к настоящему отчету.

Результаты исполнения в 2016-2018 годы консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области по разделам бюджетной классификации и в структуре региональных госпрограмм свидетельствуют об устойчивых значениях объема социальных расходов, составляющих более 62 % расходов общего объема расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Отмечается, что с учетом напряженной ситуации на рынке труда в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области доля расходов на страховые взносы на обязательное медицинское страхование неработающего населения в общем объеме расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составляет порядка 10 процентов.

Информация о структуре расходов консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области приведена в приложении № 6 к настоящему отчету.

2.3. В соответствии с пунктом 24 Плана реализации Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года[143] Минэкономразвития России с участием Минфина России на постоянной основе осуществляется мониторинг расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствующем докладе, представленном Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации[144] с учетом информации Минфина России, результаты анализа имеющихся дисбалансов финансового обеспечения указанных расходных обязательств, а также сведения о принятых (планируемых) мерах по их устранению отсутствуют.

По оценке Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, финансовое обеспечение региональных полномочий, прежде всего социального характера, на должном уровне не осуществляется. Результаты анализа реестров расходных обязательств указанных субъектов Российской Федерации свидетельствуют, что оценка регионами стоимости расходных обязательств (полномочий) регионов в 2017-2018 годах выше, чем утвержденные уточненные бюджетные назначения.

По расчетам регионов, дисбаланс финансовых возможностей регионов между оценочной стоимостью и утвержденными бюджетными назначениями по исполнению расходных обязательств в 2018 году составляет 32,6 млрд. рублей (в том числе наибольший уровень дисбаланса - 23,4 млрд. рублей - отмечается в Забайкальском крае) (приложение № 7 к настоящему отчету).

Суммарный объем расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и внебюджетных источников на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 за период 2016-2018 годов оценивается высшими органами исполнительной власти Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области в размере 119,1 млрд. рублей, в том числе: Республики Бурятия - 23,8 млрд. рублей, Забайкальского края - 23,8 млрд. рублей, Иркутской области - 72,9 млрд. рублей.

Суммарный объем расходов федерального бюджета на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 за период с 2016 по 2018 год в указанных субъектах Российской Федерации оценивается в 121 млрд. рублей, или 10,2 % к общему объему расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на реализацию положений указов.

В исследуемый период отмечается существенное сокращение расходной части консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области на реализацию Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» с 9,5 млрд. рублей в 2016 году до 2,8 млрд. рублей в 2018 году.

По данным субъектов Российской Федерации, дефицит финансовых возможностей консолидированных бюджетов Республики Бурятия и Забайкальского края на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 за период 2016-2018 годов оценивается в объеме 6,9 млрд. рублей (в том числе в Республике Бурятия - 4,6 млрд. рублей, Забайкальском крае - 2,2 млрд. рублей).

Дефицит финансовых возможностей Республики Бурятия на период 2019-2024 годов на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 оценивается в 50,2 млрд. рублей; оценка Забайкальским краем после 2020 года и Иркутской областью после 2019 года не осуществлялись.

Объем финансового обеспечения достижения национальных целей и стратегических задач Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» оценивается Республикой Бурятия за период с 2018 по 2024 год в размере 207,4 млрд. рублей (из них недостаток средств консолидированного бюджета на исполнение положений Указа оценивается в размере 194,9 млрд. рублей, или 94 % общего объема)[145]; в Забайкальском крае и в Иркутской области оценки необходимых затрат на дату представления информации отсутствовали.

По информации, представленной высшими органами исполнительной власти Забайкальского края и Иркутской области, дополнительная потребность консолидированных бюджетов будет определена после принятия решений об участии указанных субъектов Российской Федерации в реализации национальных проектов и определения объема софинансирования из федерального бюджета.

Информация о финансовом обеспечении реализации на территориях Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 и от 7 мая 2018 года № 204 приведена в приложении № 8 к настоящему отчету.

Результаты анализа свидетельствуют о расхождениях в период 2018-2020 годов суммарного объема расходных обязательств органов государственной власти Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области и органов местного самоуправления в рамках федеральных госпрограмм.

Так, утвержденные показатели объема расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, представленные в разрезе федеральных госпрограмм на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации Минфина России, меньше утвержденных показателей разделов (сводной информации) по опережающему развитию федеральных госпрограмм в 2018 году - на 2,3 млрд. рублей, в 2019 году - на 0,8 млрд. рублей, в 2020 году - на 0,3 млрд. рублей.

2.4. Результаты применения Правительством Российской Федерации особых правовых режимов осуществления хозяйственной деятельности - особые экономические зоны (далее - ОЭЗ) и территории опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации (далее - ТОСЭР) - не позволили достигнуть в 2016-2018 годах значимых бюджетных эффектов для субъектов Российской Федерации.

В общем объеме поступлений налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации соответствующие суммарные поступления от Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области в 2016-2018 годах существенно не увеличились, составив в 2016 году 2,1 %, в 2017 году - 2,2 %, на 1 октября 2018 года - 2,3 % (при этом доля Иркутской области в поступлениях от Байкальского региона в 2016 году составила 80,9 %, в 2017 году - 83,8 %, на 1 октября 2018 года - 85,8 процента).

Рост реального объема поступлений налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации от Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, а также увеличение доли инвестиций в ВРП указанных субъектов Российской Федерации в базовых вариантах их прогнозов в период до 2024 года не предусматривается.

В соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» в Республике Бурятия и в Иркутской области созданы две ОЭЗ (Республика Бурятия - «Прибайкальский район»[146], Иркутская область - Слюдянский район[147]).

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 года № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» в 5 из 22 монопрофильных муниципальных образований (далее - моногорода), расположенных в Республике Бурятия, Забайкальском крае и Иркутской области[148], созданы ТОСЭР (в Республике Бурятия - «Селенгинск»[149], в Забайкальском крае - «Краснокаменск»[150], в Иркутской области - «Черемхово»[151]; «Саянск»[152] и «Усолье-Сибирское»[153]).

В госпрограмме «Экономическое развитие и инновационная экономика»[154] (приложение № 18), запланированный Минэкономразвития России суммарный результат создания ОЭЗ в Республике Бурятия и в Иркутской области к 2025 году предусматривает объем инвестиций резидентов ОЭЗ - 0,4 млрд. рублей, а также создание 57 новых рабочих мест; а планируемые результаты создания ТОСЭР в моногородах госпрограммой не определены.

Оценка влияния созданных ОЭЗ и ТОСЭР на доходы и расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в указанной госпрограмме отсутствует.

Выводы

  1. По состоянию на 27 декабря 2018 года система документов стратегического планирования социально-экономического развития Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, обеспечивающая в рамках требований Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» условия ускоренного развития указанных регионов, не сформирована.

Так, показатели федерального бюджета и бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области в 2016-2018 годах и на перспективу до 2021 года формировались в отсутствие приоритетов и направлений регионального развития Российской Федерации, определяемых стратегией социально-экономического развития Российской Федерации, а также параметров устойчивой системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлений размещения производительных сил на территории Российской Федерации, определяемых стратегией пространственного развития Российской Федерации.

Стратегия социально-экономического развития Иркутской области не утверждена.

С учетом национальных целей, установленных в том числе в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 и от 7 мая 2018 года № 204, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, включающих территории Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области[155] (далее - стратегии макрорегионов), стратегии социально-экономического развития Республики Бурятия и Забайкальского края[156] (далее - стратегии Республики Бурятия и Забайкальского края) не актуализировались.

  1. Отсутствие согласованности и сбалансированности целей социально-экономического развития Байкальского региона, а также системного анализа и контроля их достижения препятствует объективной оценке объема необходимого финансового обеспечения.

Минэкономразвития России как уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по вопросам координации разработки и корректировки документов стратегического планирования, мониторингу и контролю за их реализацией[157]:

Полномочия по мониторингу и контролю реализации документов стратегического планирования высшими органами исполнительной власти Республики Бурятия и Забайкальского края должным образом не исполняются. Документы по результатам мониторинга и контроля реализации за 2016-2018 годы стратегии Республики Бурятия отсутствуют. В Забайкальском крае результаты мониторинга и контроля реализации стратегии Забайкальского края не отражают решение задач мониторинга и контроля, установленных Федеральным законом № 172-ФЗ.

  1. По результатам проведенного анализа установлено, что в Байкальском регионе положительная динамика значений показателей естественного движения населения не увязана с ростом значений показателей качества жизни населения, установленных Стратегией социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона[159].

Как следствие, сохраняется устойчивая тенденции оттока населения с указанной территории. Так, в период с 2016 года по 1 ноября 2018 года миграционная убыль населения Байкальского региона составила 37,1 тыс. человек.

  1. В связи с разработкой (корректировкой) стратегий социально-экономического развития Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области на 2030-2035 годы к сроку, установленному Федеральным законом № 172-ФЗ (1 января 2019 года), отмечаются риски в обоснованности положений и параметров указанных стратегий, утверждаемых в отсутствие основополагающих для регионального развития документов стратегического планирования и объективных данных мониторинга и контроля реализации предшествующих им стратегий.
  2. В период 2018-2020 годов утвержденный в государственных программах Российской Федерации суммарный объем финансового обеспечения разделов (сводной информации) по опережающему развитию Байкальского региона составляет 491,3 млрд. рублей, из них: 275,9 млрд. рублей - средства федерального бюджета (56,2 %), 10,8 млрд. рублей - средства консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (2,2 %), а 204,5 млрд. рублей - средства внебюджетных источников (41,6 процента).

При этом Минэкономразвития России как ответственным за социально-экономическое развитие Байкальского региона система управления опережающим развитием Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области не сформирована. В частности, на национальном уровне не определены цели опережающего развития, этапы и сроки их достижения, а также соответствующий состав показателей, значения которых должны быть выше уровня среднего по Российской Федерации, не проведена оценка суммарного объема финансового обеспечения, необходимого для достижения указанных значений показателей.

  1. Госпрограммы, реализуемые на территории Байкальского региона, в соответствии с перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года № 1950-р, сгруппированы по четырем направлениям: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности» и «Сбалансированное региональное развитие».

На госпрограммы, реализуемые в Байкальском регионе по направлению «Новое качество жизни», приходится 19,4 % общего объема расходов федерального бюджета по всем направлениям.

  1. Минвостокразвития России как ответственным исполнителем госпрограммы «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 308, не обеспечено выделение в ее структуре подпрограмм, направленных на улучшение качества жизни населения на территории Байкальского региона и увеличение численности его населения с 2016 года по 2025 год на 173 тыс. человек.
  2. В соответствии с данными бюджетных прогнозов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области сбалансированность доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в Республике Бурятия не будет достигнута в период до 2021 года, в Забайкальском крае - до 2030 года, в Иркутской области - до 2022 года.

В исследуемый период поступление доходов и исполнение расходов консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области существенно превышало первоначально утвержденные показатели. При этом значения первоначально утвержденных показателей доходов и расходов консолидированных бюджетов на 2017 и 2018 годы в Забайкальском крае и в Иркутской области были ниже значений, утвержденных бюджетными прогнозами на долгосрочный период.

Отмечается, что рост расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Байкальского региона, за период 2016-2018 годов опережал рост доходов. Так, за указанный период утвержденные расходы увеличились на 113,5 млрд. рублей, а рост утвержденных доходов составил 105,5 млрд. рублей.

  1. Республика Бурятия, Забайкальский край и Иркутская область существенно дифференцированы в части показателя соотношения объема государственного и муниципального долга к объему налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Соотношение объема государственного и муниципального долга к объему налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов в Республике Бурятия с 2016 года по 1 октября 2018 года составляло 44-56 %, в Забайкальском крае - 74-108 %, в Иркутской области - 16-18 процентов.

  1. Основными налоговыми источниками, формирующими доходную часть консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, являются налоги на доходы физических лиц, на прибыль организаций и на имущество организаций. В то же время в доходах консолидированного бюджета Иркутской области доля налога на прибыль организаций более чем в два раза превышает соответствующий показатель в Республике Бурятия и Забайкальском крае.

Недостаточность для достижения целей социально-экономического развития собственной налоговой базы в Республике Бурятия и в Забайкальском крае влияет на существенную зависимость консолидированных бюджетов указанных субъектов Российской Федерации от безвозмездных поступлений из федерального бюджета и прежде всего от дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

В Иркутской области зависимость от дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности более чем в два раза ниже, чем в Республике Бурятия и в Забайкальском крае.

  1. Результаты исполнения в 2016-2018 годы консолидированных бюджетов Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области по разделам бюджетной классификации и в структуре региональных госпрограмм свидетельствуют об устойчивых значениях объема социальных расходов, составляющих более 62 % расходов суммарного объема расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
  2. Минэкономразвития России и Минфином России не проведен анализ имеющихся дисбалансов финансового обеспечения расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, меры по их устранению не принимались.

По оценке Республики Бурятия, Забайкальского края и Иркутской области, финансовое обеспечение региональных полномочий, прежде всего социального характера, на должном уровне не осуществляется. Результаты анализа реестров расходных обязательств указанных субъектов Российской Федерации свидетельствуют, что оценка регионами стоимости расходных обязательств (полномочий) регионов в 2017-2018 годы выше, чем утвержденные уточненные бюджетные назначения.

По расчетам регионов, дисбаланс финансовых возможностей регионов между оценочной стоимостью и утвержденными бюджетными назначениями на исполнение расходных обязательств в 2018 году составляет 32,6 млрд. рублей (в том числе наибольший уровень дисбаланса - 23,4 млрд. рублей - отмечается в Забайкальском крае).

  1. Дефицит финансовых возможностей консолидированных бюджетов по оценке Республики Бурятия и Забайкальского края, на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 за период 2016-2018 годов оценивается в объеме 6,9 млрд. рублей, (в том числе Республика Бурятия - 4,6 млрд. рублей, Забайкальский край - 2,2 млрд. рублей).

Дефицит финансовых возможностей Республики Бурятия на период 2019-2024 годов на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 оценивается в 53,9 млрд. рублей; оценка Забайкальским краем после 2020 года и Иркутской областью после 2019 года не осуществлялись.

Объем финансового обеспечения достижения национальных целей и стратегических задач Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» оценивается Республикой Бурятия за период с 2018 по 2024 год в размере 207,4 млрд. рублей (из них недостаток средств консолидированного бюджета на исполнение положений Указа оценивается в размере 194,9 млрд. рублей, или 94 % общего объема); в Забайкальском крае и в Иркутской области оценка необходимых затрат на дату представления информации отсутствует.

Предложения

  1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.
  2. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации      Ю.В.РОСЛЯК



ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка деятельности налоговых органов по
урегулированию задолженности по страховым взносам,
зачисляемым во внебюджетные фонды Российской
Федерации, в связи с передачей с 1 января 2017 года
Федеральной налоговой службе полномочий главного
администратора доходов бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
18 января 2019 года

 

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункт 3.1.0.16 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год, пункт 3.1.0.1).

Предмет контрольного мероприятия

Соблюдение положений нормативных правовых актов, устанавливающих порядок действий территориальных налоговых органов (далее - ФНС России), территориальных отделений Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР) и территориальных отделений Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - ФСС России) в части передачи приема и урегулирования задолженности по страховым взносам, зачисляемым во внебюджетные фонды, в связи с передачей с 1 января 2017 года полномочий главного администратора доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Федеральной налоговой службе и территориальным налоговым органам.

Объекты контрольного мероприятия

Федеральная налоговая служба (г. Москва);

Управление Федеральной налоговой службы по Самарской области (Самарская область, г. Самара);

Управление Федеральной налоговой службы по Ярославской области (Ярославская область, г. Ярославль);

Управление Федеральной налоговой службы по Костромской области (Костромская область, г. Кострома);

государственное учреждение - отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Костромской области (Костромская область, г. Кострома);

государственное учреждение - отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Самарской области (Самарская область, г. Самара);

государственное учреждение - отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Ярославской области (Ярославская область, г. Ярославль).

Иные органы и организации, которым планируется направление запросов о предоставлении информации, необходимой для проведения контрольного мероприятия:

Пенсионный фонд Российской Федерации.

Срок проведения контрольного мероприятия

С 16 июля по 14 декабря 2018 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Проверить организацию процесса подготовки к приему-передаче полномочий по администрированию страховых взносов, в том числе разработка и принятие необходимых нормативно-правовых документов.
  2. Проверить организацию передачи из отделений Пенсионного фонда Российской Федерации территориальным налоговым органам сведений о задолженности, пеням и штрафам по страховым взносам за расчетные периоды до 1 января 2017 года.
  3. Проверить организацию порядка взаимодействия между отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации с управлениями ФНС России по субъектам Российской Федерации, в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Проверяемый период деятельности

2017 год и I квартал 2018 года, при необходимости может быть охвачен более ранний период.

Результаты контрольного мероприятия

  1. Проверить организацию процесса подготовки к приему-передаче
    полномочий по администрированию страховых взносов, в том числе
    разработка и принятие необходимых нормативно-правовых документов

Во исполнение пунктов 31, 52, 53 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года, в котором указывалось на необходимость формирования единого, целостного механизма администрирования налоговых платежей, Указом Президента Российской Федерации от 15 января 2016 года № 13 «О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины при осуществлении расчетов с Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования» Правительством Российской Федерации в апреле 2016 года[160] внесены в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекты федеральных законов № 1040802-6 и № 1040799-6[161], принятые Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в окончательной редакции 14 июня 2016 года и подписанные Президентом Российской Федерации 3 июля 2016 года (№ 243-ФЗ и № 250-ФЗ[162]).

В соответствии со статьей 19 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 250-ФЗ передача органами ПФР, органами ФСС России налоговым органам сведений о суммах недоимки, пеней и штрафов по страховым взносам в государственные внебюджетные фонды Российской Федерации, образовавшихся на 1 января 2017 года, осуществляется в порядке, утверждаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.

Следует отметить, что в указанных проектах законов и принятых федеральных законах не были предусмотрены особые условия, устанавливающие возможность взыскания задолженности по страховым взносам с применением всех необходимых процедур в более расширенные сроки, чем установленные Налоговым кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

Территориальные органы ПФР и ФСС России до 1 марта 2017 года выгрузили налоговым органам все имеющиеся у них сведения о задолженности в сумме 602980,0 млн. рублей, в том числе задолженность с отсутствием документального подтверждения о принятых мерах, с пропущенными сроками взыскания, умерших индивидуальных предпринимателей и ликвидированных юридических лиц.

В период март-декабрь 2017 года, когда территориальные налоговые органы пытались урегулировать полученную от территориальных отделений внебюджетных фондов задолженность по страховым взносам, в том числе требуя информацию о принятых мерах взыскания, был упущен срок взыскания задолженности, установленный Налоговым кодексом Российской Федерации, в связи с этим задолженность по страховым взносам по состоянию на 1 декабря 2018 года в сумме 29258,0 млн. рублей (ПФР - 24866,0 млн. рублей, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС) - 3841,0 млн. рублей, ФСС России - 551,0 млн. рублей) была списана налоговыми органами в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 243-ФЗ (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2017 года № 436-ФЗ).

Государственными внебюджетными фондами в соответствии с указанной нормой Федерального закона № 250-ФЗ была списана задолженность в сумме 37205,0 млн. рублей (ПФР - 31722,7 млн. рублей, ФФОМС - 4962,3 млн. рублей, ФСС России - 520,0 млн. рублей).

Кроме того, задолженность за расчетные периоды до 1 января 2017 года, администрируемая налоговыми органами и составившая по состоянию на 1 декабря 2018 года 259873,0 млн. рублей, считается ФНС России трудно взыскиваемой (ПФР - 202708,0 млн. рублей, ФФОМС - 51112,0 млн. рублей, ФСС России - 6053,0 млн. рублей).

Для организации процесса передачи из ПФР и ФСС России в ФНС России сведений о сальдо расчетов страховых взносов и дальнейшего администрирования ФНС России совместно с ПФР и ФСС России разработаны планы-графики мероприятий («дорожные карты») по передаче полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, обязательное медицинское страхование и обязательное социальное страхование, которые были подписаны руководителем ФНС России М.В.Мишустиным, Председателем Пенсионного фонда Российской Федерации А.В.Дроздовым, Председателем Фонда социального страхования Российской Федерации А.С.Кигим и согласованы Министром финансов Российской Федерации А.Г.Силуановым и Министром труда и социальной защиты Российской Федерации М.А.Топилиным[163].

Основными мероприятиями планов-графиков являются:

Исполнителями (соисполнителями) по планам-графикам являются ФНС России, ПФР, ФСС России и их структурные подразделения.

В нарушение подпункта 1.1 пункта 1 «дорожных карт» протокол информационного взаимодействия между ФНС России и ФСС России подписан 29 декабря 2017 года, между ФНС России и ПФР - 12 марта 2018 года, тогда как установленный данным подпунктом срок определен декабрь 2016 года.

Следует отметить, что ФНС России своевременно в соответствии с подпунктом 1.4 пункта 1 «дорожной карты» направлено в Минфин России письмо от 7 июля 2016 года № ГД-4-14/12162@ с предложениями по внесению изменений в Порядок постановки на учет, снятия с учета в налоговых органах российских организаций по месту нахождения их обособленных подразделений, принадлежащих им недвижимого имущества и (или) транспортных средств, физических лиц - граждан Российской Федерации, а также индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения на основе патента, утвержденный приказом Минфина России от 5 ноября 2009 года № 114н. Вместе с тем до настоящего времени соответствующие изменения в данный Порядок Минфином России не внесены.

В нарушение подпункта 1.5 пункта 1 «дорожных карт» приказ ФНС России подписан 10 января 2017 года № ММВ-7-14/4@ «Об утверждении форм и форматов документов, используемых при учете организаций и физических лиц в качестве плательщиков страховых взносов, а также порядка заполнения этих форм», приказ ФНС России подписан 10 октября 2017 года № ММВ-7-14/795@ «Об утверждении форм и форматов представления сведений о членах саморегулируемых организаций, внесенных в сводные реестры членов саморегулируемых организаций, патентных поверенных, зарегистрированных в Реестре патентных поверенных Российской Федерации, регистрации (снятии с регистрационного учета) застрахованных лиц в органах Пенсионного фонда Российской Федерации в электронной форме», тогда как срок исполнения установлен декабрь 2016 года.

В нарушение подпункта 1.7 пункта 1 «дорожных карт» приказы ФНС России о внесении изменений в формы статистической налоговой отчетности по форме № 4-НМ[164], № 4-ОР[165] и № 4-НБ[166] и № 4-НОМ[167], касающихся включения в них информации о страховых взносах, были изданы в апреле, сентябре 2017 года, тогда как срок исполнения установлен февраль 2017 года.

В нарушение подпункта 2.1 пункта 2 «дорожных карт» акты сверки данных, содержащихся в информационных базах ПФР, ФСС России и ФНС России, с целью выявления расхождений по юридическим и физическим лицам подписаны со стороны ФНС России в декабре 2016 года и в декабре 2017 года, со стороны ПФР - в январе и декабре 2017 года, со стороны ФСС России - в декабре 2017 года, тогда как срок исполнения установлен сентябрь-ноябрь 2016 года.

В нарушение подпункта 3.1 пункта 3 «дорожных карт» акты приема-передачи дебиторской (кредиторской) задолженности по состоянию на 1 января 2017 года подписаны в декабре 2017 года и в мае 2018 года, тогда как срок исполнения установлен 1 февраля 2017 года, 15 марта 2017 года, 1 апреля 2017 года, далее на постоянной основе.

В нарушение подпункта 6.1 пункта 6 «дорожных карт» государственный контракт на развитие автоматизированной информационной системы ФНС России (третья очередь) заключен 12 октября 2016 года № 5-7-02/190, тогда как срок исполнения установлен сентябрь 2016 года.

В нарушение пунктов 13 и 17 Требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2015 года № 676 «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации», ФНС России до октября 2018 года (приказ от 10 октября 2018 года № ММВ-7-6/579) осуществлялась фактическая эксплуатация модернизированной автоматизированной информационной системы в части администрирования страховых взносов при отсутствии правового акта ФНС России о вводе системы в эксплуатацию.

Таким образом, ФНС России с опозданием проведены мероприятия, предусмотренные подпунктами 6.3 пунктов 6 Плана-графика мероприятий («дорожной карты») по передаче полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование органами ПФР налоговым органам и Плана-графика мероприятий («дорожной карты») по передаче полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное социальное страхование органами Фонда социального страхования Российской Федерации налоговым органам.

Несвоевременное исполнение пункта 6.1 «дорожных карт» вызвано невозможностью соблюдения конкурсных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в установленные «дорожной картой» сроки.

Следует отметить, что планы-графики были согласованы Министерством финансов Российской Федерации 29 июля и 17 августа 2016 года, на проведение конкурсных процедур (внесение изменений в план-график по каждому объекту закупки - не более 10 дней; извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчиком в единой информационной системе не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе; срок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе не может превышать 20 дней с даты вскрытия конвертов с такими заявками; контракт заключается не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе), установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, требуется до 70 дней.

Кроме того, по данным ФНС России, для разработки описания постановки задач исполнителям государственных контрактов, разработки программного обеспечения исполнителем, проведения опытной эксплуатации, подведения ее итогов и ввода в промышленную эксплуатацию необходимо порядка 14 месяцев.

В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 250-ФЗ ФНС России разработаны и согласованы планы-графики («дорожные карты»). Вместе с тем при разработке и согласовании планов-графиков («дорожных карт») ФНС России не учтены реальные сроки исполнения поставленных задач и проведения конкурсных процедур, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, а также разработки и внедрения в промышленную эксплуатацию сложного программного обеспечения, необходимого для администрирования страховых взносов. В связи с этим планы-графики («дорожные карты»), регламентирующие прием-передачу полномочий по администрированию страховых взносов, выполнялись с нарушением установленных сроков со стороны ФНС России, ПФР и ФСС России.

На 1 января 2016 года в территориальных органах ПФР и ФСС России на учете состояло более 9 млн. страхователей, на 1 января 2017 года - более 5 млн. страхователей.

Во исполнение подпункта 2.1 пункта 2 «дорожных карт» между ФНС России и ПФР, ФНС России и ФСС России проводилась сверка количества плательщиков страховых взносов.

В соответствии с письмом ФНС России от 22 июня 2016 года № 14-4-07/0389@ сверка проводилась по налогоплательщикам, находящимся на учете в налоговых органах и состоящих в ЕГРЮЛ и ЕГРИП.

По итогам сверки подписаны акты сверки данных о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях (страхователях), содержащихся в информационных ресурсах ПФР и ФНС России по состоянию на 1 декабря 2016 года, со стороны ФНС России 19 декабря 2016 года со стороны ПФР - 23 января 2017 года. Акт сверки данных о плательщиках страховых взносов, содержащихся в информационных ресурсах ПФР и ФНС России по состоянию на 15 декабря 2017 года, подписан со стороны ФНС России 19 декабря 2017 года, со стороны ПФР - 22 декабря 2017 года. Между ФСС России и ФНС России акты сверки подписаны 5 декабря 2016 года.

На совместном совещании ФНС России с ФСС России от 18 октября 2016 года принято решение о передаче в ФСС России результатов сверки данных, полученных по сведениям, представленным ПФР. В ФСС России письмом филиала ФКУ «Налог-Сервис» ФНС России от 23 января 2017 года № 02-42/00119дсп направлены результаты сверки между ФНС России и ПФР для проведения сверки. Информация об обработке полученных результатов сверки в ФНС России от ФСС России не поступала.

В нарушение подпункта 2.1 пункта 2 Плана-графика мероприятий («дорожной карты») по передаче полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное социальное страхование органами ФСС России налоговым органам сверка данных о плательщиках страховых взносов иностранных организациях, обособленных подразделениях российских организаций, которые наделены полномочиями по начислению выплат и иных вознаграждений в пользу физических лиц, адвокатах, нотариусах, занимающихся частной практикой, арбитражных управляющих, оценщиках, медиаторах, патентных поверенных и иных физических лицах - плательщиках страховых взносов, занимающихся в установленном законодательством Российской Федерации порядке частной практикой по состоянию на 15 декабря 2017 года, и иных физических лицах между ФНС России и ФСС России не осуществлена.

Что касается ПФР, то на дату первичной выгрузки данных о задолженности сведения о юридических и физических лицах, содержащиеся в базах данных ПФР и налоговых органов, также не были приведены в соответствие.

Установлено, что причинами расхождений являлись разные условия учета плательщиков страховых взносов, а также условия их отбора, при которых происходило дублирование количества плательщиков страховых взносов.

Так, в УФНС России по Костромской области из ГУ ОПФР Костромской области с 1 по 21 февраля 2017 года поступили сведения о сальдо расчетов по 16327 юридическим лицам и по 36546 индивидуальным предпринимателям, что больше, чем зарегистрировано в налоговых органах на территории Костромской области на 1 января 2017 года на 146 юридических лиц и на 19501 индивидуального предпринимателя.

Сверка данных, содержащихся в информационных базах ПФР и ФНС России, была не завершена. Расхождения сведений по юридическим и физическим лицам не были устранены, что в том числе явилось причиной расхождений сведений о задолженности, переданных ПФР и принятых налоговыми органами.

Подготовка к приему-передаче полномочий по администрированию страховых взносов проводилась в максимально сжатые сроки, что привело к множественным недостаткам в дальнейшей работе.

В рамках передачи полномочий ФНС России по администрированию страховых взносов в соответствии с пунктом 1 статьи 21 Федерального закона № 250-ФЗ функции по вынесению решений о возврате сумм излишне уплаченных (взысканных) страховых взносов, пеней и штрафов за отчетные (расчетные) периоды, истекшие до 1 января 2017 года, закреплены за соответствующими органами ПФР и ФСС России. При этом решение о возврате сумм излишне уплаченных (взысканных) страховых взносов, пеней и штрафов за отчетные (расчетные) периоды, истекшие до 1 января 2017 года, принимается при отсутствии у плательщика страховых взносов задолженности, возникшей за отчетные (расчетные) периоды, истекшие до 1 января 2017 года.

Согласно статье 21 Федерального закона № 250-ФЗ и пункту 4.5 Плана-графика в территориальных органах ПФР проводилась работа по принятию решений о возврате сумм излишне уплаченных (взысканных) страховых взносов, пеней и штрафов плательщикам страховых взносов (за отчетные (расчетные) периоды, истекшие до 1 января 2017 года) (далее - решение о возврате страховых взносов) с последующей передачей в ФНС России для осуществления их возврата.

Порядок организации данной работы был предусмотрен совместным письмом ПФР и ФНС России от 4 октября 2017 года № НП-30-26/15844, № ГД-4-8/20020@, письмами ПФР от 21 декабря 2016 года № НП-30-26/18393, от 26 апреля 2017 года № НП-30-26/5935, от 13 июля 2017 года № НП-30-26/10280.

В ходе выборочной проверки сроков принятия решений о возврате страховых взносов по заявлениям 1971 плательщика страховых взносов (Костромская область - по заявлениям 642 плательщиков страховых взносов, Самарская область - 19 плательщиков страховых взносов, Ярославская область - 1310 плательщиков страховых взносов) нарушений не установлено.

  1. Проверить организацию передачи из отделений Пенсионного фонда
    Российской Федерации территориальным налоговым органам
    сведений о задолженности, пеням и штрафам по страховым
    взносам за расчетные периоды до 1 января 2017 года

Согласно пояснительной записке к отчету об исполнении бюджета ПФР за 2016 год, представленного Правительством Российской Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, дебиторская задолженность на 1 января 2017 года составила 593,5 млрд. рублей, из которой 430,7 млрд. рублей - дебиторская задолженность по расчетам с плательщиками страховых взносов, которая в 2,5 раза увеличилась по сравнению с началом 2016 года (170,9 млрд. рублей).

В ходе проверки исполнения бюджета ПФР за 2016 год Счетной палатой было установлено, что в бюджетном учете на 1 апреля 2017 года была отражена задолженность в сумме 852,6 млрд. рублей, что почти в 2 раза больше чем на 1 января 2017 года. Однако ПФР формирование указанного объема задолженности не пояснил[168].

При этом по состоянию на 1 июля 2017 года в бюджетном учете ПФР уже отражена задолженность по страховым взносам на ОПС в объеме 595,5 млрд. рублей, по страховым взносам на ОМС - 86,8 млрд. рублей.

Пунктом 3 Плана-графика («дорожной карты») установлено, что органы ПФР по субъектам Российской Федерации, в срок до 1 февраля 2017 года, 15 марта 2017 года и 1 апреля 2017 года, а далее на постоянной основе, в соответствии с Порядком взаимодействия отделений Пенсионного фонда Российской Федерации с управлениями Федеральной налоговой службы по субъектам Российской Федерации (далее - Порядок взаимодействия), утвержденным ФНС России № ММВ-23-1/12@, Правлением ПФР № 3И 22 июля 2016 года, должны передать налоговым органам информацию о сальдо расчетов по страховым взносам, в том числе о задолженности по ним и оформить акты приема-передачи на указанные даты.

Передача указанной информации органами ПФР налоговым органам началась в январе 2017 года. При этом акты приема-передачи дебиторской (кредиторской) задолженности по состоянию на 1 января 2017 года до декабря 2017 года не оформлялись.

Протоколом совещания у Министра финансов Российской Федерации А.Г.Силуанова от 29 ноября 2017 года № 15 определено, что задолженность по страховым взносам, сроки взыскания по которой истекли до 1 января 2017 года, а также не представлены сведения о мерах взыскания, не подлежит приему ФНС России. Указанным протоколом также поручено ФНС России и ПФР обеспечить поэтапный прием (передачу) сведений о задолженности, в том числе, сроки по которой истекли после 1 января 2017 года, с оформлением соответствующих актов в срок до 20 декабря 2017 года. При этом в указанные акты подлежали включению только суммы задолженности, в отношении которых не подтверждались случаи пропуска сроков взыскания задолженности до 1 января 2017 года и отсутствия сведений о мерах взыскания.

Следует отметить, что сведения о суммах страховых взносов, пенях, штрафах из соответствующих решений, представленных фондами на бумажном носителе, вводились налоговыми органами вручную, что повлияло на полноту и точность вносимых сведений.

ФНС России считает, что остаток задолженности по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и на обязательное медицинское страхование, оставшийся по состоянию на 1 декабря 2018 года в сумме 253873,0 млн. рублей, является трудно взыскиваемой.

ФНС России из ПФР была передана задолженность по страховым взносам, которая оказалась трудно взыскиваемой. Причинами трудного взыскания данной задолженности послужило завершение процедур взыскания органами ФССП России, нахождение организаций в процедурах банкротства, не представление организациями отчетности. Сумма данной задолженности, по состоянию на 1 декабря 2018 года, составила 253873,0 млн. рублей (ПФР - 202708,0 млн. рублей, ФФОМС - 51112,0 млн. рублей). Кроме того, не передавались сведения о мерах взыскания задолженности, в результате чего упущена возможность ее взыскания и проведено ее списание в сумме 29258,0 млн. рублей (ПФР - 24866 млн. рублей, ФФОМС - 3841,0 млн. рублей, ФСС России - 551,0 млн. рублей).

С момента администрирования ФНС России страховых взносов за 2017 год во внебюджетные фонды поступило 5799860,5 млн. рублей, или 109,1 % к поступлениям страховых взносов за 2016 год, в том числе:

Органами ПФР по задолженности по страховым взносам, возникшей за периоды до 1 января 2017 года, передано в налоговые органы 86 решений о предоставлении отсрочки, рассрочки по уплате страховых взносов, принятых в рамках статьи 18.1 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» на общую сумму 283,2 млн. рублей.

Следует отметить, что отдельными плательщиками страховых взносов графики погашения задолженности по предоставленной территориальными органами ПФР 19 декабря и 30 декабря 2016 года рассрочке на момент проведения настоящей проверки не исполнены. Сумма непогашенной задолженности по страховым взносам составила 16,2 тыс. рублей. По данному факту налоговыми органами направлены требования об уплате налога, должники приглашены на комиссию по урегулированию задолженности. Задолженность по страховым взносам по состоянию на 31 августа 2018 года не погашена.

