РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №6 (июнь) 2019 г.

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка целевого и эффективного использования средств
федерального бюджета, выделенных в 2015-2017 годах
и истекшем периоде 2018 года на создание, развитие
и эксплуатацию федеральной государственной
информационной системы ведения
Единого государственного реестра недвижимости»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

15 февраля 2019 года

Основание проведения контрольного мероприятия

Пункт 3.14.0.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет контрольного мероприятия

Объекты контрольного мероприятия

Срок проведения контрольного мероприятия

Июль 2018 года - февраль 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных на создание, развитие и эксплуатацию информационных систем, осуществляющих функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также государственного кадастрового учета недвижимого имущества.
  2. Оценить практику применения федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости в деятельности государственных органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также государственный кадастровый учет недвижимого имущества.

Проверяемый период деятельности

2015-2017 годы (при необходимости более ранний период), истекший период 2018 года.

Краткая характеристика федеральной государственной информационной
системы ведения Единого государственного реестра недвижимости

Федеральная государственная информационная система ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ФГИС ЕГРН) представляет собой совокупность подсистем, обеспечивающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, реализуемых подразделениями Росреестра при осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, а также ведение Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) и предоставление сведений, содержащихся в нем.

По предоставленной Росреестром информации, основными компонентами, входящими в состав ФГИС ЕГРН, являются следующие подсистемы:

Помимо перечисленных в состав ФГИС ЕГРН входят несколько вспомогательных подсистем, таких как: подсистема мониторинга и управления функционированием, подсистема информационной безопасности, подсистема администрирования.

Работы по созданию ФГИС ЕГРН начаты Росреестром в 2014 году в рамках федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2020 годы)», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2013 года № 903 (далее - ФЦП Развитие).

Приказом Росреестра от 28 ноября 2017 года № П/0548 «О вводе в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости» предусматривалось поэтапное начало эксплуатации системы в субъектах Российской Федерации в период с 1 декабря 2017 года по 29 августа 2018 года.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Проверка целевого и эффективного использования средств
федерального бюджета, выделенных на создание, развитие
и эксплуатацию информационных систем, осуществляющих функции
по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок
с ним, а также государственного кадастрового учета недвижимого имущества

1.1. Проанализировать нормативные правовые акты
и распорядительные документы, регламентирующие деятельность
 объектов проверки в части
создания, развития, эксплуатации
и применения федеральной государственной информационной системы
ведения Единого государственного реестра недвижимости

С 1 января 2017 года с вступлением в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Федеральный закон № 218-ФЗ) государственный кадастровый учет недвижимого имущества и регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним должны осуществляться посредством внесения сведений в ЕГРН.

Частью 9 статьи 7 Федерального закона № 218-ФЗ устанавливается, что в целях ведения ЕГРН создается ФГИС ЕГРН, функционирование которой обеспечивается в том числе в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

В соответствии с пунктом 3 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 года № 943, с 1 января 2017 года ведение ЕГРН должно осуществляться с использованием ФГИС ЕГРН.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 года № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»[1] устанавливается, что Росреестр обеспечивает создание и эксплуатацию федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости. В то же время с 1 июля 2017 года приказом Росреестра от 4 мая 2017 года № П/0214 «О наделении федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее - ФГБУ «ФКП Росреестра») полномочиями оператора федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости» полномочиями оператора ФГИС ЕГРН наделено подведомственное Росреестру ФГБУ «ФКП Росреестра».

Этим же приказом устанавливается, что контроль за эксплуатацией системы осуществляет структурное подразделение центрального аппарата Росреестра, к полномочиям которого отнесено развитие и сопровождение автоматизированных информационных систем.

Приказом Росреестра от 29 марта 2018 года № П/113 «Об утверждении Положения об операторе федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости», подписанным заместителем Министра экономического развития Российской Федерации - руководителем Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии В.В.Абрамченко, определены полномочия оператора. Оператор ФГИС ЕГРН обеспечивает в том числе защиту содержащихся в ФГИС ЕГРН сведений в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, бесперебойное функционирование программных средств ФГИС ЕГРН, целостность, неизменность и сохранность поступающих в систему данных и их обработку, методическое обеспечение эксплуатации системы, организационную, консультационную и техническую поддержку пользователей ФГИС ЕГРН.

Между Росреестром и ФГБУ «ФКП Росреестра» заключен лицензионный договор от 30 ноября 2017 года № 5-20/015/17, согласно которому Росреестр предоставляет учреждению право использования результатов интеллектуальной деятельности на условиях простой неисключительной лицензии на использование программы для ЭВМ «Федеральная государственная информационная система ведения ЕГРН»[2].

ФГИС ЕГРН введена в промышленную эксплуатацию приказом Росреестра от 28 ноября 2017 года № П/0548 «О вводе в эксплуатацию Федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости», подписанным заместителем Министра экономического развития Российской Федерации - руководителем Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии В.В.Абрамченко. Согласно утвержденному приказом графику начала эксплуатации ФГИС ЕГРН дата начала эксплуатации в зависимости от субъекта Российской Федерации установлена в период с 1 декабря 2017 года по 29 августа 2018 года. Информация о планируемых и фактических сроках эксплуатации ФГИС ЕГРН представлена в приложении № 2 к отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

Одновременно с вводом ФГИС ЕГРН в эксплуатацию из эксплуатации выводятся информационные системы ПК ИС ЕГРП, АИС ГКН, АИС «Юстиция»[3] (далее - унаследованные информационные системы).

Приказом Росреестра о вводе ФГИС ЕРГН в эксплуатацию от 28 ноября 2017 года № П/0548 утвержден план мероприятий по подготовке территориальных управлений Росреестра, филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» и уполномоченного органа к эксплуатации ФГИС ЕГРН, состоящий из 32 мероприятий, разделенных на 4 группы.

Реализация мероприятий каждой группы завершается направлением отчета о готовности территориального управления Росреестра, филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» в управление информационных технологий центрального аппарата Росреестра. Следует отметить, что порядок внедрения ФГИС ЕГРН, установленный приказом от 28 ноября 2017 года № П/0548, не предусматривает оформление акта о вводе в эксплуатацию ФГИС ЕГРН в территориальных управлениях Росреестра и филиалах ФГБУ «ФКП Росреестра».

1.2. Проанализировать организацию системы проектного управления
мероприятиями по информатизации в Росреестре

Организация проектного управления в Росреестре началась в 2017 году в рамках реализации плана первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности, утвержденного распоряжением Росреестра от 22 декабря 2017 года № Р/0352. В соответствии с планом первоочередных мероприятий разработано и проходит согласование положение об организации проектной деятельности в Росреестре, а также созданы органы проектной деятельности:

Кроме того, в Росреестре создаются проектные комитеты и рабочие группы реализации проектов по основным направлениям деятельности. Проектный комитет и рабочие группы будут созданы также для реализации проектов в области информационно-коммуникационных технологий по мере их инициирования.

В соответствии с планом первоочередных мероприятий структурными подразделениями центрального аппарата Росреестра также осуществляется подготовка документации по проектам по основным направлениям деятельности.

Организация проектной деятельности в Росреестре в проверенный период строилась в соответствии с общепринятыми нормами и правилами, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 года № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», приказом Минэкономразвития России от 30 ноября 2017 года № 646 «Об организации проектной деятельности в Минэкономразвития России».

Порядок создания ФГИС ЕГРН в целом соответствовал основным принципам проектного подхода.

Положения методических рекомендаций по организации системы проектного управления мероприятиями по информатизации в государственных органах, утвержденные приказом Минкомсвязи России от 24 апреля 2013 года № 96, также приняты во внимание в части, не противоречащей указанным выше нормативным правовым актам в области проектного управления.

1.3. Проанализировать обоснованность предоставления бюджетных
ассигнований на реализацию мероприятий по созданию, развитию
и эксплуатации информационных систем, автоматизирующих функции
по государственной регистрации прав на недвижимое имущество
и сделок с ним, а также государственного кадастрового учета
недвижимого имущества

Объемы финансирования мероприятий по созданию, развитию и эксплуатации ФГИС ЕГРН предусмотрены Росреестру подпрограммой 3 «Государственная регистрация прав, кадастр и картография» (далее - Подпрограмма 3 ГП-15) государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» и федеральной целевой программой «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2020 годы)».

В соответствии с требованиями[4] постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» распределение и обоснование предельных объемов бюджетных ассигнований, выделяемых на проведение мероприятий по информатизации, осуществляются с учетом заключения Минкомсвязи России об оценке целесообразности проведения и финансирования таких мероприятий.

Получившие положительное заключение Минкомсвязи России мероприятия включаются в итоговый план информатизации, который утверждается государственным органом[5]. В соответствии с пунктом 27 Правил подготовки планов информатизации финансированию за счет средств федерального бюджета подлежат только те мероприятия по информатизации, которые включены в утвержденный план информатизации.

В проверяемом периоде Росреестром систематически нарушались сроки подготовки планов информатизации (просрочки от нескольких дней до нескольких месяцев), а план информатизации Росреестра на 2016 год утвержден после завершения финансового года. Соответствующая информация неоднократно доводилась до Росреестра по результатам проведенных ранее контрольных мероприятий (в части формирования и исполнения федерального бюджета).

Так, в период до 2017 года сроки подготовки планов информатизации устанавливались графиком подготовки и утверждения планов информатизации, утверждаемым приказами Минкомсвязи России в соответствии с пунктом 27 Положения о координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365 (в редакции от 22 ноября 2013 года).

По данным автоматизированной информационной системы управления ведомственной и региональной информатизацией, план информатизации Росреестра на 2015 год утвержден распоряжением Росреестра от 17 ноября 2015 года № Р/223 с нарушением установленного приказом Минкомсвязи России от 5 июня 2014 года № 152 (с изменениями от 17 октября 2014 года) срока (до 16 февраля 2015 года).

План информатизации Росреестра на 2016 год утвержден с нарушением установленного приказом Минкомсвязи России от 3 июля 2015 года № 238 срока (до 15 февраля 2016 года) распоряжением Росреестра от 10 февраля 2017 года № Р/0021, то есть после окончания финансового года.

Указанные факты свидетельствуют о нарушении пункта 13 Правил подготовки планов информатизации, а также приказов Минкомсвязи России от 5 июня 2014 года № 152 и от 3 июля 2015 года № 238.

Начиная с 2017 года в соответствии с Правилами подготовки планов информатизации (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 5 мая 2016 года № 392) государственным органам необходимо направить на заключение в Минкомсвязь России:

По данным федеральной государственной информационной системы координации информатизации (далее - ФГИС КИ), предварительный проект плана информатизации Росреестра на 2017 год направлен в Минкомсвязь России 11 августа 2016 года (плановый срок - до 9 августа 2016 года, срок доведения предельных объемов бюджетных ассигнований - 25 июля 2016 года) с нарушением установленного срока на 2 календарных дня, итоговый проект плана информатизации - 24 мая 2017 года с нарушением установленного пунктом 23 Правил подготовки планов информатизации срока на 87 рабочих дней (плановый срок - до 13 января 2017 года, лимиты бюджетных обязательств доведены до Росреестра 23 декабря 2016 года).

План информатизации Росреестра на 2017 год утвержден распоряжением Росреестра от 30 мая 2017 года № Р/0201. В течение года в план информатизации Росреестра на 2017 год изменения вносились три раза (2 октября 2017 года, 22 ноября 2017 года, 13 декабря 2017 года).

Предварительный проект плана информатизации Росреестра на 2018 год направлен в Минкомсвязь России 20 сентября 2017 года (плановый срок - 27 июля 2017 года, предельные объемы бюджетных ассигнований доведены 12 июля 2017 года) с нарушением установленного срока на 55 календарных дней, итоговый проект плана информатизации - 31 января 2018 года (плановый срок - 19 января 2018 года, лимиты бюджетных обязательств доведены до Росреестра 28 декабря 2017 года) с нарушением установленного срока на 8 рабочих дней.

План информатизации на 2018 год утвержден распоряжением Росреестра от 21 февраля 2018 года № Р/0033. По состоянию на 1 декабря 2018 года в план информатизации Росреестра на 2018 год изменения вносились 16 раз.

Предварительный проект плана информатизации Росреестра на 2019 год направлен в Минкомсвязь России 24 июля 2018 года также с нарушением установленного срока (плановый срок - 9 июля 2018 года, предельные объемы доведены письмом Минфина России от 22 июня 2018 года № 16-01-14/43039). Кроме того, в нарушение пункта 27 Правил подготовки планов информатизации кассовое исполнение по ВР 242 в период 2015-2017 годов превышает объем бюджетных ассигнований, предусмотренных планами информатизации Росреестра, на общую сумму 2326,9 млн рублей, в том числе: в 2015 году - на сумму 2031,1 млн рублей; в 2016 году - на сумму 180,3 млн рублей; в 2017 году - на сумму 115,6 млн рублей.

Начиная с 2017 года в связи с наделением ФГБУ «ФКП Росреестра» полномочиями оператора ФГИС ЕГРН учреждению предусматриваются бюджетные ассигнования на финансовое обеспечение выполнения государственного задания в части работ по поддержанию работоспособности и обеспечению требований информационной безопасности ФГИС ЕГРН.

С учетом установленных приказом Росреестра от 19 июля 2017 № П/339 «О внесении изменения в приложение к приказу Росреестра от 30 декабря 2016 года № П/0647 «Об утверждении базовых нормативов затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) федеральным государственным бюджетным учреждением «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии», подведомственным Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, и корректирующих коэффициентов к ним на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов», подписанным заместителем Министра экономического развития Российской Федерации - руководителем Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии В.В.Абрамченко, базовых нормативов затрат на обеспечение выполнения полномочий оператора ФГИС ЕГРН учреждению в 2017-2019 годах предусмотрены бюджетные ассигнования в объемах[6] 40,0 млн рублей, 444,7 млн рублей и 472,87 млн рублей соответственно.

В связи с тем, что бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения полномочий оператора ФГИС ЕГРН предусматривались в виде субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания (ВР 611), соответствующие мероприятия не включались в планы информатизации Росреестра и не подлежали оценке целесообразности их проведения и финансирования Минкомсвязью России в рамках реализации требований постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов».

Результаты анализа данных бухгалтерского учета показали, что базовые нормативные затраты, устанавливаемые Росреестром, существенно превышают фактические расходы ФГБУ «ФКП Росреесра».

По результатам анализа детализированных расчетов по формированию базовых нормативов затрат установлено, что Росреестром использовался сборник расценок на техническое и сервисное обслуживание информационных систем и ресурсов органов власти г. Москвы и подведомственных им государственных учреждений, утвержденный распоряжением департамента экономической политики и развития г. Москвы от 3 августа 2007 года № 30-Р, утративший силу с 1 июля 2016 года в соответствии с распоряжением департамента экономической политики и развития г. Москвы и департамента информационных технологий г. Москвы от 1 июля 2016 года № 18-Р/64-16-264/16 «Об утверждении Порядка расчета планируемой стоимости работ (услуг) по эксплуатации информационных систем и ресурсов города Москвы», одновременно устанавливающим новый порядок расчета планируемой стоимости работ.

Таким образом, в нарушение пункта 31 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 года № 640, Росреестром ненадлежащим образом выполнены функции по определению нормативных затрат на выполнение следующих работ в рамках государственного задания в отношении ФГБУ «ФКП Росреестра»:

Использование сборника расценок на техническое и сервисное обслуживание информационных систем и ресурсов органов власти г. Москвы и подведомственных им государственных учреждений, утратившего силу с 1 июля 2016 года, привело к завышению значений нормативных затрат в 2017 году по сравнению с фактическими расходами ФГБУ «ФКП Росреестра» на выполнение указанных работ в 2,7 и 180 раз соответственно (расчетно).

Так как нормативные затраты утверждены на весь период выполнения государственного задания, провести аналогичное сравнение по 2018 году не представляется возможным. Вместе с тем фактические затраты ФГБУ «ФКП Росреестра» на сопровождение ФГИС ЕГРН за первое полугодие 2018 года сопоставимы с соответствующими затратами за 5 месяцев 2017 года и составляют менее 3 % утвержденного Росреестром базового норматива затрат на выполнение указанной работы в 2018 году.

1.4. Проверить соблюдение законодательства Российской Федерации
при осуществлении процедуры размещения заказов (закупок)
на выполнение работ по созданию, развитию и эксплуатации
информационных систем, реализующих функции
по государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним,
а также государственного кадастрового учета
недвижимого имущества
(выборочно)

Разработка ФГИС ЕГРН была начата в 2014 году в рамках исполнения государственного контракта от 15 октября 2014 года № 0119-10-14 c ООО «Эдвансед Трансформейшн Консалтинг» «Создание Единого государственного реестра объектов недвижимости. Первая очередь» на сумму 115,2 млн рублей (далее - ГК № 0119-10-14), в рамках которого было проведено эскизное проектирование ФГИС ЕГРН, включая разработку проектных решений по структуре и функциям системы, выполнен технический проект на программное обеспечение в части ведения базы данных АИС ГКН и печати кадастрового паспорта на объект недвижимости, и проведена модернизация ПК ИС ЕГРП в части расширения функциональности в соответствии с требованиями законодательства (изменения в Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).

В результате выполненных проектных работ было установлено, что функциональные границы ФГИС ЕГРН должны охватывать функции действующих по состоянию на тот момент (октябрь 2014 года) программных комплексов, обеспечивающих автоматизацию деятельности Росреестра (ПК ПВД, АСВЗ, АИС ГКН, ПК ИС ЕГРП, АИС «Юстиция», АИС МОГУ, ФИР, ТИР), которые в соответствии с материалами эскизного проекта предполагалось вывести из эксплуатации после реализации работ по внедрению ФГИС ЕГРН.

Как указывалось ранее, сроки и порядок вывода из эксплуатации установлены в отношении только трех информационных систем (АИС ГКН, АИС «Юстиция» и ПК ИС ЕГРП) общей балансовой стоимостью 2127,5 млн рублей.

В соответствии с результатами эскизного проекта эксплуатация ФГИС ЕГРН должна была основываться на архитектуре, включающей в себя два центра обработки данных, исключающих риски отказа ФГИС ЕГРН при выходе из строя одного из них.

В целях создания и развития ФГИС ЕГРН в период с 2014 года Росреестром заключено 16 государственных контрактов с различными исполнителями (ООО «Эдвансед Трансформейшн Консалтинг», ООО «РЕГИОНКОМ», ООО «ТрансДата», ЗАО «АМТ-ГРУП», ООО «ТЕКТУС.ИТ») на общую сумму 1943,7 млн рублей.

Анализ закупочных процедур свидетельствует об их низкой эффективности. Снижение цены контракта по результатам проведения конкурсных процедур составляло от 0 до 5,38 % от начальной (максимальной) цены контракта (далее - НМЦК), среднее количество участников проведенных открытых конкурсов - 1,8.

В период 2015-2018 годов различными исполнителями систематически не выполнялись установленные поэтапные сроки выполнения работ по заключенным государственным контрактам, что свидетельствует о несоблюдении статьи 309 Гражданского кодекса Российской Федерации. Наиболее существенные просрочки связаны с выполнением работ по ключевым для функционирования ФГИС ЕГРН контрактам на миграцию данных ПК ИС ЕГРП и АИС ГКН в базу данных ЕГРН: по государственному контракту от 3 ноября 2015 года № 0118-10-15 с ООО «Эдвансед Трансформейшн Консалтинг» «Создание Единого государственного реестра объектов недвижимости. Вторая очередь» (выполнение работ по миграции данных ИС ЕГРП и АИС ГКН в базу ЕГРОН на сумму 170 млн рублей), подписанному заместителем руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Д.А.Солодовниковым (далее - ГК № 0118-10-15), просрочка по заключительному этапу составила 9 месяцев; по государственному контракту от 9 ноября 2016 года № 0121-10-16 с ООО «ТрансДата» «Создание Единого государственного реестра объектов недвижимости. Третья очередь» (выполнение работ по миграции данных ИС ЕГРП и АИС ГКН в базу ЕГРОН на сумму 195,2 млн рублей), подписанному заместителем руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии А.Б.Приданкиным (далее - ГК № 0121-10-16), по состоянию на 18 декабря 2018 года исполнение так и не завершено при плановом сроке до 8 января 2017 года (просрочка 23 месяца, почти 2 года).

Согласно пояснениям Росреестра просрочка по заключительному этапу по ГК № 0118-10-15, в рамках которого необходимо было осуществить миграцию данных в отношении 20 субъектов Российской Федерации, связана с некорректной работой подсистемы миграции данных, разработанной и принятой ранее в рамках этого же контракта. За просрочку исполнения обязательств по контракту с исполнителя удержаны пени в размере 67,9 млн рублей.

По результатам анализа переписки Росреестра с исполнителем по ГК № 0121-10-16 установлено, что в нарушение пункта 6 статьи 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) Росреестром не направлялось требование об уплате неустоек (штрафов, пеней) в связи с просрочкой исполнения исполнителем обязательств, а также неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренное условиями государственного контракта от 9 ноября 2016 года № 0121-10-16 на выполнение работ по созданию Единого государственного реестра объектов недвижимости (третья очередь), что свидетельствует о ненадлежащем уровне контроля со стороны Росреестра за исполнением исполнителем обязательств по контракту в соответствии с пунктом 2.3.3 ГК № 0121-10-16.

На момент окончания контрольного мероприятия (18 декабря 2018 года) расчетная сумма пеней по ГК № 0121-10-16 составила 260,1 млн рублей.

В ряде случаев Росреестром устанавливались сроки проведения конкурса без учета степени реализации мероприятий по взаимоувязанным контрактам.

Так, Росреестром по результатам проведения открытых конкурсов заключены два государственных контракта (ГК № 0121-10-16 и государственный контракт от 7 ноября 2016 года № 0122-10-16 с ООО «ТрансДата» на выполнение работ по развитию компонентов ФГИС ЕГРН по результатам опытной эксплуатации и подготовке ФГИС ЕГРН к промышленной эксплуатации на сумму 164,7 млн рублей, подписанный заместителем руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии А.Б.Приданкиным (далее - ГК № 0122-10-16). При этом возможность их исполнения напрямую зависела от результатов исполнения своих обязательств третьей стороной по ГК № 0118-10-15.

В результате нарушение исполнителем сроков окончания работ по ГК № 0122-10-16 в значительной степени было связано с неготовностью подсистемы миграции, создание которой осуществлялось в рамках ГК № 0118-10-15, то есть по независящим от исполнителя причинам, в связи с чем Росреестром был существенно сокращен срок просрочки, за который удержаны пени (как указывалось ранее, ГК № 0121-10-16 на момент проведения проверки находился на исполнении).

Мероприятия по эксплуатации ФГИС ЕГРН в части обеспечения инфраструктуры выполнялись ПАО «Ростелеком». В период с 2016 года Росреестром по результатам проведения открытых конкурсов с ПАО «Ростелеком» заключено три государственных контракта на оказание комплексной услуги по предоставлению вычислительных и сетевых ресурсов для функционирования информационных систем Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, в том числе ФГИС ЕГРН, на общую сумму 1058,7 млн рублей, а именно: государственный контракт от 11 ноября 2016 года № 0137-10-16 на сумму 307,0 млн рублей (далее - ГК № 0137-10-16), государственный контракт от 12 сентября 2017 года № 0059-10-17 на сумму 151,7 млн рублей (далее - ГК № 0059-10-17), а также государственный контракт от 14 августа 2018 года № 0040-10-18 на сумму 599,97 млн рублей (далее - ГК № 0040-10-18). Все три контракта подписаны заместителем руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии А.Б.Приданкиным.

При организации процедур закупочной деятельности Росреестром допускались случаи нарушения законодательства.

В частности, в 2018 году в целях аренды вычислительных и сетевых ресурсов Росреестром заключен единственный государственный контракт с ПАО «Ростелеком» на сумму 599,97 млн рублей.

Согласно обоснованию НМЦК на закупку указанных услуг, подписанному начальником управления информационных технологий центрального аппарата Росреестра А.Д.Бибиковым как членом группы инициаторов закупки контрактной службы Росреестра 28 мая 2018 года, НМЦК определена методом сопоставимых рыночных цен с использованием ценовой информации. Запросы о предоставлении ценовой информации были направлены письмами Росреестра пяти организациям[7].

По информации Росреестра ответы поступили от трех организаций, одна из которых (ПАО «Ростелеком») является аффилированной для двух других (АО «РТКомм.РУ» и ООО «Центр хранения данных»).

Сроки оказания услуги согласно всем трем ценовым предложениям установлены по этапу 1 - с даты подписания контракта по 31 августа 2018 года, по этапу 2 - с 1 сентября по 8 ноября 2018 года.

Несмотря на то, что в запросах Росреестра было указано на необходимость предоставления ценовой информации с указанием ежемесячной стоимости услуг, общей цены за весь период оказания услуг и расчета такой цены, информация о ежемесячной стоимости услуг в ответах организаций отсутствует. Предполагаемая дата подписания контракта ни в запросе о ценовой информации, ни в ответах организаций не указана, что не позволяет однозначно определить и сопоставить период оказания услуги по этапу 1 в ценовом предложении с условиями (периодом оказания услуг) планируемой закупки.

В соответствии с частью 3 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ при применении метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) информация о ценах товаров, работ, услуг должна быть получена с учетом сопоставимых с условиями планируемой закупки коммерческих и (или) финансовых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Согласно расчетам НМЦК определена как среднее арифметическое цен, содержащихся в ценовых предложениях. Пересчет стоимости оказания услуги с учетом различий в условиях оказания услуг, предусмотренный частью 4 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, не производился.

В конкурсной документации стоимость работ по этапу 1 установлена 374,3 млн рублей, что на 30 % больше стоимости этапа 1 в соответствии с полученной ценовой информацией (264,0 млн рублей).

Кроме того, стоимость этапов оказания услуг, указанная в конкурсной документации, не соответствует стоимости этапов, полученной при обосновании НМЦК.

В нарушение пункта 3 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ при применении метода сопоставимых рыночных цен Росреестром осуществлен расчет НМЦК на оказание комплексной услуги по предоставлению вычислительных и сетевых ресурсов для обеспечения функционирования ФГИС ЕГРН в 2018 году[8] на основании ценовых предложений, несопоставимых с условиями планируемой закупки (в части срока оказания услуг).

По данным государственных контрактов ГК № 0137-10-16, ГК № 0059-10-17, ГК № 0040-10-18, оказание комплексной услуги по предоставлению вычислительных и сетевых ресурсов в первом полугодии 2017 года обходилось Росреестру в 50,5 млн рублей в месяц, во втором полугодии 2017 года - в 151,7 млн рублей в месяц, в 2018 году - в 214,3 млн рублей в месяц (расчетно).

Деятельность по проведению закупок ФГБУ «ФКП Росреестра» осуществлялась в соответствии с приказом Росреестра от 25 июля 2017 года № П/266 «Об утверждении порядка организации деятельности по осуществлению закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения нужд ФГБУ «ФКП Росреестра».

1.5. Проанализировать деятельность ФГБУ «ФКП Росреестра»
в части выполнения работ по созданию, развитию и эксплуатации
информационных систем, реализующих функции по государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также
государственного кадастрового учета недвижимого имущества

В связи с наделением с 1 июля 2017 года ФГБУ «ФКП Росреестра» полномочиями оператора ФГИС ЕГРН в государственное задание, утвержденное заместителем Министра экономического развития Российской Федерации - руководителем Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии В.В.Абрамченко 19 июля 2017 года, включены две новые работы:

В качестве показателя объема по указанным работам в государственном задании установлен единственный показатель - «количество информационных систем обеспечения специальной деятельности», равный 1. Показатели качества государственных работ государственными заданиями не установлены.

По данным отчета о выполнении ФГБУ «ФКП Росреестра» государственного задания на 2017 год, выполнение государственного задания в части работ по сопровождению ФГИС ЕГРН составило 100 %. Государственное задание на 2018 год на момент завершения проверки (18 декабря 2018 года) находится на исполнении, но с учетом наличия единственного показателя исполнение также ожидается на уровне 100 %.

Перенос сроков фактического начала эксплуатации ФГИС ЕГРН в субъектах Российской Федерации приказами Росреестра от 24 апреля 2018 года № П/0160 «О внесении изменений в отдельные приказы Росреестра», от 29 мая 2018 года № П/0222 «О внесении изменений в отдельные приказы Росреестра», а также от 29 июня 2018 года № П/0280 «О внесении изменений в отдельные приказы Росреестра» не повлиял на объемы финансового обеспечения на выполнение государственного задания ФГБУ «ФКП Росреестра».

Контроль за эксплуатацией ФГИС ЕГРН осуществляет структурное подразделение центрального аппарата Росреестра (управление информационных технологий, на момент проведения контрольного мероприятия возглавляемое начальником управления А.Д.Бибиковым) в соответствии с пунктом 3 приказа Росреестра от 4 мая 2017 года № П/0214.

При этом документы, регламентирующие механизмы оперативного контроля со стороны Росреестра за качеством выполнения работ ФГБУ «ФКП Росреестра» по сопровождению ФГИС ЕГРН (использование соглашений об уровне качества оказываемых услуг, наличие каталогов оказываемых услуг с обозначенными зонами ответственности, использование обобщенных показателей по качеству оказания услуг, наличие оперативной отчетности), отсутствуют.

В сочетании с отсутствием показателей качества выполнения соответствующих государственных работ в рамках государственного задания это ставит под вопрос обеспечение надлежащего контроля со стороны Росреестра за выполняемыми ФГБУ «ФКП Росреестра» работами.

1.6. Проверить соблюдение требований к порядку создания, развития,
ввода в эксплуатацию и эксплуатации ФГИС ЕГРН

Пунктом 19 Требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2015 года № 676 (далее - Требования к порядку создания и эксплуатации ФГИС), установлена обязанность органа исполнительной власти осуществлять эксплуатацию информационной системы в соответствии с рабочей документацией.

В ходе контрольного мероприятия установлено, что эксплуатация ФГИС ЕГРН в отдельные периоды осуществлялась при отсутствии действующих государственных контрактов на оказание соответствующих услуг.

Так, при проведении закупок комплексной услуги по предоставлению вычислительных и сетевых ресурсов для обеспечения функционирования ФГИС ЕГРН Росреестром устанавливались сроки, заведомо не позволяющие обеспечить требования рабочей (эксплуатационной) документации на систему, согласно которой в основном режиме ФГИС ЕГРН функционирует 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 (366) дней в году.

В 2018 году срок оказания услуги по единственному заключенному государственному контракту от 14 августа 2018 года № 0040-10-18 с ПАО «Ростелеком» на оказание комплексной услуги по предоставлению вычислительных и сетевых ресурсов для обеспечения функционирования федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости на сумму 599,97 млн рублей составил менее трех месяцев (с 15 августа по 8 ноября 2018 года).

В результате в период с 16 октября 2017 года по 14 августа 2018 года, а также с 9 ноября 2018 года информационные ресурсы ФГИС ЕГРН располагались на вычислительных мощностях ПАО «Ростелеком» при отсутствии контрактных обязательств, что ставит под вопрос возможность осуществления Росреестром надлежащего контроля за качеством предоставляемых услуг в том числе путем применения штрафных санкций.

Приказом Росреестра от 28 ноября 2017 года № П/0548 «О вводе в эксплуатацию федеральной государственной информационной системы ведения Единого государственного реестра недвижимости» утвержден в том числе план мероприятий по аттестации ФГИС ЕГРН по требованиям защиты информации, согласно которому проведение аттестации ФГИС ЕГРН запланировано на ноябрь 2018 года.