В ходе контрольного мероприятия установлено, что территориальными органами ПФР не все сведения о задолженности представлялись налоговым органам в установленный срок.

Так, в нарушение подпункта 8 пункта 5 Порядка взаимодействия информация о невыясненных поступлениях «зависших платежах» отделением ПФР по Самарской области направлена в УФНС России по Самарской области 21 февраля 2017 года (письмо № 10.0/16-2445, № 14ДСП), т.е. на 20 дней позже установленного срока.

В нарушение подпункта 13 пункта 5 Порядка взаимодействия выгрузка сведений о сформированных обязательствах по начисленным страховым взносам в отношении плательщиков, не производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам и не представляющим отчетность в ПФР за расчетный период 2016 года, отделением ПФР по Ярославской области осуществлена 16 марта 2017 года, т.е. с нарушением установленного срока на 15 дней.

Сопоставлением данных бюджетной отчетности (№ 0503169) и налоговой статистической отчетности за 2017 год установлено нарушение ведения раздела V «Задолженность по страховым взносам на обязательное социальное страхование в Российской Федерации, а также по пеням и штрафам» Методических указаний по порядку составления отчета по форме № 4-НМ «Отчет о задолженности по налогам, сборам, страховым взносам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации», утвержденных приказом ФНС России «Об утверждении форм статистической налоговой отчетности Федеральной налоговой службы на 2017 год» от 5 декабря 2016 года № ММВ-7-1/667@, установлено не отражение в строке 5005 «Совокупная задолженность всего» задолженности по страховым взносам в сумме 2842,0 млн. рублей, в том числе: управлениями ФНС России по Кабардино-Балкарской Республике в сумме 2066,0 млн. рублей, Чеченской Республике в сумме 426,0 млн. рублей и Магаданской области в сумме 350,0 млн. рублей.

По данному факту ФНС России проведены служебные проверки. Лица, допустившие указанные нарушения, установлены и привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности, задолженность по страховым взносам в сумме 2842,0 млн. рублей в налоговой отчетности восстановлена. По результатам взыскания данной задолженности в бюджеты внебюджетных фондов по состоянию с 1 сентября по 1 октября 2018 года поступило 56,5 млн. рублей.

Таким образом, организация передачи из отделений ПФР территориальным налоговым органам сведений о задолженности, пеням и штрафам по страховым взносам за расчетные периоды до 1 января 2017 года осуществлена с опозданием сроков, установленных планом-графиком («дорожной картой»).

  1. Проверить организацию порядка взаимодействия между
    отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации
    с управлениями ФНС России по субъектам Российской Федерации,
    в связи с передачей налоговым органам полномочий
    по администрированию страховых взносов
    на обязательное пенсионное страхование

В целях оперативного контроля и урегулирования вопросов актуализации расчетов по страховым взносам за периоды, истекшие до 1 января 2017 года, а также корректного формирования обязательств плательщиков страховых взносов на региональном уровне созданы рабочие группы и комиссии с участием представителей администраций субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, руководителей бюджетных учреждений, представителей органов ПФР, ФСС России, ФССП России и МВД России.

По информации ФНС России, в 2017 году проведено 2520 заседаний комиссий по вопросам урегулирования задолженности по страховым взносам в государственные внебюджетные фонды бюджетных учреждений за периоды, истекшие до 1 января 2017 года. На комиссиях рассмотрено 22120 бюджетных учреждений, совокупная задолженность по страховым взносам которых составила 26778 млн. рублей, из которых 13770,0 млн. рублей погашено.

С 1 января по 1 июля 2018 года проведено 6003 заседания комиссий, на которых рассмотрено 24860 должников бюджетных учреждений, совокупная задолженность по страховым взносам которых составила 19681 млн. рублей, из которых 10785 млн. рублей погашено.

В рамках контрольного мероприятия проведена сверка сведений о выплатах пенсий умершим в 2015-2016 годах индивидуальным предпринимателям пенсионного возраста, полученных в налоговых органах и отделениях ПФР Костромской, Самарской и Ярославской областей.

В результате сверки установлены единичные случаи выплат пенсий не более чем 3 месяца, часть из которых возвращена, по остальным суммам ведется работа по возврату.

Отделением ПФР по Костромской области не исполнены в установленные сроки требования пункта 4.4 Плана-графика по признанию безнадежной к взысканию и списанию в соответствии с подпунктом «в» пункта 1 Порядка № 820[169] (в случае смерти физического лица) сумм задолженности, числящейся по состоянию на 1 января 2017 года за 133 умершими физическими лицами в объеме 1,52 млн. рублей.

Так, гражданин был снят с регистрационного учета как индивидуальный предприниматель (далее - ИП) в УФНС России по Костромской области 17 марта 2016 года, в ПФР - 18 марта 2016 года. По состоянию на 1 января 2017 года за данным физическим лицом числилась задолженность в объеме 392,26 тыс. рублей. При передаче этой задолженности налоговым органам выяснилось, что данный граждан (бывший ИП) умер, по сведениям налогового органа 10 ноября 2016 года.

В отделении ПФР по Костромской области данный гражданин являлся получателем страховой пенсии по старости. Согласно поступившим сведениям о смерти из органов ЗАГСа выплата пенсии прекращена с декабря 2016 года. При этом в ПК «Администрирование страховых взносов» сведения о смерти физического лица не отражены, задолженность в соответствии с подпунктом «в» пункта 1 Порядка № 820 не признана безнадежной к взысканию и не списана.

Аналогичная ситуация выявлена в Ярославской области в отношении 510 умерших физических лиц (бывших ИП) с задолженностью по страховым взносам в объеме 4,27 млн. рублей.

Кроме того, в отделении ПФР по Ярославской области установлены 5 ИП, в отношении которых в ПК «Администрирование страховых взносов» в качестве причины снятия с регистрационного учета ошибочно введены вместо сведений о смерти, поступивших от налоговых органов (выписка из ЕГРИП), иные причины, не позволяющие признать задолженность безнадежной к взысканию (отказ от предпринимательской деятельности).

Кроме того, в ходе контрольного мероприятия установлено, что в ПК «Администрирование страховых взносов» по состоянию на 1 января 2017 года значились плательщики страховых взносов (ИП), снятые с регистрационного учета в налоговых органах, и по которым сведения о снятии с учета в ПФР отсутствовали.

Так, в Ярославской области ИП по сведениям налоговых органов, умер 5 августа 2015 года. Объем задолженности по страховым взносам составлял 401,1 тыс. рублей. На дату выгрузки (31 января 2017 года) сведения из налоговых органов о снятии с учета в связи со смертью не поступали. В ПФР указанный ИП снят с учета 15 марта 2017 года в результате отработки отрицательных протоколов.

Всего в отделении ПФР по Ярославской области отсутствовали сведения о смерти 20 ИП, снятых с регистрационного учета в налоговом органе в связи со смертью, в Самарской области - 126 ИП.

Вместе с тем в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» основанием для снятия с регистрационного учета ИП в системе ПФР являются сведения, представленные в территориальные органы ПФР федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц и ИП (ФНС России), содержащихся в ЕГРИП.

Согласно пункту 9 Правил представления в регистрирующий орган иными государственными органами сведений в электронной форме, необходимых для осуществления государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также для ведения единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года № 1092 (далее - Правила № 1092), налоговый орган в течение 5 рабочих дней с момента внесения в соответствующий государственный реестр сведений о прекращении физическими лицами деятельности в качестве ИП, а также иных сведений о физических лицах, осуществляющих деятельность в качестве ИП, предоставляет указанные сведения в территориальный орган ПФР.

Таким образом, не представляя информацию в территориальный орган ПФР о снятии с учета ИП, налоговые органы нарушали пункт 9 Правил № 1092.

По состоянию на 1 июля 2018 года территориальными органами ФНС России рассмотрено 212369 обращений (жалоб) плательщиков страховых взносов по вопросам корректировки сальдо расчетов по страховым взносам за периоды, истекшие до 1 января 2017 года.

Следует отметить, что в основном жалобы плательщиков страховых взносов подавались на некорректно передаваемые из органов ПФР сведения о суммах недоимки, пеней и штрафов по страховым взносам, образовавшиеся на 1 января 2017 года, в результате чего у плательщиков взносов образовывалась несуществующая задолженность.

Так, в Счетную палату Российской Федерации поступила жалоба гражданки (далее - заявитель) от 22 января 2018 года, в которой заявителем излагаются факты передачи ГУ УПФР по г. Ставрополь в Ленинскую ИФНС по г. Ставрополю недостоверных сведений о наличии задолженности и последующего неправомерного применения налоговыми органами мер взыскания. Заявитель прекратил предпринимательскую деятельность 26 августа 2014 года, предварительно оплатив страховые взносы за все периоды деятельности. После длительного разбирательства налоговыми органами Ставропольского края спор урегулирован в пользу заявителя.

В результате рассмотрения обращений в отношении 155214 обращений (жалоб) проведена корректировка сведений в полном объеме (в том числе, 71608 - по обращениям юридических лиц, 83606 - по обращениям физических лиц), в отношении 45026 (19,7 %) обращений проведена частичная корректировка сведений (в том числе, 15711 - по обращениям юридических лиц, 29315 - по обращениям физических лиц), в отношении 28391 (12,4 %) обращения - корректировка не требовалась (в том числе, 8993 - по обращениям юридических лиц, 19398 - по обращениям физических лиц).

Сумма уменьшения задолженности в результате представления фондами решений о корректировке составила 6663,0 млн. рублей.

В частности, в период с 1 января 2017 года по 1 июля 2018 года в адрес Управления ФНС России по Костромской области поступило 46 обращений налогоплательщиков по вопросам уточнения (корректировки) сальдо расчетов по состоянию на 1 января 2017 года, которые фактически являются жалобами плательщиков на числящуюся за ними необоснованную задолженность по страховым взносам по налоговым периодам до 1 января 2017 года, в том числе в связи с применением к ним налоговыми органами необоснованных мер принудительного взыскания.

Управлением ФНС России по Костромской области в 2017 году и I квартале 2018 года рассмотрено 13 жалоб на действия по взысканию задолженности по страховым взносам и на иные ненормативные акты налоговых органов в отношении страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Все жалобы на действия по взысканию задолженности по страховым взносам в основном связаны с особенностями переходного периода передачи администрирования от внебюджетных фондов налоговым органам.

Из общего количества жалоб в 2017 году удовлетворены 2 жалобы на сумму 0,6 млн. рублей (или 100 % от обжалуемой суммы), в I квартале 2018 года - 1 жалоба на сумму 3,1 млн. рублей (97,6 % от обжалуемой суммы) по причине представления подтверждающих отсутствие задолженности документов.

Так, при рассмотрении жалобы Волжского геодезического центра филиал АО «ВАГП» ИНН 5262282584 (2017 год) на решение ИФНС России по г. Костроме о приостановлении операций по счетам в связи с неуплатой задолженности по страховым взносам в сумме 0,5 млн. рублей. После получения от ГУ ОПФР по Костромской области корректировочных сведений и письменного подтверждения Управление отменило решение инспекции о взыскании платежей и приостановлении операций по счетам в связи с отсутствием задолженности.

МУП «Шарьялестеплосервис» ИНН 4407009420 (I квартал 2018 года), обжалуя решение МИФНС России № 6 по Костромской области о взыскании задолженности по страховым взносам за счет имущества в сумме 3,1 млн. рублей, представило исполнительные документы по взысканию спорной задолженности, уже направленные отделением ПФР для принудительного исполнения в службу судебных приставов. Налоговым органом установлено некорректное отражение данных о задолженности в КРСБ.

В результате решение о взыскании за счет имущества частично отменено, требования плательщика удовлетворены в размере 3,06 млн. рублей.

Также, в I квартале 2018 года в порядке судебного производства в пользу плательщика рассмотрено дело № А31-10565/2017 в отношении Строительно-монтажный поезд № 214 филиала ОАО «Трест Мосэлектротягстрой» (далее - Общество) ИНН 7730544197 о признании незаконным требования инспекции ФНС России по г. Кострома (далее - инспекция) в размере 0,4 млн. рублей.

Инспекцией принято сальдо из ПФР с задолженностью за 2016 год в сумме 336612 рублей, на основании которого инспекцией в адрес Общества в соответствии со статьей 46 Налогового кодекса выставлено требование об уплате задолженности от 14 июля 2017 года № 73590. Обществом обжалована правомерность выставления данного требования на том основании, что филиалом СМП-214 страховые взносы за октябрь и ноябрь 2016 года оплачены в полном объеме в установленные сроки.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 28 февраля 2018 года по делу № А31-10565/2017 заявленные требования ОАО «Трест Мосэлектротягстрой» в лице Костромского филиала о признании недействительным требования об уплате налога, пени № 73590 удовлетворены, так как привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица Управление Пенсионного фонда в г. Костроме представило пояснения о выявлении технической ошибки при передаче в налоговый орган вышеуказанных сведений о наличии задолженности и фактическом отсутствии задолженности у Общества по уплате страховых взносов и пени за спорные периоды.

Таким образом, недостатки в организации порядка взаимодействия между отделениями ПФР с управлениями ФНС России по субъектам Российской Федерации, в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное страхование привели к передаче отделениями ПФР в налоговые органы неполных и недостоверных сведений. В связи с этим налоговыми органами необоснованно применялись меры взыскания задолженности к плательщикам страховых взносов при ее отсутствии.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия (при наличии) отсутствуют.

Выводы

  1. В результате контрольного мероприятия установлено, что в процессе передачи от Пенсионного фонда Российской Федерации функций по администрированию страховых взносов Федеральной налоговой службой принята задолженность:

Налоговыми органами в ходе администрирования страховых взносов за IV квартал 2016 года выявлено и принято к учету 160195,0 млн. рублей, подлежащих уплате страхователями в 2017 году.

Таким образом, в ходе процесса передачи полномочий по администрированию страховых взносов по состоянию на 1 января 2017 года установлена задолженность в сумме 783147,3 млн. рублей.

  1. Согласно актам приема-передачи дебиторской (кредиторской) задолженности от 22 декабря 2017 года сумма принятой налоговыми органами от территориальных органов ПФР дебиторской задолженности составила 514943,3 млн. рублей.

При этом согласно протоколу приема-передачи сведений о сальдо расчетов по страховым взносам, подписанному ФНС России и ПФР 22 августа 2018 года, объем переданной задолженности по страховым взносам составлял 628328,0 млн. рублей.

Налоговыми органами не была принята сумма задолженности в размере 113384,7 млн. рублей по причине истечения сроков ее взыскания до 1 января 2017 года, либо отсутствия сведений об очередных мерах взыскания, примененных ПФР.

В период с августа по декабрь 2017 года в связи с передачей в налоговые органы некорректных и недостоверных сведений Фондом были уточнены сведения о задолженности на сумму 15622,1 млн. рублей.

Фондом также были уменьшены на 12120,0 млн. рублей суммы страховых взносов, начисленных ранее ИП, не сдавшим необходимую отчетность в налоговые органы, в размере, установленном частью 11 статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (произведение 8 МРОТ и тарифа страховых взносов в ПФР, увеличенное в 12 раз).

Кроме того, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 820 Фондом была признана безнадежной к взысканию и списана недоимка в сумме 3231,4 млн. рублей.

В результате согласно бюджетной отчетности ПФР (форма № 0503169 «Сведения по дебиторской и кредиторской задолженности») по состоянию на 1 января 2018 года в ПФР оставалась непереданной налоговым органам задолженность в сумме 82411,2 млн. рублей, из которой:

Таким образом, баланс ПФР в части дебиторской задолженности по страховым взносам, обнулен.

  1. Из принятой от органов ПФР дебиторской задолженности по страховым взносам (783147,3 млн. рублей), образовавшейся на 1 января 2017 года, налоговыми органами взыскано в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации 204436,0 млн. рублей.

Списано налоговыми органами 274659,0 млн. рублей, в том числе:

Кроме того, 50232,0 млн. рублей урегулировано иными способами (скорректировано, зачтено переплатой).

По состоянию на 1 декабря 2018 года задолженность по страховым взносам за расчетные периоды до 1 января 2017 года, учитываемая на балансе ФНС России, составила 253820,0 млн. рублей, из которой:

  1. Передача ПФР налоговым органам сведений о задолженности, образовавшейся на 1 января 2017 года, фактически была завершена в мае 2018 года, т.е. затянулась более чем на год.

В ходе проверки установлены недостатки, которые, в том числе, оказали влияние на затягивание процессов приема-передачи сведений о задолженности, образовавшейся за периоды, истекшие до 2017 года, в том числе большой объем материалов о задолженности по страховым взносам на сумму 783,1 млрд. рублей, тогда как на 1 января 2017 года в бюджетном учете ПФР числилась задолженность в сумме 430,7 млрд. рублей.

Сверка сведений о плательщиках страховых взносов, содержащихся в информационных базах ПФР и ФНС России по состоянию на 1 декабря 2016 года, проведена с опозданием на 1 месяц.

Организация самой передачи сведений о сальдо расчетов по страховым взносам на 1 января 2017 года, а также сведений за IV квартал 2016 года от территориальных органов ПФР управлениям ФНС России в субъектах Российской Федерации осуществлялась с нарушением установленных сроков.

Кроме того, в нарушение подпункта 8 пункта 5 Порядка взаимодействия информация о невыясненных поступлениях «зависших платежах» отделением ПФР по Самарской области направлена в УФНС России по Самарской области 21 февраля 2017 года (письмо № 10.0/16-2445, № 14ДСП), т.е. на 20 дней позже установленного срока.

В нарушение подпункта 13 пункта 5 указанного Порядка взаимодействия выгрузка сведений о сформированных обязательствах по начисленным страховым взносам в отношении плательщиков, не производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам и не представляющим отчетность в ПФР за расчетный период 2016 года, отделением ПФР по Ярославской области осуществлена 16 марта 2017 года, т.е. на 15 дней позже установленного срока.

Пенсионным фондом Российской Федерации не была организована работа по своевременному признанию безнадежной и списанию задолженности по страховым взносам, которая не подлежала передаче налоговым органам.

Так, отделениями ПФР по Костромской области и Ярославской области не были исполнены в установленные сроки требования пункта 4.4 Плана-графика по признанию безнадежной к взысканию и списанию в соответствии с подпунктом «в» пункта 1 Порядка № 820 (в случае смерти физического лица) сумм задолженности, числящейся по состоянию на 1 января 2017 года за 133 умершими физическими лицами в объеме 1,52 млн. рублей и в отношении 510 умерших физических лиц (бывших ИП) в объеме 4,27 млн. рублей соответственно.

Территориальными органами ПФР налоговым органам в ряде случаев не переданы или переданы неполные сведения о принятых мерах по взысканию задолженности, что в дальнейшем приводило к необоснованному принятию налоговыми органами очередной меры по взысканию задолженности. Кроме того, в отдельных случаях органами ПФР передавались недостоверные сведения о суммах задолженности, что в дальнейшем приводило к необоснованному взысканию налоговыми органами задолженности у плательщиков страховых взносов при ее отсутствии.

По состоянию на 1 июля 2018 года территориальными органами ФНС России рассмотрено 212369 обращений (жалоб) плательщиков страховых взносов по вопросам корректировки сальдо расчетов по страховым взносам за периоды, истекшие до 1 января 2017 года, из которых по 155214 проведена корректировка сведений в полном объеме, по 45026 проведена частично на общую сумму 6663,0 млн. рублей.

  1. 5. В процессе урегулирования задолженности по страховым взносам, возникшей до 1 января 2017 года, территориальными налоговыми органами и органами ПФР была выявлена задолженность в сумме 185054,0 млн. рублей, числящаяся за ИП, в том числе бывшими, которые не представили необходимые документы в налоговые органы и органы ПФР. Кроме того, в связи с затянувшимся процессом передачи задолженности по страховым взносам были упущены сроки ее взыскания в сумме 29258,0 млн. рублей.

Федеральным законом от 28 декабря 2017 года № 436-ФЗ закреплены нормы, позволившие территориальным налоговым органам и органам ПФР осуществлять списание указанной задолженности по страховым взносам.

  1. Из 24 пунктов Плана-графика мероприятий («дорожной карты») по передаче полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование органами ПФР налоговым органам» (утв. ФНС России № ММВ-23-11/10@, Правлением ПФР № 2И 15 июля 2016 года) исполнено в срок 15 пунктов, исполнено несвоевременно 9 пунктов.

Из 23 пунктов Плана-графика мероприятий («дорожной карты») по передаче полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное социальное страхование органами ФСС России налоговым органам (утв. ФНС России № ММВ-23-11/13@, Правлением ФСС России № 02-11-10/06-2851П 22 июля 2016 года) исполнено в срок 15 пунктов, исполнено несвоевременно 8 пунктов.

6.1. В нарушение пунктов 13 и 17 Требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2015 года № 676, ФНС России до октября 2018 года (приказ от 10 октября 2018 года № ММВ-7-6/579) осуществлялась фактическая эксплуатация модернизированной автоматизированной информационной системы в части администрирования страховых взносов при отсутствии правового акта ФНС России о вводе системы в эксплуатацию.

Таким образом, ФНС России с опозданием проведены мероприятия, предусмотренные подпунктами 6.3 пунктов 6 указанных планов-графиков («дорожных карт»).

6.2. При разработке и согласовании указанных планов-графиков («дорожных карт») ФНС России не были учтены реальные сроки исполнения поставленных задач и проведения конкурсных процедур, установленных Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, а также разработки и внедрения в промышленную эксплуатацию сложного программного обеспечения, необходимого для администрирования страховых взносов. В связи с этим планы-графики («дорожные карты»), регламентирующие прием-передачу полномочий по администрированию страховых взносов, выполнялись с нарушением установленных сроков со стороны ФНС России и государственных внебюджетных фондов.

  1. По результатам проведенной Счетной палатой Российской Федерации сверки данных бухгалтерской и налоговой отчетности за 2017 год в ФНС России установлены расхождения в данных по суммам задолженности по страховым взносам в размере 2842,0 млн. рублей.

Управлениями ФНС России по Кабардино-Балкарской Республике, Чеченской Республике и Магаданской области при заполнении строки 5005 «Совокупная задолженность всего» отчета о задолженности по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации (форма № 4-НМ) не отражены 2842,0 млн. рублей.

По данному факту ФНС России проведены служебные проверки. Лица, допустившие указанные нарушения, установлены и привлечены к дисциплинарной и материальной ответственности, задолженность по страховым взносам в сумме 2842,0 млн. рублей в налоговой отчетности восстановлена. По результатам взыскания данной задолженности в бюджеты внебюджетных фондов по состоянию с 1 сентября по 1 октября 2018 года поступило 56,5 млн. рублей.

  1. Налоговыми органами Ярославской и Самарской областей в нарушение пункта 9 Правил № 1092 после внесения в государственный реестр сведений о прекращении физическими лицами деятельности в качестве ИП, а также иных сведений о физических лицах, осуществляющих деятельность в качестве ИП, данные сведения в территориальные органы ПФР не представлялись.

Предложения

  1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации Российской Федерации.
  2. Направить информационное письмо в ФНС России.
  3. Направить информационное письмо в Пенсионный фонд Российской Федерации.
  4. Направить отчет и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   С.И.Штогрин

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   С.Ю.Орлова



ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ реализации мер государственной поддержки 
молодых российских ученых в 2016-2017 годах 
и истекшем периоде 2018 года»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

28 декабря 2018 года

 

Основание для проведения мероприятия

Пункты Плана работы Счетной палаты Российской Федерации (3.10.0.9 на 2017 год и 3.10.0.6 на 2018 год).

Предмет мероприятия

Деятельность органов государственной власти Российской Федерации и организаций по реализации мер государственной поддержки молодых российских ученных в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года.

Цели мероприятия

Цель 1. Провести анализ нормативно-правовой базы, регулирующей меры государственной поддержки молодых ученых в Российской Федерации.

Цель 2. Оценить объем средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренных на осуществление мер государственной поддержки молодых ученых.

Цель 3. Провести анализ осуществления межведомственного взаимодействия за реализацией мероприятий по обеспечению мер государственной поддержки молодых ученых в Российской Федерации.

Объекты мероприятия

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации;

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации;

ФГБУ «Российская академия наук»;

ФГБУ «Российский фонд фундаментальных исследований» (далее - РФФИ);

Российский научный фонд (далее - РНФ);

органы исполнительной власти 85 субъектов Российской Федерации;

13 наукоградов (г. Бийск (Алтайский край), г. Обнинск (Калужская область), г. Дубна, г. Жуковский, г. Королев, г. Протвино, г. Пущино, г. Реутов, г. Фрязино, г. Черноголовка (Московская область), пос. Кольцово (Новосибирская область), г. Мичуринск (Тамбовская область), г. Троицк);

60 высших учебных заведений, в том числе 10 научно-исследовательских центров (далее - НИЦ) и научно-исследовательских университетов (далее - НИУ) (по запросам).

Исследуемый период

2016-2017 годы и истекший период 2018 года.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия

С декабря 2017 года по декабрь 2018 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы

Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 года № 642 утверждена Стратегия научно-технологического развития России (далее - Стратегия НТР), в числе приоритетов которой - создание возможностей для выявления талантливой молодежи, построение успешной карьеры в области науки, в том числе адресная поддержка молодых ученых, а также создание конкурентной среды для привлечения к работе в России молодых талантливых исследователей (пункт 31 Стратегии НТР).

В посланиях Президента Российской Федерации неоднократно отмечалось, что мощным фактором накопления научных и технологических заделов, необходимых для экономического роста и социального развития государства, должна служить фундаментальная наука, в связи с чем принципиально важна поддержка российских талантливых молодых ученых, а также необходимость поддержки научной сферы, создания условий для эффективной работы ученых у себя на родине, поднимались вопросы об осуществлении комплекса мер, направленных на привлечение в науку молодежи. При этом такая категория, как «молодые ученые», всегда выделялась в отдельную социальную группу в составе научных работников.

В 1992 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 апреля 1992 года № 426 «О неотложных мерах по сохранению научно-технического потенциала Российской Федерации» создан специальный фонд для выплаты персональных стипендий талантливым молодым ученым. С 1996 года из федерального бюджета стало выделяться финансирование на строительство жилья для молодых ученых. С 2005 года для молодых российских ученых - кандидатов наук и докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации - проводятся ежегодные конкурсы на получение грантов Президента Российской Федерации, а с 2009 года ежегодно на конкурсной основе выделяются гранты Президента Российской Федерации для государственной поддержки научных исследований молодых российских ученых - кандидатов наук и ученых - докторов наук.

В основных стратегических документах на теме молодых ученых также сделан особый акцент.

Так, согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683, обеспечение национальных интересов осуществляется посредством реализации стратегических национальных приоритетов, в число которых входит и наука.

Решение одной из ключевых задач Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 2227-р, (далее - Стратегия ИР) - обеспечение воспроизводства кадрового потенциала науки[170] - предполагает реализацию механизмов по привлечению и закреплению в науке молодых специалистов, в том числе планирование карьеры, введение системы индивидуальных грантов для молодых ученых, их поощрения.

В то же время построение успешной научной карьеры у молодежи ограничивается медленным процессом модернизации кадровой политики в сфере науки. Так, по данным Минобрнауки России, по состоянию на 1 января 2017 года около 20 % позиций по руководящим должностям замещается исследователями старше 65 лет[171].

Основами политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2020 года и дальнейшую перспективу[172] предусмотрены основные направления решения задачи по повышению эффективности государственного участия в развитии науки и технологий, в числе которых - обеспечение перспективных молодых ученых государственных научных и образовательных организаций служебным жильем и материальными пособиями.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее - Указ № 204) Правительству Российской Федерации при разработке национального проекта в сфере науки поручено обеспечить к 2024 году привлекательность работы в России для российских и зарубежных ведущих ученых и молодых перспективных исследователей (пункт 10 Указа).

По данным исследования ИСИЭЗ НИУ ВШЭ[173], в настоящее время самую многочисленную возрастную группу исследователей (91,4 тыс. человек) составляют лица в возрасте от 30 до 39 лет, численность которых с 2006 года выросла в 1,8 раза (с 13,1 до 25,4 % в общей численности исследователей). Вместе с тем удельный вес выпускников вузов, связавших свою профессиональную карьеру с наукой, остается невысоким: в 2017 году он не превышал 1 %, а с учетом занимаемых ими исследовательских должностей, еще меньше - 0,7 процента.

Уровень развития «человеческого капитала» является важным фактором экономического роста. Вложения в человеческий капитал сегодня признаются более эффективными для развития по сравнению с другими направлениями. При этом недооценка или игнорирование проблем в сфере образования и науки могут привести к перекосам на макроэкономическом уровне, к снижению конкурентоспособности и безопасности страны, к серьезным проблемам социально-экономического развития на уровне регионов[174].

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

Цель 1. Провести анализ нормативно-правовой базы,
регулирующей меры государственной поддержки
молодых ученых в Российской Федерации

Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения между субъектами научной и/или научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и/или научно-технической продукции (работ и услуг), является Федеральный закон от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (далее - Федеральный закон № 127-ФЗ).

Вопросы выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования, в том числе в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, отнесены к функциям Минобрнауки России[175].

Инструменты поддержки молодых исследователей были сформированы в различные периоды развития научно-технологического комплекса Российской Федерации нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Условно их можно сгруппировать по нескольким направлениям:

Реализация механизмов поддержки молодых ученых предусмотрена:

В 2016-2018 годах меры поощрения молодого ученого как лучшего из лучших в своей (научной) среде предоставлялись в рамках ГП РНТ в целях привлечения молодых специалистов в науку:

Одновременно в рамках ГП РНТ предусматривались меры поддержки молодого ученого как исследователя посредством предоставления индивидуальных грантов, в том числе:

Кроме того, в целях исполнения пункта 11 Перечня поручений по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 декабря 2016 года № Пр-2346 для усиления адресной поддержки молодых ученых и привлечения к работе в России молодых талантливых исследователей, заявленных в Стратегии НТР, в 2017 году РНФ разработана и начала реализацию специальная президентская программа, предусматривающая финансирование на срок до семи лет исследовательских проектов ведущими учеными, в том числе молодыми учеными (далее - Президентская программа).

Анализ нормативных правовых актов федерального уровня показал, что в качестве молодых ученых рассматриваются аспиранты, докторанты, соискатели ученой степени, а также кандидаты наук в возрасте до 35 лет и доктора наук до 40 лет. При этом в нормативных правовых актах одновременно используются понятия «молодой ученый», «молодой исследователь», «молодой специалист».

Так, статьей 4 Федерального закона № 127-ФЗ определено, что научным работником (исследователем) является гражданин, обладающий необходимой квалификацией и профессионально занимающийся научной и (или) научно-технической деятельностью. Вместе с тем понятие «молодой ученый» или «молодой исследователь» данным законом не установлено.

В то же время статьей 1 Модельного закона о государственной молодежной политике[180], являющегося актом рекомендательного характера и содержащего типовые нормы, а также дающего нормативную ориентацию для законодательства, определено, что молодой ученый - работник образовательного или научного учреждения до достижения им возраста: доктор наук - 40 лет, кандидат наук - 35 лет, работник без степени, аспирант - 30 лет.

Основами государственной молодежной политики на период до 2025 года[181] кроме вышеуказанного дополнительно установлено, что для участников программ решения жилищных проблем, имеющих ученую степень, возраст молодого ученого повышен до 45 лет.

На право получения премии и стипендии Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации могут выдвигаться молодые ученые, чей возраст на дату выдвижения не превышает 35 лет, а при получении грантов Президента Российской Федерации[182] - дополнительно и доктора наук возраста до 40 лет.

В то же время в рамках Президентской программы установлены иные возрастные ограничения:

При этом в рамках всех конкурсов, проводимых РНФ, одно из условий - в научных группах доля исследователей в возрасте до 39 лет должна составлять 40-70 % (в зависимости от вида конкурса) от численности научной группы (без указания на степень исследователя), из чего следует, что молодые ученые участвуют фактически во всех проводимых РНФ конкурсах.

В РФФИ поддержка молодых ученых предусмотрена программой деятельности Фонда на 2014-2020 годы (далее - Программа)[183], согласно которой стратегическим направлением является поддержка кадровой политики российского сектора исследований и разработок путем развития механизма широкого вовлечения молодых исследователей, аспирантов и студентов к конкурсной деятельности РФФИ. В числе мероприятий Программы поддержка:

В конкурсах в основном могут участвовать исследователи, возраст которых на конец года проведения конкурса не должен превышать 35 лет для кандидата наук, и 39 лет - для доктора наук, а в отдельных случаях (например, конкурса «Эврика! Идея») - не должен превышать 33 года.

Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (далее - Фонд инноваций) согласно уставу[184] осуществляет финансовое обеспечение проектов на основе договоров (контрактов), а также предоставляет гранты физическим и юридическим лицам. Действующей стратегией Фонда инноваций на 2017-2020 годы[185] определены основные задачи, в числе которых - создание возможностей для активного вовлечения талантливой молодежи в научно-техническую и инновационную деятельность. Более 11 лет Фонд инноваций реализует программу «Участник молодежного научно-инновационного конкурса» (далее - «УМНИК»), цель которой - поддержка и стимулирование молодых ученых и специалистов к созданию малых инновационных предприятий для коммерциализации результатов научных разработок. В 2016-2018 годах возраст участников конкурсов по программе «УМНИК» ограничивался 30 годами включительно.

Государственная политика в области научных исследований нацелена на привлечение и развитие молодых перспективных ученых. За последние годы число ученых и исследователей в возрасте до 39 лет в российской науке увеличилось на 30 %, а в некоторых отраслях и до 50 %[186]. По данным Минобрнауки России, в российских лабораториях занято более 5 тыс. сотрудников, при этом молодые ученые и специалисты в возрасте до 35 лет составляют 58 % от общего числа (студентов - более 700, аспирантов - более 800). Некоторые лаборатории и вовсе преимущественно состоят из молодых исследователей.

Вместе с тем отсутствие определения «молодой ученый (специалист)» и единых критериев в ряде случаев приводит к необоснованному ограничению числа претендентов на предоставление мер государственной поддержки (приложение к отчету, таблицы № 1, № 1а) (приложения в Бюллетене не публикуются).

Так, при проведении отдельными федеральными органами исполнительной власти конкурсов для молодых ученых по отраслевому принципу устанавливаются разные возрастные ограничения для их участников.

В частности, к участию во Всероссийском конкурсе на лучшую научную работу среди студентов, аспирантов и молодых ученых высших учебных заведений Минсельхоза России допускаются студенты всех курсов, занимающиеся научно-исследовательской работой, аспиранты и преподаватели высших учебных заведений, находящиеся в ведении Минсельхоза России, в возрасте до 28 лет[187].

В то же время при проведении ежегодного конкурса «Лучший молодой ученый Министерства обороны Российской Федерации»[188], конкурса на получение премии ФМБА России им. А.И. Бурназяна для молодых ученых и специалистов системы Федерального медико-биологического агентства[189], конкурса «Молодые ученые транспортной отрасли»[190] возраст участников конкурса не должен превышать 35 лет на дату выдвижения работы.

Анализ информации, полученной от ведущих образовательных учреждений - национальных исследовательских университетов и центров (НИЦ и НИУ), показал, что единый перечнь критериев, определяющий возможность отнесения работников к категории «молодой ученый», для НИЦ и НИУ также не существует.

В основном к категории «молодой ученый» НИЦ и НИУ относят научных работников без ученой степени в возрасте до 30 лет, кандидатов наук - до 35 лет и докторов наук - до 40 лет включительно. Вместе с тем ряд НИЦ и НИУ к молодым ученым относят аспирантов, докторантов и соискателей независимо от возраста, а также включают в число молодых ученых инженеров-исследователей и преподавателей, участвующих в научно-образовательной деятельности (анализ приведен в приложении к отчету, таблица № 2).

Критерии отнесения к категории «молодой ученый» могут быть различными даже в пределах одного учреждения при оказании различных мер поддержки, которые НИЦ и НИУ устанавливаются самостоятельно.