В нарушение подпункта «а» пункта 15 Требований к порядку создания и эксплуатации ФГИС, согласно которому в случае невыполнения установленных законодательством Российской Федерации требований о защите информации, включая отсутствие действующего аттестата соответствия требованиям безопасности информации, ввод информационной системы в эксплуатацию не допускается, а также пункта 16 указанных требований, согласно которому срок начала эксплуатации системы не может быть ранее срока окончания последнего мероприятия, предусмотренного правовым актом органа исполнительной власти о вводе системы в эксплуатацию, приказом Росреестра срок начала эксплуатации ФГИС ЕГРН (1 декабря 2017 года) установлен ранее срока проведения аттестации ФГИС ЕГРН по требованиям защиты информации.

По состоянию на декабрь 2018 года соответствующие аттестаты соответствия требованиям безопасности информации отсутствуют. Росреестром согласовано с ФСБ России временное решение по комплексу организационных мер и применяемых технических средств защиты информации, обеспечивающих безопасность информации, обрабатываемой в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии и федеральном государственном бюджетном учреждении «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии», определяющее комплекс мероприятий, предусмотренных пунктом 15 Требований к порядку создания и эксплуатации ФГИС и статьей 16 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

В нарушение пункта 15 Положения о федеральной государственной информационной системе учета информационных систем, создаваемых и приобретаемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2012 года № 644, в указанной информационной системе не размещены сведения о государственном контракте от 26 мая 2016 года № 0028-10-16, заключенном в целях создания ФГИС ЕГРН, а также информация об актах сдачи-приемки по государственным контрактам от 16 октября 2017 года № 0068-10-17 и от 21 ноября 2017 года № 0096-10-17.

1.7. Оценить эффективность расходования средств федерального
бюджета, направленных на реализацию мероприятий по созданию,
развитию и эксплуатации ФГИС ЕГРН в части достижения
целевых показателей и индикаторов

Содержание мероприятий государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 316 (далее - ГП-15) и ФЦП Развитие, в рамках которых выполняется основной объем работ по созданию, развитию и эксплуатации ФГИС ЕГРН, не в полной мере обеспечивает увязку задач и результатов создания информационной системы с финансовым обеспечением соответствующих мероприятий.

Так, детальным планом-графиком реализации ГП-15 на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 20 апреля 2017 года № 190, по мероприятию Г.5. «Объединение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости в Единый государственный реестр недвижимости» ФЦП Развитие предусмотрено единственное контрольное событие Г.5.1 «Введена единая учетно-регистрационная процедура (исключена необходимость подачи отдельного заявления о кадастровом учете объекта для последующей государственной регистрации права на этот объект)» со сроком окончания реализации 1 января 2017 года, не позволяющее оценить результаты выполнения мероприятий, направленных на внедрение ФГИС ЕГРН в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, детальные планы-графики ГП-15 не содержат контрольных событий, позволяющих с достаточной степенью достоверности оценить развитие и функционирование ФГИС ЕГРН, что не соответствует пункту 18 Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 сентября 2016 года № 582, который предусматривает, что при формировании набора основных мероприятий учитывается возможность выделения контрольных событий, позволяющих оценить промежуточные или окончательные результаты выполнения основных мероприятий.

Ни в ГП-15, ни в ФЦП Развитие не предусмотрены показатели, непосредственно отражающие факт использования ФГИС ЕГРН при оказании государственных услуг, результаты создания и эффективность ее использования. Приведенные в ГП-15 и ФЦП Развитие показатели могут быть достигнуты без использования ФГИС ЕГРН.

По итогам 2016 года Росреестр отчитался за выполнение показателя ФЦП Развитие «количество субъектов Российской Федерации, на территории которых внедрен Единый государственный реестр недвижимости» как за фактически достигнутый показатель со значением 85, то есть на всей территории Российской Федерации, при отсутствии введенной в эксплуатацию ФГИС ЕГРН. С 2017 года ФЦП Развитие не предусматривалось выполнение указанного показателя.

Таким образом, установленные ГП-15 и ФЦП развитие показатели и контрольные события могут быть достигнуты вне зависимости от внедрения ФГИС ЕГРН на всей территории Российской Федерации, и не позволяют оценить результативность расходования бюджетных средств, предусмотренных на реализацию мероприятий по созданию и развитию ФГИС ЕГРН.

Цель 2. Оценить практику применения федеральной государственной
информационной системы ведения Единого государственного реестра
недвижимости в деятельности государственных органов, осуществляющих
государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок
 
с ним, а также государственный кадастровый учет недвижимого имущества

2.1. Проанализировать результаты создания ФГИС ЕГРН
в целях ведения ЕГРН в соответствии с Федеральным законом
от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ
 «О государственной регистрации недвижимости»

Реализация мероприятий по созданию и вводу в эксплуатацию ФГИС ЕГРН осуществлялась Росреестром с отставанием от сроков, установленных комплексным планом мероприятий по обеспечению создания и функционирования с 1 января 2017 года Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного заместителем Министра экономического развития Российской Федерации П.Э.Королевым 15 января 2016 года (далее - Комплексный план).

По состоянию на 1 января 2017 года ФГИС ЕГРН в эксплуатацию введена не была, ведение ЕГРН осуществлялось с использованием унаследованных информационных систем, что не соответствует требованиям пункта 3 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 года № 943 и предполагающего ведение ЕГРН с использованием ФГИС ЕГРН.

Организация необходимых работ, в том числе проведение закупочных процедур, осуществлялась Росреестром с отставанием от установленных Комплексным планом сроков. Комплексные приемочные испытания ФГИС ЕГРН завершены только в августе 2017 года с нарушением установленного Комплексным планом срока (сентябрь-ноябрь 2016 года) на 9 месяцев, приказ о вводе в эксплуатацию ФГИС ЕГРН издан Росреестром 28 ноября 2017 года № П/0548, то есть на один год позже предусмотренного Комплексным планом срока (декабрь 2016 года).

По состоянию на 1 января 2018 года эксплуатация ФГИС ЕГРН была начата на территории 5 субъектов Российской Федерации: Новгородская, Тверская и Тюменская области, Красноярский и Хабаровский края.

В течение 2018 года фактические сроки начала эксплуатации ФГИС ЕГРН на территории субъектов Российской Федерации неоднократно переносились. В установленный приказом от 28 ноября 2017 года № П/0548 график начала эксплуатации ФГИС ЕГРН трижды вносились изменения: приказом от 24 апреля 2018 года № П/0160 «О внесении изменений в отдельные приказы Росреестра», приказом от 29 мая 2018 года № П/0222 «О внесении изменений в отдельные приказы Росреестра», а также приказом от 29 июня 2018 года № П/0280 «О внесении изменений в отдельные приказы Росреестра». В результате сроки начала эксплуатации ФГИС ЕГРН были перенесены на 28 ноября 2018 года, или на 3 месяца позже по сравнению с первоначальной редакцией графика.

Согласно графику начала эксплуатации ФГИС ЕГРН (в редакции от 29 июня 2018 года) по состоянию на 19 августа 2018 года эксплуатация ФГИС ЕГРН должна быть начата в 53 субъектах Российской Федерации, фактически по состоянию на 19 августа 2018 года ФГИС ЕГРН эксплуатируется в промышленном режиме в 51 субъекте Российской Федерации.

С 20 августа 2018 года дальнейшее внедрение ФГИС ЕГРН на территории субъектов Российской Федерации в связи со сбоем на инфраструктуре, зафиксированным 19 августа 2018 года, было приостановлено на основании приказа № П/0350-дсп, подписанного заместителем Министра экономического развития Российской Федерации - руководителем Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии В.В.Абрамченко. Ведение ЕГРН в 34 субъектах Российской Федерации продолжает осуществляться с использованием унаследованных информационных систем.

Затягивание срока ввода ФГИС ЕГРН в эксплуатацию на территории всех субъектов Российской Федерации приводит к необходимости параллельного использования двух комплексов информационных систем, предназначенных для реализации одних и тех же функций - ФГИС ЕГРН и унаследованных информационных систем (ПК ИС ЕГРП, АИС «Юстиция», АИС ГКН).

Несвоевременный ввод в эксплуатацию ФГИС ЕГРН привел к дополнительным расходам средств федерального бюджета на доработку и сопровождение унаследованных информационных систем в 2017 году с целью обеспечения требований обеспечения возможности реализации положений Федерального закона № 218-ФЗ на сумму 48,7 млн рублей[9], что свидетельствует о неэффективном использовании бюджетных средств.

По оценке Росреестра функционирование технических средств, обеспечивающих хранение информации, содержащейся в базах данных унаследованных информационных систем, предполагается поддерживать минимум в течение 10 лет с момента внедрения системы ФГИС ЕГРН, что создает риски дополнительных расходов средств федерального бюджета на поддержание их работоспособности.

В целях обеспечения принципа экстерриториальности многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ) вынуждены параллельно использовать две версии программного комплекса «Прием и выдача документов» (далее - ПК ПВД). Так, для тех регионов, которые перешли на ФГИС ЕГРН, сотрудникам МФЦ необходимо заводить обращения в ПК ПВД 3.0, по остальным регионам - продолжать заводить запросы в ПК ПВД 2.0.

Доработка функционала и сопровождение ПК ПВД также осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделенных на финансовое обеспечение выполнения государственного задания ФГБУ «ФКП Росреестра», которое в период 2017-2018 годов составляло 40,0 млн рублей в год.

Таким образом, вследствие ограниченного использования ФГИС ЕГРН на территории Российской Федерации и продолжающейся эксплуатации унаследованных информационных систем цели создания ФГИС ЕГРН по состоянию на 1 января 2019 года достигнуты не полностью.

2.2. Проверить и проанализировать организацию применения ФГИС ЕГРН
органами, осуществляющими государственную регистрацию прав
на недвижимое имущество и сделок с ним, а также
государственный кадастровый учет недвижимого имущества

В ходе проведения проверки в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калининградской области (далее - Управление) в сентябре 2018 года (ФГИС ЕГРН на территории региона введена в эксплуатацию с 12 июня 2018 года) инспекторам Счетной палаты Российской Федерации был продемонстрирован функционал ФГИС ЕГРН. Кроме того, инспекторами был проведен опрос сотрудников, осуществляющих учетно-регистрационные действия, по вопросам внедрения (включая вопросы обучения) и использования ФГИС ЕГРН в трех подразделениях Управления - центральном аппарате (г. Калининград), Светлогорском (г. Светлогорск) и Балтийском отделах (г. Балтийск), по результатам которого отмечено следующее:

По запросу инспекторов Счетной палаты Российской Федерации Управлением была предоставлена выборочная выгрузка сведений из ФГИС ЕГРН о ходе рассмотрения заявлений, представленных в Светлогорский и Балтийский отделы за период с 31 июля по 2 августа 2018 года по виду регистрационных действий «Регистрация договоров долевого участия в строительстве» и с 31 августа по 4 сентября 2018 года по виду регистрационных действий «Регистрация права собственности по договору долевого участия».

По результатам анализа представленных данных выявлено систематическое нарушение Светлогорским отделом Управления регламентных сроков рассмотрения заявлений, установленных статьей 16 Федерального закона № 218-ФЗ, поданных в период с 31 июля по 2 августа 2018 года по виду регистрационных действий «Регистрация договоров долевого участия в строительстве».

Согласно представленным Управлением пояснениям задержки обусловлены продолжающимся практическим освоением специалистами нового информационного ресурса и адаптацией к пользовательскому интерфейсу. Наряду с фактом ручной корректировки результатов маршрутизации поступающих на рассмотрение дел такая ситуация свидетельствует как о недостаточной подготовке сотрудников, так и о некорректной настройке параметров информационной системы при внедрении ФГИС ЕГРН в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калининградской области.

Кроме того, зачастую отмечается неготовность МФЦ к работе с ФГИС ЕГРН в связи с отсутствием технической возможности для перехода на совместимую с ФГИС ЕГРН версию ПК ПВД (отсутствие необходимых объемов систем хранения данных, серверного оборудования, необходимость поддержки/приобретения средств защиты информации «Застава») или обусловленная необходимостью доработки (адаптации) информационных систем МФЦ в целях совместимости с ФГИС ЕГРН.

2.3. Проанализировать организацию информационных потоков,
а также организацию межведомственного электронного
взаимодействия ФГИС ЕГРН с иными информационными системами

ФГИС ЕГРН поддерживает информационную и технологическую совместимость с различными внешними и смежными системами путем взаимодействия посредством системы межведомственного электронного взаимодействия (далее - СМЭВ), а также непосредственного взаимодействия без использования СМЭВ.

Основное взаимодействие ФГИС ЕГРН осуществляется между информационными ресурсами ФНС России, Росимущества и МФЦ предоставления государственных и муниципальных услуг.

По результатам деятельности Росреестра в части верификации данных, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, с данными, содержащимися в базах данных информационных систем Росимущества и ФНС России, установлено следующее.

Верификация данных с Реестром федерального имущества осуществляется в части сведений о зарегистрированных правах на недвижимое имущество (в том числе на земельные участки), о сделках с недвижимым имуществом, о правообладателях недвижимого имущества.

В целях сверки данных Росреестром в Росимущество предоставлены сведения ЕГРН за период с 31 января 1998 года по 31 августа 2017 года по 1,3 млн объектам недвижимого имущества, находящимся в федеральной собственности. Данные верифицированы в отношении 30 % объектов недвижимости, в отношении остальных объектов запланированы мероприятия по внесению или корректировке необходимых данных и последующей повторной сверке с учетом обновленных данных Реестра федерального имущества, а также обновленных сведений ЕГРН за истекший период с 1 сентября 2017 года.

В части верификации сведений ЕГРН с данными, содержащимися в информационных системах ФНС России, Росреестром при передаче в налоговый орган в феврале 2018 года годовой выгрузки сведений об объектах недвижимости и их правообладателях за 2017 год предоставлены сведения о 21,9 млн объектах недвижимости, процент прохождения сведениями форматно-логического контроля составил 99,3 процента.

Дополнительно территориальными органами Росреестра в соответствии с пунктом 4 статьи 85 Налогового кодекса Российской Федерации осуществляются периодические выгрузки (в течение 10 дней с момента государственной регистрации прав или государственного кадастрового учета), по результатам которых исправляются выявленные ошибки, а исправленные сведения направляются в налоговые органы в рамках следующей периодической выгрузки.

2.4. Провести анализ предъявляемых к Росреестру (территориальным
органам, подведомственным организациям) исковых требований
и жалоб, связанных с оказанием государственных услуг
и предоставлением информации
с использованием ФГИС ЕГРН (выборочно)

По результатам выборочного анализа исковых требований и жалоб, предъявляемых к Росреестру (территориальным органам, подведомственным организациям), установлено, что жалобы в основном связаны с нарушением срока предоставления государственных услуг, отказом в исправлении предполагаемых опечаток и ошибок, несогласием с предоставленными сведениями, с организацией предоставления государственных услуг.

Так, на примере Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калининградской области установлено, что за первое полугодие 2018 года в Управление поступило 274 обращения, из общего количества три составляют жалобы. Выборочный анализ содержания жалоб показал, что жалобы в основном связаны с процессом взаимодействия с МФЦ.

2.5. Проанализировать проблемы применения ФГИС ЕГРН органами,
осуществляющими государственную регистрацию прав
на недвижимое имущество и сделок с ним, а также
государственный кадастровый учет недвижимого имущества

19 августа 2018 года была зафиксирована авария в арендованном по государственному контракту от 14 августа 2018 года № 0040-10-18 центре обработки данных ПАО «Ростелеком», которая привела к остановке сервисов ФГИС ЕГРН и невозможности приема и обработки пакетов документов.

Полная недоступность сервиса продолжалась 66 часов, работоспособность системы была восстановлена по временной схеме к 10:00 22 августа 2018 года.

В территориальных органах Росреестра, осуществляющих эксплуатацию системы, образовалась очередь из заявлений, направленных в целях получения государственных услуг Росреестра. За период с 31 августа по 27 ноября 2018 года поступило 10,7 млн обращений, в том числе: 2,7 млн обращений - на совершение учетно-регистрационных действий, 0,4 млн обращений - в рамках межведомственного информационного взаимодействия и 7,6 млн обращений - на предоставление сведений из Единого государственного реестра недвижимости.

Так, очередь в отношении регистрации договоров долевого участия в строительстве, накопившихся за период аварии, полностью ликвидирована только к 22 октября 2018 года.

По состоянию на декабрь 2018 года нарушения регламентных сроков обработки обращений, установленных статьей 16 Федерального закона № 218-ФЗ, зафиксированы на территории Волгоградской, Воронежской, Рязанской областей, Кабардино-Балкарской Республики и Республики Дагестан.

За счет применения штрафных санкций по ГК № 0040-10-18 с ПАО «Ростелеком» удержано 31,9 млн рублей (9 % стоимости этапа).

О ходе ликвидации последствий сбоя Росреестр регулярно информировал Правительство Российской Федерации. На совместном совещании Минэкономразвития России, Минкомсвязи России, Минфина России и Росреестра, состоявшемся 2 октября 2018 года, архитектура ФГИС ЕГРН и ее структурных элементов (основных и вспомогательных подсистем, хранилищ данных) была признана оптимальной как отвечающая требованиям Федерального закона № 218-ФЗ и позволяющая осуществлять предоставление государственных услуг в учетно-регистрационной сфере в полном объеме.

В целях обеспечения бесперебойного функционирования ФГИС ЕГРН осуществляются мероприятия по созданию отказоустойчивой архитектуры, включающей в себя два центра обработки данных, основного и резервного, как и предполагалось изначально на этапе эскизного проектирования.

По состоянию на декабрь 2018 года резервный центр обработки данных, на создание которого потрачено 925,4 млн рублей, так и не введен в эксплуатацию.

Росреестром разработан план мероприятий («дорожная карта») по завершению внедрения и обеспечению устойчивого функционирования ФГИС ЕГРН. В рамках указанного плана предполагается создание архитектуры из трех центров обработки данных, а также реализация мероприятий по подготовке и переходу к эксплуатации ФГИС ЕГРН. Из документов следует, что с целью обеспечения ФГИС ЕГРН необходимыми вычислительными мощностями предполагается допоставка оборудования в основной и вспомогательный центры обработки данных. Предусматривается дополнительное финансирование по основному мероприятию по подготовке к возобновлению поэтапного перехода к эксплуатации ФГИС ЕГРН. В качестве соисполнителей мероприятий плана фигурируют Росреестр, Минкомсвязь России, Минфин России, ФГБУ «ФКП Росреестра», МФЦ. Обращает на себя внимание, что при отсутствии конкретных сроков начала реализации мероприятий плана («дорожной карты»), сроков и длительностей мероприятий указывается, что срок реализации мероприятий по переходу к эксплуатации ФГИС ЕГРН составит 4 месяца с момента готовности инфраструктуры основного центра обработки данных. Также, в документах содержатся указания на предложения по изменению программной конфигурации ФГИС ЕГРН с переходом на использование коммерческих программных продуктов американских производителей, что противоречит действующим стратегическим документам Российской Федерации. Разработанные материалы были направлены письмом Росреестра от 13 декабря 2018 года № 10-12529-ВА/18 в Аппарат Правительства Российской Федерации к запланированному на 14 декабря 2018 года совещанию в Правительстве Российской Федерации по вопросу функционирования ФГИС ЕГРН.

2.6. Проанализировать деятельность Росреестра по реализации
мероприятий по противодействию коррупции и выполнению программ,
мер и мероприятий, принимаемых в целях реализации национальных
планов противодействия коррупции (указы Президента Российской
Федерации от 11 апреля 2014 года № 226 и от 1 апреля 2016 года № 147),
а также результативности организации контроля за целевым
и эффективным использованием бюджетных средств,
направленных на создание, развитие и эксплуатацию ФГИС ЕГРН

Выборочной проверкой нарушений не выявлено.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

  1. По результатам контрольного мероприятия на объекте представлены возражения заместителя Министра экономического развития Российской Федерации - руководителя Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (исх. № 20-12093-ВА/18 от 25 декабря 2018 года), заключение на возражения утверждено 25 января 2019 года № 02-375вн.
  2. По результатам контрольного мероприятия на объекте представлены возражения руководителя ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» (исх. № 02-0725-кл от 31 августа 2018 года), заключение на возражения утверждено 25 января 2019 года № 02-374вн.

Выводы

  1. Федеральная государственная информационная система ведения Единого государственного реестра недвижимости представляет собой совокупность подсистем, обеспечивающих исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, реализуемых подразделениями Росреестра при осуществлении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, а также ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в нем.
  2. Создание ФГИС ЕГРН начато в 2014 году с разработки эскизного проекта системы в рамках реализации мероприятия «Объединение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости в единый государственный реестр объектов недвижимости» федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2020 годы)».

На этапе эскизного проекта предполагалось, что функциональные границы ФГИС ЕГРН должны охватывать функции действующих по состоянию на тот момент (октябрь 2014 года) программных комплексов, обеспечивающих автоматизацию деятельности Росреестра - ПК ПВД, АСВЗ, АИС ГКН, ИС ЕГРП, АИС «Юстиция», АИС МОГУ, ФИР, ПК ТИР (унаследованные информационные системы), с последующим выведением их из эксплуатации.

  1. ФГИС ЕГРН введена в эксплуатацию приказом Росреестра от 28 ноября 2017 года № П/0548, которым предусматривалось поэтапное начало эксплуатации системы в субъектах Российской Федерации в период с 1 декабря 2017 года по 29 августа 2018 года.

На 1 января 2018 года эксплуатация ФГИС ЕГРН была начата на территории 5 регионов, по состоянию на 20 августа 2018 года - в 51 регионе.

С 20 августа 2018 года дальнейшее внедрение ФГИС ЕГРН на территории субъектов Российской Федерации приостановлено в 34 субъектах Российской Федерации.

  1. В нарушение пункта 3 Порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 16 декабря 2015 года № 943 и предполагающего ведение ЕГРН с использованием ФГИС ЕГРН, Росреестром осуществляется ведение Единого государственного реестра недвижимости с использованием унаследованных систем на части территории Российской Федерации.
  2. Росреестром систематически нарушались сроки подготовки планов информатизации (просрочки от нескольких дней до нескольких месяцев), установленные в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов», а также требования пункта 27 Правил подготовки планов информатизации в части запрета на финансирование мероприятий по информатизации, не включенных в утвержденный план информатизации.
  3. В целях создания и развития ФГИС ЕГРН в период с 2014 по 2018 годы Росреестром заключено 16 государственных контрактов на общую сумму 1943,7 млн рублей.
  4. Анализ проведенных Росреестром в целях создания и развития ФГИС ЕГРН закупочных процедур свидетельствует о низкой эффективности закупочных процедур. Снижение цены контракта по результатам проведения конкурсных процедур составляло от 0 до 5,38 % от начальной (максимальной) цены контракта, среднее количество участников проведенных открытых конкурсов - 1,8.
  5. Осуществление закупочной деятельности осуществлялось Росреестром с нарушением законодательства. В нарушение части 3 статьи 22 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» при применении метода сопоставимых рыночных цен Росреестром осуществлен расчет НМЦК на оказание комплексной услуги по предоставлению вычислительных и сетевых ресурсов для обеспечения функционирования ФГИС ЕГРН в 2018 году (извещение о проведении закупки № 0173100010918000040) на основании ценовых предложений, несопоставимых с условиями планируемой закупки (в части срока оказания услуг).
  6. При проведении закупок комплексной услуги по предоставлению вычислительных и сетевых ресурсов для обеспечения функционирования ФГИС ЕГРН Росреестром устанавливались сроки, заведомо не позволяющие обеспечить требования рабочей (эксплуатационной) документации на систему, согласно которой в основном режиме ФГИС ЕГРН функционирует 24 часа в сутки, 7 дней в неделю, 365 (366) дней в году, что не соответствует пункту 19 Требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2015 года № 676.

Так, в 2018 году срок оказания услуги по единственному заключенному государственному контракту от 14 августа 2018 года № 0040-10-18 с ПАО «Ростелеком» составил менее трех месяцев (с 14 августа по 8 ноября 2018 года). На момент завершения проверки (декабрь 2018 года) информационные ресурсы ФГИС ЕГРН располагались на вычислительных мощностях ПАО «Ростелеком» при отсутствии контрактных обязательств.

  1. Низкое качество исполнения договорных обязательств (систематические просрочки) и недостаточность мер, предпринимаемых Росреестром в целях обеспечения контроля за исполнением договорных обязательств, в значительной степени обусловили нарушение сроков создания ФГИС ЕГРН.

Так, в период 2015-2018 годов исполнителями систематически не выполнялись установленные поэтапные сроки выполнения работ по заключенным государственным контрактам, по отдельным этапам просрочки достигали 9 месяцев, а по одному из ключевых для функционирования ФГИС ЕГРН контрактов на миграцию данных ПК ИС ЕГРП и АИС ГКН в базу данных ФГИС ЕГРН исполнение так и не завершено (просрочка 2 года).

  1. Росреестром не обеспечен надлежащий уровень контроля за исполнением исполнителем обязательств по государственному контракту от 9 ноября 2016 года № 0121-10-16 «Созданию Единого государственного реестра объектов недвижимости. Третья очередь», в том числе не обеспечена своевременная организация претензионной работы в связи с просрочкой исполнения исполнителем обязательств, а также неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных условиями контракта, что содержит признаки нарушения части 6 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ. На момент окончания контрольного мероприятия (18 декабря 2018 года) расчетная сумма пеней по ГК № 0121-10-16 составила 260,1 млн рублей.
  2. Реализация мероприятий по созданию и вводу в эксплуатацию ФГИС ЕГРН осуществлялась Росреестром с отставанием от сроков, установленных комплексным планом мероприятий по обеспечению создания и функционирования с 1 января 2017 года Единого государственного реестра недвижимости, утвержденного заместителем Министра экономического развития Российской Федерации П.Э.Королевым 15 января 2016 года. Так, комплексные испытания ФГИС ЕГРН завершены только в августе 2017 года с нарушением установленного Комплексным планом срока на 9 месяцев.
  3. Непосредственные расходы на эксплуатацию ФГИС ЕГРН включают в себя расходы на аренду вычислительных мощностей и сетевых ресурсов и сопровождение системы.

В 2018 году в целях аренды вычислительных мощностей и сетевых ресурсов Росреестром заключен единственный государственный контракт с ПАО «Ростелеком» на сумму 599,97 млн рублей.

Сопровождение ФГИС ЕГРН (в части работ по поддержанию работоспособности и обеспечению требований информационной безопасности) с июля 2017 года осуществляется подведомственным Росреестру ФГБУ «ФКП Росреестра» как оператором ФГИС ЕГРН в рамках выполнения государственного задания. Согласно утвержденным Росреестром базовым нормативам затрат стоимость указанных работ в 2018 году составила 444,7 млн рублей.

  1. ФГБУ «ФКП Росреестра» наделено полномочиями оператора ФГИС ЕГРН с июля 2017 года.

В связи с отсутствием требований законодательства о включении мероприятий по информатизации, выполняемых в рамках государственного задания, в план информатизации, подтвердить целесообразность проводимых ФГБУ «ФКП Росреестра» мероприятий не представляется возможным.

По результатам анализа фактических расходов ФГБУ «ФКП Росреестра» выявлено существенное завышение объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение выполнения государственного задания. Так, в 2017 году фактические расходы учреждения на выполнение работ по сопровождению ФГИС ЕГРН оказались в 2,7 раза ниже базового норматива затрат, на обеспечение требований информационной безопасности ФГИС ЕГРН - в 180 раз ниже базового норматива затрат.

При этом при расчете значений нормативных затрат Росреестром использовался сборник расценок на техническое и сервисное обслуживание информационных систем и ресурсов органов власти г. Москвы и подведомственных им государственных учреждений, утратившего силу с 1 июля 2016 года, что свидетельствует о ненадлежащем выполнении Росреестром обязанности по определению нормативных затрат в нарушение пункта 31 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 2015 года № 640.

В качестве показателя объема в государственном задании Росреестром установлен единственный показатель - «количество информационных систем», равный 1. Показатели качества государственных работ государственными заданиями не установлены.

Также отсутствуют документы, регламентирующие механизмы оперативного контроля за качеством выполнения работ ФГБУ «ФКП Росреестра» по сопровождению ФГИС ЕГРН (использование соглашений об уровне качества оказываемых услуг, наличие каталогов оказываемых услуг с обозначенными зонами ответственности, использование обобщенных показателей по качеству оказания услуг, наличие оперативной отчетности), что ставит под вопрос обеспечение надлежащего контроля со стороны Росреестра за выполняемыми ФГБУ «ФКП Росреестра» работами.

Кроме того, перенос сроков фактического начала эксплуатации ФГИС ЕГРН в субъектах Российской Федерации не повлиял на объемы финансового обеспечения на выполнение государственного задания ФГБУ «ФКП Росреестра».

  1. В ходе анализа практики применения ФГИС ЕГРН на примере Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Калининградской области установлены случаи систематического нарушения сроков оказания услуг, установленных статьей 16 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», в августе 2018 года, основной причиной которого является слабая подготовка персонала, а также недостаточно проработанные настройки внедряемой ФГИС ЕГРН (необходимость ручной корректировки результатов информационной системы).
  2. Сбой в работе инфраструктуры ПАО «Ростелеком» 19 августа 2018 года повлек за собой полную остановку всех сервисов ФГИС ЕГРН и невозможность приема и обработки пакетов документов на территории 51 субъекта Российской Федерации. Отсутствие резервного центра обработки данных, создание которого было предусмотрено на этапе эскизного проектирования ФГИС ЕГРН, не позволило обеспечить бесперебойное функционирование ФГИС ЕГРН. По состоянию на декабрь 2018 года эксплуатация ФГИС ЕГРН продолжает осуществляться при отсутствии резервного центра обработки данных.
  3. Установленные государственной программой Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» и ФЦП Развитие показатели и контрольные события могут быть достигнуты вне зависимости от внедрения ФГИС ЕГРН на всей территории Российской Федерации, и не позволяют оценить результативность расходования бюджетных средств, предусмотренных на реализацию мероприятий по созданию и развитию ФГИС ЕГРН.
  4. Затягивание ввода ФГИС ЕГРН в эксплуатацию на территории всех субъектов Российской Федерации вызывает необходимость доработки, поддержки и параллельного использования двух комплексов информационных систем, предназначенных для реализации одних и тех же функций (ФГИС ЕГРН и унаследованных информационных систем), а, следовательно, создает риски дополнительных расходов средств федерального бюджета. Так, несвоевременный ввод в эксплуатацию ФГИС ЕГРН привел к дополнительным расходам средств федерального бюджета на сопровождение и доработку унаследованных информационных систем в 2017 году с целью обеспечения возможности реализаций положений Федерального закона № 218-ФЗ в сумме 48,7 млн рублей.

Предложения

  1. Направить представление заместителю Министра экономического развития Российской Федерации - руководителю Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
  2. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.
  3. Направить информационное письмо в Федеральное казначейство.
  4. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия и информацию об итогах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.


Заместитель Председателя
Счетной палаты Российской Федерации В.Е.ЧИСТОВА

 

 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка эффективности использования средств
федерального бюджета, выделенных в 2016-2018 годах
на реализацию мероприятий федеральной целевой программы
«Культура России (2012-2018 годы)»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
20 марта 2019 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункт 2.3.1.3 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (переходящее из пункта 2.3.1.3 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год).