Так, в МГУ[191] при проведении конкурса научных работ молодых ученых молодыми учеными считаются преподаватели, научные сотрудники, инженеры, докторанты, аспиранты и студенты МГУ в возрасте до 35 лет включительно. Одновременно на премию имени И.И.Шувалова могут выдвигаться сотрудники МГУ в возрасте до 40 лет включительно, а принимать участие в конкурсе работ студентов, аспирантов и молодых ученых МГУ, учрежденный О.В.Дерипаска, - ученые, работающие или учащиеся в МГУ, в возрасте до 40 лет включительно.

При этом программа поощрения перспективных молодых докторов и кандидатов наук «100 + 100»[192] рассчитана на участие докторов наук в возрасте до 45 лет включительно и кандидатов наук в возрасте до 35 лет включительно, а программа создания новых лабораторий под руководством молодых ученых («Зеленый свет») - лиц в возрасте до 45 лет включительно, в том числе не являющихся на момент подачи заявки сотрудниками МГУ. Одновременно стипендии для молодых преподавателей и научных сотрудников, добившихся значительных результатов в педагогической и научно-исследовательской деятельности, могут присуждаться преподавателям и научным сотрудникам МГУ в возрасте до 33 лет включительно.

Анализ мер социальной поддержки молодых ученых показал, что единственной мерой на федеральном уровне является предоставление социальной выплаты, которая может быть направлена на покупку жилого помещения, в том числе с привлечением средств жилищного кредита (включая ипотечный) или займа, оформленного в собственность молодого ученого, либо по желанию молодого ученого - в общую собственность молодого ученого и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, которая предусмотрена ГП «Доступное жилье»[193]. Участником мероприятий может быть молодой ученый, если его возраст не превышает 35 лет (для кандидатов наук) или 40 лет (для докторов наук), а также, если он работает в научной организации научным работником и его общий стаж работы составляет не менее 5 лет.

Согласно Правилам предоставления социальных выплат на приобретение жилых помещений в рамках реализации мероприятий по обеспечению жильем молодых ученых ГП «Доступное жилье», участниками программы могли быть только молодые ученые, работавшие на 1 января 2018 года в 915 научных организациях, подведомственных ФАНО России.

Таким образом, молодые ученые, работавшие в 3029 высших учебных заведениях, а также научных организациях, находящихся в ведении иных федеральных органов государственной власти, и иных научных учреждениях, были лишены возможности получения указанной меры поддержки и могли претендовать на нее только в рамках другой категории, например «молодая семья». Минстрой России молодым семьям в рамках ГП «Доступное жилье» ежегодно выдает свидетельства на улучшение жилищных условий: в 2016 году - 13,3 тыс. свидетельств, в 2017 году - 14,3 тыс., в первом полугодии 2018 года - 11,8 тыс. При этом, по данным Росстата, общее число молодых семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на начало 2017 года составляло 388 тыс. Однако учет данных о молодых семьях, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в разрезе категорий, в том числе молодых ученых, не ведется.

Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года предполагалось участие государства в реализации ипотечных программ для отдельных категорий граждан, включая молодых ученых. Однако на текущий момент времени на федеральном уровне такие программы не разработаны.

Программа строительства современной жилищной и социальной инфраструктуры, включая апартаменты временного проживания, при ведущих научных и образовательных организациях, а также инновационных центрах (технопарках) с привлечением средств федерального, регионального и местного бюджетов, предусмотренная пунктом 34 Плана мероприятий по реализации Стратегии НТР на 2017-2019 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 июня 2017 года № 1325-р, до настоящего времени не утверждена. Срок реализации указанного мероприятия был установлен до 31 августа 2018 года, ответственный исполнитель - Минобрнауки России.

Возможной причиной невыполнения может быть отсутствие у Минобрнауки России достоверных данных, в том числе о численности нуждающихся в улучшении жилищных условий, ввиду отсутствия разработанного Министерством инструментария для оценки проблемы, что напрямую связано с необходимостью введения четкого определения «молодой ученый» и критериев отнесения к нему.

Одновременно по запросам Счетной палаты Российской Федерации получены данные, свидетельствующие об актуальности жилищного вопроса для молодых ученых. Доля нуждающихся в улучшении жилищных условий по состоянию на 1 июля 2018 года в зависимости от учреждения колеблется от 1,3 % (в ЮУрГУ, НИУ - 3 человека) до 9,2 % (в ДФО[194] - 57 человек). При этом НИЯУ МИФИ считает отсутствие государственной программы жилищной поддержки молодых ученых одним из основных проблемных вопросов в данной сфере. По мнению НИЦ «Курчатовский институт», развитие государственных мер поддержки по предоставлению жилья талантливым молодым ученым решит проблему внутренней мобильности, а также повысит их закрепляемость в ведущих научных центрах. По мнению руководства МГТУ им. Баумана, Казанского федерального университета[195], НГУ - необходимы дополнительные меры по решению жилищного вопроса или усовершенствование существующего механизма обеспечения жильем молодых ученых.

По данным Росстата, средняя заработная плата научных сотрудников в целом по России в 2017 году составила 63,4 тыс. рублей, что меньше установленного майским указом Президента Российской Федерации[196] показателя в 200 %, за первое полугодие 2018 года - 96,3 тыс. рублей. Однако данные о средней заработной плате молодых ученых, в том числе в региональном разрезе, отсутствуют, в связи с тем, что сбор такой статистической информации не предусмотрен. Минобрнауки России такими данными также не обладает.

В то же время заработная плата молодых ученых неоднородна и зависит от получаемого дополнительного дохода за научную деятельность, участия в международных проектах и других факторов, которые ведут к значительным отличиям как в пределах одного региона, так и в пределах одного учреждения.

Так, в 2018 году в НИТУ «МИСиС»[197] заработная плата младшего научного сотрудника составляла 92,4 тыс. рублей, а заработная плата молодого ученого, занимающего должность старшего научного сотрудника и работающего на 0,5 ставки, - 454,7 тыс. рублей, молодого ученого, заведующего лабораторией и работающего на 0,5 ставки, - 313,4 тыс. рублей.

По ряду вузов из разных регионов средняя заработная плата молодых ученых составила за 2017 год и первое полугодие 2018 года: в СПГУ[198] - 66,5 тыс. рублей и 106,2 тыс. рублей, в ЮУрГУ (НИУ)[199]- 54,2 тыс. рублей и 58,8 тыс. рублей, в ДВФУ[200] - 67,6 тыс. рублей и 70,2 тыс. рублей, в НГУ[201]- 35,8 тыс. рублей и 22,3 тыс. рублей.

В пределах одного региона - Московская область - средняя заработная плата составила: в г. Мичуринске в 2017 году у научного сотрудника - 34,7 тыс. рублей, у молодого ученого - 30,8 тыс. рублей, а в первом полугодии 2018 года - 46,8 тыс. рублей и 38,1 тыс. рублей соответственно; в г. Жуковском в 2017 году у научного сотрудника - 66,9 тыс. рублей, у молодого ученого - 52,9 тыс. рублей, в первом полугодии 2018 года - 61,0 тыс. рублей и 51,7 тыс. рублей соответственно. В г. Троицке в 2017 году и первом полугодии 2018 года - 58,7 тыс. рублей и 83,4 тыс. рублей соответственно.

В Москве средняя зарплата научных сотрудников составила: в 2017 году и первом полугодии 2018 года - 77,7 тыс. рублей и 127,5 тыс. рублей, в НИТУ «МИСиС» - 80,1 тыс. рублей и 60,18 тыс. рублей, в НИЯУ МИФИ[202] - 217,16 тыс. рублей и 159,17 тыс. рублей, в МАИ[203] - 87,5 тыс. рублей и 81,35 тыс. рублей, в МГТУ имени Баумана[204] - 111,4 тыс. рублей и 94,8 тыс. рублей, в МГЮА[205] - 78,2 тыс. рублей и 179,4 тыс. рублей. Размер заработной платы зависит от квалификации молодого ученого, степени вовлеченности в научную деятельность, а также от области научной деятельности, оплата труда в которых значительно отличается. Кроме того, в зарплату молодых ученых в ряде случаев включены выплаты по грантам, что существенным образом в положительную сторону искажает реальную ситуацию с оплатой труда молодых ученых. В связи с чем целесообразно доработать формы отчетности в части выделения в них «чистой» заработной платы - как постоянного источника доходов молодого ученого и иных денежных поступлений и вознаграждений (стипендии, премии, а также средства грантов на личное потребление).

По данным Центра экономики непрерывного образования РАНХиГС[206], на основе анкетирования 2,1 тыс. молодых людей в возрасте от 18 до 30 лет, проживающих в Ивановской, Свердловской и Новосибирской областях, профессия ученого оказалась в числе наименее перспективных, а также непривлекательных по оплате труда и непрестижных в части построения карьеры.

По данным исследования ИСИЭС НИУ ВШЭ (от 3 октября 2018 года), социальные ожидания от научной карьеры остаются не самыми оптимистичными: большинство студентов дневных отделений организаций высшего образования (58 %) ориентируются на работу в коммерческом секторе. Карьеру в науке планируют лишь десятая часть студентов[207], а профессию ученого считают удачным карьерным выбором для своего ребенка порядка трети граждан (32 %)[208].

Неудовлетворенность жилищными условиями будет подталкивать молодых ученых на поиск дополнительных источников финансового обеспечения. В этой связи дополнительная занятость вне науки или переход в коммерцию может являться главным способом решения жилищной проблемы, в связи с чем существуют риски, что молодые ученые после окончания аспирантуры и защиты диссертации вынуждены уходить из науки только потому, что зарплата не позволяет использовать доступные механизмы решения жилищной проблемы.

При этом в ходе проверки достоверные и полные данные о наличии свободного специализированного жилого фонда или жилого фонда научных и образовательных организаций для целей временного предоставления жилья молодым ученым не установлены. В то же время потенциальная возможность для формирования специализированного жилого фонда, как и предоставления его для проживания нуждающимся молодым ученым, имеется.

В частности, по данным проверок за 2014-2017 год, проведенных Счетной палатой Российской Федерации, только в РАН в настоящее время имеются 159 квартир, из которых 11 пустуют, а 165 квартир приватизированы жильцами по решениям суда. В Доме молодых ученых РАН (общежитие на 64 места) пустует 50 % мест, а в 2016 году РАН завершено строительство общежития для молодых ученых на 218 квартир, которое до сих пор не введено в эксплуатацию. В Сибирском отделении РАН в 6 общежитиях на 505 мест занято 466 комнат (92 % фонда). При этом фактическая потребность в жилье у РАН отсутствует в виду того, что молодые ученые в штате у РАН не числятся.

Таким образом, целесообразно провести инвентаризацию жилищного фонда научных организаций, Минобрнауки России, высших учебных заведений, а также научных организаций, находящихся в ведении иных федеральных органов государственной власти и иных научных учреждений.

Правила предоставления социальных выплат на приобретение жилья не учитывают то, что молодые ученые чаще всего имеют постоянную регистрацию по адресу проживания родителей, а не по месту их работы, что не позволяет считать их нуждающимися в жилье и ограничивает мобильность молодых научных кадров. Кроме того, предоставление молодым ученым социальных выплат на приобретение жилых помещений носит заявительный характер.

Так, по данным Минобрнауки России, численность молодых ученых, изъявивших желание стать участниками мероприятий по обеспечению жильем, незначительна. В 2016 году о необходимости улучшения жилищных условий заявило 319 человек из 42 регионов, в 2017 году - 403 человека из 47 регионов, за 8 месяцев 2018 года - 171 человек из 32 регионов. Таким образом, в 2016 году всего 0,2 % молодых ученых заявили о потребности в улучшении жилищных условий, в 2017 году - 0,25 %, в 2018 году - 0,1 процента.

В 2016-2018 годах наибольшая численность претендентов на получение социальной поддержки на приобретение жилых помещений установлена в регионах с наибольшим числом научных и образовательных учреждений. Так, в г. Москве в 2016 году на жилье претендовали 109 человек из 319 (или 34,2 % от общей численности молодых ученых, заявивших о потребности), в 2017 году - 132 человека из 403 (32,8 %), в 2018 году - 59 человек из 171 (34,5 %). В Новосибирской области численность претендентов на получение социальной поддержки на приобретение жилых помещений в 2016 году составила 43 человека (10,7 %), в 2017 году - 26 человек (6,5 %), в 2018 году - 20 человек (11,7 %). В Московской области на получение социальной поддержки в 2016 году претендовали 34 человека (10,7 %), в 2017 году - 19 человек (4,7 %) и в 2018 году - 14 человек (8,2 процента).

Статьей 72 Конституции Российской Федерации закреплено, что общие вопросы образования и науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статьей 15 Федерального закона № 127-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение научной, научно-технической, инновационной деятельности может осуществляться Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, а также физическими лицами или юридическими лицами способами, не противоречащими законодательству Российской Федерации и региональному законодательству. Решение вопросов организации и осуществления региональных научно-технических и инновационных программ и проектов относится к полномочиям региональных органов государственной власти по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета)[209].

Анализ полученной информации показал, что во всех регионах реализуются дополнительные меры поддержки молодых ученых. Несмотря на то, что положения регионального законодательства отличаются большим разнообразием, региональные меры поддержки молодых ученых можно классифицировать по 2 блокам: организационные (создание советов молодых ученых, организация конференций, школ молодых ученых, стажировок и т.п.) и финансово-экономические (непосредственно поддержка за счет региональных бюджетов).

Формы поддержки молодых ученых в регионах достаточно разнообразны (грантовые и стипендиальные программы, специальные премии и т.д.), однако в большинстве своем они сводятся к материальному поощрению за уже имеющиеся «заслуги» молодых ученых. Однако государственная региональная поддержка исследовательской работы молодых ученых является незначительной и остается компетенцией только лишь учебных заведений или иных организаций, в которых работают молодые ученые.

При этом в региональном законодательстве понятие «молодой ученый» либо не закреплено, либо имеет различные трактовки. В частности, в Московской области[210] молодые ученые и специалисты - это научные работники с высшим образованием до достижения ими следующего возраста: доктор наук - 40 лет; кандидат наук - 35 лет; работник без ученой степени – 35 лет. В Пермском крае[211] - это лицо из числа научно-педагогических работников образовательных организаций высшего образования, научных работников научных организаций, научных работников иных организаций, осуществляющих научную или научно-техническую деятельность, а также аспирантов, докторантов и специалистов различных отраслей экономики, социальной сферы и промышленности, не достигшее 35 лет на дату выдвижения работы на соискание премии. В Магаданской области[212] - это научный, научно-педагогический работник образовательной организации высшего образования, научной организации, являющийся аспирантом или соискателем ученой степени в возрасте до 30 лет; кандидат наук в возрасте до 35 лет; доктор наук - до 40 лет.

По запросам Счетной палаты Российской Федерации информацию и данные о поддержке молодых ученых представили 83 региона (за исключением губернатора Чукотского автономного округа и Главы Чеченской Республики) (приложение к отчету, таблица № 3).

Анализ нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации показал, что система мер, направленных на государственную поддержку молодых ученых, до настоящего времени в регионах не создана, поддержка носит несистемный или эпизодический характер.

При отсутствии единого нормативного акта, принятого на федеральном уровне, который бы устанавливал и объединял все нормы, регулирующие государственную поддержку молодых ученых, на региональном уровне действуют разрозненные нормативные акты, регулирующие предоставление поддержки молодым ученым за счет региональных бюджетов. При этом единый понятийный и методологический аппарат в исследуемом вопросе отсутствует, индикаторы и показатели программных документов не связаны с мерами поддержки, в отдельных случаях отсутствует иерархичность нормативных документов и организационных структур, ответственных за их регулирование и контроль, отсутствует система оценки эффективности мер государственной поддержки, механизмы мониторинга в данной области не установлены.

В 23 регионах государственная поддержка молодых ученых в 2016-2018 годах за счет средств региональных бюджетов не осуществлялась.

Так, в 17 регионах (республиках Адыгея, Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республике, Забайкальском, Приморском, Камчатском краях, Ненецком автономном округе, Астраханской, Амурской, Ивановской, Мурманской, Саратовской, Псковской, Тверской, Калининградской, Курганской областях, городе Севастополе) финансирование не осуществлялось в связи с отсутствием законодательно предусмотренных мероприятий по поддержке молодых ученых. В 6 регионах (Республика Ингушетия, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ, Брянская, Челябинская, Кировская области) меры поддержки задекларированы, однако их финансирование не было предусмотрено.

Так, законом Брянской области от 11 июля 2012 года № 51-З «О поддержке молодых ученых, молодежных научных сообществ и молодежных научных коллективов в Брянской области» установлено, что поддержка молодых ученых, молодежных научных сообществ и молодежных научных коллективов осуществляется в форме присуждения стипендий, премий и грантов, а финансовое обеспечение - в том числе в рамках ассигнований, запланированных в областном бюджете. Указом губернатора Брянской области от 23 мая 2013 года № 391 утверждено положение о порядке присуждения грантов губернатора Брянской области молодым ученым региона (ежегодно 15 грантов в размере 20 тыс. рублей каждый), в котором определено, что гранты выделяются за счет средств государственной программы «Развитие образования и науки Брянской области» (2014-2020 годы). Вместе с тем в госпрограмме финансирование в 2016-2018 годах на указанные цели не предусмотрено и не осуществлялось.

Меры государственной поддержки за счет собственных средств предусмотрены в 61 региональном бюджете. При этом финансирование осуществляется в рамках различных государственных региональных программ.

Так, в Ростовской области премии молодым ученым ЮФУ[213] выплачиваются в рамках государственной программы Ростовской области «Развитие образования»[214], а премии и стипендии губернатора Ростовской области в сфере образования - государственной программы Ростовской области «Экономическое развитие и инновационная экономика»[215]. В Тульской области гранты правительства Тульской области в сфере науки и техники предусмотрены в государственной программе Тульской области «Развитие промышленности в Тульской области»[216], а премии Тульской области в сфере науки и техники, конкурсы грантов, реализуемые совместно с РФФИ, - в государственной программе Тульской области «Развитие малого и среднего предпринимательства в Тульской области»[217].

Таким образом, фактически во всех регионах отсутствует единый стратегический документ (например, государственная программа), включающий комплекс мер по поддержке научных исследований и разработок молодых ученых, а также меры их социальной поддержки. Отсутствие установленных показателей эффективности не дает возможность оценить действенность государственной региональной поддержки.

Поддержка молодых ученых в части обеспечения жильем за счет бюджетов субъектов Российской Федерации фактически не осуществляется.

Так, в 2016-2018 годах только в Московской и Магаданской областях за счет региональных бюджетов оказывалась поддержка молодым ученым в виде финансирования приобретения жилых помещений.

В отдельных регионах установленные меры поддержки молодым ученым, направленные на обеспечение их жильем, не реализуются. Так, постановлением правительства Сахалинской области от 6 августа 2013 года № 428 утверждена государственная программа Сахалинской области «Обеспечение населения Сахалинской области качественным жильем на 2014-2020 годы», в которой предусмотрено мероприятие по предоставлению социальных выплат отдельным категориям граждан для обеспечения жильем - 50 % от среднерыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по Сахалинской области. Однако, по данным правительства Сахалинской области, в 2016 году - первом полугодии 2018 года за счет областного бюджета вышеуказанные выплаты не производились.

Меры поддержки молодых ученых реализуются и органами местного самоуправления, в первую очередь наукоградами - муниципальными образованиями со статусом городского округа, имеющими высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом (далее - НПК). Статус определен статьей 1 Федерального закона от 7 апреля 1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 70-ФЗ). В настоящее время такой статус имеют 13 муниципальных образований (г. Бийск (Алтайский край), г. Обнинск (Калужская область), г. Дубна, г. Жуковский, г. Королев, г. Протвино, г. Пущино, г. Реутов, г. Фрязино, г. Черноголовка (Московская область), пос. Кольцово (Новосибирская область), г. Мичуринск (Тамбовская область), г. Троицк).

Согласно данным Росстата на 1 января 2018 года численность населения наукоградов составляла 1136867 человек, на их территории находилась 121 организация всех форм собственности, в которых 46556 работников выполняли научные исследования и разработки. Данные о численности молодых ученых, работающих в наукоградах, как в официальной статистике, так и у Минобрнауки России отсутствуют.

В то же время по итогам проведенного Минобрнауки России мониторинга,[218] численность исследователей, работающих в организациях наукоградов, выполняющих научные исследования и разработки, на конец 2017 года - 27761 человек, или 7,7 % от общей численности исследователей в Российской Федерации, что ниже данных Росстата на 40,4 %, или на 18795 человек.

Согласно данным наукоградов (за исключением г. Пущино, не представившего сведения, и г. Черноголовки, где данные отсутствуют) число молодых ученых в их организациях на 1 января 2018 года - 5551 человек. С учетом данных Минобрнауки России о численности исследователей в указанных наукоградах (23928 человек) доля молодых ученых в общей численности исследователей, работающих в организациях наукоградов, составила 23 %, что почти в 2 раза меньше среднероссийского показателя, составляющего 43,9 процента.

Анализ стратегий социально-экономического развития наукоградов (далее - Стратегии) показал, что одна из основных задач наукоградов - решение проблемы сохранения научно-технического потенциала, в связи с чем возникает необходимость привлечения и закрепления молодых исследователей.

Органы местного самоуправления (наукоградов) вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право[219], исходя из собственных возможностей и приоритетов развития. В то же время в связи с отсутствием механизмов реализации указанных полномочий органы местного самоуправления данным правом фактически не пользовались, а направляемый из муниципальных бюджетов на поддержку молодых ученых объем финансирования нельзя назвать существенным.

Меры поддержки молодых ученых в основном реализуются за счет собственных средств учреждений науки и предприятий НПК наукоградов. Так, проводятся конкурсы на соискание премий для молодых ученых и аспирантов, подготовка части аспирантов производится за счет собственных средств предприятий, молодым специалистам устанавливаются различные надбавки и компенсации (приложение к отчету, таблица № 4).

Вместе с тем анализ динамики численности молодых ученых в наукоградах показал, что применяемые меры поддержки не оказывают влияния на привлечение молодых ученых в наукограды. В частности, в наукограде Мичуринск на фоне роста общей численности научных работников с 1 января 2016 года по 1 июля 2018 года на 4,3 % уменьшение численности молодых ученых составило 36,6 % (с 82 до 52 человек). В наукограде Троицк за аналогичный период на 12,8 % уменьшилась общая численность научных работников наукограда и одновременно снизилась на 7,8 % численность молодых ученых. При этом при отсутствии поддержки молодых ученых в наукограде Фрязино численность молодых ученых за указанный период увеличилась со 152 человек до 169 человек, или на 11,2 процента.

Наукограды имеют дополнительные права в части реализации мероприятий Стратегий путем строительства и содержания жилищного фонда, находящегося в муниципальной собственности и предоставляемого во владение или в пользование работникам организаций научно-производственного комплекса наукограда (статья 8.1 Федерального закона № 70-ФЗ[220]).

Только Стратегией городского округа Троицк на период до 2032 года предполагается строительство к 2020 году жилого дома для формирования фонда арендного жилья с целью привлечения высококвалифицированных специалистов и молодых ученых за счет временного предоставления жилья. Стратегиями наукоградов Фрязино и Черноголовка предусмотрены мероприятия по строительству жилья, в том числе для молодых ученых, совместно с предприятиями научно-производственных комплексов наукоградов.

Основная проблема - ограниченные возможности муниципальных бюджетов. Средства федерального бюджета расходуются в основном на строительство инженерной инфраструктуры наукограда. В этой связи, по мнению администрации города Обнинска, целесообразно изменить принцип предоставления социальной выплаты на обеспечение жильем в рамках ГП «Доступное жилье», привязывая выплату к месту пребывания молодого специалиста, а не к месту регистрации, а также предусмотреть в составе мер государственной поддержки молодых ученых компенсацию затрат на наем жилья. Администрацией города Мичуринск (Тамбовская область) предлагается развивать субсидирование приобретения жилья в собственность или запустить программы льготного ипотечного кредитования для молодых ученых.

В то же время данные о численности молодых ученых наукоградов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отсутствуют (в частности, данных нет у наукоградов Троицк, Мичуринск, Жуковский, Черноголовка, Королев), что не позволяет объективно спланировать объем финансирования на указанные цели.

Более того, анализ статистической информации показал, что объективные данные в целом о численности молодых ученых отсутствуют.

Так, в проверяемый период статистическое наблюдение за научной деятельностью осуществлялось Росстатом на основании данных, предоставляемых юридическими лицами региональному территориальному органу Росстата (кроме субъектов малого предпринимательства), выполняющими научные исследования и разработки, по форме федерального статистического наблюдения № 2-наука «Сведения о выполнении научных исследований и разработок»[221]. В указанной форме представляется информация о распределении исследователей (без совместителей и лиц, выполнявших работу по договорам гражданско-правового характера) по возрасту «до 29 лет включительно»; «30-34 лет»; «35-39 лет»; «40-44 лет» и т. д. Кроме того, в данной форме не учитываются лица, выполняющие исследования по грантам и не имеющие, например, на момент получения гранта постоянного места работы.

В связи с тем, что в состав целевых индикаторов реализации Стратегии ИР и ГП РНТ включен индикатор «Доля исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей», для сравнительного анализа будут применены понятие «исследователь» и возрастная категория «до 39 лет».

Общая численность исследователей на 1 января 2018 года составляла 359793 человека. По сравнению с 2013 годом данный показатель снизился на 2,5 %, по сравнению с 1 января 2017 года - на 2,9 процента.

На 1 января 2018 года научные исследования и разработки выполнялись в 3944 организациях различных форм собственности, из которых 3859 организаций (или 98 %) - организации с государственной собственностью, в которых работало 354487 исследователей (или 99 %) от общего числа российских исследователей.

По данным ИСИЭЗ НИУ «Высшая школа экономики»[222], Россия остается одним из мировых лидеров по абсолютным масштабам занятости в науке. В 2016 году численность исследователей (в эквиваленте полной занятости) составила 428,9 тыс. человек. По этому показателю Россия уступает только Китаю (1692,2 тыс. человек), США (1380 тыс. человек) и Японии (665,6 тыс. человек). Однако по численности исследователей (в эквиваленте полной занятости) в расчете на 10000 занятых в экономике, Россия находится на 34 месте с показателем 60 человек. Япония с показателем 100 исследователей на 10000 занятых в экономике занимает 14 место, США с показателем 91 исследователь - 18 место, Китай с показателем 22 исследователя - 48 место.

Из числа 20 ведущих стран мира по затратам на науку наивысшее место по показателю численности исследователей в расчете на 10000 занятых в экономике занимает Швеция с показателем 144 исследователя.

Общее число исследователей в возрасте до 39 лет на 1 января 2018 года составляло 157805 человек, что составляет 43,9 % от общего числа российских ученых. По сравнению с 2013 годом данный показатель увеличился на 6,0 %, по сравнению с 1 января 2017 года - снизился на 1,5 процента.

Следует отметить, что наблюдается «провал» в области среднего, наиболее продуктивного возраста исследователей, на фоне преобладающей численности молодых и пожилых исследователей.

При этом анализ изменения численности ученых среднего возраста (40-55 лет) за последние 3 года (2015-2017 годы) показал, что в общей численности исследователей доля указанной возрастной группы остается фактически неизменной (21,8 %, 21,5 % и 21,8 % соответственно), однако их численность имеет тенденцию к снижению (численность исследователей указанного возраста снизилась с 82587 человек до 77898 человек, или на 5,7 процента).

По данным РФФИ, в 2014-2018 годах не увеличивается активность ученых 46-55 лет, что видно из динамики возрастных категорий участников проектов, финансируемых за счет грантов РФФИ.

По предварительным данным Минобрнауки России, также отмечается «провал» численности в группе ученых 40-55 лет с одновременным уменьшением мер государственной поддержки указанной категории исследователей, где грантовое финансирование фактически становится основной мерой поддержки.

С одной стороны, данная ситуация объясняется естественными демографическими тенденциями, а также последствиями переходного этапа становления Российской Федерации. С другой стороны, после 39 лет ученый перестает относиться к категории «молодых ученых», меры государственной поддержки для него существенно сокращаются, возможность кадрового роста или открытия лабораторий также незначительна.

В то же время 40-55 лет - наиболее эффективный для науки возраст, когда ученые обладают немалым накопленным опытом и знаниями, готовыми к применению в новых исследованиях и к передаче следующим поколениям ученых.

В паспорте национального проекта «Наука»[223] определена задача Федерального проекта «Развитие кадрового потенциала в сфере исследований и разработок» - формирование целостной системы подготовки и профессионального роста научных и научно-педагогических кадров, обеспечивающей условия для осуществления молодыми учеными научных исследований и разработок, создания научных лабораторий и конкурентоспособных коллективов.

Вместе с тем в качестве индикатора цели «Обеспечение привлекательности работы в Российской Федерации для российских и зарубежных ведущих ученых и молодых перспективных исследователей» фигурирует показатель «Доля исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей (процент)», который по итогам 2018 года должен составлять 43,3 %. Фактически данный показатель уже на 1 января 2018 года составлял 43,9 процента.

На 1 января 2018 года в организациях с государственной собственностью, осуществляющих научные исследования и разработки, работало 154711 исследователей в возрасте до 39 лет, или 98 % от общего числа исследователей данной категории. Минобрнауки России собственных данных в отношении численности молодых ученых не имеет и также ориентируется на данные Росстата.

При этом, не смотря на заявления отдельных должностных лиц РАН[224], процитированных СМИ, что «…с 1990 года количество исследователей в стране уменьшилось в 2,7 раза, а среднегодовое сокращение персонала, который занимается исследованием и разработками, с 2000 года составляет 1,3 % в год»[225], по запросу Счетной палаты Российской Федерации информация об «утечке мозгов» не подтверждена[226].

Согласно данным Росстата, приведенным Минобрнауки России, в 2016-2017 годах из России в иностранные государства иммигрировало 774 кандидата и доктора наук всех возрастов. Данные по выбывшим из России молодым ученым в Минобрнауки России отсутствуют.

В то же время анализ информации, полученной от субъектов Российской Федерации, показал, что руководители 36 регионов[227], или 42 %, данными о численности молодых ученых на их территориях не располагают.

Только 6 регионов[228] имеют такие данные в динамике (за 2016-2018 годы), в остальных - только за один или два года. Однако данные в большинстве случаев не совпадают с данными официального статистического наблюдения, что связано с применением регионами различных критериев при подсчете численности молодых ученых, в том числе - различных возрастных групп[229].

Согласно данным официальной статистики численность молодых ученых[230] по состоянию на 1 января 2018 года составляла: в 26 регионах[231] - от 11 до 200 человек; в 16 регионах[232] - от 213 до 400 человек; в 17 регионах[233] - от 404 до 974 человек; в 20 регионах[234]- от 1002 до 4519 человек.

Наибольшая численность молодых ученых сосредоточена в г. Москве - 48560 человек (31,4 %) и г. Санкт-Петербурге - 18001 человек (11,6 %), Московской области - 15686 человек (10,1 %) и Нижегородской области - 9195 человек (5,9 %). Доля молодых ученых в общей численности населения регионов имеет существенные различия. При среднем значении по Российской Федерации равном 0,11 %, данный показатель колеблется от 0,01 % - в Костромской области, Республике Марий Эл и Ямало-Ненецком автономном округе, до 0,96 % - в г. Москве.

Также значительно различаются показатели доли молодых ученых в общей численности ученых в соответствующем регионе. Так, при среднем значении по Российской Федерации равном 43,6 %, данный показатель колеблется от 19,4 % - в Чеченской Республике до 66,4 % - в Вологодской области. Выше среднего показателя по России доля молодых ученых в общей численности ученых отмечается в 39 регионах. Одновременно в республиках Адыгея, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Хакасия, а также в Костромской, Пензенской и Магаданской областях данный показатель не достигает 30 процентов.

Отсутствие достоверной статистики не позволяет качественно планировать численность кадров на перспективу, а под эту оценку - формировать финансовые и организационные ресурсы, государственный заказ на исследования и разработки, сопряженный с подготовкой молодых научных кадров, создавать систему правил, не изменяемых длительный период времени (для создания устойчивой и стабильной работы), и в дальнейшем осуществлять обоснованную коррекцию системы подготовки в зависимости от оценки получения качества новых специалистов и географического рассредоточения научных работников в стране.

Цель 2. Оценить объем средств федерального бюджета и бюджетов
субъектов Российской Федерации, предусмотренных на осуществление
мер государственной поддержки молодых ученых

Финансовое обеспечение мер государственной поддержки молодых ученых в 2016-2018 годах, реализуемых в рамках государственных программ Российской Федерации[235], в 2016 году составило 874857,0 тыс. рублей, в 2017 году - 988290,7 тыс. рублей и в 2018 году - 1110973,1 тыс. рублей.

Объемы выделяемых бюджетных ассигнований ежегодно увеличиваются за счет увеличения объемов финансирования на социальные выплаты молодым ученым на приобретение жилых помещений. Так, объем средств на указанную меру поддержки в 2017 году составил 389831,8 тыс. рублей, что на 100000,0 тыс. рублей, или на 25,7 %, больше, чем было выделено в 2016 году, а в 2018 году - 512600,4 тыс. рублей, что составляет 124 % к 2017 году и 143,5 % к 2016 году.

В рамках ГП РНТ Минобрнауки России предусматривались бюджетные ассигнования на выплату стипендий для молодых ученых и аспирантов, осуществляющих перспективные научные исследования и разработки по приоритетным направлениям модернизации российской экономики[236]: в 2016 году - 271525,2 тыс. рублей, в 2017 году - 273052,8 тыс. рублей и в 2018 году - 273600,0 тыс. рублей (стипендия в сумме 22800 рублей назначается на срок до трех лет); на организационно-техническое и информационное обеспечение проведения конкурсного отбора и мониторинга осуществления получателями стипендии научных исследований и разработок по приоритетным направлениям модернизации российской экономики: в 2017 году - 11906,1 тыс. рублей, в 2018 году - 11295,6 тыс. рублей.

Численность молодых ученых, претендовавших на получение вышеуказанной стипендии Президента Российской Федерации, в 2016 и 2018 годах составила 3345 человек, их них получили стипендии 897 человек, или 27 % от общего числа претендентов (в 2017 году конкурсный отбор не проводился). Однако незначительное количество числа стипендий снижает эффективность этого инструмента, в связи с чем целесообразно рассмотреть вопрос об увеличении конкурсной поддержки наиболее успешных молодых ученых и аспирантов.

В рамках ГП РНТ выплачены семь ежегодных премий Правительства Российской Федерации в области науки и техники для молодых ученых в размере 500,0 тыс. рублей каждая[237] на общую сумму 3500,0 тыс. рублей и четыре премии Президента Российской Федерации в области науки и инноваций для молодых ученых в размере 2500,0 тыс. рублей каждая[238] на общую сумму 10000,0 тыс. рублей.

Кроме того, из федерального бюджета в рамках ГП РНТ ежегодно выделяются 300000,0 тыс. рублей на гранты Президента Российской Федерации для государственной поддержки научных исследований[239] молодых российских ученых: кандидатов наук до 35 лет - 400 грантов в размере 600,0 тыс. рублей; докторов наук до 40 лет - 60 грантов в размере 1,0 млн. рублей ежегодно. Численность молодых ученых, претендовавших на получение вышеуказанных грантов, в 2016 году составила 2526 человек, в 2017 году - 2549 человек, по состоянию на 1 ноября 2018 года - 2057 человек при ежегодно установленном количестве 460 грантов.

Таким образом, в среднем на 1 грант фактически претендовало 5 кандидатов, на 1 стипендию - 4 молодых ученых, что свидетельствует о востребованности данных мер. Доля получателей грантов и стипендий Президента Российской Федерации в общей численности молодых российских ученых составляет 0,6 процента.

В целях формирования условий для привлечения к научным исследованиям талантливых молодых специалистов ведущими российскими научными организациями предусматриваются различные меры поддержки и стимулирования научных и инженерных кадров, в том числе молодых научных сотрудников и инженеров-исследователей, как за счет средств федерального бюджета, так и за счет приносящей доход деятельности и внебюджетных источников.