Предмет контрольного мероприятия

Объекты контрольного мероприятия

Срок проведения контрольного мероприятия

С 22 октября 2018 года по 19 марта 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Дать оценку нормативного правового регулирования реализации мероприятий Программы.
  2. Оценка эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию мероприятий Программы.
  3. Оценка итогов реализации мероприятий и степени достижения конечных результатов Программы.

Проверяемый период деятельности

2016-2018 годы, при необходимости более ранние периоды с начала реализации Программы.

Краткая характеристика объекта контрольного мероприятия

Федеральное архивное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, а также по контролю, оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в этой сфере, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации.

Росархив осуществляет свою деятельность в соответствии Положением о Федеральном архивном агентстве[10] непосредственно и через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами государственной власти, иными федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.

В ведении Росархива находятся 16 федеральных казенных учреждений и 2 федеральных бюджетных учреждения.

Финансовое обеспечение расходных обязательств, связанных с осуществлением полномочий, возложенных на Росархив, осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 2016 года № 152 руководителем Росархива назначен А.Н.Артизов.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Дать оценку нормативного правового регулирования
реализации мероприятий Программы

Реализация Росархивом мероприятий ФЦП «Культура России» осуществлялась в отсутствие стратегии, определяющей цели среднесрочного и долгосрочного развития архивного дела в Российской Федерации.

В проверяемом периоде Росархив являлся участником государственной программы Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы»[11], в состав которой входит ФЦП «Культура России»[12].

Основной стратегической целью Программы определено сохранение российской культурной самобытности и создание условий для равной доступности культурных благ, развития и реализации культурного и духовного потенциала каждой личности.

Однако в паспорте ФЦП «Культура России» конкретных целей и задач по развитию архивного дела не предусмотрено. Вместе с тем согласно разделу II «Основные цели и задачи Программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также перечень целевых индикаторов и показателей, отражающих ход ее выполнения» Программы решение задачи по выявлению, охране и популяризации культурного наследия народов Российской Федерации предусматривает комплекс мероприятий, в том числе по развитию архивного дела.

Целевые индикаторы и показатели, позволяющие объективно оценить достижение целей, выполнение основных задач и ключевых мероприятий Программы, непосредственно относящихся к развитию архивного дела в Российской Федерации, отсутствуют, что может свидетельствовать о ненадлежащем исполнении Росархивом (государственным заказчиком Программы) полномочий по разработке перечня целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации мероприятий Программы, предусмотренных подпунктом «ж» пункта 7 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация[13] (далее - Порядок разработки и реализации ФЦП).

В части Росархива Программой установлен только 1 целевой показатель «Доля документов государственных архивов, находящихся в нормативных условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение, в общем количестве документов государственных архивов» (далее - Показатель Росархива).

В соответствии с подпунктом «б» пункта 10.1 раздела III Порядка разработки и реализации ФЦП, целевые показатели являются инструментом объективной оценки достижения целей, выполнения основных задач и ключевых мероприятий Программы и должны быть запланированы по годам ее реализации, количественно заданными и измеряемыми по данным федерального государственного статистического наблюдения.

Между тем в ходе контрольного мероприятия установлено, что низкий процент выполнения и значительное сокращение финансирования предусмотренных Программой мероприятий не повлияли на достижение значения Показателя Росархива в течение всего периода реализации Программы, что позволяет сделать вывод об отсутствии его взаимосвязи с результатами запланированных мероприятий и невозможности объективной оценки достижения целей, выполнения основных задач и ключевых мероприятий Программы.

Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации утверждены приказом Минкультуры России[14].

При этом Росархивом не ведется учет архивных документов по признаку нормативных условий хранения и не обеспечен сбор сведений о количестве документов, находящихся в нормативных условиях, от государственных архивов субъектов Российской Федерации (разработанные Росархивом формы статистической отчетности, заполняемые архивами, и используемые Росархивом для расчета достижения значений Показателя Росархива, не предусматривают сведения о количестве документов государственных архивов, находящихся в нормативных условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение), в связи с чем существуют риски недостоверности отчетных данных о достижении значения Показателя Росархива.

Программой на весь срок ее действия Росархиву предусмотрено 14 мероприятий на общую сумму 3418,2 млн рублей, при этом отдельные мероприятия (мероприятия 43, 44, 85, 86, 89, 90, 91) не отличались принципиальной новизной, а их содержание соответствовало текущей деятельности Росархива и подведомственных ему учреждений, тогда как в соответствии с положениями пункта 4 раздела II Порядка разработки и реализации ФЦП отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется, в том числе значимостью проблемы и принципиальной ее новизной.

Кроме того, в соответствии с подпунктом «а» пункта 10.1 раздела III Порядка разработки и реализации ФЦП при постановке проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития и целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне, в первом разделе Программы, не отражены составляющие проблемы в части деятельности Росархива.

Четыре мероприятия Программы (мероприятия 44, 45, 91, 103), предусмотренные Росархиву, не содержат конкретные измеримые ожидаемые результаты, что делает невозможной оценку достижения результатов мероприятия и определения взаимосвязи выполнения мероприятия с Показателем Росархива.

Между тем с учетом того, что ФЦП «Культура России» является частью документа стратегического планирования[15], результаты ее мероприятий в соответствии с положениями статьи 3 Федерального закона от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» должны представлять собой фактическое (достигнутое) состояние экономики, социальной сферы, которое должно характеризоваться количественными и (или) качественными показателями.

В рамках выполнения мероприятия 43 «Проведение научных исследований в области комплектования, хранения, учета и использования архивных документов» Росархив заключил государственный контракт от 12 мая 2015 года № 23 с федеральным государственным научно-исследовательским учреждением «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» (ИЗиСП) на выполнение научно-исследовательской работы «Анализ практики применения Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (на федеральном и региональном уровне)» на общую сумму 1950,0 тыс. рублей.

Согласно акту сдачи-приемки работ от 14 сентября 2015 года по указанному государственному контракту подготовлен аналитический обзор «Анализ практики применения Федерального закона № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» на федеральном и региональном уровне, подготовлены предложения по внесению изменений в указанный федеральный закон, в том числе предложения, направленные на устранение пробелов в действующем законодательстве, проанализированы полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела и проведен их сравнительный анализ.

С сентября 2015 года в Федеральный закон от 22 октября 2004 года № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 125-ФЗ) изменения вносились федеральными законами от 28 ноября 2015 года № 357-ФЗ, от 2 марта 2016 года № 43-ФЗ, от 23 мая 2016 года № 149-ФЗ, от 18 июня 2017 года № 127-ФЗ, от 28 декабря 2017 года № 435-ФЗ и носили в основном технический характер, что может указывать на неиспользование Росархивом результатов данной научно-исследовательской работы.

Вместе с тем до настоящего времени нормативно не урегулированы вопросы раздельного учета архивных документов по видам собственности, хранения документов и финансового обеспечения хранения документов, находящихся в федеральной собственности, в государственных архивах субъектов Российской Федерации.

Цель 2. Оценка эффективности использования средств федерального
бюджета, выделенных на реализацию мероприятий Программы

Объем финансирования в действующей редакции Программы в части мероприятий Росархива уменьшился относительно аналогичного показателя в первоначальной редакции (6994550,0 тыс. рублей) на 2965470,0 тыс. рублей, или на 42,4 %, и составил 4029080,0 тыс. рублей, или 2,7 % от общего объема финансирования Программы (147048840,0 тыс. рублей), из которых средства федерального бюджета - 3418170,0 тыс. рублей, или 84,8 % от общего объема финансирования Росархива.

Анализ изменений объемов финансирования Программы в части мероприятий Росархива за счет средств федерального бюджета показал, что объем финансирования на осуществление бюджетных инвестиций в действующей редакции Программы уменьшился относительно объема финансирования в ее первоначальной редакции на 3745650,0 тыс. рублей, или на 81,3 %, с 4610000,0 тыс. рублей до 1208241,7 тыс. рублей, что связано с исключением из Программы объекта «Российский государственный архив Великой Отечественной войны - строительство, г. Подольск Московской области» и несоблюдением плановых сроков строительства и ввода в эксплуатацию лабораторного корпуса Российского государственного архива кинофотодокументов и архивохранилища Государственного архива Российской Федерации в рамках реализации мероприятия 113 «Строительство и реконструкция объектов культуры, находящихся в федеральной собственности Российской Федерации» ФЦП «Культура России».

При этом объем финансирования в части предоставления субсидий субъектам Российской Федерации на строительство и реконструкцию объектов культуры, находящихся в региональной собственности (мероприятие 114), за аналогичный период увеличился на 517900,0 тыс. рублей, или в 3,7 раза, с 191000,0 тыс. рублей до 708900,0 тыс. рублей.

Из общего объема финансирования Программы в части мероприятий Росархива на капитальные вложения предусмотрено 2182190,0 тыс. рублей, или 54,2 % (в первоначальной редакции Программы - 4801000,0 тыс. рублей, или 68,7 %), на мероприятия по направлению «Прочие нужды» - 1758790,0 тыс. рублей, или 43,6 % (в первоначальной редакции Программы - 2079260,0 тыс. рублей, или 29,7 %), на мероприятия по направлению «Прикладные научные исследования и экспериментальные разработки гражданского назначения, выполняемые по договорам на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ», - 88100,0 тыс. рублей, или 2,2 % от общего объема финансирования мероприятий Программы (в первоначальной редакции Программы - 114290,0 тыс. рублей, или 1,6 процента).

В проверяемом периоде федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год Росархиву на реализацию мероприятий Программы утверждены бюджетные ассигнования по разделу 08 «Культура, кинематография» целевой статье расходов 1150000000 «Федеральная целевая программа «Культура России (2012-2018 годы)» на 2016-2018 годы в сумме 2391699,6 тыс. рублей, или 53,7 % от общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных Росархиву на реализацию мероприятий ФЦП «Культура России» за весь период реализации Программы, в том числе:

При этом следует отметить, что ранее в апреле 2018 года в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2018 года № 621-р о внесении изменений в показатели сводной бюджетной росписи федерального бюджета на 2018 год, в части бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на 2018 год на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, по которым на 15 февраля 2018 года отсутствуют соглашения, заключенные между главным распорядителем средств федерального бюджета, осуществляющим предоставление указанных субсидий, и органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации - получателями указанных субсидий, бюджетные ассигнования, предусмотренные Росархиву на предоставление субсидий на реализацию мероприятий Программы, были уменьшены на 45331,6 тыс. рублей, в связи с расторжением в 2018 году соглашений с Республикой Хакасия и Оренбургской областью.

Согласно показателям уточненной бюджетной росписи Росархиву утверждены лимиты бюджетных обязательств на финансирование мероприятий Программы за проверяемый период (2016-2018 годы) в размере 2346368,0 тыс. рублей, или 98,1 % от бюджетных ассигнований, предусмотренных Росархиву федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год, в том числе на 2016 год - 595440,9 тыс. рублей (100 %), на 2017 год - 508300,0 тыс. рублей (100 %), на 2018 год - 1242627,1 тыс. рублей (96,5 процента).

Несмотря на значительное уменьшение объемов финансирования мероприятий Программы в части Росархива, кассовое исполнение расходов на реализацию мероприятий Программы за 2016-2018 годы составило 2129535,6 тыс. рублей, или 90,8 %. Неисполненные бюджетные назначения за 2016-2018 годы составили 216832,4 тыс. рублей, в том числе: в 2016 году - 270,2 тыс. рублей, или 0,05 % от утвержденных лимитов бюджетных обязательств; в 2017 году - 62558,9 тыс. рублей (12,3 %); в 2018 году - 154003,3 тыс. рублей (12,4 процента).

Наибольшие суммы неисполненных бюджетных назначений сложились при реализации мероприятий Программы по направлению «Капитальные вложения», в том числе:

В проверяемом периоде имелась просроченная дебиторская задолженность в объеме 24,0 тыс. рублей, образовавшаяся в результате предоплаты в размере 30 % стоимости работ по договору от 26 сентября 2016 года № 20-76/16, заключенному ФКУ РГАКФД с государственным унитарным предприятием газового хозяйства Московской области, на осуществление строительного контроля за строительством объекта газового хозяйства в рамках строительства лабораторного корпуса ФКУ РГАКФД на сумму 80,0 тыс. рублей, который на момент окончания планового срока реализации Программы не был построен.

В соответствии пунктом 2.11.1 Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации, утвержденных приказом Минкультуры России от 18 января 2007 года № 19, нормативные условия хранения архивных документов обеспечиваются, в том числе строительством, реконструкцией и ремонтом зданий архивов.

В ФЦП «Культура России» строительство и реконструкция объектов капитального строительства, находящихся в федеральной собственности, а также в собственности субъектов Российской Федерации были предусмотрены по двум мероприятиям Программы (мероприятия 113 и 114).

Из 3 объектов, предусмотренных мероприятием 113 Программы, 1 объект «Российский государственный архив Великой Отечественной войны, строительство 1-й и 2-й очереди, г. Подольск, Московская область» из Программы исключен.

По 2 объектам («ФКУ «Государственный архив Российской Федерации» - строительство и реконструкция объектов архива, г. Москва, в том числе проектирование» и ФКУ «Российский государственный архив кинофотодокументов» (строительство лабораторного корпуса ФКУ РГАКФД), г. Красногорск, Московская область, в том числе проектирование») (далее - лабораторный корпус ФКУ РГАКФД) Росархивом не обеспечен контроль[16] за соблюдением сроков строительства, реконструкции и планового срока ввода в эксплуатацию объектов в 2018 году.

Строительство объекта «Государственный архив Российской Федерации» - строительство и реконструкция объектов архива, г. Москва, в том числе проектирование» предусматривалось в рамках реализации мероприятий ФЦП «Культура России (2001-2005 годы)» и «Культура России (2006-2011 годы)». За период реализации указанных программ на проектные и изыскательские работы и разработку проектной документации по данному объекту были использованы средства федерального бюджета в сумме 97853,2 тыс. рублей, в том числе в рамках реализации мероприятия 113 Программы - 2917,2 тыс. рублей. Однако строительство указанного объекта на момент проведения контрольного мероприятия не начиналось, что свидетельствует о недостижении ожидаемого результата указанного мероприятия.

Степень готовности объекта в части строительно-монтажных работ ФКУ «Российский государственный архив кинофотодокументов» по состоянию на 1 января 2019 года составляла 59,8 процента.

Плановый срок выполнения работ по устройству нулевого цикла в рамках строительства указанного объекта был превышен на год. В рамках выполнения работ по геотехническому мониторингу было спрогнозировано превышение предельно допустимой просадки здания кондиционирования, попадающего в зону влияния строительства, в связи с чем производство работ на участке, прилегающем к зданию кондиционирования, ФКУ РГАКФД было приостановлено с февраля по ноябрь 2017 года до устранения непредвиденных обстоятельств, после чего строительно-монтажные работы были возобновлены.

Кроме того, увеличение срока выполнения работ по устройству нулевого цикла в рамках строительства лабораторного корпуса ФКУ РГАКФД было обусловлено необходимостью выполнения дополнительных работ, неучтенных проектной документацией. Так, в рабочую документацию были внесены изменения, затрагивающие конструктивные элементы объекта, и при этом не выполнено требование о направлении проектной документации на повторную государственную экспертизу.

Таким образом, ненадлежащее выполнение ФКУ РГАКФД функций застройщика-заказчика повлекло нарушение положений части 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в связи с чем допущено отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, имеющей положительное заключение государственной экспертизы, а также нарушение части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 44 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации[17] - на указанном объекте осуществлялись работы в соответствии со скорректированной проектной документацией без положительного заключения государственной экспертизы, что, в свою очередь, влечет риски невозможности ввода указанного объекта в эксплуатацию после завершения строительно-монтажных работ.