Так, количество поддержанных РНФ проектов молодых ученых в рамках конкурсов 2014-2016 годов составляло 9-11 % от числа всех поддержанных проектов. С началом реализации Президентской программы доля проектов молодых ученых[240] возросла до 50 % в 2017 году и до 60 % в 2018 году с одновременным увеличением общего объема финансирования проектов молодых ученых.

Из общего объема грантовой поддержки в 2016 году в сумме 17967024,0 тыс. рублей на долю проектов с участием молодых ученых приходилось 8 % финансирования, в 2017 году (18499781,0 тыс. рублей) - 15 %, в 2018 году (22000000 тыс. рублей (план на 1 ноября 2018 года) - 22 %. Вместе с тем основным источником финансирования РНФ проектов молодых ученых являются пожертвования АО «Роснефтегаз».

РФФИ за счет субсидий из федерального бюджета (в рамках ГП РНТ) в рамках основной деятельности осуществляет проведение конкурсного отбора и предоставление грантов на реализацию научных проектов, выполняемых молодыми учеными. Доля проектов с участием молодых ученых от числа всех проектов, проводимых РФФИ в 2016-2018 годах, в 2016 году составляла 27 %, в 2017 году - 21 %, на 4 ноября 2018 года - 21 процент.

В 2016 году из общего объема грантового финансирования РФФИ в сумме 9997882,0 тыс. рублей на долю проектов с участием молодых ученых приходится 29 % финансирования, в 2017 году (10068941,0 тыс. рублей) - 19 %, в 2018 году (19126608,8 тыс. рублей) - 22 процента.

Источником грантового финансирования Фонда инноваций также является субсидия из федерального бюджета (в рамках ГП «Экономическое развитие»). В 2016 году субсидия Фонду инноваций выделена в сумме 2790196,3 тыс. рублей, в 2017 году - 2795405,3 тыс. рублей и в 2018 году - 2819638,7 тыс. рублей. В 2016-2018 годах за счет субсидии по программе «УМНИК» профинансировано 2244 договора, заключенные с молодыми учеными на сумму 433250,0 тыс. рублей (или 16 % от общей суммы грантового финансирования), в 2017 году - 3069 договоров на сумму 657500,0 тыс. рублей (или 24 %). По предварительным данным Фонда инноваций, на 1 ноября 2018 года поддержано 2825 проектов молодых ученых на сумму 598050,0 тыс. рублей (или 21 процент).

Федеральными учреждениями науки и высшего образования (НИЦ и НИУ) поддержка молодых ученых осуществляется за счет средств федерального бюджета в рамках финансирования государственного задания и за счет субсидий на иные цели, а также за счет внебюджетных источников.

По информации, представленной Минобрнауки России, в рамках реализации государственных заданий на поддержку проектов молодых ученых направлены средства в сумме 38948,1 тыс. рублей в 2016 году (17 проектов), 47307,3 тыс. рублей - в 2017 году (19 проектов) и 49108,9 тыс. рублей - в 2018 году (18 проектов).

Вместе с тем Минобрнауки России не обладает полными данными по объемам и мерам поддержки молодых ученых за счет средств федерального бюджета в бюджетных учреждениях науки и высшего образования, осуществляющих научные исследования и разработки, соответствующие формы статистического наблюдения отсутствуют. В связи с этим достоверно оценить общий объем средств федерального бюджета с учетом расходов на обеспечение государственного задания, направленный вышеуказанными учреждениями на поддержку молодых ученых, не представляется возможным. При этом количество бюджетных учреждений науки и высшего образования, осуществляющих научные исследования и разработки, подведомственных только Минобрнауки России, на 1 января 2018 года составляло 805 единиц, количество федеральных государственных унитарных предприятий - 141 единицу.

При отсутствии регламентирующих документов Минобрнауки России и установленных единых государственных подходов к решению вопросов государственной поддержки молодых ученых НИЦ и НИУ самостоятельно применяют различные меры поддержки молодых ученых, объемы и виды которых зависят от финансовых возможностей учреждений. Наиболее распространенные - это установление надбавок и мер материального стимулирования, организация конкурсов на получение грантов и стипендий, программы поддержки научной деятельности молодых ученых, проведение различных конференций и семинаров, в том числе международных (приложение к отчету, таблица № 5).

Как положительный пример можно выделить НИЦ «Курчатовский институт», который в рамках финансового обеспечения на выполнение государственного задания, субсидий на иные цели, а также за счет внебюджетных источников оказывает поддержку молодым ученым, работающим в учреждении, численность которых на 1 июля 2018 года - 685 человек, или 18 % от общей численности сотрудников, занятых в научных исследованиях и разработках.

За 2,5 года темпы роста общей численности научных работников НИЦ «Курчатовский институт» составили 5 %, а численности молодых ученых - 10 процентов.

В частности, в числе мер поддержки ежегодный конкурс на соискание премии имени академика И.В.Курчатова[241] для молодых научных сотрудников и инженеров-исследователей (до 35 лет) и студентов базовых кафедр НИЦ «Курчатовский институт». Для специалистов в области ядерных технологий - конкурс имени А.П.Александрова. Конкурсы на присуждение именных стипендий имени А.П.Александрова, именных стипендий имени И.В. Курчатова для молодых ученых (до 35 лет), имеющих степень кандидата наук, выполняющих исследования фундаментального и поискового характера. С 2017 года проводится материальное стимулирование работников не старше 33 лет (кандидатов наук) и 37 лет (докторов наук) к защитам диссертаций. Кроме того, ежеквартально по итогам публикационной активности производятся единовременные выплаты для стимулирования публикаций работников в рецензируемых научных изданиях, индексируемых международной базой данных Web of Science.

Общий объем средств, направленных НИЦ «Курчатовский институт» на поддержку молодых ученых, в 2016 году составил 46566,0 тыс. рублей, 2017 году - 50057,7 тыс. рублей и в 2018 году - 36047,7 тыс. рублей (прогноз, по состоянию на октябрь 2018 года), что ежегодно составляет в среднем 1,3 % от общего объема средств[242] из всех источников финансирования.

В целях обеспечения жильем молодых ученых[243] в 2016 году выделены средства федерального бюджета в объеме 289831,8 тыс. рублей, в 2017 году - 389831,8 тыс. рублей, в 2018 году - 512600,4 тыс. рублей. За счет указанных мер в 2016 году социальную выплату на приобретение жилых помещений в форме жилищных сертификатов получили 154 молодых ученых (или 48 % от заявивших о потребности в обеспечении жильем) из 33 регионов, в 2017 году - 213 человек (53 %) из 40 регионов, в 2018 году - 144 молодых ученых (84,2 %) из 28 регионов.

Численность молодых ученых, получивших жилищные сертификаты или социальную выплату на приобретение жилых помещений, сконцентрирована в регионах с наибольшей численностью молодых ученых.

Так, в г. Москве в 2016 году обеспечены жильем 48 молодых ученых (31,2 % от общей численности получивших сертификаты), в 2017 году - 60 (28,2 %) и в 2018 году планируется обеспечить жильем 46 молодых ученых (31,9 %); в Московской области в 2016 году - 20 молодых ученых (13,0 %), в 2017 году - 14 (6,6 %) и в 2018 году - 9 (6,3 %); в Новосибирской области в 2016 году - 17 молодых ученых (11,6 %), в 2017 году - 26 (12,2 %) и в 2018 году - 18 (12,5 процента).

Кроме того, в 2016-2018 годах ежегодно обеспечивались жильем молодые ученые, проживающие в республиках Карелия, Дагестан, Коми, Татарстан, в Красноярском и Приморском краях, в Иркутской, Нижегородской, Оренбургской, Ростовской, Свердловской, Томской, Тюменской, Мурманской областях, в городах федерального значения Санкт-Петербурге и Севастополе (в зависимости от региона - от 1 до 11 человек в год). Средняя сумма выплат одному молодому ученому (стоимость жилищного сертификата) в 2016 году составила 1878,9 тыс. рублей, в 2017 году - 1828,5 тыс. рублей, в 2018 году - 1964,7 тыс. рублей.

Общая сумма финансирования, направленная регионами на поддержку молодых ученых, в 2016 году составила 1240587,3 тыс. рублей, в 2017 году - 1441942,1 тыс. рублей. В 2018 году на указанные цели из региональных бюджетов выделено 1835468,0 тыс. рублей (информация о распределении финансирования в региональном разрезе представлена в приложениях к отчету, таблицы № 3, № 6).

В 23 регионах, в которых численность молодых ученых составила 9831 человек, или 6,3 % от общей численности молодых ученых России, в 2016-2018 годах государственная поддержка молодым ученым за счет региональных бюджетов не оказывалась.

Общая численность молодых ученых[244], получивших государственную поддержку за счет региональных бюджетов, в 2017 году составила 5299 человек, или 3,4 % от общей численности молодых ученых в России, что является невысоким показателем.

При этом доля молодых ученых, получивших государственную поддержку, в зависимости от региона значительно отличается. Данный показатель находится в интервале от 0,1 % в г. Москве (с учетом выделения жилья молодым ученым) до 85,9 % в Республике Хакасия.

В 9 регионах (Алтайский край, Московская, Омская, Пензенская, Свердловская, Тульская, Тюменская области, г. Москва, Удмуртская Республика), где сосредоточено 49 % молодых ученых, государственную поддержку получили менее 1 % молодых ученых.

Еще в 9 регионах (Белгородская, Костромская, Липецкая, Орловская, Оренбургская, Кемеровская области, республики Бурятия и Хакасия, Красноярский край), в которых проживает около 3 % молодых ученых, - свыше 30 %. При этом самый высокий процент молодых ученых, получивших региональную поддержку (50,3 %), сложился в Белгородской области.

В среднем на поддержку 1 молодого ученого за счет средств региональных бюджетов приходится 295,9 тыс. рублей. Наименьший показатель по финансированию на 1 молодого ученого в 2017 году (3,3 тыс. рублей) сложился в Волгоградской области, наибольший (3600,0 тыс. рублей) (без учета Московской области) - в Республике Калмыкия.

В 2016-2018 годах Московская и Магаданская области за счет региональных бюджетов оказывали молодым ученым поддержку в виде финансирования приобретения жилых помещений.

Среди субъектов Российской Федерации в 2017 году наибольшие объемы жилищного строительства осуществлялись в Московской области, где было введено 11,5 % от сданной в эксплуатацию общей площади жилья по России в целом. В стратегически важных регионах Российской Федерации, к числу которых относятся Арктическая зона Российской Федерации, Дальний Восток, Северо-Кавказский федеральный округ, Республика Крым, город Севастополь и Калининградская область, значительный объем жилищного строительства имелся только в Республике Дагестан - 2,5 % от сданной в эксплуатацию общей площади жилья по России в целом.

Так, Московская область в 2016 году выделила 29 молодым ученым и специалистам, уникальным специалистам 470724,0 тыс. рублей на оплату первоначального взноса при получении ипотечного жилищного кредита, а также предоставила компенсацию оплаты по основному долгу по ипотечному жилищному кредиту, в 2017 году на аналогичные цели 54 человека получили 1003457,0 тыс. рублей. Соответствующие расходы в бюджете Московской области на 2018 год запланированы в сумме 1144603,0 тыс. рублей для 71 молодого ученого. В Магаданской области из регионального бюджета в 2016 году на обеспечение жильем 6 молодым ученым выделено 8200,0 тыс. рублей, в 2017 году 3 человека получили 4200,0 тыс. рублей, в 2018 году из бюджета области выделено 1000,0 тыс. рублей.

Не смотря на то, что все регионы сообщили, что научная деятельность их молодых ученых представлена на региональном, межрегиональном и всероссийском уровнях и ежегодно молодые ученые региона являются участниками, лауреатами, победителями и стипендиатами различных конкурсов, фактически ни один регион не располагает данными об объемах финансовой поддержки своих ученых за счет средств федерального бюджета, за исключением грантовой поддержки научными фондами.

При отсутствии четкого программного подхода и установленных показателей (индикаторов), оценить действенность существующей системы региональных мер поддержки молодых ученых, в том числе в части обеспечения в достаточной степени равномерности воспроизводства научных кадров в Российской Федерации, не представляется возможным.

Анализ мер поддержки муниципальных образований показал, что в наукоградах Дубна, Реутов, Бийск, Королев, Протвино, Черноголовка, Жуковский, Троицк и Фрязино за счет муниципальных бюджетов поддержка молодых ученых не осуществлялась[245].

В наукограде Обнинск ежегодно на конкурсной основе выплачивается 31 стипендия студентам, аспирантам и молодым (до 40 лет) преподавателям вузов, занимающимся научной деятельностью, общий фонд - 610,0 тыс. рублей. В наукограде Мичуринск ежегодно в рамках муниципальной программы «Привлечение специалистов, обладающих специальностями, являющимися дефицитными для муниципальных и иных учреждений города Мичуринска» на 2017-2022 годы предусматривается 990,0 тыс. рублей на реализацию мероприятий по трудоустройству и созданию условий для закрепления и адаптации специалистов, приглашенных из других местностей. Однако в связи с отсутствием заявок от предприятий науки на получение поддержки в рамках указанной программы, финансирование не осуществлялось.

За счет внебюджетных средств организаций НПК также оказываются меры поддержки. Так, в наукограде Дубна в Объединенном институте ядерных исследований[246] (далее - ОИЯИ), численность молодых ученых в котором - 1079 человек, утверждена специальная программа «Молодежь ОИЯИ», в рамках которой в 2016 году 51 молодому ученому выделены гранты ОИЯИ на финансирование научно-технической деятельности в сумме 545,0 тыс. рублей, в 2017 году - 59 молодым ученым в сумме 955,9 тыс. рублей, в 2018 году - 57 молодым ученым в сумме 1103,4 тыс. рублей.

Общий объем средств, направляемых на поддержку молодых ученых из федерального бюджета, региональных бюджетов, а также бюджетов научных фондов и наукоградов, по самым скромным подсчетам, может составить 6950,5 млн. рублей в 2016 году, 7840,8 млн. рублей - в 2017 году и 12646,1 млн. рублей - в 2018 году. При этом в указанный объем не входят расходы научных и образовательных учреждений, выделенных на выполнение государственного задания, и расходы за счет внебюджетных источников.

В денежном выражении меры поддержки в расчете на одного молодого ученого составили в 2016 году около 43,0 тыс. рублей в год, в 2017 году - почти 50,0 тыс. рублей, а в 2018 году - уже 80,0 тыс. рублей[247], что свидетельствует о положительной динамике финансирования в 1,86 раза.

Вместе с тем данные об объемах финансирования из всех источников, о количестве мер поддержки, получаемых конкретными молодыми учеными, тем более - применительно к молодому ученому, как и данные о продолжении молодыми учеными карьеры отсутствуют. Единая база данных научных сотрудников не ведется. Все это не позволяет достоверно оценить объем денежных средств, затрачиваемых на поддержку одного молодого ученого, а также дать оценку эффективности мер государственной поддержки молодых ученых или рекомендации в части повышения результативности использования средств.

Цель 3. Провести анализ осуществления межведомственного
взаимодействия за реализацией мероприятий по обеспечению мер
государственной поддержки молодых ученых в Российской Федерации

Функции по оказанию поддержки молодым ученым входили в число полномочий ранее осуществлявшихся ФАНО России. С 2018 года головным ведомством в части государственной поддержки молодых ученых является Министерство науки и высшего образования Российской Федерации[248].

Вместе с тем работа Минобрнауки России в части оказания поддержки молодым ученым до настоящего времени законодательно не урегулирована, положение о межведомственном взаимодействии с органами государственной власти различных уровней не утверждалось, контроль за ее оказанием надлежащим образом не организован.

Так, в Минобрнауки России достоверные данные о численности молодых ученых отсутствуют. Межведомственное взаимодействие налажено только по отдельным направлениям. Например, в части обеспечения жильем в рамках ГП «Доступное жилье» или предоставления грантов Президента Российской Федерации. Минобрнауки России не обладает информацией об оказании поддержки молодым ученым в рамках государственных заданий федеральных государственных учреждений. Сведения об объемах бюджетных средств, направляемых на поддержку молодых ученых за счет средств региональных бюджетов, а также внебюджетных источников, также в Министерстве отсутствуют.

Единое информационное пространство, обеспечивающее взаимодействие органов власти всех уровней, научных, образовательных и иных организаций и научного сообщества в части оказания поддержки молодых ученых, не создано. Возможность получения исчерпывающих сведений о мерах государственной поддержки молодых ученых, оказываемых на федеральном или региональном уровне, - отсутствует.

Созданная Минобрнауки России Единая информационная система проведения конкурсов на замещение должностей научных работников «Пространство возможностей» (ученые-исследователи.рф) содержит только сведения о вакансиях и предлагаемых научными организациями условиях работы, которые зачастую разнятся и не позволяют сделать вывод о реальных условиях труда в учреждениях науки.

Например, при заполнении карточки вакансии учреждениями указывается только предлагаемый оклад без стимулирующих надбавок и условий премирования, данные заполняются некорректно. В результате оплата труда одних и тех же категорий работников в пределах одного региона существенно отличается.

Так, на 1 ноября 2018 года оплата труда научного сотрудника в Пятигорском медико-фармацевтическом институте - филиале ФГОУ ВО «Волгоградский государственный медицинский университет» указана в размере 857,0 рубля, а в ФГБУ «Пятигорский государственный научно-исследовательский институт курортологии» заработная плата младшего научного сотрудника - 18057,0 рубля.

Заработная плата научного сотрудника ТПУ[249] в базе вакансий - 17105,0 рубля. При этом согласно представленной тем же университетом информации размер зарплаты молодого научного сотрудника составляет от 30203,0 до 138004,0 рубля.

В ФГБОУ ВО «Московская государственная академия физической культуры» для научного сотрудника с ученой степенью «кандидат наук» предложена оплата труда 7098,0 рубля, а в ФГБОУ ВО «МГИМО (университет) МИД России» для старшего научного сотрудника с требованием наличия ученой степени «кандидат наук» - 5268,0 рубля.

Минобрнауки России утверждены[250] Рекомендации для молодых ученых, инженеров и технологических предпринимателей по построению успешной карьеры в области науки, технологий и инноваций (далее - Рекомендации), в которых представлена информация об инструментах государственной поддержки и возможных траекториях построения карьеры, адресной поддержке, дополнительных возможностях для самореализации и возможностях использования инфраструктуры для проведения исследований и разработок. Между тем Рекомендации только перечисляют источники адресной поддержки и основные механизмы финансирования ученых, инженеров и технологических предпринимателей.

Так, в Рекомендациях указано, что в 2018 году запланирован запуск Национальной идентификационно-коммуникационной сервисной платформы для молодых ученых, инженеров и технологических предпринимателей Science ID (Science-Technology ID), которая позволит сформировать единый календарь научных мероприятий (конференции, симпозиумы, конгрессы) с возможностью быстрой регистрации на них; создать резюме и упростить процедуру подачи конкурсных заявок на получение индивидуальных и коллективных грантов и субсидий, для участия в конкурсах на замещение должностей научных работников в научных и образовательных организациях высшего образования, а также организовать площадку для проведения опросов и исследований, направленных на выявление потребностей молодых ученых.

Однако данная информация не является достоверной, так как в соответствии с заключенным контрактом завершение и полноценный ввод в эксплуатацию указанной платформы планируется Минобрнауки России только в 2019 году.

В качестве дополнительных возможностей для самореализации молодых ученых, а также проведения исследований и разработок Минобрнауки России в Рекомендациях указаны различные информационные ресурсы - просветительские площадки (например, «Элементы», «Открытая лабораторная», «ПостНаука», «Indicator.ru» и др.), электронные библиотеки научных публикаций (eLIBRARY.RU, «КиберЛенинка», Электронная библиотека диссертаций Российской государственной библиотеки), которые не имеют отношения не только к информационным ресурсам Минобрнауки России, но и в целом к государственным информационным ресурсам.

Молодые ученые объективно представляют собой обширное профессиональное сообщество, которое существует на многих уровнях и работает в различных форматах. Так, на федеральном уровне действует координационный совет по делам молодежи в научной и образовательной сферах при Совете при Президенте Российской Федерации по науке и образованию, который является консультативным органом и обеспечивает координацию деятельности общественных объединений и организаций молодых ученых и выработку предложений по развитию науки и образования. Фактически при всех региональных органах исполнительной власти действуют советы молодых ученых и специалистов в области науки, образования и молодежной политики, как и в большинстве вузов и академических институтов функционируют советы молодых ученых и специалистов организационного уровня (далее - Советы). Например, на уровне вузов и академических институтов это студенческие научные общества и советы молодых ученых, на уровне города - городские сообщества молодых ученых (например, Самарская городская общественная организация «Сообщество молодых ученых»), на региональном уровне - советы молодых ученых субъекта (например, Рязанский областной совет молодых ученых - совещательный орган при комитете по делам молодежи Рязанской области, Совет молодых ученых и специалистов Пермского края при министерстве образования Пермского края, Совет молодых ученых и специалистов Тульской области - коллегиальный совещательный орган при администрации региона), на всероссийском уровне (общероссийская общественная организация «Российский союз молодых ученых», далее - РСМУ), а также на международном уровне (например, международная организация «Young Scientists Community»).

Анализ представленной регионами информации показал, что в целом стоит принять во внимание разностороннее взаимодействие Советов с органами государственной власти, учреждениями науки и образования. Достаточно сильна поддержка Советов конкурсной деятельности регионов и вузов. Взаимодействие и открытость всех участников молодежного научного сообщества позволяет вырабатывать новые формы сотрудничества, тем самым решать проблемы молодых ученых как категории молодежи.

Например, РСМУ при поддержке Советов молодых ученых и специалистов добился льгот на проезд в общественном транспорте для аспирантов г. Москвы[251]: с 1 сентября 2018 года аспиранты очной формы обучения имеют льготы на проезд в общественном транспорте (метро, МЦК, наземный транспорт и пригородные электрички). В результате ежемесячные расходы на транспорт снизились для 50 тысяч московских аспирантов, месячный проездной на метро стоит 380 рублей (скидка превысила 80 %), проездной на наземный транспорт - 250 рублей вместо 1080 рублей[252].

Выводы

  1. Стратегическими документами Российской Федерации, направленными на решение задач национальной безопасности, экономического роста и социального развития государства, в том числе через накопление научных и технологических заделов и обеспечение воспроизводства кадрового потенциала науки, определены приоритетные направления государственной политики в этой области, такие как реализация механизмов по привлечению и закреплению в науке и инновационных видах деятельности молодых специалистов, в том числе направленные на построение успешной карьеры молодых специалистов в области науки, адресной поддержки молодых ученых, путем введения системы индивидуальных грантов и систем поощрения, обеспечения перспективных молодых ученых государственных научных и образовательных организаций служебным жильем и материальными пособиями, а также создания конкурентной среды для привлечения к работе в России молодых талантливых исследователей.
  2. Нормативно-правовая база по вопросам оказания государственной поддержки молодым ученым не структурирована и характеризуется большим количеством актов, применяемых федеральными органами исполнительной власти. Единый нормативный документ, направленный на решение всех стратегических задач государства по вопросам поддержки молодых ученых и закрепляющий конкретные механизмы их решения, отсутствует.

Понятие «молодой ученый», включая критерии отнесения граждан к категории «молодой ученый», законодательством не определено.

В отсутствие федерального нормативного правового акта на региональном уровне действуют нормативные акты, регулирующие предоставление государственной поддержки молодым ученым за счет региональных бюджетов, в которых понятийный и методологический аппарат в области поддержки молодых ученых также не определен.

Это ведет к дифференциации и несбалансированности государственных финансовых ресурсов, необоснованному сокращению числа получателей мер государственной поддержки. В результате меры поддержки молодых ученых оказываются неравномерно, в зависимости от конкретного региона или учреждения.

  1. Четкий программный подход и система оценки эффективности мер государственной поддержки молодых ученых на федеральном и региональном уровнях отсутствуют. При этом на региональном уровне конкретные показатели (индикаторы) программных документов либо не установлены, либо не связаны с конкретными мерами государственной поддержки.

В этой связи оценить эффективность мер поддержки молодых ученых и их действенность, в том числе в части обеспечения в достаточной степени равномерности воспроизводства научных кадров в Российской Федерации, не представляется возможным.

  1. Единая система мониторинга эффективности реализации мер государственной поддержки молодых ученых не создана. Минобрнауки России не обладает объективными консолидированными данными об объемах финансового обеспечения такой поддержки.

Отсутствие достоверных данных об объемах государственной поддержки молодых ученых не позволяет объективно оценить достаточность и эффективность реализуемых мер поддержки в целях решения стратегических задач государства.

  1. Отсутствие статистических данных о численности молодых ученых в целом по Российской Федерации и в регионах не позволяет качественно планировать кадровую политику в научной сфере на перспективу и формировать финансовые и организационные ресурсы, а также государственный заказ на исследования и разработки, сопряженный с подготовкой молодых научных кадров, в том числе в целях развития стратегически важных регионов Российской Федерации (к числу которых относятся Арктическая зона Российской Федерации, Дальний Восток, Северо-Кавказский федеральный округ, Республика Крым, город федерального значения Севастополь и Калининградская область).

Так, статистическое наблюдение за научной деятельностью осуществляется Росстатом по форме федерального статистического наблюдения № 2-наука «Сведения о выполнении научных исследований и разработок», содержащей информацию о распределении исследователей без совместителей и лиц, выполнявших работу по договорам гражданско-правового характера. Кроме того, в данной форме не учитываются научные работники, выполняющие исследования по грантам и не имеющие на момент получения гранта постоянного места работы.

  1. Ряд задекларированных в стратегических документах положений не реализован или реализуется недостаточно продуктивно.

Так, предусмотренное Прогнозом долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года участие государства в реализации ипотечных программ для отдельных категорий граждан, включая молодых ученых, до настоящего времени не реализовано.

Кроме того, не утверждена программа строительства современной жилищной и социальной инфраструктуры, включая апартаменты временного проживания, при ведущих научных и образовательных организациях, а также при инновационных центрах (технопарках) с привлечением средств федерального, региональных и местных бюджетов, предусмотренная пунктом 34 Плана мероприятий по реализации Стратегии научно-технологического развития на 2017-2019 годы (срок реализации мероприятия - до 31 августа 2018 года, ответственный исполнитель - Минобрнауки России).

В то же время обеспечение жильем является одной из самых востребованных мер поддержки. Вместе с тем социальные выплаты за счет средств федерального бюджета, которые направлялись на покупку жилых помещений, предоставлялись только молодым ученым, работавшим в подведомственных Федеральному агентству научных организаций учреждениях, а поддержка молодых ученых в части обеспечения жильем за счет региональных бюджетов фактически не осуществляется, за исключением Московской и Магаданской областей.

Консолидированные объективные данные о предоставлении нуждающимся в жилье молодым ученым Российской академии наук, учреждений науки и высшего образования, осуществляющих научные исследования и разработки, подведомственных Минобрнауки России и иным федеральным органам исполнительной власти (в том числе из специализированного жилого фонда), на сегодняшний день отсутствуют, что не позволяет оценить степень использования жилого фонда в целях обеспечения жильем молодых ученых.

  1. Единое информационное пространство, обеспечивающее взаимодействие органов власти всех уровней, научных, образовательных и иных организаций и научного сообщества в части оказания поддержки молодых ученых, не создано.

Возможность получения исчерпывающих сведений о мерах государственной поддержки молодых ученых, оказываемых на федеральном или региональном уровнях, отсутствует.

Учитывая изложенное, Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации поручить Министерству науки и высшего образования Российской Федерации:

проработать вопросы законодательного определения понятия «молодой ученый», включая критерии отнесения граждан к категории «молодой ученый», и установления исчерпывающего перечня мер государственной поддержки молодых ученых, в том числе условий их предоставления;

подготовить предложения о внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» в части включения основных мероприятий, направленных на поддержку молодых ученых, и показателей (индикаторов), отражающих эффективность их реализации;

подготовить предложения об участии государства в реализации ипотечных программ для молодых ученых;

показателей, отражающих численность молодых ученых в организациях;

информации о распределении исследователей без совместителей и лиц, выполнявших работу по договорам гражданско-правового характера, а также о численности в организациях научных работников, выполняющих исследования по грантам и не имеющих на момент получения гранта постоянного места работы;

показателей заработной платы молодых ученых без учета иных денежных выплат и вознаграждений (стипендии, премии, гранты и т. п.);

Предложения

  1. Направить отчет по результатам экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
  2. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации      С.Ю.ОРЛОВА


ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка использования бюджетных ассигнований, 
в том числе средств Фонда национального благосостояния,
направленных на финансирование инфраструктурного проекта
«Центральная кольцевая автомобильная дорога 
(Московская область) в 2018 году»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
26 декабря 2018 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункт 2.5.0.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Бюджетные ассигнования и средства Фонда национального благосостояния, направленные на финансирование инфраструктурного проекта «Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область) (далее - инфраструктурный проект, ЦКАД), нормативные правовые акты и иные распорядительные документы, регламентирующие деятельность Государственной компании «Автодор» (далее - ГК «Автодор», Госкомпания) по реализации инфраструктурного проекта, первичные документы, регистры бухгалтерского учета, финансовая, бухгалтерская, статистическая и иная отчетность, договорные, платежные и иные документы, являющиеся основанием и подтверждающие расходование средств.

Объект контрольного мероприятия

Государственная компания «Российские автомобильные дороги».

Срок проведения контрольного мероприятия

С ноября по декабрь 2018 года.

Цель контрольного мероприятия

Оценка обоснованности и результативности использования средств, направленных на реализацию инфраструктурного проекта.

Проверяемый период деятельности

2018 год (при необходимости более ранние периоды).

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования
и использования государственных средств
и деятельности объектов проверки

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 2044-р проект по строительству Центральной кольцевой автомобильной дороги (Московская область) (далее - Проект) включен в перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2015 года № 310-р утвержден паспорт инвестиционного проекта «Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область)» (далее - Паспорт проекта).

Целью реализации Проекта является создание условий для формирования современной транспортной инфраструктуры, интегрированной с сетью международных транспортных коридоров в целях реализации транзитного потенциала Российской Федерации, а также обеспечение обслуживания транспортных потоков за пределами центральной части Московского транспортного узла и снижение перегрузки относящейся к нему сети автомобильных дорог.

Участниками Проекта ЦКАД определены ГК «Автодор» (инициатор инвестиционного проекта) и концессионеры, контрагенты долгосрочных инвестиционных соглашений, определенные по результатам открытых конкурсов.

В рамках реализации Проекта предусматривается строительство в период 2014-2019 годов (первоначально 2014-2018 годы) первой очереди следующих пусковых комплексов:

Всего в ходе инвестиционного проекта должно быть введено в эксплуатацию 339,0 км автомобильных дорог, из которых в рамках строительства - 279,6 км, в рамках реконструкции - 59,4 километра.

На платной основе будут эксплуатироваться участки дорог пусковых комплексов №№ 1, 3 и 4 общей протяженностью 251,3 км, или 74,1 % от общей протяженности ЦКАД.

Цели инвестиционного проекта «Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область)» соответствуют главным стратегическим приоритетам Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р (мобильность населения, доступность транспортных услуг, снижение уровней аварийности и др.).

Результаты контрольного мероприятия

  1. В соответствии с требованием частей 1 и 2 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон № 223-ФЗ) решением наблюдательного совета ГК «Автодор» (протокол от 13 августа 2012 года № 38) утвержден Порядок закупочной деятельности, который соответствует требованиям Федерального закона № 223-ФЗ.

В ходе реализации Проекта ГК «Автодор» заключено 1153 договора (соглашения) с объемом обязательств в сумме 292315,3 млн. рублей, из них 133 договора на сумму 281959,2 млн. рублей на выполнение строительно-монтажных работ, работ по подготовке территории и иных работ, не связанных с земельно-кадастровыми работами (информация о договорах, связанных с изъятием земельных участков, представлена в разделе 3 отчета).

Следует отметить, что потребуется принятие дополнительных обязательств за счет средств федерального бюджета в рамках реализации Проекта на строительство 2 транспортных развязок и участка автомобильной дороги в рамках локальных мероприятий ЦКАД, на переустройство инженерных коммуникаций по всем пусковым комплексам, в том числе магистральные и распределительные газопроводы и нефтепроводы (при этом заключения государственной экспертизы по всем вышеуказанным объектам не получены), а также на изъятие ряда земельных участков.

Основной объем обязательств приходится на заключенные в рамках реализации Проекта долгосрочные инвестиционные и концессионные соглашения на сумму 258918,6 млн. рублей, в том числе: в рамках строительства пускового комплекса № 1 - 48733,4 млн. рублей, пускового комплекса № 3 - 81824,6 млн. рублей, пускового комплекса № 4 - 86191,8 млн. рублей, пускового комплекса № 5 - 42168,8 млн. рублей.

Определение начальных (максимальных) цен указанных соглашений осуществлено Госкомпанией проектно-сметным методом на основании сметной стоимости строительства, имеющей положительное заключение ФАУ «Главгосэкспертиза России». Завышение начальных цен данных соглашений в ходе проверки не установлено.

Сметная стоимость строительства 4 пусковых комплексов ЦКАД в базисном уровне цен (на 1 января 2000 года) составляет 30070,2 млн. рублей, достоверность которой подтверждена положительными заключениями ФАУ «Главгосэкспертиза России» в 2010-2013 годах.

В период реализации Проекта сметная стоимость строительства пусковых комплексов № 3 и № 4 в базисном уровне цен была увеличена на 2058,7 млн. рублей, что также подтверждается положительными заключениями ФАУ «Главгосэкспертиза России» в 2015 и 2018 годах.

1.1. ГК «Автодор», ООО «АСК» и ООО «Ирд инжиниринг проект» заключен договор на оказание услуг технического эксперта в рамках строительства пускового комплекса № 3 от 27 февраля 2017 года № ЦУП-2017-130 (далее - договор № ЦУП-2017-130) на сумму 950,0 млн. рублей.

Начальная (максимальная) цена договора на оказание услуг технического эксперта на сумму 1087,7 млн. рублей рассчитана методом сопоставимых рыночных цен на основании 5 коммерческих предложений.

В соответствии с указанным договором услуги технического эксперта включают в себя объективный и независимый контроль при строительстве, функции строительного контроля.

Вместе с тем по результатам проверки достоверности определения сметной стоимости ФГУ «Главгосэкспертиза России» (положительные заключения от 8 ноября 2010 года № 1078-10/ГГЭ-6683/10) в соответствии с главой 10 сводного сметного расчета стоимости строительства пускового комплекса № 3 стоимость строительного контроля в ценах соответствующих лет составляет 717,6 млн. рублей.

Финансирование указанного договора осуществляется в пропорции 50/50 между ГК «Автодор» и ООО «АСК», или по 475,0 млн. рублей. При этом средства концессионера в размере 475,0 млн. рублей предоставляются на возвратной основе и подлежат поэтапному возмещению Госкомпанией на эксплуатационной стадии.

Таким образом, стоимость договора № ЦУП-2017-130, включающая функции строительного контроля, превышает лимит средств, предусмотренный сводным сметным расчетом на строительный контроль, на сумму 232,4 млн. рублей и потребует дополнительного объема государственного финансирования на указанную сумму.

По состоянию на 15 ноября 2018 года ГК «Автодор» приняты и оплачены работы по указанному договору на сумму 182,4 млн. рублей.

1.2. По результатам конкурса между ГК «Автодор», ООО «Юго-Восточная магистраль» и ООО «Смоленск - ДорНИИ - Проект» заключен договор на оказание услуг технического эксперта в рамках строительства пускового комплекса № 4 от 6 ноября 2018 года № ПО1-2018-1343 (далее - Договор № ПО1-2018-1343) на сумму 1400,0 млн. рублей.

Начальная (максимальная) цена договора на оказание услуг технического эксперта на сумму 1428,3 млн. рублей рассчитана методом сопоставимых рыночных цен на основании 3 коммерческих предложений.