На строительство лабораторного корпуса ФКУ РГАКФД, завершение которого предусмотрено Программой в 2018 году, на основании изменений, внесенных Федеральным законом от 3 июля 2018 года № 193-ФЗ[18], доведенные лимиты бюджетных обязательств ФКУ РГАКФД были увеличены на 593400,0 тыс. рублей, или в 4,95 раза и составили 743816,7 тыс. рублей.

Согласно данным государственной информационной системы «Комплекс инструментальных средств, обеспечивающих формирование федеральной адресной инвестиционной программы» (КИС ФАИП), ведение которой осуществляет Минэкономразвития России, объем фактически израсходованных средств федерального бюджета на строительство лабораторного корпуса ФКУ РГАКФД составляет 600463,7 тыс. рублей (неиспользованные остатки средств федерального бюджета составили 143353,0 тыс. рублей, или 23,9 % от объема доведенных лимитов бюджетных обязательств на 2018 год).

ФКУ РГАКФД в 2018 году в рамках строительства лабораторного корпуса заключено четыре государственных контракта на поставку технологического оборудования, оргтехники, компьютерного оборудования и комплектующих с гарантийным сроком от 12 до 18 месяцев с момента поставки на общую сумму 313743,3 тыс. рублей. Закупка оборудования за год до предполагаемого срока окончания строительства влечет риски начала его эксплуатации за пределами срока гарантийного обслуживания.

Принимая во внимание вышеизложенное, мероприятие 113 «Строительство и реконструкция объектов культуры, находящихся в федеральной собственности Российской Федерации» ФЦП «Культура России» Росархивом в 2018 году не выполнено и не обеспечены планируемые нормативные условия хранения архивных документов в части строительства и реконструкции зданий архивов.

В целях осуществления ввода в эксплуатацию указанного объекта в 2019 году постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2018 года № 1690 «Об осуществлении бюджетных инвестиций в объект капитального строительства «Строительство лабораторного корпуса федерального казенного учреждения «Российский государственный архив кинофотодокументов», г. Красногорск, Московская область» предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета на 2019 год в размере 943596,4 тыс. рублей.

Учитывая сметную стоимость данного объекта, установленную указанным постановлением Правительства Российской Федерации, в объеме 2148921,1 тыс. рублей в ценах соответствующих лет, перенос планового срока окончания строительства и ввода в эксплуатацию данного объекта на один год влечет удорожание строительства объекта на 345362,4 тыс. рублей (расчетно).

Анализ соблюдения плановых сроков строительства, реконструкции и ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации в рамках реализации мероприятия 114 «Строительство и реконструкция объектов культуры, находящихся в региональной и муниципальной собственности» ФЦП «Культура России» показал следующее.

Из указанного мероприятия Программы 1 объект «Строительство государственного архива Ростовской области» исключен, по 7 объектам Росархивом заключены соглашения с высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении субсидии из федерального бюджета на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (далее - Соглашения).

Впоследствии 2 Соглашения (с Республикой Хакасия и Оренбургской областью) расторгнуты, по 2 Соглашениям (Калужская и Ульяновская области) объекты введены в эксплуатацию, по 3 Соглашениям (Республика Адыгея, Новгородская и Саратовская области) ввод объектов в эксплуатацию не осуществлен.

Плановый срок ввода в эксплуатацию объекта «Реконструкция Государственного исторического архива Новгородской области» установлен в 2013 году, при этом степень технической готовности объекта по состоянию на 1 января 2019 года составляла всего 86 процентов.

Земельный участок, на котором ведется реконструкция нового здания государственного архива Новгородской области, не соответствует нормам строительного производства и эксплуатации (отсутствует противопожарный проезд по периметру здания). Два прилегающих земельных участка, без которых невозможно завершение реконструкции объекта, находятся в частной собственности.

Плановый срок ввода в эксплуатацию объекта «Строительство национального архива Республики Адыгея» установлен в 2018 году. Несмотря на дополнительные бюджетные ассигнования, выделенные из резервного фонда Правительства Российской Федерации в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2018 года № 1086-р в объеме 88900,0 тыс. рублей, в результате чего объем ресурсного обеспечения мероприятия по строительству здания национального архива Республики Адыгея в г. Майкопе увеличился с 57,4 млн рублей до 156,2 млн рублей (или на 172,1 % от первоначального объема, предусмотренного Программой), здание архива по состоянию на 1 января 2019 года в эксплуатацию не введено.

В соответствии с отчетом Кабинета министров Республики Адыгея о достижении значений показателей результативности использования субсидии степень технической готовности объекта по состоянию на 1 января 2019 года составляла 100 %, при этом согласно сведениям, размещенным в системе www.zakupki.gov.ru, государственный контракт на выполнение строительно-монтажных работ от 31 июля 2018 года № 02/07-2018 по объекту «Строительство национального архива Республики Адыгея» по состоянию на 17 января 2019 года не исполнен.

Плановый срок ввода в эксплуатацию объекта «Строительство пристройки и третьей очереди здания ОГУ «Государственный архив Саратовской области» установлен в 2018 году.

По состоянию на 1 января 2019 года степень технической готовности указанного объекта составляла 96,5 процента.

Объект «Реконструкция зданий по ул. Баррикад, 172 в г. Калуге» введен в эксплуатацию в 2015 году, то есть на два года позже запланированного Программой срока (2013 год), а реконструкция здания Государственного исторического архива Новгородской области, завершение которой также запланировано на 2013 год, до настоящего времени не завершена.

Согласно ресурсному обеспечению ФЦП «Культура России» субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предусмотрены на софинансирование мероприятий по укреплению материально-технической базы архивов, в том числе реконструкции четырех зданий и строительство трех зданий в сумме 708900,0 тыс. рублей (2012 год - 260000,0 тыс. рублей, 2016 год - 100000,0 тыс. рублей, 2017 год - 64000,0 тыс. рублей, 2018 год - 284900,0 тыс. рублей). На 2013-2015 годы субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий по укреплению материально-технической базы в рамках реализации мероприятий ФЦП «Культура России» не предусматривались.

Соглашениями с высшими органами исполнительной власти предусматривался контроль за целевым и эффективным использованием субсидии из средств федерального бюджета со стороны Росархива. Контроль за использованием межбюджетных трансфертов Росархивом осуществлялся на основании представленной субъектами Российской Федерации отчетности в соответствии с условиями Соглашений по установленным формам, других контрольных мероприятий не проводилось.

Таким образом, мероприятие 114 «Строительство и реконструкция объектов культуры, находящихся в региональной и муниципальной собственности» ФЦП «Культура России» Росархивом не выполнено на 71,4 % (введено в эксплуатацию 2 объекта из 7) и тем самым не обеспечены планируемые нормативные условия хранения архивных документов в части строительства и реконструкции зданий архивов, как это предусмотрено пунктом 2.11.1 Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук, утвержденных приказом Минкультуры России от 18 января 2007 года № 19.

Всего за период действия Программы в 2012-2018 годах площадь введенных в эксплуатацию объектов (Калужская и Ульяновская области) составила 13,7 тыс. кв. м, или 10,8 % от общей площади объектов, предусмотренных к реализации в рамках мероприятий 113 и 114 Программы.

При этом низкий процент выполнения указанных мероприятий не повлиял на достижение значения Показателя Росархива в течение всего периода реализации Программы, как и иные мероприятия, что позволяет сделать вывод об отсутствии его взаимосвязи с результатами запланированных мероприятий.

Общий объем капитальных вложений по 2 указанным объектам составил 323170,4 тыс. рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 200000,0 тыс. рублей.

В нарушение положений пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999 (ред. от 19 сентября 2016 года), пункта 8 Правил предоставления и распределения субсидий (в ред. от 9 июня 2016 года № 515) Соглашение с Правительством Ульяновской области от 28 ноября 2016 года № 1 не содержало показателей результативности использования субсидии, их значения, а также последствия недостижения субъектом Российской Федерации установленных значений показателей результативности.

Цель 3. Оценка итогов реализации мероприятий
и степени достижения конечных результатов Программы

За период реализации ФЦП «Культура России» двенадцатью постановлениями Правительства Российской Федерации[19] в Программу вносились изменения, в том числе в объемы финансового обеспечения мероприятий Программы. Изменения в части Росархива вносились девятью постановлениями Правительства Российской Федерации (динамика по мероприятиям представлена в приложении № 3 к настоящему отчету), вместе с тем первоначально установленное значение Показателя Росархива оставалось неизменным, что позволяет сделать вывод об отсутствии взаимоувязки значения Показателя Росархива с мероприятиями Программы, их ресурсным обеспечением и ожидаемыми результатами.

Анализ динамики изменения общих объемов финансирования мероприятий Росархива на 2012-2018 годы показал, что финансирование всех мероприятий Росархива в период действия Программы сокращалось. Наибольшее сокращение в денежном выражении (на 131,8 млн рублей) произошло по мероприятию 90 «Формирование архивных электронных ресурсов и их представление в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». В первоначальной редакции ФЦП «Культура России» от 3 марта 2012 года объем финансирования данного мероприятия на весь период действия Программы (2012-2018 годы) составлял 569,1 млн рублей, в действующей редакции (от 9 ноября 2018 года) объем его финансирования сокращен на 23,2 % и составил 437,3 млн рублей.

Наибольшее сокращение в процентном выражении произошло по мероприятию 89 «Упорядочение архивных документов организаций советского периода, не имеющих правопреемников», объем финансирования на весь период действия Программы которого сокращен на 50,75 % (с 32,8 млн рублей в первоначальной редакции ФЦП «Культура России» до 16,2 млн рублей в действующей редакции).

Анализ данных показывает, что основное сокращение объема финансирования ФЦП «Культура России» в части Росархива осуществлено за счет капитальных вложений на 3254010,0 тыс. рублей (или на 46,2 %) внесением изменений в Программу постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 года № 891[20].

При этом, несмотря на существенное сокращение общих объемов ресурсного обеспечения Программы, неиспользованные остатки средств федерального бюджета на реализацию Росархивом мероприятий ФЦП «Культура России» в 2016-2018 годах ежегодно увеличивались.

Так, за весь период реализации Программы неиспользованные остатки составили 459240,7 тыс. рублей (или 11,6 % предусмотренных федеральным бюджетом), в том числе за 2016-2018 годы - 216832,4 тыс. рублей и увеличились с 270,2 тыс. рублей в 2016 году до 154003,3 тыс. рублей в 2018 году.

По результатам контрольного мероприятия установлено, что основанием для внесения изменений в ФЦП «Культура России» (согласно пояснительным запискам к проектам постановлений Правительства Российской Федерации о внесении соответствующих изменений) являлось приведение финансового обеспечения мероприятий Программы в соответствие с объемами финансирования, предусмотренными федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующие годы, а также с изменениями в сводную бюджетную роспись расходов федерального бюджета на соответствующий год в ходе исполнения федерального бюджета.

Следует отметить, что за период действия ФЦП «Культура России» ожидаемые результаты реализации мероприятий Программы по Росархиву оставались неизменными. При этом расчеты и обоснования сохранения показателей ожидаемых результатов на первоначальном уровне при существенном сокращении объемов финансирования мероприятий ФЦП «Культура России» отсутствовали.

Кроме того, оценить эффективность расходования средств федерального бюджета на реализацию по 4 мероприятиям Программы, по которым конкретные значения ожидаемых результатов не установлены, не представляется возможным.

В соответствии с пунктом 37 Порядка разработки и реализации ФЦП государственные заказчики целевых программ ежеквартально (ежегодно) направляют в Минэкономразвития России доклады о ходе работ по целевым программам и эффективности использования финансовых средств, подготовленные на основе форм и схем, рекомендуемых Минэкономразвития России. Доклады должны содержать, в том числе сведения о соответствии фактических показателей реализации целевых программ показателям, установленным при утверждении целевых программ Правительством Российской Федерации.

Так, в нарушение вышеуказанного Порядка разработки и реализации ФЦП отчеты Росархива, представляемые в Минэкономразвития России, не содержали сведения о соответствии фактически достигнутых целевых индикаторов и показателей реализации ФЦП «Культура России» плановым значениям, установленным при утверждении Программы, а направлялись по запросу Минкультуры России как ответственного исполнителя Программы посредством электронной почты с нарушениями срока представления отчетности.

Впоследствии указанная информация размещалась в федеральной государственной информационной системе «Информационная система многоаспектного анализа хода текущей реализации федеральных целевых программ» (далее - ФГИС «ФЦП») в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в соответствии с Методическими рекомендациями по подготовке отчетности о ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации адресной инвестиционной программы на соответствующие годы.

Анализ данных, представленных Росархивом, показал их несоответствие информации, размещенной на ФГИС «ФЦП», в части фактического показателя «Доля документов государственных архивов, находящихся в нормативных условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение, в общем количестве документов государственных архивов» в 2013, 2015-2017 годах.

Выполнение отдельных мероприятий, установленных Программой для Росархива, характеризуется следующим.

Мероприятиями 43 и 44 Программы для Росархива предусмотрено проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, в области комплектования, хранения, учета и использования архивных документов, а также исследование современных процессов документационного обеспечения управления и развития электронного документооборота.

Всего за период реализации Программы выполнено 78 научных работ по темам, связанным с приоритетными направлениями архивного дела, из них в рамках заключенных государственных контрактов на выполнение НИР 64 % работ на общую сумму 59245,0 тыс. рублей осуществлено подведомственным Росархиву федеральным бюджетным учреждением «Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела» (далее - ФБУ ВНИИДАД).

В соответствии с уставом ФБУ ВНИИДАД является научным учреждением, осуществляющим научно-исследовательскую, научно-информационную, методическую, образовательную и экспертную деятельность, выполняя утвержденные в установленном порядке Росархивом государственные задания на выполнение работ, оказание услуг, годовые планы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) в рамках утвержденного ему государственного задания.

Пунктом 12 Ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в ведении Федерального архивного агентства федеральными государственными учреждениями в качестве основных видов деятельности (утвержденного руководителем Росархива 9 февраля 2015 года) предусмотрено проведение ФБУ ВНИИДАД научно-исследовательских работ (прикладных научных исследований и экспериментальных разработок) в области документоведения и архивоведения.

Темы научно-исследовательских работ, выполняемых ФБУ ВНИИДАД в рамках государственных контрактов, заключенных в целях реализации Программы, соответствовали основным видам деятельности, определенным его уставом.

Таким образом, научно-исследовательские работы, выполненные ФБУ ВНИИДАД в рамках государственных контрактов, заключенных Росархивом в целях реализации Программы, могли осуществляться указанным учреждением в рамках сформированного Росархивом соответствующего государственного задания, предусматривающего выполнение указанных работ.

Предусмотренные мероприятием 43 Программы опытно-конструкторские и технологические работы Росархивом не проводились.

Объемы финансового обеспечения и ожидаемые результаты отдельных мероприятий Программы формировались без достаточных обоснований и никак не соотносились между собой.

Так, при реализации мероприятия 87 «Пополнение Архивного фонда Российской Федерации особо ценными историко-документальными коллекциями и зарубежной архивной классикой» достижение установленного Программой ожидаемого результата мероприятия стало возможным при однократном приобретении особо ценных и уникальных документов.

Только за 2017 год приобретено особо ценных и уникальных документов в 2,2 раза больше, чем установленный ожидаемый результат мероприятия, при этом общая сумма расходов за счет средств федерального бюджета составила всего 19,3 % от предусмотренных на 2017 год.

При реализации отдельных мероприятий Программы Росархивом осуществлялась недостаточная работа по привлечению средств из внебюджетных источников. Так, при реализации мероприятия 85 «Стимулирование разработки и внедрения передовых технологий в практику архивного дела» его финансирование за счет внебюджетных источников осуществлялось в течение 2 лет из 5 запланированных и составило 42,1 % от общего объема таких средств, предусмотренного Программой.