Вместе с тем по результатам проверки достоверности определения сметной стоимости ФГУ «Главгосэкспертиза России» (положительные заключения от 8 ноября 2010 года № 1079-10/ГГЭ-6683/10, от 31 декабря 2015 года № 1852-15/ГГЭ-6683/10) в соответствии с главой 10 сводного сметного расчета стоимости строительства пускового комплекса № 4 стоимость строительного контроля в ценах соответствующих лет составляет 901,2 млн. рублей.

Финансирование указанного договора осуществляется в пропорции 50/50 между ГК «Автодор» и ООО «Юго-Восточная магистраль», или по 700,0 млн. рублей. При этом средства концессионера в размере 700,0 млн. рублей предоставляются на возвратной основе и подлежат поэтапному возмещению Госкомпанией на эксплуатационной стадии.

Таким образом, стоимость договора № ПО1-2018-1343, включающая функции строительного контроля, превышает лимит средств, предусмотренных сводным сметным расчетом на строительный контроль, на сумму 498,8 млн. рублей и потребует дополнительного объема государственного финансирования на указанную сумму.

По состоянию на 15 ноября 2018 года принятые и оплаченные работы по указанному договору отсутствуют.

1.3. В ходе выполнения договора от 27 декабря 2011 года № УП-2011-726, заключенного между ГК «Автодор» и ОАО «Центродорстрой», на подготовку территории строительства по пусковому комплексу № 3 были оплачены работы по переустройству газопроводов и нефтепроводов на сумму 414,7 млн. рублей.

В дальнейшем в связи с несогласованием временного занятия земельного участка Госкомпанией было принято решение об изменении плана переустройства указанных инженерных коммуникаций, из-за чего ранее выполненные и оплаченные работы в размере 414,7 млн. рублей остались невостребованными.

Дополнительным соглашением от 7 ноября 2017 года № 17 между Госкомпанией и ОАО «Центродорстрой» указанный договор был расторгнут.

Следует отметить, что между ГК «Автодор» и ООО «Стройгазсервис» заключен договор от 7 ноября 2017 года № ЦУП-2017-1428 на подготовку территории строительства пускового комплекса № 3, в том числе на выполнение работ по переустройству газопроводов и нефтепроводов в обход ранее переустроенных коммуникаций на сумму 664,1 млн. рублей, в состав которых были включены работы по переустройству газопровода, выполненные в рамках договора от 27 декабря 2011 года № УП-2011-726 на сумму 414,7 млн. рублей.

Таким образом, Госкомпанией неэффективно использованы ресурсы, созданные за счет средств федерального бюджета, в сумме 414,7 млн. рублей.

1.4. ГК «Автодор» при определении порядка формирования стоимости выполнения работ по расчету начальных цен договоров, предусмотренного Методикой определения стоимости выполнения работ по расчету начальной цены договора, разработки исходных данных, организации и проведению конкурентных процедур закупок товаров, работ, услуг, конкурентных процедур по предоставлению имущества и/или прямых закупок, утвержденной приказом ГК «Автодор» от 24 октября 2016 года № 241, при расчете затрат на оплату труда сотрудников, выполняющих работы по расчету начальных цен договоров (пункт 1 раздела 4 Методики), не обосновано использовалась ценовая информация о среднемесячном уровне заработной платы, которая не отвечает предмету закупки на выполнение работ по организации и проведению конкурентных процедур, что может свидетельствовать о завышении оплаты услуг по расчету начальных цен договоров, оказываемых ГК «Автодор» дочерней организацией ООО «Автодор-Инжиниринг» в соответствии с рамочными договорами от 30 июня 2015 года № ПТИ-2015-472, от 23 декабря 2016 года № ДПТПиИТ-2016-1475, от 29 января 2018 года № ДПТПиИТ-2018-59.

1.5. В нарушение части 2 статьи 4.1 Федерального закона № 223-ФЗ Госкомпанией не внесена в реестр договоров информация и документы по двум договорам на аренду лесных участков, заключенных с комитетом лесного хозяйства Московской области (договоры от 26 сентября 2018 года № 50-0028-08-13-12 и № 50-0027-08-13-02 на сумму 147,6 тыс. рублей и 174,1 тыс. рублей соответственно).

1.6. В рамках дополнительного соглашения от 17 ноября 2016 года № 5 к договору от 17 марта 2014 года № ИД-2014-199, заключенному между ГК «Автодор» и ООО «Автодор-Инвест» на выполнение услуг по разработке финансово-экономического обоснования, конкурсной документации и комплексного консультационного сопровождения конкурсов на право заключения концессионных соглашений и долгосрочного инвестиционного соглашения, были увеличены объем и стоимость оказания услуг на 26,6 млн. рублей (не более чем на 10 процентов).

При этом стоимость дополнительного объема услуг была рассчитана ГК «Автодор» без учета Методики расчета стоимости оказания услуг по подготовке и сопровождению конкурсов (включая сопровождение после коммерческого и финансового закрытия) для реализации проектов ГЧП консультантом, являющимся дочерним обществом Государственной компании «Российские автомобильные дороги», утвержденной приказом ГК «Автодор» от 13 мая 2015 года № 70, и Методики расчета начальных (максимальных) цен договоров на выполнение работ (оказания услуг) для Государственной компании «Российские автомобильные дороги» по разработке бизнес-планов, финансовых моделей проектов, проектов концессионных, операторских и инвестиционных соглашений, а также проектов конкурсных документаций на право заключения соответствующих соглашений, услуг по сопровождению концессионных, операторских и инвестиционных конкурсов, утвержденной приказом ГК «Автодор» от 13 мая 2015 года № 71, что может свидетельствовать о завышении стоимости дополнительно оказываемых услуг.

1.7. Проверкой установлено, что в договор от 17 августа 2017 года № ЦУП-2017-1012 по подготовке территории строительства пускового комплекса № 4 (далее - Договор № ЦУП-2017-1012), заключенный Госкомпанией с ООО «Стройновация», стоимостью 4219,8 млн. рублей включены мероприятия, которые были ранее выполнены по договору от 3 апреля 2013 года № ЦУП-2013-338 (далее - Договор № ЦУП-2013-338), стоимостью 1876,7 млн. рублей.

Так, подрядной организацией ООО «Стройновация» по Договору № ЦУП-2013-338 в 2013 году выполнены работы по переустройству инженерных коммуникаций, которые приняты и оплачены ГК «Автодор». За счет того, что фактический объем земляных работ при их переустройстве оказался меньше предусмотренного договором, образовалась экономия в размере 2,4 млн. рублей. При этом собственниками инженерных коммуникаций подтверждено их переустройство.

Вместе с тем Госкомпанией в Договор № ЦУП-2017-1012 включены мероприятия по переустройству указанных коммуникаций на сумму 2,4 млн. рублей, в которых отсутствует необходимость выполнения.

  1. В соответствии с докладом «Об организационной и финансовой модели реализации проекта строительства ЦКАД и ее дальнейшей эксплуатации», направленным Минэкономразвития России (письмо от 16 октября 2013 года № 22166-ОС/ДО7) заместителю Председателя Правительства Российской Федерации, финансовая модель реализации Проекта имеет следующие преимущества:

При этом проверка показала, что в рамках реализации концессионных соглашений привлечено только 14000,0 млн. рублей (по пусковому комплексу № 3), или 28,8 % общего объема инвестиций концессионеров на 2017-2018 годы, установленных Паспортом проекта в сумме 48659,1 млн. рублей. Инвестиции концессионера по пусковому комплексу № 4 не привлекались.

Кроме того, в рамках контрольного мероприятия установлены низкие темпы производства строительно-монтажных работ при исполнении долгосрочных инвестиционных соглашений, которые не позволяют завершить в установленные сроки (декабрь 2018 года) строительно-монтажные работы на пусковых комплексах № 1 и № 5.

Также работы по изъятию земельных участков исключены из обязательств подрядчика по строительству пускового комплекса № 1 в связи с неудовлетворительной деятельностью АО «Крокус Интернешнл» и переложены на Госкомпанию в соответствии с дополнительным соглашением от 28 декабря 2017 года № 12 к долгосрочному инвестиционному соглашению от 23 мая 2014 года № ИД-2014-461, заключенному между ГК «Автодор» и АО «Крокус Интернешнл».

Таким образом, преимущества, отраженные в вышеуказанном докладе, до настоящего времени не реализованы.

Первоначально строительство ЦКАД должно было быть завершено в 2018 году. В связи с несоблюдением установленных сроков в Паспорт проекта внесены изменения распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 июля 2017 № 1454-р в части окончания строительства ЦКАД до 2019 года, а также структуры финансирования.

С учетом внесенных изменений фаза строительства по пусковым комплексам № 3 и № 4 перенесена на 1 год (до 2019 года). Фаза эксплуатации изменена и установлена (с 2020-2046 годы). Общий объем финансирования Проекта увеличен на 13426,5 млн. рублей (4,5 % от стоимости Проекта).

Изменениями, внесенными в Паспорт проекта, увеличено финансирование пусковых комплексов № 3 и № 4 (на 5413,3 млн. рублей и 7348,0 млн. рублей соответственно) и иные локальные мероприятия (на 5733,1 млн. рублей) с одновременным уменьшением объема средств, направляемых на реализацию мероприятий по пусковому комплексу № 1 на 4368,3 млн. рублей и пусковому комплексу № 5 на 699,6 млн. рублей в связи с экономией, образовавшейся по результатам конкурсных процедур при заключении долгосрочных инвестиционных соглашений, а также с исключением выполнения землеустроительных и кадастровых работ на пусковом комплексе № 1 в сумме 42,6 млн. рублей, которые отнесены к обязанностям заказчика, уменьшения средств на страхование - в сумме 107,4 млн. рублей.

Увеличение стоимости Проекта в рамках реализации пусковых комплексов № 3 на 5413,3 млн. рублей и № 4 на 7348,0 млн. рублей связано с переносом сроков окончания их строительства и индексации стоимости строительства с учетом корректировок прогноза основных макроэкономических показателей (индекса-дефлятора инвестиций в основной капитал).

Необходимо отметить, что Госкомпанией представлены расчеты, обосновывающие увеличение стоимости строительства пускового комплекса № 4 только на 6871,8 млн. рублей. Указанное увеличение произошло за счет индексации стоимости строительства на 9,2 % - разница между учтенным в расчете стартовой стоимости строительства прогнозным индексом-дефлятором 2015 года и фактическим индексом-дефлятором согласно опубликованному 6 мая 2016 года актуальному прогнозу Минэкономразвития России. При этом расчеты, обосновывающие увеличение стоимости реализации ПК № 4 на сумму 476,2 млн. рублей, отсутствуют.

Источником финансирования увеличения стоимости строительства пусковых комплексов № 3 и № 4 являются собственные и заемные инвестиции концессионера. Вместе с тем в соответствии с условиями концессионных соглашений (концессионное соглашение от 16 сентября 2016 года № К-4 (пункт G.5.3 Соглашения, пункт 3.3 приложения № 18 к Соглашению), концессионное соглашение от 2 июня 2017 года № К-5 № К-5 (пункт G.5.3 Соглашения, пункт 3.3 приложения № 18 к Соглашению) инвестиции концессионера предоставляются на возвратной основе и подлежат поэтапному возмещению путем выплаты инвестиционного платежа со стороны ГК «Автодор» концессионеру в полном объеме.

Таким образом, возврат дополнительно направленных концессионерами средств на реализацию Проекта будет осуществлен за счет Российской Федерации.

Возврат инвестиций концессионеров и средств Фонда национального благосостояния Проектом предусмотрен за счет будущих сборов платы за проезд транспортных средств по автомобильной дороге.

В соответствии с программой деятельности ГК «Автодор» доходы от эксплуатации ЦКАД запланированы на 2019 год в сумме 4656,6 млн. рублей, на 2020 год - 17774,4 млн. рублей, на 2021 год - 22663,4 млн. рублей.

Госкомпанией направлено письмо в Минтранс России от 19 сентября 2018 года № 9999-ПП с предложениями о внесении изменений в Паспорт проекта в части переноса сроков окончания строительства на декабрь 2020 года.

Таким образом, доходы от эксплуатации ЦКАД за 2019-2020 годы, запланированные в сумме 22431,0 млн. рублей, Госкомпании не поступят и возмещение средств будет осуществлено за счет Российской Федерации.

Кроме того, согласно условиям концессионных соглашений привлеченные концессионерами заемные средства подлежат безусловной выплате концедентом через 42 месяца с даты начала строительства независимо от того, будет ли объект введен в эксплуатацию.

Учитывая, что датой начала строительства пускового комплекса № 3 является 28 декабря 2016 года, указанное обязательство возникает у Госкомпании, начиная с 28 июня 2020 года, при этом прогнозный размер неуменьшаемой части инвестиционного платежа на 2020 год составит 3223,4 млн. рублей.

Аналогично по пусковому комплексу № 4. В связи с началом строительства 13 апреля 2018 года это обязательство возникает у ГК «Автодор», начиная с 13 октября 2021 года. Прогнозный размер неуменьшаемой части инвестиционного платежа на 2021 год составляет 4268,4 млн. рублей.

Таким образом, в связи с отсутствием доходов Госкомпании от эксплуатации на платной основе ЦКАД осуществление указанных платежей в сумме 7491,8 млн. рублей будет осуществлено за счет Российской Федерации.

  1. Долгосрочными инвестиционными и концессионными соглашениями установлены графики производства работ. Вместе с тем проверкой установлено, что по всем пусковым комплексам установленные сроки не соблюдаются.

3.1. По пусковому комплексу № 1, срок ввода которого установлен на декабрь 2018 года, отставание от графика производства работ составляет 70,1 % и в основном сложилось по следующим видам работ: подготовка территории строительства (основные работы связаны с переустройством газопроводов магистральных, линий связи и линий электропередач) - 86,1 %; устройство дорожной одежды - 76,7 %; искусственные сооружения - 69,8 %; пересечения и примыкания - 73,1 процента.

Одной из причин, повлиявшей на несвоевременность завершения работ, стало изменение границ г. Москвы (решение от 1 июля 2012 года) с учетом присоединенных территорий Московской области, что повлекло за собой изменение правового режима территорий, в границах которых осуществляется переустройство инженерных коммуникаций.

При этом до февраля 2018 года документация по планировке указанных территорий не разрабатывалась (Госкомпанией заключен договор от 28 февраля 2018 года № ЦУП-2018-158). До настоящего времени документация на прохождение государственной экспертизы по переустройству инженерных коммуникаций не направлялась.

3.2. По пусковому комплексу № 3 в соответствии с графиком производства работ на 28 декабря 2018 года техническая готовность должна составить 46 %, а также должны быть завершены работы по строительству 38 искусственных сооружений.

Вместе с тем по состоянию на 15 ноября 2018 года техническая готовность составляет 30,1 %, все искусственные сооружения, предусмотренные к вводу, не завершены и их техническая готовность составляет 12 процентов.

3.3. По пусковому комплексу № 4 по состоянию на 15 ноября 2018 года в соответствии с графиком строительства должны быть завершены 5 элементов, но строительно-монтажные работы по их реализации на 21 ноября 2018 года не начинались.

Из 59 элементов, которые по состоянию на указанную дату согласно графику строительства должны быть в стадии реализации, работы при отсутствии согласованной концедентом и утвержденной концессионером рабочей документации ведутся только по 5 элементам (искусственные сооружения, земляное полотно) (8,5 %). Общее отставание работ по реализации пускового комплекса № 4 согласно графику строительства составляет более 13 месяцев.

3.4. По пусковому комплексу № 5 по состоянию на 15 ноября 2018 года общее отставание от графика строительства составляет 54,6 %. При этом срок ввода объекта в эксплуатацию - декабрь 2018 года.

В 2018 году наиболее значительное отставание от графика производства работ сложилось по следующим видам работ: земляное полотно - 67,2 %, пересечения и примыкания - 72,3 %, дорожная одежда - 48,6 %, шумозащитные экраны - 97,1 процента.

В рамках подготовки территории строительства из 54 газопроводов, предусмотренных рабочей документацией, переустроено 34 газопровода (64 %) общей протяженностью 7,8 км (56,5 %) из 13,8 км. Из 460 км линий связи переустроено 441,6 км (96 %). Также осуществлено переустройство 47,8 км (81,3 %) высоковольтных линий из 58,8 километра.

3.5. В рамках реализации Проекта заключено 1020 договоров (соглашений) и принято 74 решения суда на выкуп, аренду земельных участков, изъятие недвижимости (земли) для государственных нужд на общую сумму 10356,1 млн. рублей.

Одной из причин несоблюдения сроков строительства ЦКАД является длительность процедур оформления земельных участков, что, в свою очередь, свидетельствует о низком качестве проведенных проектно-изыскательских работ, а также подготовке документации о планировки территории.

Согласно Сетевому плану-графику мероприятий по реализации проекта строительства ЦКАД, утвержденному Председателем Правительства Российской Федерации Д.А.Медведевым от 19 мая 2017 года № 3389п-П9 (далее - Сетевой план-график), Госкомпании необходимо изъять земельные участки по пусковому комплексу № 1 в срок до ноября 2017 года, по пусковому комплексу № 3 - август 2018 года, по пусковому комплексу № 4 - ноябрь 2018 года, по пусковому комплексу № 5 - февраль 2018 года.

При этом Госкомпанией в нарушение установленных Сетевым планом-графиком сроков изъятия земельных участков до настоящего времени не изъято 244 земельных участка (17,5 %) площадью 69,9 га, не урегулированы земельные отношения по 304 участкам (26,5 %) площадью 111,46 га, не переведены в надлежащую категорию земли лесного фонда в количестве 223 участков (31,9 %) площадью 370 гектаров.

Кроме этого Госкомпанией нарушены установленные Сетевым планом-графиком сроки принятия решений об изъятии 6 земельных участков, в том числе: на ПК № 1 (июль 2017 года) - 3 участков на срок от 64 до 136 календарных дней, на ПК № 4 (март 2018 года) - 1 участка на 44 календарных дня, на ПК № 5 (август 2017 года) - 2 участков от 47 до 58 календарных дней, а также сроки изъятия участков для строительства ЦКАД по 8 земельным участкам на ПК № 1 - от 8 до 323 календарных дней, по 27 земельным участкам на ПК № 5 - от 14 до 198 дней.

3.6. Отставание от графиков производства работ, а также несоблюдение установленных сроков по изъятию земельных участков в том числе связано со следующим.

Согласно статье 14 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» планирование дорожной деятельности осуществляется на основании документов территориального планирования.

В соответствии со статьей 10 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации.

Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область) включена в схему территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 года № 384-р.

На основании части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации реализация документов территориального планирования осуществляется путем:

Согласно пункту 4 Положения о выполнении инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 года № 20, состав и содержание работ по инженерным изысканиям для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства определяются с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, полученных при подготовке документации по планировке территории (указанная норма вступила в силу в июне 2014 года).

Следует отметить, что проектно-сметная документация на строительство ЦКАД разработана в рамках государственного контракта от 18 ноября 2008 года № 16-ГК/08, заключенного между ФГУ «Дороги России» (заказчик) и ОАО «Союздорпроект», положительные заключения государственной экспертизы получены в 2010-2013 годах.

Однако документация по планировке территорий ЦКАД утверждена распоряжениями Росавтодора в период с апреля по ноябрь 2014 года, то есть после разработки проектно-сметной документации.

До настоящего времени корректировка проектно-сметной документации в части изменения границ полосы отвода автомобильной дороги, переустройства дополнительно выявленных инженерных коммуникаций Госкомпанией не производилась.

Вместе с тем по пусковому комплексу № 1 строительство 8 надземных пешеходных переходов невозможно по причине выхода конструктивных элементов за полосу отвода, кроме того, выявлено 79 инженерных коммуникаций, не предусмотренных ПСД, без переустройства которых невозможно приступить к строительству целого ряда участков автомобильной дороги и искусственных сооружений, по пусковому комплексу № 5 - выход конструктивных элементов земляного полотна за границу полосы отвода ЦКАД.

  1. Паспортом проекта предусмотрено финансирование строительства ЦКАД за счет следующих источников: субсидии, предоставляемые из федерального бюджета в сумме 75670,6 млн. рублей, Фонда национального благосостояния - 150000,0 млн. рублей, собственные средства Госкомпании - 1069,7 млн. рублей, собственные и заемные средства инвесторов и концессионеров - 86530,1 млн. рублей.

Кассовый расход по состоянию на 15 ноября 2018 года составил 111585,9 млн. рублей, или 92,5 %, из них выдано авансов в рамках 69 договоров на сумму 63815,6 млн. рублей (57,1 % общего объема выплат).

Выборочной проверкой документов (всех платежей свыше 100,0 тыс. рублей), подтверждающих обоснованность платежей, произведенных Госкомпанией в 2018 году за счет средств ФНБ и субсидии, установлено, что оплата производилась на основании необходимых первичных документов, договоров и соглашений, счетов, счетов фактуры, актов выполненных работ. Нецелевое использование средств ФНБ и субсидий из федерального бюджета не установлено.

Фактически были размещены по закрытым подпискам 5 облигационных займов Госкомпании на сумму 51193,1 млн. рублей, в том числе в 2018 году 12759,2 млн. рублей. Средства от продажи облигаций размещаются на специальном счете Госкомпании, открытом в АО «Газпромбанк» для расчетов в рамках реализации Проекта. По состоянию на 15 ноября 2018 года кассовый расход средств ФНБ составил 42167,3 млн. рублей (82,4 % объема поступивших средств), в том числе в 2018 году - 3735,0 млн. рублей.

Остаток средств ФНБ на 15 ноября 2018 года составил 9024,2 млн. рублей, сумма начисленных процентов на средства ФНБ - 206,4 млн. рублей.

Субсидии из федерального бюджета на осуществление деятельности Госкомпании по организации строительства и реконструкции автомобильных дорог составили 53741,9 млн. рублей. Кассовый расход - 53740,1 млн. рублей (99,99 %), в том числе в 2018 году - 18764,5 млн. рублей. Неиспользованный остаток субсидии - 1,8 млн. рублей.

Финансирование за счет внебюджетных источников осуществлялось только в 2018 году и составило 14000,0 млн. рублей, или 23,2 % от предусмотренного объема за истекший период.

4.1. ГК «Автодор» ненадлежащим образом осуществлялся контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения, в том числе за исполнением обязательств по соблюдению сроков создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, осуществлению инвестиций в его создание и (или) реконструкцию, предусмотренный частью 2 статьи 9 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

В результате ООО «Юго-Восточная магистраль» (концессионер) не обеспечено выполнение обязательства в части софинансирования строительства пускового комплекса № 4 в 2017 году на сумму 1986,4 млн. рублей, предусмотренного пунктом 6 приложения № 17 «Порядок финансирования на инвестиционной стадии» к концессионному соглашению от 2 июня 2017 года № К-5.

Также ООО «АСК» (концессионер) не обеспечено выполнение обязательства в части софинансирования строительства пускового комплекса № 3 в 2017 году на сумму 676,3 млн. рублей, предусмотренного пунктом 6 приложения № 17 «Порядок финансирования на инвестиционной стадии» к концессионному соглашению от 16 сентября 2016 года № К-4.

4.2. Дебиторская задолженность по состоянию на 15 ноября 2018 года составила 30920,9 млн. рублей по 54 договорам (соглашениям), или 27,7 % от общего кассового расхода Госкомпании на реализацию проекта ЦКАД с 2012-2018 годов.

С начала 2018 года объем дебиторской задолженности сократился на 4688,7 млн. рублей (с 35609,6 млн. рублей до 30920,9 млн. рублей).

В составе дебиторской задолженности числятся обязательства подрядчиков по 44 договорам и соглашениям на сумму 30015,2 млн. рублей, а также оплата Госкомпании по договорам изъятия, аренды и компенсации ущерба по земельным участкам в сумме 905,7 млн. рублей.

Наибольший объем (27699,0 млн. рублей, или 92,3 %) в структуре дебиторской задолженности приходится на обязательства контрагентов (за счет выданных и неотработанных авансов) по долгосрочным инвестиционным и концессионным соглашениям.

Сумма неотработанных авансов изменилась незначительно и составляет 27699,0 млн. рублей, сократившись по сравнению с началом года на 4029,3 млн. рублей, или на 12,7 процента.

4.3. Дебиторская задолженность АО «Крокус Интернэшнл» по долгосрочному инвестиционному соглашению от 23 мая 2014 года № ИД-2014-461 на строительство пускового комплекса № 1 (далее - соглашение на строительство пускового комплекса № 1) по состоянию на 1 января 2018 года составляла 12388,7 млн. рублей.

Согласно пункту 2 статьи 5.3 соглашения на строительство пускового комплекса № 1 Госкомпания вправе выплачивать аванс исполнителю в размере до 30 % (12634,9 млн. рублей) от общего размера государственного финансирования строительства (42116,5 млн. рублей). При этом ГК «Автодор» предоставлены авансовые платежи АО «Крокус Интернэшнл» в общей сумме 17334,9 млн. рублей, или 35,6 процента.

За период с 1 января по 15 ноября 2018 года Госкомпанией предоставлены АО «Крокус Интернэшнл» авансовые платежи на сумму 2700,0 млн. рублей. Дебиторская задолженность по состоянию на 15 ноября 2018 года составила 12262,6 млн. рублей.

На основании выписки ПАО Сбербанк остаток денежных средств на обособленном банковском счете АО «Крокус Интернешнл» на 1 ноября 2018 года составил 670,1 млн. рублей.

4.4. Дебиторская задолженность ООО «АСК» по концессионному соглашению от 16 сентября 2016 года № К-4 по строительству пускового комплекса № 3 на 1 января 2018 года составила 12661,2 млн. рублей и образовалась за счет аванса, выданного 30 декабря 2016 года.

В течение 2017 года дебиторская задолженность не изменялась и на 1 января 2018 года сохранилась в указанном объеме. За 2018 год дебиторская задолженность снизилась по сравнению с началом 2017 года на 10488,1 млн. рублей (82,8 %) и составила на 15 ноября 2018 года 2173,1 млн. рублей.

4.5. Дебиторская задолженность ООО «Юго-Восточная магистраль» по концессионному соглашению от 2 июня 2017 года № К-5 по строительству пускового комплекса № 4 на 1 января 2018 года не числилась.

Госкомпанией 29 июня 2018 года предоставлен аванс ООО «Юго-Восточная магистраль» на сумму 6146,6 млн. рублей, который по состоянию на 15 ноября 2018 года полностью не отработан.

4.6. Дебиторская задолженность ООО «Кольцевая магистраль» по долгосрочному инвестиционному соглашению № ИД-2014-1266 от 24 декабря 2014 года по строительству пускового комплекса № 5 (далее - соглашение на строительство пускового комплекса № 5) на начало 2018 года составила 6678,4 млн. рублей.

Согласно пункту 2 статьи 5.3 соглашения на строительство пускового комплекса № 5 Госкомпания вправе выплачивать аванс исполнителю в размере до 30 % (11197,6 млн. рублей) от общего размера государственного финансирования строительства (37325,2 млн. рублей). При этом ГК «Автодор» предоставлены авансовые платежи ООО «Кольцевая магистраль» в общей сумме 19977,4 млн. рублей, или 53,5 процента.

В 2018 году Госкомпанией предоставлены авансовые платежи на сумму 2100,3 млн. рублей. Дебиторская задолженность по состоянию на 15 ноября 2018 года составила 7113,6 млн. рублей.

4.7. Кредиторская задолженность по состоянию на 1 января 2018 года составляла 98,9 млн. рублей, на 15 ноября 2018 года составила 250,6 млн. рублей и носит текущий характер.

  1. По состоянию на 30 ноября 2018 года Госкомпанией приняты и оплачены работы в целом по проекту на сумму 80543,7 млн. рублей, из них по строительству пусковых комплексов в рамках долгосрочных инвестиционных и концессионных соглашений на сумму 58559,6 млн. рублей, в том числе за 2018 год - 37265,8 млн. рублей.

5.1. В целях строительства пускового комплекса № 1 заключено долгосрочное инвестиционное соглашение от 23 мая 2014 года № ИД-2014-461 с ООО «Стройгазконсалтинг». Из-за неисполнения обязательств подрядчиком (ООО «Стройгазконсалтинг») обязанности по исполнению указанного соглашения были переданы АО «Крокус Интернэшнл» в рамках дополнительного соглашения от 11 августа 2015 года № 5 к соглашению. Стоимость соглашения на инвестиционной стадии составляет 48733,4 млн. рублей, из которых инвестиции государства - 41966,5 млн. рублей, инвестора - 6767,0 млн. рублей. Срок завершения работ - декабрь 2018 года.

На 15 ноября текущего года Госкомпанией профинансировано работ на сумму 27210,5 млн. рублей (64,8 % от предусмотренного объема государственного финансирования), из них приняты и оплачены работы в объеме 14947,9 млн. рублей (35,6 % от предусмотренного объема государственного финансирования), за 2018 год - 7598,0 млн. рублей.

Проверкой объемов стоимости выполненных и принятых работ при строительстве пускового комплекса № 1 установлено следующее.

  1. Госкомпанией дополнительным соглашением от 15 мая 2017 года № 8 к соглашению на строительство пускового комплекса № 1 внесены изменения в ведомость объемов и стоимости работ по устройству земляного полотна из песка.

Согласно пункту 25.1 Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 года № 624 (далее - Перечень видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства), работы по устройству земляного полотна для автомобильных дорог включены в перечень работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.

При этом в нарушение пункта 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 года № 145 (далее - Положение о проведении государственной экспертизы), согласно которому при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые затрагивают конструктивные и другие характеристики безопасности объекта капитального строительства, проектная документация направляется повторно на государственную экспертизу, а также пункта 30 Положения о порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 года № 427[253], Госкомпанией при внесении указанных изменений проектная документация на государственную экспертизу повторно не направлялась.

В результате внесенных изменений стоимость устройства насыпи из песка за 1 куб. м увеличена с 292,2 рубля до 989,8 рубля и с 312 рублей до 1045,2 рубля. Общая стоимость указанных работ составила 7044,0 млн. рублей, при этом объем данных работ сократился на 2,1 млн. куб. м и составил 7,1 млн. куб. метров.

С учетом увеличения цены единицы продукции (стоимости устройства насыпи 1 куб. м из песка) общее увеличение стоимости работ по устройству насыпи из песка составляет 5006,0 млн. рублей (в пределах цены соглашения).

Увеличение стоимости указанных работ произведено за счет значительного уменьшения физических объемов иных работ и соответственно их стоимости по сравнению с проектно-сметной документацией, в основном, по следующим видам работ: по земляному полотну - 1098,6 млн. рублей, по пересечениям и примыканиям - 732,3 млн. рублей, по искусственным сооружениям - 1991,7 млн. рублей и другим.

В соответствии с актами выполненных работ по форме КС-2 и справками о стоимости выполненных работ по форме КС-3 в период с мая 2017 года по октябрь 2018 года Госкомпанией приняты и оплачены работы по устройству земляного полотна в объеме 4,9 млн. куб. м на сумму 4829,2 млн. рублей, из которых по завышенной стоимости - 3517,7 млн. рублей.

Следует отметить, что приемка и оплата работ по устройству насыпи из песка начата в мае 2017 года, то есть только после подписания дополнительного соглашения от 15 мая 2017 года № 8 к соглашению по строительству пускового комплекса № 1, которым была увеличена стоимость работ.

Необходимо отметить, что в долгосрочном инвестиционном соглашении на строительство пускового комплекса № 5 стоимость работ по устройству насыпи из песка за 1 куб. м составляет 270,6 рублей (в 3,7 раза дешевле, чем на пусковом комплексе № 1) и принимается и оплачивается Госкомпанией по указанной стоимости.

  1. Дополнительным соглашением от 19 сентября 2017 года № 9 к соглашению на строительство пускового комплекса № 1 в ведомость объемов и стоимость работ внесены изменения по устройству слоев конструкции дорожной одежды в части дополнительного устройства разделительной прослойки из термоскрепленного упрочненного геотекстиля, изменения толщины и вида верхнего слоя покрытия, а также применения добавки в асфальтобетонную смесь «РТЭП» (резиновый термоэластопласт) при устройстве верхнего слоя основания и нижнего слоя асфальтобетонного покрытия.

Согласно пункту 25.4 Перечня видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, работы по устройству покрытий автомобильных дорог, в том числе укрепляемых вяжущими материалами, включены в перечень работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.

При этом в нарушение пункта 44 Положения о проведении государственной экспертизы, а также пункта 30 Положения о порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства Госкомпанией при внесении указанных изменений проектная документация на государственную экспертизу повторно не направлялась.

Указанные изменения повлекли увеличение стоимости выполнения работ по устройству дорожной одежды на общую сумму 742,0 млн. рублей (в пределах цены соглашения). По состоянию на 15 ноября 2018 года Госкомпанией в период с сентября 2017 года по октябрь 2018 года на основании актов выполненных работ по форме КС-2 и справок о стоимости выполненных работ по форме КС-3 приняты и оплачены работы по устройству дорожной одежды на сумму 1280,6 млн. рублей, из которых по завышенной стоимости - 172,7 млн. рублей.

Увеличение стоимости работ, в том числе, связано с применением добавки в асфальтобетонную смесь (далее - добавка «РТЭП») при устройстве верхнего слоя основания и нижнего слоя асфальтобетонного покрытия.

Указанная добавка предназначена для увеличения срока службы дорожного покрытия и увеличивает упругость и эластичность материала, а также более устойчива к возникновению трещин на дорожном покрытии.

Согласно паспортам качества на добавку «РТЭП» ее производителем является ООО «ДорНИИ». По данным сетевого издания «Информационный ресурс СПАРК», владелец и руководитель ООО «ДорНИИ» - Щеглов Андрей Геннадьевич.

Авторами и патентообладателями добавки «РТЭП» являются, в том числе, Щеглов Андрей Геннадиевич и Илиополов Сергей Константинович

Также указанные граждане были соучредителями ООО НПП «ЮЖДОРНИИ» в период с 25 января 2010 года по 26 августа 2013 года.

Следует отметить, что Илиополов Сергей Константинович с марта 2016 года являлся генеральным директором ООО «Автодор-Инжиниринг» (зависимая компания ГК «Автодор»), с сентября 2017 года по настоящее время председатель совета директоров ООО «Автодор-Инжиниринг».

В связи с тем, что расценка на добавку «РТЭП» не включена в федеральный реестр сметных нормативов, ее стоимость определена Госкомпанией на основании коммерческого предложения ООО «РосТЭС-Юг» (180 рублей за кг) и согласно локальной смете № 02-02-05 составила 21,73 рубля в базисных ценах без НДС.

По данным сетевого издания «Информационный ресурс СПАРК», среднесписочная численность компании ООО «РосТЭС-Юг» составляет 1 человек. Основные средства с 2013 по 2017 год на балансе указанной организации не числились.

Следует отметить, что в государственном сметном нормативе «Федеральные сметные цены на материалы, изделия и конструкции, применяемые в строительстве» (далее - ФССЦ) учтен ряд аналогов добавки «РТЭП».

Так, в ФССЦ включена расценка 410-0014 «Модификатор асфальта марки «Унирем», сметная стоимость которой составляет 12,69 рубля в базисных ценах без НДС, что фактически в 1,7 раза дешевле стоимости, принятой в рабочей документации (21,73 рубля).

Учитывая изложенное, усматривается заинтересованность круга лиц по использованию в рамках строительства ЦКАД добавки «РТЭП» по завышенной стоимости.

По результатам визуального осмотра пускового комплекса № 1 установлено, что общее количество рабочих кадров на объекте составляет 420 человек, при этом согласно проекту организации строительства предусмотрено 3028 человек. Количество дорожно-строительной техники - 90 единиц, по проекту организации строительства - 1875 единиц.

В ходе проведения проверки не установлены факты отказа Госкомпании от оплаты представленных АО «Крокус Интернешнл» актов выполненных работ по форме КС-2.

Следует отметить, что АО «Крокус Интернешнл» обратилось в Счетную палату Российской Федерации (письмо от 19 ноября 2018 года № АА-8584) с информацией о закупке металлоконструкций для устройства искусственных сооружений на сумму 4500,0 млн. рублей за счет выданного Госкомпанией аванса.