Мероприятие 89 «Упорядочение архивных документов организаций советского периода, не имеющих правопреемников» в 2016 году исключено из Программы, при этом обоснования необходимости его исключения из Программы отсутствуют. Указанное мероприятие не выполнено, поскольку ожидаемый результат на момент его исключения из Программы не был достигнут.

Таким образом, оценка итогов реализации мероприятий и степени достижения конечных результатов Программы показала, что всего за период реализации ФЦП «Культура России» Росархивом без достижения ожидаемых результатов осуществлены капитальные вложения в объеме 1622311,7 тыс. рублей (46,3 % от кассового исполнения), в том числе субсидии на софинансирование объектов капитального строительства в субъектах Российской Федерации - 414070,0 тыс. рублей.

Выводы

  1. Реализация Росархивом мероприятий ФЦП «Культура России (2012-2018 годы)» осуществлялась в отсутствие стратегии, определяющей цели среднесрочного и долгосрочного развития архивного дела в Российской Федерации.
  2. В паспорте ФЦП «Культура России» конкретных целей и задач по развитию архивного дела не предусмотрено. Целевые индикаторы и показатели, позволяющие объективно оценить достижение целей, выполнение основных задач и ключевых мероприятий Программы, непосредственно относящихся к развитию архивного дела в Российской Федерации, отсутствуют.

Так, в части Росархива Программой установлен только один целевой показатель «Доля документов государственных архивов, находящихся в нормативных условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение, в общем количестве документов государственных архивов».

При этом в ходе контрольного мероприятия установлено, что низкий процент выполнения и значительное сокращение финансирования предусмотренных Программой мероприятий не повлияли на достижение значения Показателя Росархива в течение всего периода реализации Программы, что позволяет сделать вывод об отсутствии его взаимосвязи с результатами запланированных мероприятий и невозможности объективной оценки достижения целей, выполнения основных задач и ключевых мероприятий Программы.

  1. Росархивом не ведется учет архивных документов по признаку нормативных условий хранения и не обеспечен сбор сведений о количестве документов, находящихся в нормативных условиях, от государственных архивов субъектов Российской Федерации. Разработанные Росархивом формы статистической отчетности, заполняемые архивами, и используемые Росархивом для расчета достижения значений Показателя Росархива, не предусматривают сведения о количестве документов государственных архивов, находящихся в нормативных условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение, в связи с чем существуют риски недостоверности отчетных данных о достижении значения Показателя Росархива.
  2. За период реализации ФЦП «Культура России» 9 постановлениями Правительства Российской Федерации в Программу внесены изменения по снижению объемов ресурсного обеспечения мероприятий Программы, предусмотренных Росархиву, на общую сумму 2965470,0 тыс. рублей, или 42,4 % от общего первоначально предусмотренного объема, а также по сокращению перечня и мощностей объектов капитального строительства и увеличению плановых сроков ввода их в эксплуатацию. При этом установленное значение Показателя Росархива осталось неизменным.
  3. Площадь введенных в эксплуатацию в рамках мероприятий Программы объектов составила всего 13,7 тыс. кв. м, или 10,8 % от общей площади объектов, предусмотренных к реализации в рамках мероприятий Программы, на общую сумму 361490,5 тыс. рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 200000,0 тыс. рублей, при этом в отчете о реализации ФЦП «Культура России» за 2018 год значение Показателя Росархива указано как достигнутое.
  4. Общий объем неиспользованных остатков средств федерального бюджета на реализацию Росархивом мероприятий Программы составил 459240,7 тыс. рублей (или 11,6 % от общего объема ресурсного обеспечения Программы), в том числе за 2016-2018 годы - 216832,4 тыс. рублей, и имел ежегодную тенденцию к увеличению с 270,2 тыс. рублей в 2016 году до 154003,3 тыс. рублей в 2018 году, из которых 143353,5 тыс. рублей (93,1 %) составили остатки в связи с несоблюдением плановых сроков строительства лабораторного корпуса федерального казенного учреждения «Российский государственный архив кинофотодокументов». При этом перенос планового срока окончания строительства и ввода в эксплуатацию данного объекта на 2019 год влечет удорожание сметной стоимости объекта на 345362,4 тыс. рублей (расчетно).
  5. Росархивом не обеспечен контроль за соблюдением плановых сроков строительства, реконструкции и ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства, находящихся в федеральной собственности, в рамках реализации мероприятий ФЦП «Культура России», в результате по двум запланированным объектам строительство на момент окончания действия Программы не завершено.
  6. При строительстве лабораторного корпуса Российского государственного архива кинофотодокументов допущено отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, имеющей положительное заключение государственной экспертизы, и осуществлялись работы в соответствии со скорректированной проектной документацией без положительного заключения государственной экспертизы, что, в свою очередь, влечет риски невозможности ввода указанного объекта в эксплуатацию после завершения строительно-монтажных работ.
  7. Закупка оргтехники, технологического и компьютерного оборудования для лабораторного корпуса Российского государственного архива кинофотодокументов, осуществленная за счет средств Программы за год до предполагаемого срока окончания строительства данного объекта в 2019 году, влечет существенные риски начала эксплуатации этого оборудования после истечения гарантийного срока его обслуживания (срок гарантийного обслуживания закупленного оборудования составляет от 12 до 18 месяцев с даты поставки).
  8. Строительство объекта «Государственный архив Российской Федерации» - строительство и реконструкция объектов архива, г. Москва, в том числе проектирование» предусматривалось в рамках реализации мероприятий ФЦП «Культура России (2001-2005 годы)», «Культура России (2006-2011 годы)» и Программы («Культура России (2012-2018 годы)».

За период реализации указанных программ на проектные и изыскательские работы и разработку проектной документации были использованы средства федерального бюджета в сумме 97853,2 тыс. рублей, в том числе в рамках реализации мероприятия 113 Программы - 2917,2 тыс. рублей. Однако строительство указанного объекта на момент проведения контрольного мероприятия не начиналось, что свидетельствует о недостижении ожидаемого результата указанного мероприятия, а также указывает на некачественную разработку Росархивом мероприятий федеральных целевых программ.

  1. Из 14 мероприятий Программы, предусмотренных к реализации Росархивом, 4 мероприятия не содержат конкретных измеримых ожидаемых результатов, что делает невозможной оценку достижения результатов указанных мероприятий и эффективности расходования средств федерального бюджета.
  2. Научно-исследовательские работы и научно-методическое обеспечение ФЦП «Культура России» осуществлялись подведомственным Росархиву ФБУ ВНИИДАД на основании заключенных государственных контрактов на общую сумму 59245,0 тыс. рублей, помимо научных работ, выполняемых в рамках государственного задания. При этом темы работ соответствовали основным видам деятельности, определенным уставом учреждения, и могли быть выполнены в рамках сформированного Росархивом государственного задания ФБУ ВНИИДАД, при включении в него соответствующих работ.

Кроме того, предусмотренные мероприятием 43 опытно-конструкторские и технологические работы в рамках реализации Программы не проводились.

  1. Всего за период реализации ФЦП «Культура России» Росархивом без достижения ожидаемых результатов осуществлены капитальные вложения в объеме 1622311,7 тыс. рублей (46,3 % от кассового исполнения), в том числе субсидии на софинансирование объектов капитального строительства в субъектах Российской Федерации - 414070,0 тыс. рублей.

Предложения

  1. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации руководителю Федерального архивного агентства.
  2. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации директору федерального казенного учреждения «Российской государственный архив кинофотодокументов».
  3. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Т.В.БЛИНОВА

 

 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка обоснованности объемов субвенций
и их распределения на осуществление переданных Российской
Федерацией полномочий по государственной охране объектов
культурного наследия федерального значения, предоставленных
в 2015-2018 годах из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
12 марта 2019 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункт 3 Перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам проверки исполнения законодательства Российской Федерации и решений Президента Российской Федерации по вопросам сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации от 23 октября 2018 года № Пр-1924 (далее - поручение Президента Российской Федерации № Пр-1924), пункт 3.11.0.4 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет совместного контрольного мероприятия

Законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие процесс формирования и использования бюджетных средств, направленных на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения.

Бюджетная отчетность, первичные и иные документы объектов контрольного мероприятия, подтверждающие операции по учету доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в части выделенных из федерального бюджета субвенций на финансовое обеспечение переданных Российской Федерацией полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения субъектам Российской Федерации.

Деятельность Минкультуры России, Минфина России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию и использованию субвенций, направленных на финансовое обеспечение переданных Российской Федерацией полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения субъектам Российской Федерации.

Объекты совместного контрольного мероприятия

Срок проведения контрольного мероприятия

Декабрь 2018 года - март 2019 года.

Цели совместного контрольного мероприятия

  1. Провести анализ нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих правоотношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, на достаточность и соответствие действующим положениям Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
  2. Проверить обоснованность расчета объемов субвенций на осуществление переданных Российской Федерацией полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения (далее - субвенция), их распределение по субъектам Российской Федерации.
  3. Оценить результативность использования субъектами Российской Федерации субвенций.

Проверяемый период деятельности

2015-2018 годы.

Результаты совместного контрольного мероприятия

Цель 1. Провести анализ нормативных правовых актов Правительства
Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации,
Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, регулирующих правоотношения
в области сохранения, использования, популяризации и государственной
охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры)
народов Российской Федерации, на достаточность и соответствие
действующим положениям Федерального закона от 25 июня 2002 года
№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории
и культуры) народов Российской Федерации»

1.1. Согласно Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года № 326-р (далее - Стратегия государственной культурной политики), одной из основных задач государственной культурной политики является обеспечение сохранности объектов культурного наследия всех видов и категорий в интересах настоящего и будущего поколений населения Российской Федерации (пункт 1 раздела II).

По данным Минкультуры России, на конец декабря 2018 года в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Российской Федерации числилось 144411 объектов культурного наследия (далее - ОКН), в том числе 69299 ОКН федерального значения (памятники - 54233 единицы, ансамбли - 14897 единиц, достопримечательные места - 169 единиц).

Доля ОКН, состояние которых является неудовлетворительным, в общем количестве ОКН федерального значения составляет 35,0 %, или более 24,2 тыс. объектов, в том числе около 5 тыс. ОКН находятся в аварийном состоянии, 879 ОКН - в руинированном состоянии[21].

Начиная с 2008 года полномочия по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения[22] (далее - переданные полномочия на ОКН) переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

На заседании Государственного совета Российской Федерации в декабре 2015 года[23] Президент Российской Федерации в перечне поручений № Пр-571[24] поставил задачу рассмотреть вопрос о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части системы государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе контроля за их состоянием.

В ходе проверки Счетной палатой Российской Федерации (далее - Счетная палата) выявлено, что нормативная база в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, включая вопросы качества осуществления переданных полномочий, в том числе по федеральному государственному надзору в области охраны ОКН, сформирована не в полном объеме:

Также Минкультуры России не утвержден перечень не подлежащих отчуждению объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, полномочия по формированию которого предусмотрены подпунктом 15 пункта 1 статьи 9 Федерального закона № 73-ФЗ[27].

Кроме того, действующее законодательство не содержит требований по установлению порядка обследования и фотофиксации состояния ОКН проводимых в соответствии с подпунктом 14 пункта 2 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ[28], что не позволяет эффективно планировать мероприятия в области охраны ОКН, включая контроль за состоянием объектов культурного наследия.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 9 Федерального закона № 73-ФЗ Минкультуры России осуществляет полномочия по формированию совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ведению единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - единый реестр ОКН). Приказом Минкультуры России от 3 октября 2011 года № 954 утверждено положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Единый реестр ОКН представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра.

Следует отметить, что в едином реестре ОКН не предусмотрена классификация уровня осуществления полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (указание на «переданные полномочия» по объектам культурного наследия), а также возможность формирования реестра на конкретную дату. Кроме того, в едином реестре ОКН отсутствуют сведения об объектах культурного наследия с признаком «подлежащие/неподлежащие отчуждению». По мнению Счетной палаты, целесообразно предложить Минкультуры России осуществить техническую доработку единого реестра ОКН.

Таким образом, недостаточность нормативно-правового регулирования в сфере государственной охраны ОКН федерального значения влечет риски ненадлежащего осуществления полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

1.2. В соответствии с пунктом 2 статьи 91 Федерального закона № 73-ФЗ средства на осуществление переданных Российской Федерацией полномочий в области государственной охраны ОКН федерального значения предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, входящих в состав единой субвенции.

В посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2011-2012 годах указывалось, что регионам и муниципалитетам должны быть предоставлены существенно более широкие права по распоряжению бюджетными ресурсами, поступающими из федерального уровня.

На заседании Государственного совета Российской Федерации в декабре 2011 года было предложено консолидировать федеральные средства на выполнение переданных полномочий в рамках единой субвенции, при этом регионам должно было быть предоставлено право определять приоритеты при распределении субвенции.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации[29] по итогам заседания Государственного Совета Российской Федерации[30] Правительством Российской Федерации были утверждены в том числе Правила № 275.

Единая субвенция представляет собой совокупность объемов средств федерального бюджета, предоставляемых субъектам Российской Федерации в целях обеспечения их расходных обязательств, возникающих при выполнении установленного перечня полномочий Российской Федерации. При этом расчет объемов единой субвенции производится обособленно по каждой субвенции, включенной в единую субвенцию, с последующим суммированием.

Счетной палатой установлено отсутствие подходов (принципа) формирования перечня субвенций, формирующих единую субвенцию, в соответствии с которыми в него могли бы быть включены новые виды субвенций.

Так, первоначально в перечень субвенций на 2014-2016 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2013 года № 1456-р, были включены 11 субвенций. В течение 2013-2018 годов из перечня исключено 3 субвенции, перечень субвенций один раз переутверждался и четыре раза продлевался. Новых субвенций в перечень, начиная с 2013 года, внесено не было.

Таким образом, в действиях ответственных федеральных органов исполнительной власти по формированию и изменению перечня субвенций отсутствовал комплексный подход и согласованность формирования перечня субвенций.

В проверяемый период наблюдалось снижение доли бюджетных ассигнований на осуществление переданных полномочий на ОКН в общем объеме единой субвенции. Так, объем бюджетных ассигнований на предоставление субвенции на ОКН в 2015 году составил 322,1 млн. рублей (3,1 % ассигнований единой субвенции), в 2016 году - 289,9 млн. рублей (3,1 %), в 2017 году - 307,0 млн. рублей (2,4 %), в 2018 году - 308,7 млн. рублей (2,3 %).

Счетной палатой установлены системные недостатки при организации формирования субвенции на осуществление переданных полномочий по государственной охране ОКН и предоставления в рамках единой субвенции в части несоответствия объемов субвенции потребностям на финансовое обеспечение передаваемых полномочий.

Так, на недостаточность объема субвенции на финансовое обеспечение переданных полномочий по сравнению с расчетными объемами субвенции в 2015 году указывали 20 регионов, в 2016 году - 20 регионов, в 2017 году - 23 региона (приложения № 2-1, № 2-2 к отчету) (приложения в Бюллетене не публикуются). Общий объем недофинансирования переданных полномочий по представленным субъектами Российской Федерации реестрам расходных обязательств за 2016 и 2017 годы составил: в 2016 году - 32231,1 тыс. рублей, или 14,9 % объема субвенции за 2016 год, в 2017 году - 15841,7 тыс. рублей, или 5,6 % объема субвенции за 2017 год.

При этом наибольший дефицит финансовых возможностей сложился в Псковской области (28801,5 тыс. рублей - в 2016 году), г. Санкт-Петербурге (11914,2 тыс. рублей - в 2017 году), Курской области (1179,9 тыс. рублей - в 2016 и 2017 годах), Смоленской области (1163,2 тыс. рублей - в 2016 году).

Недофинансирование переданных полномочий Российской Федерации лишает субъекты Российской Федерации возможности перераспределения ресурсов, что снижает эффективность механизма предоставления единой субвенции.