Вместе с тем в ходе проверки была проведена сплошная выборка платежей, осуществленных АО «Крокус Интернешнл» на закупку металлоконструкций с момента заключения долгосрочного инвестиционного соглашения, которая показала, что оплата металлоконструкций по состоянию на 1 ноября 2018 года составила 2924,5 млн. рублей.

5.2. В целях строительства пускового комплекса № 3 заключено концессионное соглашение от 16 сентября 2016 года № К-4 с ООО «Автодорожная строительная компания» (концессионер). Стоимость соглашения составляет 81435,5 млн. рублей, из которых инвестиции государства - 42203,8 млн. рублей (51,8 %), концессионера - 39231,7 млн. рублей (48,2 %). Срок завершения работ - декабрь 2019 года.

На 15 ноября текущего года Госкомпанией приняты и оплачены работы на сумму 24488,0 млн. рублей, из них за счет средств концессионера - 14000,0 млн. рублей, за счет государственного финансирования - 10488,0 млн. рублей.

Визуальный осмотр строительства пускового комплекса № 3 показал, что из 69 искусственных сооружений работы осуществляются на 40 сооружениях, при этом по 4 искусственным сооружениям со сроками начала строительства июль-август 2018 года работы не начинались.

Общее количество рабочих кадров на всем протяжении строительства пускового комплекса № 3 составляет 2384 человека, при этом согласно проекту организации строительства предусмотрена обеспеченность рабочими кадрами общей численностью 5373 человека. Количество дорожно-строительной техники - 510 единиц, по проекту организации строительства - 4546 единиц.

5.3. В соответствии с концессионным соглашением от 2 июня 2017 года № К-5 (концессионер - ООО «Юго-Восточная магистраль») на строительство пускового комплекса № 4 стоимость проекта на инвестиционной стадии составляет 86191,8 млн. рублей, из которых инвестиции государства - 49686,0 млн. рублей, инвестиции концессионера - 36505,8 млн. рублей. Сроки строительства - 2017-2019 годы.

Госкомпанией работы по строительству не принимались и не оплачивались.

По результатам визуального осмотра строительства пускового комплекса № 4 установлено, что фактическое количество рабочих на всей протяженности объекта составляет 1089 человек (83 % от предусмотренного проектом количества), а дорожно-строительной техники - 690 единиц (64,7 процента).

В ходе проверки установлено нарушение субподрядными организациями по строительству пускового комплекса № 4 (ООО «Строительное управление № 925», ОАО «Строительное управление № 920» и ООО СПФ «СТРОМОС») пункта 9 Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, утвержденного приказом Ростехнадзора от 12 января 2007 года № 7, в части отсутствия подписей уполномоченных представителей лица, осуществляющего строительство, подтверждающих выполнение работ.

5.4. В целях реализации строительства пускового комплекса № 5 между Госкомпанией и ООО «Кольцевая магистраль» заключено долгосрочное инвестиционное соглашение от 24 декабря 2014 года № ИД-2014-1266. Стоимость соглашения на инвестиционной стадии - 42168,8 млн. рублей, из которых инвестиции государства - 37325,2 млн. рублей, инвестора - 4843,6 млн. рублей, срок завершения работ - ноябрь 2018 года.

На 15 ноября текущего года Госкомпанией профинансировано работ на сумму 26240,4 млн. рублей (70,3 % от предусмотренного объема государственного финансирования), из них приняты и оплачены работы в объеме 19123,7 млн. рублей (51,2 % от предусмотренного объема государственного финансирования), за 2018 год - 5179,8 млн. рублей. Средства ООО «Кольцевая магистраль» не привлекались.

Проверкой объемов и стоимости выполненных и принятых работ при строительстве пускового комплекса № 5 установлено следующее.

  1. Дополнительным соглашением от 29 ноября 2016 года № 8 к соглашению на строительство пускового комплекса № 5 Госкомпанией внесены изменения в ведомость объемов и стоимости работ по устройству дорожной одежды в части применения армирующей прослойки из георешетки при устройстве нижнего слоя основания, а также добавки в асфальтобетонную смесь «РТЭП» при устройстве верхнего слоя основания и нижнего слоя асфальтобетонного покрытия.

Согласно пункту 25.4 Перечня видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, работы по устройству покрытий автомобильных дорог, в том числе укрепляемых вяжущими материалами, включены в перечень работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.

При этом в нарушение пункта 44 Положения о проведении государственной экспертизы, а также пункта 30 Положения о порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства Госкомпанией при внесении указанных изменений проектная документация на государственную экспертизу повторно не направлялась.

Указанные изменения повлекли увеличение стоимости выполнения работ по устройству дорожной одежды на общую сумму 753,6 млн. рублей (с 6630,8 млн. рублей до 7384,4 млн. рублей) (в пределах цены соглашения). По состоянию на 15 ноября 2018 года Госкомпанией в период с сентября 2017 года по сентябрь 2018 года на основании актов выполненных работ по форме КС-2 и справок о стоимости выполненных работ по форме КС-3 приняты и оплачены работы по устройству дорожной одежды на сумму 3510,8 млн. рублей, из которых по завышенной стоимости - 402,2 млн. рублей.

Увеличение стоимости работ в основном связано с применением добавки «РТЭП» при устройстве верхнего слоя основания и нижнего слоя асфальтобетонного покрытия.

  1. В нарушение пунктов 1, 2 статьи 1.1 соглашения на строительство пускового комплекса № 5 исполнителем ООО «Кольцевая магистраль» выполнены, а Госкомпанией приняты и оплачены работы по устройству двух железобетонных подпорных стен на сумму 124,8 млн. рублей (по состоянию на 15 ноября 2018 года), не предусмотренные проектной документацией.

Так, в соответствии с протоколом заседания Технического совета Госкомпании от 8 июля 2016 года № ТС-33пр принято решение по устройству двух железобетонных подпорных стен в целях исключения выхода конструктивных элементов земляного полотна за границу полосы постоянного отвода ЦКАД, которые не были предусмотрены проектно-сметной документацией.

Указанные изменения повлекли увеличение стоимости выполнения работ по устройству конструктивных элементов земляного полотна на участке строительства пускового комплекса № 5 на общую сумму 142,5 млн. рублей (с 3,5 млн. рублей до 146,0 млн. рублей).

Согласно пункту 25.1 Перечня видов работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, работы по устройству земляного полотна для автомобильных дорог включены в перечень работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства.

При этом корректировка ПСД не производилась, проектная документация в порядке, предусмотренном Положением о проведении государственной экспертизы, Госкомпанией на государственную экспертизу повторно не направлялась.

  1. Согласно подпункту 5 пункта 1, пункту 7 статьи 3.4 соглашения на строительство пускового комплекса № 5 исполнитель (ООО «Кольцевая магистраль») обеспечивает за свой счет содержание территории, используемой для строительства, а также обеспечивает весь необходимый комплекс работ по содержанию автомобильной дороги до момента подписания акта приемочной комиссии.

Госкомпанией в нарушение пункта 2 статьи 1.1 соглашения на строительство пускового комплекса № 5 приняты и оплачены работы по содержанию участка протяженностью 3,6 км (обход г. Звенигорода) на общую сумму 15,9 млн. рублей при отсутствии акта приемочной комиссии.

Так, за счет резерва средств на непредвиденные расходы и затраты Госкомпанией на основании актов о приемке выполненных работ по форме КС-2 за период с декабря 2017 года по сентябрь 2018 года приняты и оплачены работы по содержанию участка автомобильной дороги протяженностью 3,6 км (обход г. Звенигорода) на указанную сумму.

По результатам визуального осмотра пускового комплекса № 5 установлено, что общее количество рабочих на объекте составляет 636 человек. При этом согласно проекту организации строительства среднегодовое количество работающих на объекте должно составлять 3523 человека. Количество спецтехники на объекте составляет 234 единицы, по проекту организации строительства на ноябрь завершающего года строительства предусмотрено 433 единицы спецтехники.

Из 31 искусственного сооружения работы осуществляются на 17 сооружениях силами 350 человек и 38 единиц дорожно-строительной техники.

На 12 сооружениях с высокой степенью технической готовности работы не осуществляются. Для завершения строительства необходимо выполнить работы по установке барьерного ограждения, а также сезонные работы по укладке асфальта и нанесению разметки. По двум сооружениям работы не начаты.

  1. В связи с несоблюдением сроков реализации объекта по соглашению на строительство пускового комплекса № 1 Госкомпанией и АО «Крокус Интернешнл» в январе 2018 года составлен план-график ликвидации сложившегося отставания производства строительно-монтажных работ (далее - план-график).

Однако сроки, предусмотренные указанным графиком, не выполняются. Работы по устройству искусственных сооружений, конструктивных элементов автомобильной дороги практически не производятся, общая техническая (строительная) готовность не превышает 40 процентов.

Из 50 искусственных сооружений работы ведутся только на 16, при этом максимальная техническая (строительная) готовность составляет 70 %. По 25 искусственным сооружениям техническая готовность составляет до 36 %, при этом работы не начинались на 10 искусственных сооружениях.

Из 18 участков строительства автомобильной дороги не ведутся работы по устройству конструктивных элементов автомобильной дороги на 17 участках, или на 94,4 %, при этом земельные участки в полном объеме не предоставлены Госкомпанией только по 2 объектам.

Согласно плану-графику Госкомпания должна обеспечить доступ на земельные участки, завершить изъятие земельных участков, утвердить документацию по планировке территории для переустройства инженерных сетей в целом по 29 мероприятиям со сроком исполнения февраль-апрель 2018 года.

На момент проведения проверки Госкомпанией не завершены указанные работы по 7 мероприятиям, в том числе не в полном объеме изъяты земельные участки под строительство моста.

Кроме того, по 8 надземным пешеходным переходам Госкомпанией не обеспечен доступ на земельные участки за полосой отвода автомобильной дороги.

6.1. Также в целях ликвидации сложившегося отставания производства строительно-монтажных работ на пусковом комплексе № 5 между Госкомпанией и ООО «Кольцевая магистраль» составлен план-график ликвидации отставания выполнения строительно-монтажных работ, согласно которому завершение строительно-монтажных работ будет осуществлено до 20 ноября 2018 года.

Вместе с тем анализ выполнения указанного плана-графика показал, что в основном работы по устройству искусственных сооружений, конструктивных элементов автомобильной дороги не выполняются, техническая (строительная) готовность составляет от 35 % до 90 процентов.

Из 30 искусственных сооружений, предусмотренных к завершению в соответствии с планом-графиком ликвидации отставания, в установленные сроки завершены работы только по двум. На 6 искусственных сооружениях работы завершены с нарушением срока.

По 14 сооружениям работы в полном объеме не завершены. В основном на указанных искусственных сооружениях завершены работы по устройству основных конструктивных решений. Для завершения строительства необходимо выполнить работы по укладке асфальта, установке барьерного ограждения, нанесению разметки. По двум сооружениям работы не начаты.

Согласно плану-графику ликвидации Госкомпания должна обеспечить доступ на земельные участки, завершить оформление земельных участков в целом по 22 мероприятиям со сроком исполнения март-сентябрь 2018 года.

На момент окончания проверки Госкомпанией не завершены указанные работы по 7 мероприятиям, в том числе не оформлены земельные участки лесного хозяйства, не обеспечен доступ на земельные участки для переустройства распределительных газопроводов.

Кроме того, в целях строительства пускового комплекса № 5 предусмотрено 37 мероприятий по переустройству распределительных и магистральных газопроводов, наружных сетей канализации и нефтепродуктопроводов. При этом работы завершены только по 8 мероприятиям.

При расчете были использованы следующие критерии оценки: управление Проектом считается эффективным при значении показателя от 66 до 100 баллов, недостаточно эффективным - от 34 до 65 баллов, не эффективным - от 0 до 33 баллов.

Анализ показал, что фактическое значение показателя эффективности Проекта по пусковому комплексу № 1 составило 36 баллов (недостаточная эффективность), пусковому комплексу № 3 - 54 балла (недостаточная эффективность), пусковому комплексу № 4 - 21,8 балла (неэффективность), пусковому комплексу № 5 - 60,7 балла (недостаточная эффективность).

Возражения или замечания руководителя объекта контрольного мероприятия отсутствуют.

Выводы

  1. Цели инвестиционного проекта «Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область)» соответствуют главным стратегическим приоритетам Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 года № 1734-р (мобильность населения, доступность транспортных услуг, снижение уровней аварийности и др.).
  2. Реализация инвестиционного проекта осуществляется на принципах государственно-частного партнерства, что соответствует положениям Паспорта проекта и направлена на решение задачи по привлечению инвестиций в строительство автомобильных дорог (работы по 1 и 5 пусковым комплексам выполняются по долгосрочным инвестиционным соглашениям, по 3 и 4 пусковым комплексам по концессионным соглашениям).

Вместе с тем сохраняющиеся системные проблемы в вопросах организации строительства автомобильных дорог (низкое качество проектирования, длительность процедур по изъятию и оформлению земельных участков, в том числе для переноса инженерных коммуникаций, и др.) являются одним из сдерживающих факторов для внедрения механизма государственно-частного партнерства при реализации проектов по строительству автомобильных дорог.

Вышеуказанные проблемы, а также недостаточно эффективная система управления Проектом привели к срыву сроков строительства ЦКАД, определенных Паспортом проекта (первоначальный срок окончания строительства первой очереди ЦКАД - декабрь 2018 года).

Планы-графики ликвидации сложившегося отставания производства строительно-монтажных работ, принятые в январе 2018 года, Госкомпанией и исполнителями долгосрочных инвестиционных соглашений в проверенном периоде не выполнялись.

По состоянию на 1 декабря 2018 года строительная готовность ЦКАД остается на низком уровне.

Техническая готовность пусковых комплексов № 1 и № 5 не превышает соответственно 40 % и 66 %, вместе с тем срок ввода указанных объектов в эксплуатацию на основании Паспорта проекта и заключенных долгосрочных инвестиционных соглашений - декабрь 2018 года, по пусковому комплексу № 3 - 30 %. По пусковому комплексу № 4 Госкомпанией работы не принимались.

Количество рабочих и дорожно-строительной техники на всех пусковых комплексах не соответствует данным Проекта организации строительства и не достаточно для ликвидации отставания выполнения работ.

Также остаются на низком уровне и мероприятия по подготовке территории строительства ЦКАД: по пусковому комплексу № 1 - 16,1 % (срок завершения июнь 2018 года), по пусковому комплексу № 5 - 67,3 % (сентябрь 2018 года).

  1. Согласно Паспорту проекта общий объем капитальных вложений на реализацию инфраструктурного проекта предусмотрен в сумме 313270,4 млн. рублей.

Госкомпании в 2012-2018 годах на реализацию Проекта поступило 120616,2 млн. рублей, кассовый расход составил 111585,9 млн. рублей (в том числе в январе-ноябре 2018 года - 36499,5 млн. рублей). Указанные поступления финансовых ресурсов сложились за счет следующих источников:

В ходе контрольного мероприятия факты нецелевого использования средств федерального бюджета не установлены.

  1. Сметная стоимость строительства 4 пусковых комплексов ЦКАД в базисном уровне цен (на 1 января 2000 года) составляет 30070,2 млн. рублей, достоверность которой подтверждена положительными заключениями ФАУ «Главгосэкспертиза России» в 2010-2013 годов.

В период реализации Проекта сметная стоимость строительства пусковых комплексов № 3 и № 4 в базисном уровне цен была увеличена на 2058,7 млн. рублей, что также подтверждается положительными заключениями ФАУ «Главгосэкспертиза России» в 2015 и 2018 годах.

  1. Осуществление конкурсных процедур и заключение договоров (соглашений) осуществлялось Госкомпанией в соответствии с Порядком закупочной деятельности ГК «Автодор», который соответствует требованиям Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Завышение начальных (максимальных) цен договоров (соглашений) в ходе контрольного мероприятия не установлено.

  1. По состоянию на 15 ноября 2018 года Госкомпанией приняты и оплачены работы в целом по проекту на сумму 80543,7 млн. рублей, из них по строительству пусковых комплексов в рамках долгосрочных инвестиционных и концессионных соглашений на сумму 58559,6 млн. рублей, в том числе за 2018 год - 37265,8 млн. рублей.

Дебиторская задолженность составила 30920,9 млн. рублей. Основной объем дебиторской задолженности числится за исполнителями долгосрочных инвестиционных и концессионных соглашений. При этом сумма неотработанных авансов изменилась незначительно и составляет 27699,0 млн. рублей, сократившись по сравнению с началом года на 4029,3 млн. рублей, или на 12,7 процента.

Дебиторская задолженность АО «Крокус Интернешнл» по строительству пускового комплекса № 1 составила 12262,6 млн. рублей; ООО «АСК» по строительству пускового комплекса № 3 - 2173,1 млн. рублей; ООО «Юго-Восточная магистраль» по строительству пускового комплекса № 4 - 6146,6 млн. рублей; ООО «Кольцевая магистраль» по строительству пускового комплекса № 5 - 7116,7 млн. рублей.

  1. В связи с несоблюдением установленных сроков в Паспорт проекта внесены изменения в части окончания строительства ЦКАД до 2019 года (3 и 4 пусковые комплексы). Кроме того, общий объем финансирования Проекта увеличен на 13426,5 млн. рублей (4,5 % от стоимости Проекта), в том числе в связи с увеличением стоимости строительства пускового комплекса № 4 на 7348,0 млн. рублей.

Вместе с тем расчеты, обосновывающие увеличение стоимости строительства пускового комплекса № 4, представлены Госкомпанией только на 6871,8 млн. рублей (средства концессионера).

  1. Источником финансирования увеличения стоимости строительства пусковых комплексов № 3 и № 4 (на 5413,3 млн. рублей и 6871,8 млн. рублей) являются инвестиции концессионеров. Вместе с тем в соответствии с условиями концессионных соглашений средства концессионеров предоставляются на возвратной основе и подлежат поэтапному возмещению путем выплаты инвестиционного платежа со стороны ГК «Автодор» концессионеру в полном объеме.

Таким образом, возврат дополнительно направленных концессионерами средств в сумме 12285,1 млн. рублей на реализацию Проекта будет осуществлен за счет Российской Федерации.

  1. В соответствии с программой деятельности ГК «Автодор» доходы от эксплуатации ЦКАД запланированы на 2019-2020 годы в сумме 22431,0 млн. рублей.

Госкомпанией в Минтранс России в сентябре 2018 года направлены предложения о переносе сроков окончания строительства пусковых комплексов № 1, № 3 и № 5 на декабрь 2020 года, пускового комплекса № 4 - на апрель 2021 года.

Необходимо отметить, что прогнозный размер неуменьшаемой части инвестиционных платежей по пусковому комплексу № 3 в 2020 году составит 3223,4 млн. рублей, а по пусковому комплексу № 4 в 2021 году составит 4268,4 млн. рублей.

Таким образом, доходы от эксплуатации ЦКАД за 2019-2020 годы в сумме 22431,0 млн. рублей Госкомпании не поступят и возмещение средств концессионеров в сумме 7491,8 млн. рублей будет осуществлено за счет Российской Федерации.

  1. Одними из основных причин несвоевременного выполнения работ по строительству являются низкое качество проведенных проектно-изыскательских работ и несвоевременное изъятие земельных участков.

Так, общее количество вновь выявленных в ходе строительства пускового комплекса № 1 инженерных коммуникаций составило 79 штук. Без переустройства таких коммуникаций невозможно приступить к строительству целого ряда участков автомобильной дороги и искусственных сооружений.

Кроме того, Госкомпанией не завершены мероприятия по изъятию земельных участков, что препятствует началу производства работ на указанном пусковом комплексе по 9 искусственным сооружениям.

В целом Госкомпанией до настоящего времени не изъято 244 земельных участка (17,5 %), не урегулированы земельные отношения по 304 участкам (26,5 %), не переведены в надлежащую категорию земли лесного фонда в количестве 223 участков (31,9 процента).

Кроме того, несвоевременное завершение работ связано с изменением границ г. Москвы (решение от 1 июля 2012 года) с учетом присоединенных территорий Московской области, что повлекло за собой изменение правового режима территорий, в границах которых осуществляется переустройство инженерных коммуникаций.

При этом до февраля 2018 года документация по планировке указанных территорий не разрабатывалась и до настоящего времени на проведение государственной экспертизы не направлялась.

Также необходимо отметить, что корректировка проектно-сметной документации в части изменения границ полосы отвода автомобильной дороги, переустройства дополнительно выявленных инженерных коммуникаций Госкомпанией не производилась.

Вместе с тем по пусковому комплексу № 1 строительство 8 надземных пешеходных переходов невозможно по причине выхода конструктивных элементов за полосу отвода, по пусковому комплексу № 5 - выход конструктивных элементов земляного полотна за границу полосы отвода ЦКАД.

  1. В рамках Проекта Госкомпанией приняты обязательства на общую сумму 292315,3 млн. рублей.

Вместе с тем до сих пор не заключены договоры (соглашения) на строительство 2 транспортных развязок, участка автомобильной дороги, переустройство ряда инженерных сетей (при этом заключения государственной экспертизы о достоверности сметной стоимости по всем вышеуказанным объектам не получены), а также на изъятие ряда земельных участков, что потребует дополнительных обязательств за счет средств федерального бюджета.

  1. В ходе контрольного мероприятия установлены факты завышения стоимости принятых и оплаченных работ, а также неэффективного использования ресурсов, созданных за счет средств федерального бюджета.

12.1. В нарушение Положения о порядке проведения государственной экспертизы, а также Положения о порядке проведения проверки достоверности определения сметной стоимости строительства изменения по устройству земляного полотна и дорожной одежды, внесенные Госкомпанией по строительству пусковых комплексов № 1 и № 5, на повторное прохождение государственной экспертизы не направлялись.

При этом увеличение стоимости в связи с указанными изменениями составило по пусковому комплексу № 1 5748,0 млн. рублей, по пусковому комплексу № 5 - 896,1 млн. рублей. Из них оплачено 3690,4 млн. рублей и 526,4 млн. рублей соответственно.

12.2. Госкомпанией в нарушение условий долгосрочного инвестиционного соглашения на строительство пускового комплекса № 5, согласно которым ООО «Кольцевая магистраль» обеспечивает за свой счет содержание территории, используемой для строительства, а также обеспечивает весь необходимый комплекс работ по содержанию автомобильной дороги до момента подписания акта приемочной комиссии, оплачены работы по содержанию участка автомобильной дороги на общую сумму 15,9 млн. рублей при отсутствии указанного акта.

12.3. В рамках договора на подготовку территории строительства по пусковому комплексу № 3 Госкомпанией были оплачены работы по переустройству газопроводов и нефтепроводов на сумму 414,7 млн. рублей.

В дальнейшем было принято решение об изменении плана переустройства указанных инженерных коммуникаций, в связи с чем ранее выполненные и оплаченные работы в размере 414,7 млн. рублей остались невостребованными, при этом Госкомпанией заключен новый договор на подготовку территории строительства в обход ранее переустроенных коммуникаций, что свидетельствует о неэффективном использовании ресурсов, созданных за счет средств федерального бюджета.

Предложения

  1. Направить преставление Счетной палаты Российской Федерации в Государственную компанию «Российские автомобильные дороги».
  2. Направить информационное письмо в Министерство транспорта Российской Федерации.
  3. Направить обращение в Федеральную антимонопольную службу.
  4. Направить копию отчета и акта в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Следственный комитет Российской Федерации.
  5. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации       В.Н.БОГОМОЛОВ



ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ и оценка закупок товаров, работ, услуг,
осуществленных у единственных поставщиков (подрядчиков,
исполнителей), определенных постановлением или
распоряжением Правительства Российской Федерации, 
за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
26 декабря 2018 года

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия

Пункт 3.13.0.5 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) на 2018 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

  1. Деятельность заказчиков по использованию средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации в рамках осуществления закупок для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации (далее - проверяемые закупки).
  2. Законодательное регулирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

  1. Анализ структуры и объема проверяемых закупок, а также обоснований определения единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг.
  2. Анализ закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

  1. Федеральные органы исполнительной власти, являющиеся заказчиками проверяемых закупок.
  2. Иные объекты, являющиеся участниками процесса проверяемых закупок.

Исследуемый период

2015-2017 годы, истекший период 2018 года.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия

С мая по декабрь 2018 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

  1. Анализ структуры и объема проверяемых закупок,
    а также обоснований определения единственного поставщика
    (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг

Анализ структуры и объема проверяемых закупок,
в том числе в разрезе закупок, проведенных конкурентными способами
за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) закупка может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации, либо в случаях, установленных поручениями Президента Российской Федерации, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации (далее - закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В таких правовых актах указываются предмет контракта, а также может быть указан предельный срок, на который заключается контракт, и определена обязанность заказчика установить требование обеспечения исполнения контракта.

Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ является правом заказчика, а не обязанностью. При этом заказчик вправе осуществить закупку конкурентными способами.

Для отбора в целях проведения анализа постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года[254] об определении на основании пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) были использованы:

По результатам анализа, проведенного в рамках экспертно-аналитического мероприятия, выявлено 218 правовых актов Правительства Российской Федерации, принятых за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года, об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, можно отметить тенденцию к увеличению количества правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Отмечаем, что в соответствии с частью 4 статьи 103 Федерального закона № 44-ФЗ и в соответствии с подпунктом «а» пункта 14 Правил ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками[255], Федеральное казначейство проверяет наличие информации и документов, в том числе, реквизитов документа (документов), подтверждающего основание заключения контракта.

При этом пунктом 18 Порядка формирования информации, а также обмена информацией и документами между заказчиком и Федеральным казначейством в целях ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками[256], установлено, что, в случае если документом, подтверждающим основание заключения контракта, является нормативный правовой (правовой) акт, указываются следующие реквизиты нормативного правового (правового) акта: наименование вида нормативного правового (правового) акта, дата принятия нормативного правового (правового) акта, номер нормативного правового (правового) акта, наименование нормативного правового (правового) акта (при наличии), дата окончания срока действия нормативного правового (правового) акта.

Кроме того, частью 4 статьи 103 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрено, что в случае несоответствия информации и документов установленным требованиям такая информация и документы не подлежат размещению в реестре контрактов.

Вместе с тем проведенный анализ показывает, что в ряде случаев в карточках контрактов в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) отсутствует информация о реквизитах документа, подтверждающего основание заключения контракта.

Таким образом, выборочным анализом установлено, что в ЕИС содержится неполная информация о контрактах, заключенных на основании пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ.

В связи с тем, что заказчиками не обеспечивается внесение всех необходимых сведений в ЕИС о реквизитах документа, подтверждающего основание заключения контракта, и/или указанные сведения не соответствуют информации, представленной в графической копии контракта, не представляется возможным в полной мере осуществлять автоматизированный контроль (аудит) контрактов, заключенных на основании пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ.

Общее количество контрактов, информация о которых имеется в ЕИС и в подсистеме ЕИС «Мониторинг закупок», осуществленных на основании постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), изданных за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года, составляет более 12000 единиц.

Таким образом, с 2016 года отмечается тенденция устойчивого роста количества контрактов, заключенных на основании распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации.

Кроме того, и объемный (суммарный) показатель заключенных контрактов в период 2016-2018 годов также имеет тренд на увеличение[257]. При этом необходимо отметить, что в 2017 году (за период, аналогичный истекшему в 2018 году) было заключено контрактов на сумму 98284388,74 тыс. рублей. То есть сумма контрактов с единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями), заключенных в 2018 году, может значительно превысить показатель 2017 года.

Исходя из данных, представленных в таблице, можно сделать вывод о том, что доля контрактов (в суммовом выражении), заключенных с единственным поставщиком, в целом является существенной (29 % и более). С 2015 по 2017 год происходило увеличение доли таких контрактов, и темпы роста объема контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) превышают темпы роста объема контрактов, заключенных по результатам конкурентных закупок за аналогичный период 2015-2017 годов (8,4 % против 36,2 %). Причем, доля контрактов, заключенных на основании постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), изданных за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года, составляет не менее 16 % от общего объема контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Таким образом, начиная с 2015 года по истекший период 2018 года, по объемным показателям преобладают контракты в сфере строительства и сопутствующих услуг в области архитектуры (63,3 % от общего объема) и контракты на выполнение научных исследований и разработок (18,3 % от общего объема). Причем, количество таких контрактов составило 489 (3,8 % от общего количества контрактов) и 13 (0,1 % от общего количества контрактов) соответственно. То есть на 3,9 % заключенных контрактов приходится 81,6 % их общей стоимости.

Также отмечается значительный рост суммарного объема контрактов в сфере научных исследований и разработок (рост на 62423,02 млн. рублей в истекшем периоде 2018 года по сравнению с показателем 2017 года).

Кроме того, проведенный анализ конкурентных закупок в представленных сферах деятельности показывает наличие существенной экономии, получаемой по результатам их осуществления.

Определение единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг, особенно в сферах деятельности, которые характеризуются существенным уровнем экономии бюджетных средств по результатам проведения конкурентных закупочных процедур, не только не способствует экономически эффективному расходованию бюджетных средств, но и может способствовать снижению конкуренции.

Анализ данных таблицы показывает, что в случае сохранения уровня снижения начальных (максимальных) цен контрактов (экономии), сложившегося при проведении конкурентных закупок в указанных сферах деятельности, потенциальный размер экономии, в случае проведения закупок, осуществленных у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) конкурентными способами, можно оценить в 53 млрд. рублей (расчетно), из которых более 55 % составляет расчетная экономия по закупкам работ в области строительства (на сумму почти 30 млрд. рублей) и более 11 % - по закупкам в области научных исследований и разработок (на сумму около 6 млрд. рублей).

Таким образом, заключение контрактов с единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) на основании актов Правительства Российской Федерации, особенно в сферах деятельности, которые характеризуются наличием конкуренции, не способствует эффективному расходованию бюджетных средств, несет риски негативного влияния на уровень развития конкуренции, ограничивает возможность экономического роста хозяйствующих субъектов.

Таким образом, ежегодно более 84 % контрактов с единственным поставщиком (по количеству) заключается на сумму до 50 млн. рублей. При этом не менее 79 % контрактов с единственным поставщиком (по объемному показателю) заключается на сумму свыше 1 млрд. рублей.

По объему заключенных контрактов в проверяемом периоде самым крупным заказчиком является ФКУ «Управление федеральных автомобильных дорог «Тамань» Федерального дорожного агентства» (с общим объемом контрактов на сумму 228184,23 млн. рублей, или 21,83 % от общего объема). ООО «Стройгазмонтаж» является крупнейшим поставщиком с объемом контрактов на сумму 239404,76 млн. рублей[258], или 22,9 % от общего объема.

По количеству контрактов в проверяемом периоде среди заказчиков лидирует Минпромторг России - 1144 контракта (8,94 % от общего количества контрактов). Из поставщиков первое место по количеству контрактов принадлежит ООО «РН-Карт» (дочерняя компания ПАО «Роснефть») - 8318 контрактов по поставке государственным заказчикам различных видов нефтепродуктов (64,99 % от общего количества контрактов).

Анализ проектов постановлений или распоряжений Правительства
Российской Федерации об определении единственного поставщика
(подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг, в том числе на соответствие
требованиям законодательства Российской Федерации о контрактной
системе в сфере закупок и наличия обосновывающих материалов

Согласно пункту 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ к проектам постановлений или распоряжений Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) прилагается обоснование цены контракта в соответствии с положениями статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ.

Вместе с тем в настоящее время Федеральным законом № 44-ФЗ не установлен порядок подготовки проектов распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

При отсутствии порядка подготовки проектов актов об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), проекты постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) подлежат рассмотрению в соответствии с общими правилами, которые установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» (далее - Регламент).

При этом необходимо отметить следующее.

  1. В соответствии с пунктом 49 Регламента при необходимости исполнения поручения в сжатые сроки (не более 10 дней) головной исполнитель организует исполнение поручения в оперативном порядке, для чего создает рабочие группы и проводит согласительные совещания. При внесении документов головной исполнитель информирует Правительство Российской Федерации о соисполнителях, не представивших предложения в установленный срок. При этом порядок получения и учета предложений от соисполнителей, не представивших их в установленный срок, не определен.

Минэкономразвития России[259] в письме от 29 октября 2018 года отмечает, что необходимость согласования проектов правовых актов об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с Минэкономразвития России устанавливалась Правительством Российской Федерации не во всех случаях.

В соответствии с позицией Минфина России (письмо от 10 октября 2018 года № 01-02-01/72894) согласование проектов актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) осуществляется Минфином России[260] исключительно по результатам оценки обеспеченности планируемой закупки бюджетными ассигнованиями. Также Минфином России в указанном письме отмечается, что в соответствии с поручением Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шувалова от 30 декабря 2015 года № ИШ-П13-8942 проекты распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) подлежат обязательному согласованию ФАС России и Минфином России.

Общее количество проектов актов Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), принятых без учета замечаний ФАС России, и по которым у ФАС России отсутствует информация, составляет 48, или 23,4 % от общего количества.

Кроме того, из 18 проектов актов Правительства Российской Федерации об определении единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), по которым у ФАС России имелись замечания в части выбора способа определения поставщика и обоснования цены контракта, указанные замечания были учеты только в 6 случаях (33,3 процента).

Также при рассмотрении проекта распоряжения Правительства Российской Федерации об определении единственных подрядчиков осуществляемых Минкомсвязью России в 2017-2018 годах закупок работ по обеспечению функционирования и развития официальных сайтов и иных интернет-ресурсов Правительства Российской Федерации, а также по переводу текстов и редакционной поддержке информационного наполнения некоторых интернет-ресурсов Правительства Российской Федерации[261] Минфином России в письме от 4 сентября 2017 года № 19-11-09/56809 отмечается, что в проекте распоряжения применены понятия «иные интернет-ресурсы Правительства Российской Федерации» и «некоторые интернет-ресурсы Правительства Российской Федерации», что не позволяет определить какие именно интернет-ресурсы Правительства Российской Федерации будут дорабатываться, поддерживаться и наполняться контентом. Указанные понятия являются неадминистрируемыми и не позволяют определить предмет контракта и объем подлежащих выполнению работ. Указанное замечание Минфина России при издании распоряжения Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2017 года № 2020-р учтено не было.

Определение единственных исполнителей (поставщиков) осуществляемых в 2018 году поставок автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов[262] дважды не поддерживалось Минфином России (письмо от 26 апреля 2018 года № 24-02-05/28664 и от 23 июля 2018 года № 24-05-07/51431) по причине того, что определение единственных исполнителей (поставщиков) применяется в случаях отсутствия конкурентного рынка, либо невозможности осуществления конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом в итоге письмом от 29 августа 2018 года № 24-06-06/61837 Минфин России проинформировал об отсутствии концептуальных возражений по вопросу определения единственных исполнителей осуществляемых в 2018 году поставок автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов и 5 сентября 2018 года было издано распоряжение Правительства Российской Федерации № 1856-р об определении единственных поставщиков школьных автобусов и автомобилей скорой медицинской помощи.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2017 года № 275-р, определяющее АО «РТ-Проектные технологии» единственным исполнителем осуществляемых Казначейством России в 2017-2018 годах закупок работ и услуг по развитию и эксплуатации единой информационной системы в сфере закупок, издано без учета заключения Минкомсвязи России об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования[263],[264].

Дополнительно отмечаем, что Минфином России (письмо от 10 октября 2018 года) и Минэкономразвития России (письмо от 29 октября 2018 года) указывается на отсутствие обратной связи, позволяющей сделать вывод об учете при подготовке проектов распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) их возражений (замечаний).

Таким образом, проблематика учета замечаний органов государственной власти, которые осуществляют рассмотрение проектов распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), является актуальной.

  1. В соответствии с пунктом 6 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1092, а также в соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ Федеральное казначейство осуществляет в том числе полномочия по контролю за обоснованием начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график закупок.

Согласно письму от 6 ноября 2018 года за Федеральным казначейством не закреплены полномочия по рассмотрению проектов распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ.

Таким образом, при подготовке проектов распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) фактически контроль в отношении обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)[265], осуществляется ФАС России, что находится в логическом противоречии с содержанием части 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ.

  1. При анализе обосновывающих материалов к проекту распоряжения Правительства Российской Федерации, определяющего АО «Российская электроника» единственным исполнителем осуществляемых ФТС России в 2017-2018 годах закупок работ по техническому обслуживанию и ремонту инспекционно-досмотровых комплексов, размещенных в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации[266] установлено, что выбор единственного исполнителя связан с тем, что АО «Российская электроника» располагает высоким научным и техническим потенциалом, осуществляет проведение качественного технического обслуживания и своевременного ремонта инспекционно-досмотровых комплексов.

При этом в 2014 году ФТС России проводился конкурс[267] на выполнение аналогичных работ на сумму 306260,00 тыс. рублей, на участие в котором поступило три заявки. По итогам осуществления закупки государственный контракт заключен с ЗАО «СКАНСЕРВИС».

Таким образом, необоснованный выбор способа закупки (закупка у единственного поставщика) на конкурентном рынке несет риски негативного влияния на уровень развития конкуренции, ограничивает возможность экономического роста хозяйствующих субъектов, может привести к неэффективному расходованию бюджетных средств.

  1. В результате анализа установлены факты привлечения в качестве единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) организаций, в отношении которых в сопроводительных материалах к проекту акта Правительства Российской Федерации отсутствует обоснование их выбора, а также организаций, имеющих признаки финансовой неустойчивости и/или несостоятельности.

Так, при рассмотрении материалов к проекту распоряжения Правительства Российской Федерации об определении с 2017 года по 2019 год включительно ФГУП «Дирекция строящихся объектов» ФМБА России единственным подрядчиком (исполнителем) по осуществлению полного комплекса поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг, связанных с проектированием, строительством, реконструкцией, оснащением и вводом в эксплуатацию объектов, в рамках реализации проекта по созданию научно-клинической лаборатории с питомником для разведения и содержания кабарги[268] установлено, что обоснование выбора указанного единственного подрядчика (исполнителя) в представленных материалах отсутствует.

В ряде случаев по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ в качестве единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по государственным контрактам определялись организации, у которых, согласно данным системы СПАРК-Интерфакс (www.spark-interfax.ru), в период контрактации по ключевым государственным проектам и программам усматривались признаки финансовой неустойчивости и/или признаки несостоятельности, а также низкие показатели надежности и деловой репутации.

Например, на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2017 года № 2601-р одним из единственных поставщиков музыкальных инструментов определено ООО «Аврора». При этом согласно данным СПАРК-Интерфакс уведомление о ликвидации ООО «Аврора» подано в органы налоговой службы 21 февраля 2018 года.

Вместе с тем выбор одним из единственных поставщиков ООО «Аврора» генерирует риски недостижения целей, которые заявлялись при подготовке распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2017 года № 2601-р (снижение общего количества уровня износа музыкальных инструментов, а также стимулирование производства музыкальных инструментов в России). Кроме того, в данном случае (как и в случае определения единственных поставщиков автомобилей скорой медицинской помощи и школьных автобусов) при осуществлении закупок усматриваются признаки скрытого субсидирования организаций (единственных поставщиков) - производителей товаров, что при наличии конкурентного рынка также не способствует прозрачности, развитию конкуренции и эффективному расходованию бюджетных средств.

В результате проведенного анализа установлены случаи определения единственным поставщиком (исполнителем) организации, не способной самостоятельно выполнить обязательства по государственному контракту.

Так, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 года № 2684-р ФСО России заключен государственный контракт на приобретение квартир в г. Сочи общей стоимостью 107767,20 тыс. рублей с ООО «Алфавит», среднесписочная численность которого в период 2006-2017 годов согласно сведениям системы СПАРК-Интерфакс - 1 человек.

Причем, данная компания не зарегистрирована в ЕИС и не имела опыта оказания государственных и муниципальных услуг, что может свидетельствовать о наличии у организации признаков технического звена в цепочке (посредники).

Аналогичная ситуация отмечается и в отношении закупки квартир за счет средств федерального бюджета на сумму 103933,30 тыс. рублей для ФСО России в рамках распоряжения Правительства Российской Федерации от 4 ноября 2017 года № 2414-р, согласно которому единственным поставщиком по данной сделке было определено ООО «Бонтел-Крым».

Вместе с тем вышеуказанные обстоятельства не были приняты во внимание при подготовке проектов правовых актов Правительства Российской Федерации и не стали препятствием при обосновании выбора указанных организаций в качестве единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

  1. Согласно пункту 4 статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ участником закупки является любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением офшорной компании, или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Аналогичного запрета для учредителей (акционеров) компаний - участников закупок Федеральным законом № 44-ФЗ не установлено.

При этом анализ показал, что ряд организаций, являющихся исполнителями (соисполнителями) государственных контрактов, в составе своих учредителей (акционеров) имеют офшорные компании.

Так, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 12 мая 2015 года № 855-р единственным поставщиком на поставку коронарных артерий металлических непокрытых, стентов для коронарных артерий, выделяющих лекарственное средство (с нерассасывающимся полимерным покрытием), катетеров баллонных стандартных для коронарной ангиопластики, катетеров аспирационных для эмболоэктомии (тромбоэктомии), а также иных медико-лечебных компонентов и средств для ряда федеральных и муниципальных лечебных учреждений единственным поставщиком было определено ООО «Стентекс», учредителем которого на момент издания акта Правительства Российской Федерации являлась в 100 % объеме иностранная компания «РЕНОВА ИННОВЭЙШН ТЕХНОЛОДЖИС ЛТД» (2-я Террас Вест, Сентревилле, а/я № 7755, Нассау, Багамские острова).

При этом информация о реальных владельцах таких компаний (организаций) скрыта (недоступна). Тем самым выбор в качестве единственного поставщика компании (организации) с иностранным участием в уставном капитале несет риски наличия конфликта интересов между заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 года № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы» Правительству Российской Федерации поручено с участием заинтересованных федеральных государственных органов рассмотреть вопросы и подготовить предложения (с докладом о результатах исполнения до 1 декабря 2018 года) о целесообразности установления запрета на осуществление закупок у поставщиков (подрядчиков, исполнителей), учредители (участники) и (или) контролирующие лица которых зарегистрированы в оффшорных зонах.

Таким образом, при внесении изменений в соответствующие нормативные правовые акты указанная проблематика в части исключения возможности заключения контрактов с организациями, имеющими в составе учредителей (акционеров) офшорные компании, может быть устранена.

  1. Согласно части 6 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ приоритетным методом определения цены контракта, заключаемого в том числе с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), является метод сопоставимых рыночных цен.

Вместе с тем порядок использования указанного метода, отраженный в Методических рекомендациях по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденные приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года № 567, содержит существенные риски, связанные в том числе с выбором (определением) источников информации о референтных ценах, используемых для определения цены контракта.

Использование других методов определения цены контракта, предусмотренных статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ, также не позволяет заказчикам с достоверностью обосновать цену контракта.

Так, применение затратного метода определения цены контракта, на основании которого, как правило, определяют цену контракта на выполнение научно-исследовательских работ и работ (услуг) в сфере информационно-коммуникационных технологий, не в полной мере детализировано в части определения структуры затрат в том числе в отношении размера накладных расходов и прибыли.

При этом Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), не являются обязательными для применения заказчиками.

Кроме того, возможность установления особенностей при определении цены контракта в соответствии с частью 22 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ определена Правительством Российской Федерации в четырех сферах деятельности[269]. При этом особый порядок определения цены контракта установлен только Минздравом России (в части осуществления закупок лекарственных препаратов для медицинского применения) и Минтрансом России (в части регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом).

Также необходимо отметить, что постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2018 года № 1074 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на установление порядка определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок топлива моторного, включая автомобильный и авиационный бензин» (далее - Постановление № 1074) подготовлено во исполнение абзаца 2 поручения Президента Российской Федерации от 5 сентября 2018 года № Пр-761 (о рассмотрении вопроса об установлении единых подходов к обоснованию цены государственных контрактов, заключаемых с единственными исполнителями (в том числе на длительный срок), определенными актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации).

При этом порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок топлива моторного, включая автомобильный и авиационный бензин, полномочия по установлению которого в соответствии с Постановлением № 1074 осуществляются ФАС России, не утвержден. Отмечаем, что объем таких закупок, которые осуществляются у единственных поставщиков, составляет 20991,41 млн. рублей.

Указанные пробелы нормативно-правового регулирования генерируют риски возможных злоупотреблений при определении и обосновании цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Анализом материалов, представленных в ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия, выявлены факты подготовки проектов распоряжений Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), несоответствующих требованиям, установленным пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, в части обоснования цены контракта.

Так, в обосновании цены контракта к проекту распоряжения Правительства Российской Федерации об определении с 2017 года по 2019 год включительно ФГУП «Дирекция строящихся объектов» ФМБА России единственным подрядчиком (исполнителем) по осуществлению полного комплекса поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг, связанных с проектированием, строительством, реконструкцией, оснащением и вводом в эксплуатацию объектов, в рамках реализации проекта по созданию научно-клинической лаборатории с питомником для разведения и содержания кабарги[270] указано, что проектная документация на данный момент не разработана, что не позволяет использовать проектно-сметный метод обоснования цены контракта в части выполнения строительно-монтажных работ и поставки оборудования. При этом при отсутствии проектной документации невозможно обосновать цену контракта на весь объем работ, в том числе на выполнение строительно-монтажных работ и поставку товаров[271].

Неприменение метода сопоставимых рыночных цен, отсутствие обоснования применения только затратного метода и невозможность применения иных методов при формировании цены контрактов, предусмотренных статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ, установлены в ходе анализа материалов (финансово-экономического обоснования), подготовленных для следующих распоряжений Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя):

Также в ходе рассмотрения материалов, прилагаемых к проекту распоряжения Правительства Российской Федерации об определении единственных исполнителей осуществляемых Минпромторгом России в 2017 году закупок музыкальных инструментов и услуг по их доставке в субъекты Российской Федерации[274], установлены признаки «корректировки» расчетов, указанных в коммерческих предложениях (калькуляции расходов на производство одной единицы пианино), с целью недопущения превышения затрат на закупку музыкальных инструментов над общим объемом финансового обеспечения.

Принимая во внимание отсутствие порядка подготовки проектов распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), отмечаем наличие существенных рисков, связанных с обоснованностью выбора единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), достоверностью определения и обоснования цены контракта при подготовке проектов распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе при выборе способа обоснования цены контракта.

Кроме того, в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» одной из основных целей является необходимость обеспечения темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности.

Учитывая изложенное, широкое применение норм, позволяющих определять актами Правительства Российской Федерации единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не способствует развитию конкуренции и эффективному использованию средств федерального бюджета, имеет значительные коррупционные риски и, следовательно, не соответствует указанной национальной цели развития Российской Федерации.

  1. Анализ закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд
    у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя),
    определенного постановлением или распоряжением
    Правительства Российской Федерации

Анализ проверяемых закупок, в том числе в части привлечения
соисполнителей к исполнению государственных контрактов (выборочно)

По результатам проводимых Счетной палатой проверок выявлены следующие факты привлечения единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) субподрядчиков (соисполнителей), а также факты неэффективного использования средств федерального бюджета.

Так, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2015 года № 1125-р АО «Национальная иммунобиологическая компания» определена единственным поставщиком иммунобиологических лекарственных препаратов, производство которых осуществляется на всех стадиях технологического процесса на территории Российской Федерации, закупка которых осуществлялась в 2015-2017 годах Минздравом России.

Общая сумма заключенных Минздравом России государственных контрактов с АО «Национальная иммунобиологическая компания» составила 15523833,77 тыс. рублей. При этом в 2017 году АО «Национальная иммунобиологическая компания» с поставщиками лекарственных препаратов заключено 52 договора на общую сумму 14405385,5 тыс. рублей, которые содержали предмет закупки и условия поставки, аналогичные условиям соответствующих государственных контрактов, заключенных Минздравом России с обществом на поставку указанных лекарственных препаратов. Таким образом, стоимость «посреднических услуг» АО «Национальная иммунобиологическая компания» составила 1118448,3 тыс. рублей[275].

В ходе исполнения государственного контракта, заключенного Минкомсвязью России с ПАО «Ростелеком» 19 октября 2017 года № 0410/125 на сумму 1932933,6 тыс. рублей на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2017 года № 2094-р, произведена замена 667 медицинских организаций (21,3 % от общего количества) по контракту, произведено подключение к сети «Интернет», не предусмотренного контрактом объекта, находящегося по адресу: Алтайский край, Калманский район, с. Бураново, ул. Ерушева, д. 12а, а также произведено подключение к сети «Интернет» четырех организаций, которые не являются медицинскими, что содержит признаки нецелевого использования бюджетных средств в сумме 1899,19 тыс. рублей.

Расходы ПАО «Ростелеком» в рамках исполнения указанного контракта составили 1343,4 млн. рублей, фактическая прибыль - 589,5 млн. рублей, или 30 % от цены контракта. Все работы осуществлялись в рамках договоров, заключенных ПАО «Ростелеком» с субподрядными организациями по итогам проведения закупочных процедур[276].

В рамках государственного контракта от 19 октября 2017 года № 0410/125, заключенного Минкомсвязью России с ПАО «Ростелеком»[277], для подключения двух медицинских организаций, размещенных по одному адресу, было организовано шесть узлов доступа вместо трех, что привело к необоснованному увеличению расходов на подключение шести медицинских организаций и к неэффективному использованию средств федерального бюджета в объеме 223,83 тыс. рублей[278].

На основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 марта 2017 года № 487-р ФТС России было заключено два государственных контракта с единственным поставщиком с АО «Росэлектроника»: от 10 апреля 2017 года № 54 на сумму 278587,12 тыс. рублей и от 8 декабря 2017 года № 215 на сумму 361937,01 тыс. рублей. При этом АО «Росэлектроника» привлекло ЗАО «Скансервис» в качестве соисполнителя (субподрядчика). Общая сумма договоров, заключенных АО «Росэлектроника» с ЗАО «Скансервис», составляет 558485,52 тыс. рублей, или 87,2 % (87,7 % от суммы государственного контракта от 10 апреля 2017 года № 54, или 244324,22 тыс. рублей; 86,7 % от суммы государственного контракта от 8 декабря 2017 года № 215, или 314161,30 тыс. рублей).

Условия договора между АО «Росэлектроника» и ЗАО Скансервис» идентичны условиям государственного контракта между ФТС России и АО «Росэлектроника», за исключением цены единицы работы по техническому обслуживанию и ремонту оборудования и цены каждой запасной части к оборудованию[279].

Также выявлены признаки, указывающие на привлечение АО «Концерн «Автоматика» субподрядчиков на выполнение работ (услуг) по изготовлению, доставке, установке и гарантийному обслуживанию 9000 шт. стационарных металлодетекторов для обеспечения необходимых условий по соблюдению безопасности и правопорядка в период проведения выборов Президента Российской Федерации в 2018 году. Разница между ценой государственных контрактов, заключенных Минпромторгом России с АО «Концерн «Автоматика»[280] и АО «Концерн «Автоматика» с субподрядчиками составляет 227073,08 тыс. рублей (расчетно).

Выявляемые Счетной палатой факты передачи значительных объемов обязательств по заключенным контрактам с единственными поставщиками субподрядным организациям могут свидетельствовать не только о необоснованности выбора соответствующих единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и рисках завышения цен контрактов, но и указывают на возможность осуществления указанных закупок конкурентными способами.

Таким образом, подтверждается необходимость скорейшего внесения в Федеральный закон № 44-ФЗ с целью установления порядка подготовки проектов распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), для урегулирования вопросов, связанных, в том числе, с обоснованностью выбора единственного исполнителя (подрядчика, исполнителя) и установлением требований к минимальному объему работ, которые единственный исполнитель должен выполнить самостоятельно (без права передачи обязательств субподрядным организациям).

Анализ и систематизация результатов проведенных Счетной палатой
контрольных мероприятий в части проверяемых закупок
за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года

В рамках контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года выявлены нарушения при осуществлении закупок в рамках реализации 26 распоряжений Правительства Российской Федерации об определении на основании пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

При этом общее количество фактов нарушений и недостатков, выявленных в ходе проведения указанных контрольных мероприятий, составляет 388 на сумму 8112336,33 тыс. рублей.

Проведенный анализ показал, что наибольшее количество фактов нарушений в сфере закупок по итогам проверок выявлены в части:

Так, установлено 44 факта нарушения АО «Росгеология» условий реализации контрактов (договоров), в том числе сроков реализации, включая своевременность расчетов по контракту (договору);

В нарушение части 6 статьи 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ требования по уплате пени в связи с нарушением поставщиками установленных пунктами 3.1 государственных контрактов сроков поставки школьных автобусов и оказания услуг по их доставке Минпромторгом России не предъявлялись. Общий объем пени, полученный расчетным способом, составил 50336,2 тыс. рублей[281];

В нарушение части 2 статьи 42 Федерального закона № 44-ФЗ, в соответствии с которой в извещении об осуществлении закупки должна содержаться информация о сроках поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 Федерального закона № 44-ФЗ, в извещении о проведении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), опубликованном МДЦ «Артек» (17 фактов), отсутствует описание объекта закупки;

Кроме того, выявлены факты:

Также выявлены отдельные факты нарушений, связанных с отсутствием экспертизы результатов, предусмотренных контрактом (договором), и отчета о результатах отдельного этапа исполнения контракта (договора), о поставленном товаре, выполненной работе или об оказанной услуге, внесением изменений в контракт (договор) с нарушением требований, установленных законодательством, нарушениями при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта (договора), цены контракта (договора), заключаемого с единственным поставщиком, отсутствием обеспечения исполнения контракта (договора), приемкой и оплатой поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, несоответствующих условиям контрактов (договоров).

Так, ФКУ «ЦОУМТС МВД России» без проведения конкурентных процедур заключено два государственных контракта с единственным поставщиком (АО «Гознак») на поставку бланков паспорта гражданина Российской Федерации на общую сумму 1131777,6 тыс. рублей. При этом распоряжение Правительства Российской Федерации об определении АО «Гознак» единственным поставщиком издано более чем через месяц после заключения указанных государственных контрактов[282].

Также при отсутствии соответствующего указа или распоряжения Президента Российской Федерации, поручения Президента Российской Федерации, постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации МИДом России в 2016 году заключен государственный контракт на оказание образовательных услуг по дополнительной профессиональной программе «Внешняя политика России и международные отношения» по профессиональной переподготовке и повышению квалификации федеральных государственных гражданских служащих МИД России на сумму 1653120,0 рубля с Дипакадемией МИД России[283].

При обосновании цены государственного контракта от 27 ноября 2015 года № 0410/154 Минкомсвязью России было использовано коммерческое предложение ГК «Ростех», в котором при расчете применялась ставка среднемесячной заработной платы специалиста в сфере информационных и коммуникационных технологий в размере 87,95 тыс. рублей, что выше на 44,7 % и 18,7 % средней по Российской Федерации и г. Москве ставки заработной платы специалиста в указанной сфере в 2015 году, по данным Росстата, согласно письму от 1 июля 2015 года № 07-07-2/1642-МВ[284]. Таким образом, цена государственного контракта была завышена на 43,1 % (расчетно), или на 102,3 млн. рублей.

Согласно расчету цены контракта с единственным поставщиком, представленным к проекту распоряжения Правительства Российской Федерации[285], общая стоимость всех работ по трем объектам накопленного экологического ущерба на территории Нижегородской области - 4092,9 млн. рублей, что подтверждается расчетами капитальных затрат и сводным сметным расчетом стоимости работ. Вместе с тем цена государственного контракта от 25 июля 2016 года № 25/16-ЕП, заключенного ГБУ Нижегородской области «Экология региона» с единственным поставщиком ООО «ГазЭнергоСтрой - Экологические технологии», определена в размере 4108,3 млн. рублей[286], что превышает общий размер стоимости всех работ на сумму 15,3 млн. рублей

Минприроды России при подготовке проекта распоряжения Правительства Российской Федерации об определении АО «Росгеология» единственным подрядчиком закупаемых правительством Иркутской области работ по ликвидации последствий негативного воздействия отходов, накопленных в результате деятельности ОАО «БЦБК», цена контракта была сформирована на основании проектной стоимости работ, которые не планировалось выполнять, в связи с тем, что проектная документация не соответствует экологическим требованиям и технология ликвидации отходов не определена. В результате цена контракта от 22 декабря 2017 года № 66-05-65/17 на сумму 5929469,3 тыс. рублей является необоснованной[287].

В нарушение части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей, с 11 марта 2017 года и по состоянию на дату завершения контрольного мероприятия на объекте (1 июня 2018 года) работы по I этапу реконструкции аэропорта «Храброво» велись в отсутствие действующего разрешения на строительство[288].

Таким образом, нарушения, выявленные Счетной палатой при анализе закупок на основании распоряжений (постановлений) Правительства Российской Федерации об определении на основании пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), охватывают все этапы осуществления таких закупок (начиная с обоснования и определения цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), внесения изменений в контракт с нарушением требований, установленных законодательством, и заканчивая неприменением мер ответственности по контракту, приемкой и оплатой поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, несоответствующих условиям контрактов).

Совершенствование законодательства Российской Федерации
в сфере закупок в части установления порядка подготовки
решения об осуществлении закупок у единственного поставщика
(подрядчика, исполнителя)

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 16 февраля 2016 года № Пр-299 (по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, состоявшегося 26 января 2016 года) Правительству Российской Федерации было поручено в срок до 1 октября 2016 года представить в установленном порядке предложения по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих регламентацию порядка подготовки решения об осуществлении закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и введение в случае необходимости ограничения на привлечение к исполнению контракта субподрядчиков (соисполнителей).

В феврале 2017 года Счетной палатой был рассмотрен проект федерального закона (в части регламентации закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), направленный ФАС России (письмо от 22 февраля 2017 года) и Аппаратом Правительства Российской Федерации (письмо от 27 февраля 2017 года № П13-9898).

По результатам рассмотрения проекта федерального закона Счетной палатой были направлены в Аппарат Правительства Российской Федерации замечания и предложения (письмо от 31 марта 2017 года № 01-926/14-04).

Проект федерального закона № 337536-7 «О внесении изменения в статью 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в части регламентации закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (выписка из протокола от 19 декабря 2017 года № 88) и принят в 1 чтении 26 января 2018 года. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 декабря 2018 года № 5429-7 ГД проект федерального закона № 337536-7 «О внесении изменения в статью 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в части регламентации закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) принят в третьем чтении.

Также в соответствии с обращениями Аппарата Правительства Российской Федерации от 18 июня 2018 года № П13-30829 и Государственно-правового управления Президента Российской Федерации от 6 августа 2018 года № А6-8995 Счетной палатой был рассмотрен (письмо от 22 июня 2018 года № 02-2028/14-04 и от 14 августа 2018 года № 02-2547/14-04) проект распоряжения Президента Российской Федерации об утверждении порядка подготовки обращений к Президенту Российской Федерации по вопросу определения Правительством Российской Федерации единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее - проект распоряжения Президента) и проект постановления Правительства Российской Федерации о порядке подготовки Правительством Российской Федерации доклада Президенту Российской Федерации по вопросу об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее - проект постановления Правительства).

По результатам рассмотрения проекта распоряжения Президента и проекта постановления Правительства Счетная палата отмечала отсутствие в указанных проектах актов требований к обоснованию необходимости привлечения к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей при подготовке правового акта об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также предлагала закрепить обязанность согласования обращения об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с Федеральным казначейством в рамках полномочий, предусмотренных частью 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ.

Кроме того, по мнению Счетной палаты, представляется целесообразным в проект постановления Правительства включить условие о необходимости согласования проекта акта об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в части их отраслевой компетенции.

Таким образом, рекомендации по доработке указанных проектов актов остаются актуальными.

Выводы

  1. С 2015 года по истекший период 2018 года издано 218 актов[289] Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом по итогам 2016 и 2017 годов отмечается тренд на увеличение количества правовых актов Правительства Российской Федерации на 20,5 % (на 9 единиц) и на 37,7 % (на 20 единиц) по отношению к показателям предыдущего года соответственно.
  2. В связи с тем, что заказчиками не обеспечивается внесение всех необходимых сведений в единую информационную систему в сфере закупок о реквизитах документа, подтверждающего основание заключения контракта, и/или указанные сведения не соответствуют информации, представленной в графической копии контракта, не представляется возможным в полной мере осуществлять автоматизированный контроль (аудит) контрактов, заключенных на основании пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
  3. В проверяемом периоде отмечается тенденция устойчивого роста количества контрактов, заключенных на основании актов Правительства Российской Федерации, и увеличения объемных (стоимостных) показателей заключенных контрактов.

Так, по итогам 2016 и 2017 годов прирост количества контрактов составляет 2545 шт., или 481,6 %, и 722 шт., или 122,5 %, соответственно. При этом сумма контрактов за 2017 год на 53,4 млрд. рублей превышает аналогичный показатель 2016 года.

  1. С 2015 года по 2017 год происходит увеличение объема закупок у единственного поставщика, и темпы роста объема таких закупок превышают темпы роста объема конкурентных закупок за аналогичный период 2015-2017 годов (8,4 % против 36,2 процента).
  2. Потенциальный размер экономии в случае проведения закупок, осуществленных у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) конкурентными способами, оценивается в 53 млрд. рублей (расчетно), из которых более 55 % составляет расчетная экономия по закупкам работ в области строительства (на сумму почти 30 млрд. рублей) и более 11 % по закупкам в области научных исследований и разработок (на сумму около 6 млрд. рублей).

Таким образом, заключение контрактов с единственными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) на основании актов Правительства Российской Федерации, особенно в сферах деятельности, которые характеризуются наличием конкуренции, не способствует эффективному расходованию бюджетных средств, несет риски негативного влияния на уровень развития конкуренции, ограничивает возможность экономического роста хозяйствующих субъектов.

  1. Широкое применение норм, позволяющих определять актами Правительства Российской Федерации единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе при наличии конкурентного рынка и (или) в случае отсутствия у поставщика (подрядчика, исполнителя) уникальных компетенций, необходимых для наилучшего обеспечения государственных нужд, не способствует развитию конкуренции и эффективному использованию средств федерального бюджета, несет значительные коррупционные риски и, следовательно, не соответствует национальной цели развития Российской Федерации - обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, отмеченной в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».
  2. Минстроем России с 2015 года до настоящего времени не установлен порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в сфере градостроительной деятельности (за исключением территориального планирования). При этом объем контрактов, заключенных с единственными поставщиками (подрядчиком, исполнителем), в исследуемом периоде в сфере строительства составляет более 661,16 млрд. рублей[290].

Также порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), при осуществлении закупок топлива моторного, включая автомобильный и авиационный бензин, не установлен ФАС России. Объем указанных закупок составляет более 20,9 млрд. рублей[291].

Кроме того, области научных исследований и разработок, а также телекоммуникационных услуг не определены Правительством Российской Федерации как сферы деятельности, при осуществлении закупок в которых устанавливается порядок определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), и федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные устанавливать такой порядок. При этом объем контрактов с единственными поставщиками, заключенных в исследуемом периоде в сфере научных исследований и разработок, а также в сфере телекоммуникационных услуг составляет более 191,35 млрд. рублей и 22,48 млрд. рублей соответственно.

  1. В рамках контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой за 2015-2017 годы и истекший период 2018 года, выявлено 388 фактов нарушений и недостатков на сумму 8112, 34 млн. рублей при осуществлении закупок, совершенных в рамках реализации распоряжений Правительства Российской Федерации об определении на основании пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе выявлены факты подготовки проектов распоряжений Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), несоответствующих требованиям, установленным пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, в части обоснования цены контракта. При этом Методические рекомендации по применению методов обоснования начальных (максимальных) цен контрактов, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года № 567, носят необязательный характер и их несоблюдение не влечет ответственности.
  2. Проект федерального закона № 337536-7 «О внесении изменения в статью 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в части регламентации закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), разработанный во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 16 февраля 2016 года № Пр-299, до настоящего времени не принят[292].
  3. В целях реализации изменений, предусмотренных проектом федерального закона № 337536-7 «О внесении изменения в статью 93 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в части регламентации закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), ФАС России подготовлен проект распоряжения Президента Российской Федерации, предусматривающий порядок подготовки обращений к Президенту Российской Федерации по вопросу определения Правительством Российской Федерации единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд и проект постановления Правительства Российской Федерации о порядке подготовки Правительством Российской Федерации доклада Президенту Российской Федерации по вопросу об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее - проекты актов).

По результатам рассмотрения проектов актов Счетная палата отмечала (письмо от 22 июня 2018 года № 02-2028/14-04 и от 14 августа 2018 года № 02-2547/14-04), что в них содержатся условия о необходимости предоставления сведений о возможности привлечения к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей и требование к объему исполнения единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту лично. При этом проекты актов не содержат требований к обоснованию необходимости привлечения к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей при подготовке правового акта об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Также следует отметить, что согласно проекту постановления Правительства Российской Федерации о порядке подготовки Правительством Российской Федерации доклада Президенту Российской Федерации по вопросу об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд проекты обращений об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должны содержать в том числе обоснование цены контракта и подлежат направлению на согласование в Минфин России и ФАС России.

Вместе с тем согласно части 8 статьи 99 Федерального закона № 44-ФЗ контроль в отношении обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), относится к компетенции органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

В этой связи предлагалось закрепить обязанность согласования обращения об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с Федеральным казначейством в рамках полномочий, предусмотренных частью 8 статьи 99 указанного Федерального закона.

Предложения

  1. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
  2. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.
  3. Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации:

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   М.С.РОХМИСТРОВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   С.А.АГАПЦОВ 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации    В.Н.БОГОМОЛОВ  

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   А.А.КАУЛЬБАРС  

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   Ю.В.РОСЛЯК  

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации   С.И.ШТОГРИН



ОТЧЕТ
о результатах совместного контрольного мероприятия
«Проверка использования иных межбюджетных трансфертов
из федерального бюджета бюджетам г. Санкт-Петербурга
и Нижегородской области на финансовое обеспечение
мероприятий по развитию метрополитенов
в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде
в рамках подготовки к проведению в 2018 году
в Российской Федерации чемпионата мира по футболу
в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года» (с контрольно-
счетными органами субъектов Российской Федерации)

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
28 декабря 2018 года

 

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункт 3.9.0.7 плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год, пункт 4.4 плана работы Контрольно-счетной палаты г. Санкт-Петербурга на 2018 год, пункт 1.46 плана работы Контрольно-счетной палаты Нижегородской области на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Объекты контрольного мероприятия

Срок проведения контрольного мероприятия

С сентября по декабрь 2018 года.

Цель контрольного мероприятия

Оценка результативности использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам г. Санкт-Петербурга и Нижегородской области на финансовое обеспечение мероприятий по развитию метрополитенов в городах Санкт-Петербурге и Нижнем Новгороде в рамках подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу.

Проверяемый период деятельности

2016-2017 годы и истекший период 2018 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования,
 управления и распоряжения федеральными ресурсами
и деятельности объектов проверки

Программой подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 518 (далее - Программа ЧМ № 518), предусмотрена реализация подпрограммы «Строительство и реконструкция транспортной инфраструктуры», ответственным исполнителем которой являлось Министерство транспорта Российской Федерации (далее - Минтранс России), одним из соисполнителей - Росжелдор.

В состав указанной подпрограммы по направлению «Инфраструктура городского пассажирского транспорта» включены мероприятия по пункту 201 «Продление Сормовско-Мещерской линии метрополитена в г. Нижнем Новгороде от станции «Московская» до станции «Волга». I этап - продление линии метрополитена от станции «Московская» до станции «Стрелка», г. Нижний Новгород» и пункту 202 «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская», г. Санкт-Петербург», исполнителями которых являлись правительство Нижегородской области и Правительство Санкт-Петербурга соответственно.

Источником финансирования мероприятий по пунктам 201 и 202 Программы ЧМ № 518 определен бюджет субъектов Российской Федерации с софинансированием из федерального бюджета.

Во исполнение пункта 11 Программы ЧМ № 518 в указанных субъектах Российской Федерации приняты программы, устанавливающие механизм реализации в регионах мероприятий, связанных с подготовкой к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, предусматривающие объекты и мероприятия, а также ответственных исполнителей по ним. Программы утверждены постановлениями правительства Нижегородской области от 19 ноября 2013 года № 859 и Правительства Санкт-Петербурга от 4 апреля 2014 года № 233.

Ответственным органом исполнительной власти Нижегородской области за реализацию мероприятия определено министерство строительства Нижегородской области (далее - минстрой НО), заказчиком - муниципальное казенное учреждение «Главное управление по строительству и ремонту метрополитена, мостов и дорожных сетей в городе Нижнем Новгороде» (далее - МКУ «ГУММиД»).

Исполнителем мероприятия по объекту в г. Санкт-Петербурге определен Комитет по развитию транспортной инфраструктуры г. Санкт-Петербурга (далее - КРТИ СП), который также являлся заказчиком при строительстве объекта. В 2018 году КРТИ СП передал свои полномочия Санкт-Петербургскому государственному казенному учреждению «Дирекция транспортного строительства» (далее - СПГКУ «ДТС»).

Иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам г. Санкт-Петербурга и Нижегородской области на финансовое обеспечение мероприятий по развитию метрополитенов в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде предоставлялись Росжелдором в 2014-2017 годах в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2014 года № 1262 (далее - Правила № 1262), на основании соглашений, заключаемых ежегодно с Правительством Санкт-Петербурга и правительством Нижегородской области.

В 2018 году иной межбюджетный трансферт бюджету Нижегородской области предоставлялся из резервного фонда Правительства Российской Федерации в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 года № 491-р.

Результаты контрольного мероприятия

  1. Проверка обоснованности объемов бюджетных ассигнований
    на предоставление иных межбюджетных трансфертов
    на реализацию мероприятий по развитию метрополитенов
    в рамках подготовки к проведению в 2018 году
    в Российской Федерации чемпионата мира по футболу

Мероприятия по развитию метрополитенов в рамках подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу включали строительство новых участков линий метрополитенов в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде со станциями, которые располагались в непосредственной близости от стадионов, где проходили игры чемпионата мира по футболу.

Финансовое обеспечение мероприятий по развитию метрополитенов в рамках подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу осуществлялось за счет следующих источников: федеральный бюджет, региональные бюджеты г. Санкт-Петербурга и Нижегородской области, местный бюджет г. Нижнего Новгорода.

Объемы финансового обеспечения мероприятий определялись на основе сметной стоимости объектов строительства и включались в 2015-2018 годах в соответствующие законы о региональном (областном) бюджете и адресные инвестиционные программы г. Санкт-Петербурга и Нижегородской области. При этом объемы финансирования мероприятий за счет средств регионального и местного бюджетов определялись исходя из возможностей региональных и местных бюджетов, а оставшаяся потребность покрывалась за счет средств федерального бюджета.

1.1. В 2018 году на основании заявки правительства Нижегородской области (письмо от 31 января 2018 года № 001-84/18-0-0) было дополнительно выделено из резервного фонда Правительства Российской Федерации 645,5 млн. рублей. Обоснованием явилось внесение изменений в проектную документацию по объекту «Продление Сормовско-Мещерской линии метрополитена в г. Нижнем Новгороде от станции «Московская» до станции «Волга». I этап - продление линии метрополитена от станции «Московская» до станции «Стрелка», г. Нижний Новгород» (далее - объект в г. Нижнем Новгороде) в части увеличения стоимости строительства в связи с изменением технологии производства работ и включения дополнительных объемов работ.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 года № 491-р предусматривалось выделение из резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2018 году бюджетных ассигнований в виде иного межбюджетного трансферта в сумме 645,5 млн. рублей для обеспечения готовности объекта в г. Нижнем Новгороде к проведению чемпионата мира 2018 года.

В соответствии с планом-графиком реализации Программы ЧМ № 518 срок ввода объекта в г. Нижнем Новгороде по мероприятию (пункт 201) установлен на апрель 2018 года. Средства резервного фонда в сумме 645,5 млн. рублей на период проведения чемпионата мира по футболу не использованы и на момент окончания проверки находились в полном объеме на лицевом счете, открытом МКУ «ГУММиД» в Управлении Федерального казначейства по Нижегородской области. Соответствующие изменения в государственный контракт от 23 марта 2015 года № 2Г-15, заключенный между МКУ «ГУММиД» и ООО «СК «Управление строительства-620» на строительно-монтажные работы по объекту в г. Нижнем Новгороде с ценой 10396,2 млн. рублей, в части увеличения объемов работ и стоимости строительства не внесены. На 1 октября 2018 года по государственному контракту от 23 марта 2015 года № 2Г-15 имеется дебиторская задолженность в сумме 1396,3 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 141,6 млн. рублей.

Финансовое обеспечение строительства объекта в г. Нижнем Новгороде в 2018 году составило 2703,0 млн. рублей и превысило потребность на 312 млн. рублей (расчетно), что свидетельствует о необоснованном объеме заявленной правительством Нижегородской области потребности в дополнительном финансировании на указанную сумму.

1.2. Росжелдором в 2014-2018 годах заключались соглашения о предоставлении иных межбюджетных трансфертов (далее - соглашения), в том числе:

С 2016 года Росжелдор на основании приказов от 19 апреля 2016 года № 174 и от 15 февраля 2017 года № 53 передавал полномочия получателя средств федерального бюджета управлениям Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу и Нижегородской области соответственно. Условия предоставления иных межбюджетных трансфертов, предусмотренные соглашениями, Росжелдором в основном соблюдались.

Вместе с тем Росжелдор не воспользовался правом, предусмотренным пунктом 1.4 соглашения от 28 июля 2015 года № 102С, об отложении перечисления 3 транша в сумме 497,6 млн. рублей в бюджет Нижегородской области до момента предоставления отчета правительством Нижегородской области о полном целевом расходовании ранее предоставленных траншей.

Так, заявка правительства Нижегородской области на перечисление 2 транша по иному межбюджетному трансферту направлена в Росжелдор письмом от 6 октября 2015 года № 001-2414/13-73-1. Предварительный отчет об использовании первого транша представлен 2 ноября 2015 года. Заявка на перечисление 3 транша по иному межбюджетному трансферту и предварительный отчет об использовании предыдущих траншей по состоянию на 4 декабря 2015 года направлены в Росжелдор письмом правительства Нижегородской области 10 декабря 2015 года № 001-2414/13-0-11. Согласно предварительному отчету средства первых двух траншей были использованы на сумму 885,4 млн. рублей (или на 89 процентов).

В результате остаток неиспользованных иных межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджету Нижегородской области, на 1 января 2016 года составил 570,8 млн. рублей.

  1. Оценка полноты, достоверности и своевременности
    формирования и предоставления отчетности в Росжелдор

Отчеты в Росжелдор направлялись Правительством Санкт-Петербурга и правительством Нижегородской области по форме, установленной соглашениями о предоставлении иных межбюджетных трансфертов.

Правительством Санкт-Петербурга не обеспечена достоверность предоставляемых в Росжелдор сведений в отчете об использовании иных межбюджетных трансфертов за 2014 год.

Так, отчет об использовании иных межбюджетных трансфертов, предоставленных в 2014 году, содержал недостоверные данные об объемах их освоения в разрезе видов мероприятий и работ, являющихся показателями эффективности использования межбюджетных трансфертов:

Однако по состоянию на 1 января 2015 года объем освоенных средств в соответствии со справками по форме КС-2 и КС-3 составил 1109,5 млн. рублей (или 58,1 %), в том числе по мероприятию «Выполнение строительно-монтажных работ по сооружению шахтного ствола № 467 и подходных выработок, сооружению стартового котлована и участка тоннеля открытым способом» - 865,5 млн. рублей. Разница в сумме 800,0 тыс. рублей является авансом, направленным подрядчику ОАО «Метрострой» по государственному контракту от 24 декабря 2014 года № КСМ-72.

Правительством Нижегородской области в лице министерства строительства Нижегородской области в нарушение пункта 7 Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам г. Санкт-Петербурга и Нижегородской области на финансовое обеспечение мероприятий по развитию метрополитенов в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде в целях транспортного обеспечения чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2014 года № 1262, и пункта 3.1 соглашений от 16 декабря 2014 года № 140с, от 28 июля 2015 года № 102с и от 20 апреля 2016 года № 39с не обеспечена достоверность представленных отчетов в Росжелдор по состоянию на 1 октября 2018 года.

Так, в связи с установлением завышенных расценок стоимости бентонитовой глины в актах выполненных работ КС-2 за 2015-2016 годы, оплаченных в рамках соглашений от 16 декабря 2014 года № 140С, от 28 июля 2015 года № 102С и от 20 апреля 2016 года № 39С, МКУ «ГУММиД» в августе 2018 года произведены бухгалтерские операции по корректировке расходов в сторону уменьшения по объекту в г. Нижнем Новгороде в сумме 159,0 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 158,5 млн. рублей.

При этом уточненные отчеты об использовании иных межбюджетных трансфертов за 2014-2016 годы по состоянию на отчетную дату (1 октября 2018 года) в Росжелдор не направлялись.

В ходе контрольного мероприятия нарушение устранено.

Правительством Нижегородской области 13 декабря 2018 года направлены уточненные отчеты об использовании иных межбюджетных трансфертов по соглашениям по состоянию на 1 октября и на 1 декабря 2018 года с учетом принятых МКУ «ГУММиД» в сентябре и ноябре 2018 года работ по строительству объекта на сумму сложившейся экономии.

  1. Проверка соблюдения субъектами Российской Федерации
    целей и условий получения иных межбюджетных трансфертов
    из федерального бюджета

Соглашениями в 2014-2017 годах предусматривалось финансовое обеспечение работ, связанных с подготовкой территории строительства, разработкой рабочей документации и выполнением отдельных строительно-монтажных работ, на которые предоставлялись иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Правительством Санкт-Петербурга в лице комитета по развитию транспортной инфраструктуры г. Санкт-Петербурга (далее - Комитет) в нарушение пунктов 1.1 и 1.6 соглашения от 29 июня 2015 года № 104С за счет иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета произведено взыскание неустойки с генерального подрядчика ОАО «Метрострой» за нарушение сроков погашения аванса по контракту от 24 декабря 2014 года № КСМ-72 в соответствии с претензией, направленной в адрес подрядчика письмом Комитета от 19 ноября 2015 года № 01-10-4529/15-0-0, путем ее перечисления в доход бюджета г. Санкт-Петербурга в общей сумме 17,5 млн. рублей, что не предусмотрено мероприятиями (перечнем работ), установленными в приложении № 1 к соглашению от 29 июня 2015 года № 104С.

Следует отметить, что генеральным подрядчиком был подан иск в части неправомерности предъявления данной неустойки, который был удовлетворен в судебном порядке, и Комитетом за счет средств бюджета г. Санкт-Петербурга указанные средства выплачены ОАО «Метрострой».

Проверкой установлены факты оплаты заказчиками за счет иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в целях реализации мероприятий по развитию метрополитена в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде в целях транспортного обеспечения чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации работ без внесения изменений в перечни мероприятий, предусмотренные соглашениями, в том числе:

  1. Правительством Санкт-Петербурга в лице КРТИ СП:
  1. МКУ «ГУММиД» в 2017 году по муниципальному контракту от 23 марта 2015 года № 2Г-15 на строительство объекта в г. Нижнем Новгороде приняты и оплачены строительно-монтажные работы, связанные со строительством притоннельных сооружений, в общей сумме 4471,6 тыс. рублей, которые не были включены в мероприятия (перечень работ), установленные приложением № 1 к соглашению от 15 февраля 2017 года № 22С.

Указанные работы в общей сумме 4471,6 тыс. рублей включены в отчет об использовании межбюджетного трансферта по соглашению от 15 февраля 2017 года № 22С по мероприятию (работе) «Проходка левого перегонного тоннеля».

Кроме того, в нарушение пункта 2.3.2 соглашения от 28 июля 2015 года № 102С и пункта 2.3.3 соглашений от 20 апреля 2016 года № 39С и от 15 февраля 2017 года № 22С правительство Нижегородской области не обеспечило ввод в эксплуатацию объекта «Продление Сормовско-Мещерской линии метрополитена в г. Нижнем Новгороде от станции «Московская» до станции «Волга». I этап - продление линии метрополитена от станции «Московская» до станции «Стрелка», г. Нижний Новгород» в целом в срок до 30 апреля 2018 года. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию по 1-му пусковому комплексу получено 31 мая 2018 года.

В нарушение пункта 2.3.2 соглашения от 29 июня 2015 года № 104С и пункта 2.3.3 соглашений от 10 мая 2016 года № 48С и от 28 февраля 2017 года № 27С Правительством Санкт-Петербурга не обеспечен ввод в эксплуатацию объекта «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская», г. Санкт-Петербург» (далее - объект г. Санкт-Петербурге) в целом не позже I квартала 2018 года. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию получено 15 июня 2018 года.

3.1. Анализ достижения показателей результативности использования
иных межбюджетных трансфертов и их соответствия показателям
(индикаторам) государственных программ
субъектов Российской Федерации

3.1.1. Соглашениями ежегодно устанавливались показатели эффективности использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, которые представляли собой перечень работ по подготовке территории строительства, разработке рабочей документации и строительно-монтажных работ. Значениями показателей устанавливались объемы освоения иных межбюджетных трансфертов на указанные виды работ в привязке к году достижения показателя.

В ходе проверки установлены факты недостижения значений показателей в установленные сроки.

  1. В нарушение пункта 2.3.6 соглашения от 16 декабря 2014 года № 141С Правительством Санкт-Петербурга в лице комитета по развитию транспортной инфраструктуры г. Санкт-Петербурга не обеспечено достижение показателей эффективности использования предоставляемых иных межбюджетных трансфертов по итогам за 2014 год.

Так, отчет об использовании иных межбюджетных трансфертов, предоставленных в 2014 году, содержал недостоверные данные об объемах их освоения в разрезе видов мероприятий и работ, являющихся показателями эффективности использования межбюджетных трансфертов:

Однако по состоянию на 1 января 2015 года объем освоенных средств в соответствии со справками по форме КС-2 и КС-3 составил 1109,5 млн. рублей (или 58,1 %), в том числе по мероприятию «Выполнение строительно-монтажных работ по сооружению шахтного ствола № 467 и подходных выработок, сооружению стартового котлована и участка тоннеля открытым способом» - 865,5 млн. рублей. Разница в сумме 800,0 млн. рублей является авансом, направленным подрядчику ОАО «Метрострой» по государственному контракту от 24 декабря 2014 года № КСМ-72.

  1. В нарушение пункта 2.3.5 соглашения от 28 июля 2015 года № 102С правительством Нижегородской области в лице минстроя НО не обеспечено достижение показателей эффективности использования предоставляемых иных межбюджетных трансфертов по итогам за 2015 год.

Так, в рамках соглашения от 28 июля 2015 года № 102С о предоставлении иных межбюджетных трансфертов в 2015 году минстроем НО письмом от 19 января 2016 года № 328-01-479/16 представлен отчет в Росжелдор по состоянию на 1 января 2016 года, согласно которому освоение бюджетных средств составило 858,9 млн. рублей, или 57,5 % от предоставленных межбюджетных трансфертов (1492,9 млн. рублей).

Отчет о полном освоении средств (выполнении показателей) за 2015 год направлен в Росжелдор и.о. губернатора Нижегородской области А.В.Авериным письмом от 20 июля 2016 года (по состоянию на 1 июля 2016 года).

  1. В нарушение пункта 2.3.6 соглашения от 15 февраля 2017 года № 22С правительством Нижегородской области в лице минстроя НО не обеспечено достижение показателей эффективности использования предоставляемых иных межбюджетных трансфертов по итогам за 2017 год.

Так, в рамках соглашения от 15 февраля 2017 года № 22С о предоставлении иных межбюджетных трансфертов в 2017 году минстроем НО письмом от 15 января 2018 года № 328-01-191/18 представлен отчет в Росжелдор по состоянию на 1 января 2018 года, согласно которому освоение бюджетных средств составило 2156,3 млн. рублей, или 94,9 % от предоставленных межбюджетных трансфертов (2273,2 млн. рублей).

Согласно отчету, направленному минстроем НО в Росжелдор письмом от 15 октября 2018 года по данному соглашению по состоянию на 1 октября 2018 года, фактическое освоение межбюджетных трансфертов, выделяемых на выполнение работ в 2017 году, также не обеспечено в полном объеме и составляет 2268,6 млн. рублей, или 99,8 % от доведенного трансферта. На момент проверки показатели не выполнены.

Кроме того, в рамках мероприятия «Проходка левого перегонного тоннеля» отражены затраты, связанные со строительством железобетонных конструкций притоннельных сооружений, в общей сумме 32147,9 тыс. рублей, которые должны были быть отражены по мероприятию соглашения «Монолитные железобетонные конструкции».

  1. Отчеты об исполнении иных межбюджетных трансфертов составлялись минстроем НО на основании представленных отчетов от администрации г. Нижнего Новгорода в рамках заключенных с ней соглашений о предоставлении иных межбюджетных трансфертов из бюджета Нижегородской области, источником финансового обеспечения которых являлись иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Учитывая изложенное, в нарушение пункта 2.3.5 соглашения от 24 августа 2015 года № 202-П/36 и пункта 2.3.7 соглашения от 16 февраля 2017 года № 328-01-02/18/3/17 администрация г. Нижнего Новгорода не обеспечила достижение показателей эффективности использования предоставляемых иных межбюджетных трансфертов по итогам 2015 и 2017 годов.

3.1.2. В соглашениях о предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на финансовое обеспечение мероприятий по развитию метрополитенов на 2014-2017 годы устанавливались показатели эффективности их использования, а не показатели результативности как предусмотрено в Правилах № 1262.

В указанных соглашениях на 2014-2015 годы не установлены последствия недостижения значений показателей, что противоречит подпункту «к» пункта 3 Правил № 1262.

Установленные показатели эффективности использования иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета представляли собой наименования видов строительно-монтажных работ, выполняемых в рамках строительства объектов в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде, а их значения - объемы освоенных средств.

При этом указанные показатели не соответствовали показателям (индикаторам), установленным в региональных государственных программах по развитию транспортной системы в части развития метрополитенов, а также не были взаимоувязаны с ними.

В государственной программе «Развитие транспортной системы Нижегородской области», утвержденной постановлением правительства Нижегородской области от 30 апреля 2014 года № 303 (далее - госпрограмма НО), индикатором по подпрограмме «Развитие скоростного внеуличного транспорта в г. Нижнем Новгороде» являлось увеличение пассажироперевозок метрополитена, непосредственным результатом - общая протяженность действующих линий метрополитена.

В государственной программе г. Санкт-Петербурга «Развитие транспортной системы г. Санкт-Петербурга», утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30 июня 2014 года № 552 (далее - госпрограмма СП), установлены следующие показатели (индикаторы): количество станций (вестибюлей), общая протяженность линий метрополитена, средний интервал движения поездов метрополитена.

В указанных госпрограммах отсутствовали отдельные показатели, связанные с реализацией объектов строительства, на реализацию которых предоставлялись иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Госпрограммой СП установлены следующие значения индикаторов (без детализации по объектам): количество станций/вестибюлей метрополитена в 2018 году - 72 станции/81 павильон; общая протяженность линий метрополитена - 125 км; среднее время поездки - 51,4 минуты.

На момент проверки из планируемых 5 станций в г. Санкт-Петербурге введены в эксплуатацию 2 станции/4 павильона с общей протяженностью 6,002 км, при проектной протяженности 5,840 км.

Госпрограмма НО реализуется с 2015 года по 2022 год в один этап. Достижение значений индикаторов установлено только на 2022 год.

3.2. Проверка своевременности доведения субъектами
Российской Федерации бюджетных ассигнований
на реализацию мероприятий по развитию метрополитенов
в рамках подготовки в 2018 году в Российской Федерации
к проведению чемпионата мира по футболу

Бюджетные ассигнования доводились своевременно до КРТИ СП и минстроя НО после поступления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджет г. Санкт-Петербурга и Нижегородской области.

Правительством Нижегородской области в лице минстроя НО в короткие сроки после получения бюджетных средств из федерального бюджета перечислялся иной межбюджетный трансферт в бюджет г. Нижнего Новгорода в соответствии с соглашениями о предоставлении иного межбюджетного трансферта, заключенными в 2015-2018 годах с администрацией г. Нижнего Новгорода: от 24 декабря 2014 года № 312-04-02/36/107, от 24 августа 2015 года № 202-П/36, от 30 мая 2016 года № 64-П/11, от 16 февраля 2017 года № 328-01-02/18/3/17 и от 29 мая 2018 года № 328-01-02/16/6.

Вместе с тем минстрой НО в 2015 году не воспользовался правом, предусмотренным пунктом 1.4 соглашения от 24 августа 2015 года № 202-П/36, об отложении перечисления 3 транша в сумме 497,6 млн. рублей в бюджет г. Нижнего Новгорода до момента предоставления отчета администрацией г. Нижнего Новгорода о полном целевом расходовании ранее предоставленных траншей.

В результате остаток неиспользованных иных межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджету г. Нижнего Новгорода, на 1 января 2016 года составил 570,8 млн. рублей.

  1. Проверка расходования средств, выделенных из федерального
    бюджета на финансовое обеспечение мероприятий по развитию
    метрополитенов в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде,
    включая состояние расчетов с подрядчиками, наличия
    на конец финансового года неиспользованных остатков
    иных межбюджетных трансфертов и причин их образования

4.1. Разработка проектной документации по объектам строительства линий метрополитенов в г. Санкт-Петербурге и г. Нижнем Новгороде осуществлялась за счет средств региональных бюджетов в 2014-2015 годах.

  1. На проектную документацию по объекту I этапа капитального строительства «Продление линии метрополитена от станции «Московская» до станции «Стрелка», г. Нижний Новгород» получены положительные заключения ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 17 октября 2014 года № 1282-14/ГГЭ-9277/04 на проект и от 12 января 2015 года № 003-15/ГГЭ-9277/10 о достоверности сметной стоимости. Сметная стоимость объекта в текущем уровне цен IVквартала 2014 года составила 10846,9 млн. рублей.

В 2017 и 2018 годах в соответствии с техническим заданием администрации г. Нижнего Новгорода была выполнена корректировка проектной документации.

В результате сметная стоимость объекта по строительству новой линии метрополитена в г. Нижнем Новгороде за период реализации претерпела изменения. Так, сметная стоимость объемов работ после внесения изменений увеличилась на 927,4 млн. рублей (в текущем уровне цен I квартала 2018 года).

Кроме того, разделы проектной документации откорректированы в части выделения в составе I этапа «Продление линии метрополитена от станции «Московская» до станции «Стрелка» 1-го и 2-го пусковых комплексов и изменения сроков строительства в составе I этапа с 38 до 45 месяцев.

По откорректированной проектной документации ФАУ «Главгосэкспертиза России» выданы положительные заключения от 16 января 2018 года № 027-18/ГГЭ-9277/04 и от 6 июля 2018 года № 00211-18/ГГЭ-09277/07-01.

  1. Объемы и достоверность сметной стоимости строительства по объекту в г. Санкт-Петербурге подтверждены положительными заключениями экспертизы проектно-сметной документации и результатов инженерных изысканий.

На проектную документацию по объекту «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская», г. Санкт-Петербург». Мероприятия по подготовке строительства» получены положительные заключения ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 18 сентября 2014 года № 1129-14/ГГЭ-9381/04 на проект и от 18 сентября 2014 года № 1133-14/ГГЭ-9381/10 о достоверности сметной стоимости. Сметная стоимость объекта в текущем уровне цен III квартала 2014 года составила 2995,4 млн. рублей.

На проектную документацию по объекту «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская», г. Санкт-Петербург» получены положительные заключения ФАУ «Главгосэкспертиза России» от 8 мая 2015 года № 699-15/ГГЭ-9381/04 на проект и от 17 июля 2015 года № 971-15/ГГЭ-9381/10 о достоверности сметной стоимости. Сметная стоимость объекта в текущем уровне цен I квартала 2015 года составила 32660,9 млн. рублей.

При этом сроки проведения проектно-изыскательских работ по объекту в г. Санкт-Петербурге затянуты на 1 год, по объекту в г. Нижнем Новгороде - на 3 месяца, что оказало влияние на сроки строительства объектов.

4.2. Приведенные данные показывают, что Правительством Санкт-Петербурга за весь период реализации мероприятия обеспечено использование иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в полном объеме в сумме 14009,1 млн. рублей.

Правительством Нижегородской области за период с 2015 по 2017 год иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета использованы в полном объеме в сумме 6226,3 млн. рублей. Однако не обеспечено использование трансферта за 2018 год в сумме 645,5 млн. рублей.

4.3. Установлены следующие нарушения при освоении средств иных межбюджетных трансфертов:

  1. По результатам выездного мероприятия на станцию «Стрелка» в г. Нижнем Новгороде 24 октября 2018 года установлено, что аккумуляторные батареи закреплены на одноярусных (двухрядных и однорядных) металлических стеллажах.

Однако в акте приемки выполненных работ от 12 октября 2017 года № 68/1 приняты и оплачены работы в рамках муниципального контракта от 23 марта 2015 года № 2Г-15 по монтажу стеллажей двухъярусных по ФЕРм08-01-123-07 и ФЕРм08-01-123-08, при этом следовало применить расценку по монтажу стеллажей одноярусных (ФЕРм08-01-123-05 и ФЕРм08-01-123-06 соответственно).

В связи с неправомерным применением расценок МКУ «ГУММиД» произведен расчет разницы стоимости применения монтажных расценок между двухъярусным и одноярусным вариантом применительно к фактически принятым объемам по акту приемки выполненных работ от 12 октября 2017 года № 68/1.

В результате завышение стоимости оплаченных монтажных работ составило 76,1 тыс. рублей.

Указанное нарушение устранено МКУ «ГУММиД» в ходе проведения контрольного мероприятия (минусовый акт выполненных работ от 26 октября 2018 года № 98/16).

  1. В нарушение пункта 4.12 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации (МДС 35-81.2004), утвержденной постановлением Госстроя России от 5 марта 2004 года № 15/1, в сметной документации и актах выполненных работ МКУ «ГУММиД» не учтены возвратные суммы от лома асфальтобетонного покрытия (ФССЦ-410-0111) в количестве 97,2 т на сумму 40,76 тыс. рублей.

Нарушение устранено в период проверки, внесены изменения в акты выполненных работ (заминусован лом асфальтобетона на сумму 40,76 тыс. рублей).

  1. В нарушение частей 1, 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до 3 августа 2018 года) комитет по развитию транспортной инфраструктуры г. Санкт-Петербурга допустил выполнение ОАО «Метрострой» (подрядчик) работ на объекте «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская», г. Санкт-Петербург» (с 23 сентября по 23 октября 2015 года) в рамках государственного контракта от 23 сентября 2015 года № КСМ-12/2015 при отсутствии разрешения на строительство. Общая стоимость работ, выполненных и оплаченных при отсутствии разрешения на строительство, составила 1496,7 млн. рублей.

Разрешение на строительство выдано службой государственного надзора и экспертизы г. Санкт-Петербурга 23 октября 2015 года № 78-002-0097.1-2015.

  1. За счет средств бюджета г. Санкт-Петербурга КРТИ СП приняты и оплачены работы по демонтажу (разборке, разбивке) железобетонной обделки тоннеля (кольца с 624 по 730), ранее смонтированной в ходе проходки тоннеля за счет средств федерального бюджета.

Объем выполненных работ по демонтажу составил 118,3 млн. рублей, возвратные материалы - 5,8 млн. рублей.

При расчетах с ОАО «Метрострой» сумма затрат на возвратный материал в объеме 5,8 млн. рублей была уменьшена и отражена в доходах бюджета г. Санкт-Петербурга по КБК 11705020020300180.

Учитывая, что затраты на проходку по станции «Улица Савушкина» за счет средств федерального бюджета составили 375,5 млн. рублей, возвратные суммы по материалам в объеме 4,4 млн. рублей (расчетно) должны были уменьшить затраты, осуществленные за счет средств федерального бюджета.

Таким образом, зачисление в доход бюджета г. Санкт-Петербурга суммы в размере 4,4 млн. рублей является необоснованным.

4.4. Неиспользованные остатки иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Нижегородской области образовались по следующим причинам:

Неиспользованные остатки иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету г. Санкт-Петербурга образовались только по итогам за 2015 год и составили 68 рублей 15 копеек, которые возвращены в доход федерального бюджета в полном объеме (платежное поручение от 21 января 2016 года № 467854).

4.5. Динамика объемов незавершенного строительства по объекту «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская», г. Санкт-Петербург» характеризуется следующими данными.

Проверка показала, что по состоянию на 1 октября 2018 года затраты по объекту строительства участка Невско-Василеостровской линии метрополитена аккумулированы на счетах бюджетного учета 106.11 «Вложения в недвижимое имущество учреждения» КРТИ СП и подведомственного ему учреждения (Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения «Дирекция транспортного строительства») в общей сумме 34459,1 млн. рублей.

По объекту строительства линии метрополитена от станции «Московская» до станции «Стрелка» по состоянию на 1 октября 2018 года на балансе МКУ «ГУММиД» по счету 106.11 «Вложения в нефинансовые активы» числится незавершенное строительство по объекту в размере 10160,6 млн. рублей.

Указанные объемы затрат по объектам являются не окончательными.

Последняя подписанная на момент проверки справка о стоимости выполненных работ и затрат по объекту в г. Санкт-Петербурге - от 30 июля 2018 года № 26 на общую сумму принятых работ 279,5 млн. рублей за счет средств бюджета г. Санкт-Петербурга.

По информации КРТИ СП, на момент проверки находились на рассмотрении в СПГКУ «ДТС» (по переданным полномочиям от КРТИ СП) справки по этапам №№ 20-26 о стоимости выполненных работ и затрат по технологическим этапам и комплексам работ (по форме КС-3), акты выполненных работ и исполнительная документация в части выполненных подрядчиком, но не принятых заказчиком, работ по контракту № КСМ-12 на общую сумму 3847,8 млн. рублей.

По состоянию на момент проверки последний принятый по объекту в г. Нижнем Новгороде объем работ по справке от 16 октября 2018 года № 101 составил 58,7 млн. рублей за май 2018 года, остаток непринятых и неоплаченных работ по объекту составлял 1177,8 млн. рублей.

4.6. Оценка состояния дебиторской (кредиторской) задолженности, в том числе анализ причин их образования. Объемы дебиторской и кредиторской задолженности на 1 января 2015 года, 1 января 2016 года, 1 января 2017 года и 1 января 2018 года с указанием подрядных организаций, даты и причин образования.

Проверка показала, что дебиторская задолженность за счет средств федерального бюджета по объекту строительства метрополитена в г. Санкт-Петербурге погашена в установленный контрактными условиями срок.

В то же время по расчетам за счет средств бюджета г. Санкт-Петербурга сумма непогашенного аванса на 1 января 2018 года составляла 4644,5 млн. рублей, в том числе сумма неотработанного аванса - 1663,8 млн. рублей. По состоянию на 30 июля 2018 года указанная дебиторская задолженность погашена в полном объеме.

По состоянию на 1 декабря 2018 года числилась дебиторская задолженность по выданным подрядчику авансам на выполнение строительно-монтажных работ по объекту строительства метрополитена в г. Нижнем Новгороде в общей сумме 900,8 млн. рублей за счет средств областного бюджета. Срок выполнения работ по контракту истек 31 мая 2018 года, при этом авансовые платежи не закрыты по причине отсутствия полного пакета исполнительной документации.

По состоянию на 1 января 2018 года кредиторская задолженность за счет средств федерального бюджета по объектам капитального строительства метрополитенов отсутствует.

4.7. Проверка обеспечения ввода объектов в эксплуатацию.

  1. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию по 1-му пусковому комплексу I этапа объекта в г. Нижнем Новгороде выдано минстроем НО 31 мая 2018 года № 52-RU523030002005001-27/1907 р-2015.

Заключение о соответствии законченного строительством объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных актов и проектной документации выдано Волжско-Окским управлением Ростехнадзора 31 мая 2018 года № 92-р.

На дату завершения контрольного мероприятия разрешение на ввод 2-го пускового комплекса I этапа в эксплуатацию отсутствует.

На момент завершения контрольного мероприятия на объекте окончательные расчеты между МКУ «ГУММиД» и ООО «СК «Управление строительства-620» не произведены, акт приемки законченного строительством объекта (по форме КС-14) по I этапу не оформлен.

Однако согласно постановлению администрации г. Нижнего Новгорода от 9 июня 2018 года № 1494 администрация города передала объект капитального строительства (кадастровый номер 52:18:0000000:14496) в муниципальную казну г. Нижнего Новгорода.

По акту приема-передачи объекта капитального строительства от 9 июня 2018 года объект передан муниципальному предприятию «Нижегородское метро».

В указанном постановлении, а также в акте приема-передачи отсутствуют стоимостные характеристики объекта, что свидетельствует о формальном составлении данных документов, не подкрепленных фактом передачи выполненных объемов работ.

  1. В нарушение статьи 55 и части 2 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации комитетом по развитию транспортной инфраструктуры г. Санкт-Петербурга при отсутствии оформленного в установленном порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию на основании своего приказа от 18 мая 2018 года № 25-п/120 принято решение о начале эксплуатации участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Беговая», включая станцию «Новокрестовская».

Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдано службой государственного строительного надзора и экспертизы г. Санкт-Петербурга 15 июня 2018 года № 78-02-09-2018.

Северо-Западным управлением Ростехнадзора выдано заключение о соответствии построенного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов от 14 июня 2018 года № 23-07-14.

Однако на момент проверки приемка работ по объекту не завершена.

  1. Проверка соблюдения норм законодательства при проведении
    конкурентных процедур для осуществления закупок товаров (работ,
    услуг) в целях реализации мероприятий по развитию метрополитенов,
    а также правильности определения и формирования начальных
    (максимальных) цен государственных (муниципальных) контрактов

В целях заключения контрактов на строительство объектов метро в г. Нижнем Новгороде и г. Санкт-Петербурге с привлечением средств федерального бюджета в субъектах Российской Федерации проведены конкурсы с ограниченным участием. При этом начальная (максимальная) цена контрактов рассчитывалась в соответствии с проектной документацией по объектам, на которую получены положительные заключения государственной экспертизы.

5.1. В расчет начальной (максимальной) цены контракта на выполнение комплекса работ «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская», г. Санкт-Петербург» (закупка № 0172200002515000193) КРТИ СП включена стоимость работ по разделу «Дополнительные устройства» в сумме 233,2 млн. рублей при отсутствии данного вида работ в сметной стоимости строительства, подтвержденной государственной экспертизой, что является нарушением части 9 статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, начальная (максимальная) цена контракта была завышена на 233,2 млн. рублей.

Следует отметить, что оплата работ по разделу «Дополнительные устройства» не осуществлялась за счет средств федерального бюджета.

По результатам конкурса с ограниченным участием КРТИ СП заключен государственный контракт от 23 сентября 2015 года № КСМ-12/2015 на выполнение работ по объекту «Строительство участка Невско-Василеостровской линии метрополитена от станции «Приморская» до станции «Улица Савушкина», включая станцию «Новокрестовская», г. Санкт-Петербург» с единственным исполнителем - генеральным подрядчиком (ОАО «Метрострой»), цена контракта составила 30086,5 млн. рублей.

В соответствии с дополнительным соглашением от 9 июня 2018 года № 20-КСМ-11 к контракту общая стоимость работ увеличена на 1597,8 млн. рублей (или на 5,3 %) и составила 31684,3 млн. рублей, в том числе на непредвиденные расходы - 872,2 млн. рублей.

5.2. Проверка своевременности постановки на учет бюджетных обязательств по заключенным государственным (муниципальным) контрактам.

В нарушение положений пункта 2.2.2 Порядка учета бюджетных обязательств г. Санкт-Петербурга, утвержденного распоряжением комитета финансов г. Санкт-Петербурга от 2 марта 2007 года № 22-р (в редакции от 29 декабря 2014 года), согласно которым расшифровка по обязательствам, возникшим из контракта, представляется главному распорядителю не позднее 6 рабочих дней с момента заключения контракта, КРТИ СП не обеспечен своевременный учет бюджетных обязательств по двум контрактам (в программном комплексе Автоматизированная информационная система бюджетного процесса - Электронное казначейство (далее - АИС БП-ЭК):

  1. Анализ организации контроля за целевым и эффективным
    использованием иных межбюджетных трансфертов

В соответствии с планами внутреннего контроля Росжелдора на 2016-2018 годы Приволжским и Северо-Западным территориальными управлениями Росжелдора ежеквартально проводились проверки целевого использования иных межбюджетных трансфертов, выделенных правительствам Санкт-Петербурга и Нижегородской области на мероприятия по развитию метрополитенов в рамках подготовки к чемпионату мира по футболу 2018 года.

Оценка эффективности использования иных межбюджетных трансфертов, а также оценка достижения показателей эффективности использования трансфертов в ходе проверок не проводилась.

При этом территориальным управлением Росжелдора нарушения и недостатки в части использования иных межбюджетных трансфертов, выявленных в рамках данного контрольного мероприятия, не были установлены.

Таким образом, Росжелдором не обеспечен на должном уровне контроль за соблюдением порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов, установленного Правилами № 1262, и условий соглашений о предоставлении иных межбюджетных трансфертов, заключенных в 2014-2017 годах, предусмотренный пунктом 10 Правил № 1262 и указанными соглашениями.

  1. Анализ организации контроля в субъектах Российской Федерации
    за целевым использованием бюджетных ассигнований,
    выделенных на финансовое обеспечение мероприятий по развитию
    метрополитенов в рамках подготовки к проведению в 2018 году
    в Российской Федерации чемпионата мира по футболу

В субъектах Российской Федерации осуществлялся многоуровневый контроль за ходом строительства объектов метро в соответствии с выданными разрешениями на строительство объектов, проектной и рабочей документацией: строительный контроль, авторский надзор, технический надзор, и целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований.

В Правительстве Санкт-Петербурга при использовании бюджетных ассигнований на реализацию объекта исполнительным органом государственной власти г. Санкт-Петербурга (КРТИ СП) осуществлялся внутренний финансовый контроль в соответствии с регламентами осуществления внутреннего финансового контроля, утвержденными приказами КРТИ СП от 26 июня 2014 года № 36-п и от 28 ноября 2017 года № 37-п.

Правительство Нижегородской области (минстрой НО) не обеспечило на должном уровне контроль за целевым и эффективным использованием иных межбюджетных трансфертов, а также за исполнением условий заключенных соглашений, предусмотренный пунктами 2.2.1 и 2.2.3 соглашений о предоставлении иных межбюджетных трансфертов из бюджета Нижегородской области, заключенных в 2014-2017 годах.

Так, минстроем НО плановые проверки по указанной тематике в 2015-2018 годах не проводились.

В соответствии с приказом минстроя НО от 26 апреля 2018 года № 112/од проведена внеплановая проверка в отношении МКУ «ГУММиД», являющегося заказчиком строительства новых участков линий метрополитена. При этом нарушения и недостатки в части использования иных межбюджетных трансфертов не установлены.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

Вице-губернатором г. Санкт-Петербурга И.Н.Албиным представлены замечания к акту по результатам совместного контрольного мероприятия на объекте (письмо Правительства Санкт-Петербурга от 19 октября 2018 года № 05-08-520/18-00), на которые установленным порядком подготовлено заключение.

Министром строительства Нижегородской области А.В.Сыровым представлены замечания к акту по результатам совместного контрольного мероприятия на объекте (письмом правительства Нижегородской области от 12 ноября 2018 года № Исх‐328-26673/18), на которые установленным порядком подготовлено заключение.

Выводы

  1. Мероприятия по развитию метрополитенов осуществлялись Правительством Санкт-Петербурга и правительством Нижего