В настоящее время с помощью механизма предоставления единой субвенции не удалось добиться решения задачи по повышению эффективности бюджетных расходов за счет предоставления прав по распределению ресурсов, поступающих из федерального бюджета на исполнение определенного перечня полномочий.

В период 2014-2018 годов правом перераспределения средств на исполнение полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения в пределах единой субвенции в сторону увеличения воспользовались только два субъекта Российской Федерации (Новосибирская и Свердловская области)[31].

1.3. В соответствии с пунктом 3 статьи 91 Федерального закона № 73-ФЗ общий объем средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий в сфере охраны ОКН федерального значения, определяется на основе методики, утвержденной Правительством Российской Федерации, исходя из количества и категории объектов культурного наследия.

Объем субвенций на ОКН бюджетам субъектов Российской Федерации на 2015-2018 годы определялся в соответствии с методикой распределения субвенций[32] (далее - Методика № 1183), основу расчета которой составляли показатели количества ОКН федерального значения, расположенные на территории субъекта Российской Федерации, численности сотрудников, осуществляющих переданные полномочия, и затраты на содержание одного указанного сотрудника.

Однако используемый подход расчета размера субвенции не позволял определить и достоверно обосновать объем потребности в финансовом обеспечении для осуществления переданных полномочий субъекту Российской Федерации.

Так, Минкультуры России в расчете объема субвенции количество ОКН принималось без учета объектов археологии, которые составляют более 70 % общего количества ОКН.

Значение показателя «Категории объектов культурного наследия» принималось равным 1, в связи с чем указанный показатель не оказывал влияние на объем субвенции, что не соответствует пункту 3 статьи 91 Федерального закона № 73-ФЗ, согласно которому общий объем средств на осуществление переданных полномочий определяется в том числе исходя из количества и категории объектов культурного наследия.

Кроме того, затраты на содержание одного сотрудника, осуществляющего переданные полномочия, Министерством рассчитывались без учета нормирования затрат, установленного в соответствии с требованиями части 4 статьи 19 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В 2018 году постановлением Правительства Российской Федерации 30 декабря 2018 года № 1748[33] в Методику № 1183 внесены изменения, которые вступили в действие с 1 января 2019 года (далее - новая редакция Методики № 1183).

В новой редакции Методики № 1183 в основу расчета размера субвенций положены количество ОКН федерального значения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и зарегистрированных в едином реестре ОКН на 1 июля года, предшествующего финансовому периоду, полномочия по государственной охране которых переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и время, необходимое на осуществление переданных полномочий одним сотрудником в отношении одного ОКН в год[34] с учетом категории объекта.

Затраты на содержание одного работника органа государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, определяются исходя из расходов на оплату труда работников, включая страховые взносы, прочие расходы в объеме 20 % от затрат на оплату труда (рассчитываются исходя из фактически сложившегося соотношения материальных затрат к общим расходам за отчетный период), а также компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (раз в два года).

Расходы на оплату труда определяются исходя из среднемесячной заработной платы гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти за отчетный период с учетом индексации на федеральном уровне.

В результате применения новой редакции Методики № 1183 общий объем субвенции на ОКН на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов по сравнению с 2018 годом[35] увеличился на 90 % (на 2018 год - 308665,6 тыс. рублей, на 2019 год - 585751,4 тыс. рублей).

В то же время анализ применения новой редакции Методики № 1183 показал, что при расчете объема субвенции на 2019 год, равно как и при расчете объема субвенции на период 2015-2018 годов, не учитывались мероприятия по федеральному государственному надзору за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной ОКН федерального значения (далее - государственный надзор в области охраны ОКН)[36], полномочия на проведение которых переданы субъектам Российской Федерации в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 91 Федерального закона № 73-ФЗ.

Таким образом, финансирование переданных Российской Федерацией полномочий по федеральному государственному надзору в области охраны объектов культурного наследия субъектам Российской Федерации за счет субвенции не было обеспечено, что является нарушением пункта 2 статьи 91 Федерального закона № 73-ФЗ.

Отсутствие соответствующего финансирования создает риски надлежащего осуществления субъектами Российской Федерации переданных полномочий в соответствии с требованиями Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 года № 740 (далее - Положение о федеральном государственном надзоре).

Так, в соответствии с подпунктами «в» и «г» пункта 11 Положения о федеральном государственном надзоре должностные лица государственных органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право в том числе привлекать к административной ответственности и принимать меры по предотвращению нарушений законодательства об охране ОКН (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Анализ отчетов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия по охране ОКН, показал, что за период 2015-2017 годов полномочия по федеральному государственному надзору в области охраны ОКН федерального значения осуществлялись не более чем в 36 % общего количества субъектов Российской Федерации (в 2016 году - в 28 регионах, в 2017 году - в 26 регионах, в 2018 году - 36 регионах) (приложение № 3).

Кроме того, новая редакция Методики № 1183 не учитывает положения законодательства субъектов Российской Федерации в части организационной структуры органа исполнительной власти, включая утвержденную штатную численность, и уровень оплаты труда государственных гражданских служащих.

Так, расчет объема субвенции на 2019 год на финансовое обеспечение переданных полномочий комитету по охране объектов культурного наследия Ростовской области (далее - комитет Ростовской области) произведен исходя из количества ОКН федерального значения, равного 8234 единицам, штатной численности - 74,8 единицы и среднемесячной заработной плате - 37,3 тыс. рублей.

При этом штатная численность комитета Ростовской области в соответствии с постановлением правительства Ростовской области от 27 января 2012 года № 80 «О предельной штатной численности органов исполнительной власти Ростовской области» утверждена в количестве 12 человек[37], среднемесячная заработная плата составила 33,3 тыс. рублей.

Таким образом, несоответствие между исходными данными, применяемыми при расчете объема субвенции, и фактическими данными, сложившимися в регионе, создает предпосылки к образованию значительных остатков субвенций, а также влечет риски ненадлежащего исполнения переданных полномочий.

Цель 2. Проверить обоснованность расчета объемов субвенций
на осуществление переданных Российской Федерацией полномочий
по государственной охране объектов культурного наследия федерального
значения, их распределение по субъектам Российской Федерации

За период 2015-2018 годов объем субвенции из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации составил 1227698,2 тыс. рублей. При этом при увеличении количества ОКН федерального значения в указанный период наблюдалось снижение объема субвенции на 4,2 % (в 2015 году - 322117,2 тыс. рублей, в 2018 году - 308665,6 тыс. рублей).

Проведенный анализ источников данных, использованных Минкультуры России, показал, что объем субвенции на финансовое обеспечение переданных полномочий субъекту Российской Федерации на 2015-2018 годы не обоснован, так как используемые данные не соответствовали фактическим.

В соответствии с пунктом 5 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации главные распорядители средств федерального бюджета до 1 августа текущего финансового года направляют высшим органам исполнительным власти субъектов Российской Федерации исходные данные для проведения расчетов распределения субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и до 20 августа текущего финансового года проводят сверку указанных исходных данных с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ обращений субъектов Российской Федерации по сверке исходных данных в отношении объектов культурного наследия федерального значения (ОКН)[38] свидетельствует о значительных расхождениях между исходными данными, размещенными Минфином России на официальном сайте, и данными субъектов Российской Федерации, что подтверждает искажение расчета объема субвенции в части достаточности финансового обеспечения переданных полномочий.

Так, по состоянию на 1 июля 2017 года субъектами Российской Федерации осуществлялись полномочия по сохранности и контролю за состоянием 59914 ОКН федерального значения, включая объекты археологии. Однако Минкультуры России расчет объема субвенции на ОКН осуществляло исходя из 18166 ОКН федерального значения, что в 3,3 раза меньше количества объектов, зарегистрированных в едином реестре ОКН.

Например, объем субвенции Нижегородской области на 2016-2018 годы рассчитывался исходя из количества ОКН федерального значения, на которые переданы полномочия, установленного в 2010 году (234 единицы), однако в 2015 году число ОКН составляло 946 объектов, в 2016 году - 1119 объектов, в 2017 и 2018 годах - 1260 объектов[39]. Отдельными субъектами Российской Федерации (Волгоградская, Тверская области) в общее количество ОКН федерального значения включались объекты, входящие в состав ансамблей, пообъектный состав которых решениями уполномоченных органов государственной власти до настоящего времени не определен.

Кроме того, при расчете размера субвенции бюджету субъекта Российской Федерации на 2017 и на 2018 годы Минкультуры России для определения численности сотрудников, осуществляющих переданные полномочия, использовался коэффициент плановых проверок, равный 1, вместо 0,2[40], что привело к завышению расчетной численности сотрудников, осуществляющих переданные полномочия, на 2017 год - на 114 человек, на 2018 год - на 113 человек (указанные несоответствия установлены по 13 субъектам Российской Федерации (приложение № 4 к отчету).

Так, согласно отчету комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры г. Санкт-Петербурга за 2016 год штатная численность должностных лиц, предусмотренная для осуществления переданных полномочий, составляет 48 единиц, при этом Минкультуры России расчет объема субвенции осуществляло исходя из численности 99 единиц.

Согласно отчету департамента культурного наследия г. Москвы за 2016 год штатная численность должностных лиц, предусмотренная для осуществления переданных полномочий, составляет 60 единиц, Минкультуры России расчет объема субвенции осуществляло исходя из численности 69 единиц.

Также следует отметить, что численность сотрудников органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которая необходима для осуществления переданных полномочий, определяется в том числе исходя из количества плановых мероприятий по контролю за состоянием одного объекта культурного наследия федерального значения в субъекте Российской Федерации.

Однако в ходе проверки Счетной палатой установлено, что в 2016 году плановые мероприятия по контролю за сохранением ОКН федерального значения отсутствовали в 9 субъектах Российской Федерации, в 2017 году - в 6 субъектах Российской Федерации, в 2018 году - в 3 субъектах Российской Федерации (приложение № 5 к отчету).

Указанные факты свидетельствуют о недостаточном взаимодействии Минкультуры России и Минфина России с субъектами Российской Федерации по сверке исходных данных для расчета объема субвенции в целях определения потребности в финансовом обеспечении переданных полномочий в сфере охраны ОКН федерального значения.

Цель 3. Оценить результативность использования
субъектами Российской Федерации субвенций

3.1. В соответствии с пунктом 7 Правил № 275 в целях оценки результативности предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации единой субвенции распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2013 года № 2256-р утверждены целевые показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по осуществлению переданных полномочий на ОКН «Доля объектов культурного наследия федерального значения, в отношении которых были фактически осуществлены плановые мероприятия по контролю их состояния, в общем числе объектов культурного наследия федерального значения (в разрезе субъектов Российской Федерации)» (далее - целевой показатель эффективности).

Исходя из требований пункта 8 Правил № 275 значения целевых показателей по субъектам Российской Федерации утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти до 1 марта текущего финансового года, то есть ежегодно, начиная с 2014 года.

Минкультуры России при распределении субвенции на 2014-2015 годы целевой показатель эффективности не устанавливался. Только начиная с 2016 года при оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации применялся указанный целевой показатель.

Таким образом, в указанный период оценить эффективность деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих переданные полномочия в сфере охраны ОКН федерального значения, не представляется возможным.

Приказом Минкультуры России № 876 утверждено значение целевого показателя эффективности, согласно которому органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны ежегодно осуществлять мероприятия по контролю за сохранностью не менее 20 % общего количества ОКН федерального значения. При этом значение целевого показателя эффективности ежегодно не переутверждалось.

Следует отметить, что целевой показатель эффективности не охватывает полноту деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, что не позволяет провести оценку ее эффективности, так как учитывает только количество контрольных мероприятий, проведенных в соответствии с планом проверок, без учета внеплановых мероприятий, а также мероприятий федерального государственного надзора, в то время как совокупность плановых и внеплановых контрольных мероприятий достоверно характеризует число объектов, в отношении которых проведены контрольно-надзорные действия, в общем количестве соответствующих объектов культурного наследия.

Приказами Минкультуры России от 20 декабря 2012 года № 1629[41] и от 4 февраля 2016 года № 337[42] утверждены требования к форме, содержанию и порядку представления отчетности об осуществлении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (далее - приказ Минкультуры России № 337).

В составе отчетности предусмотрен целевой показатель «Доля объектов культурного наследия федерального значения, в отношении которых были фактически осуществлены плановые мероприятия по контролю их состояния, в общем числе объектов культурного наследия федерального значения (в разрезе субъектов Российской Федерации)» (приложение 1 к приказу Минкультуры России № 337).

Анализ отчетов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об осуществлении переданных полномочий за 2016-2018 годы показал, что значение целевого показателя не достигнуто: в 2016 году - в 31 субъекте Российской Федерации, в 2017 году - в 43 субъектах Российской Федерации, в 2018 году (оперативные данные) - в 36 субъектах Российской Федерации. При этом в 26 субъектах Российской Федерации неисполнение наблюдается на протяжении 3 лет (приложение № 5 к отчету).

Минкультуры России надлежащий контроль за достижением плановых значений целевого показателя эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусмотренный пунктом 9 Правил № 275, не осуществлялся.

В случае недостижения органами государственной власти субъекта Российской Федерации значений целевых показателей, руководитель уполномоченного федерального органа исполнительной власти вправе вносить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации для внесения Президенту Российской Федерации предложение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) за ненадлежащее исполнение полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункт 13 Правил № 275).

При систематическом неисполнении целевого показателя эффективности в 26 субъектах Российской Федерации Минкультуры России право на применение мер, предусмотренных пунктом 13 Правил № 275, в случае недостижения органами государственной власти субъекта Российской Федерации значений целевых показателей, не реализовывалось.

Иные меры ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за недостижение органами государственной власти субъекта Российской Федерации значений целевых показателей действующим законодательством не предусмотрены.

В то же время следует отметить, что указанная мера ответственности несоразмерна с нарушением, выразившемся в недостижении значений целевого показателя эффективности деятельности органа исполнительной власти, выводы о котором делаются на основании только одного показателя, не отражающего полноту реализации переданных полномочий в сфере охраны ОКН.

В соответствии с пунктом 11 Правил № 275 органы государственной власти субъектов Российской Федерации представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и Министерство финансов Российской Федерации отчеты, содержащие сведения о фактически достигнутых ими значениях целевых показателей эффективности. Однако в проверяемый период Минфином России и Минкультуры России анализ указанных отчетов не осуществлялся, что также указывает на формальный подход к оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти при осуществлении переданных полномочий Российской Федерации.

В этой связи Счетная палата полагает целесообразным предложить Минкультуры России подготовить предложения по изменению системы показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий в сфере охраны ОКН, а также мерам ответственности за их недостижение.

3.2. Для проверки эффективности использования субвенции на ОКН и осуществления переданных полномочий были выбраны Московская и Ивановская области.

По состоянию на 1 января 2019 года число ОКН федерального значения, полномочия по которым переданы, в Московской области составило 1354 объекта, в Ивановской области - 206 объектов.

Полномочия в области государственной охраны объектов культурного наследия в проверяемых регионах осуществляются главным управлением культурного наследия Московской области (далее - Управление) и комитетом Ивановской области по государственной охране объектов культурного наследия (далее - Комитет).

Количество сотрудников, осуществляющих переданные полномочия, в штате органа исполнительной власти Московской области составляло 16 единиц, в Ивановской области - 4 единицы.

В проверяемый период объем субвенций на осуществление переданных полномочий Московской области составил 80798,0 тыс. рублей, Ивановской области - 9826,6 тыс. рублей.

Кассовые расходы за счет субвенции за указанный период в Московской области составили 80073,9 тыс. рублей (99,1 % общего объема субвенции), в Ивановской области - 9637,1 тыс. рублей (98,1 % общего объема субвенции).

В проверяемый период целевой показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти при установленном плановом значении 20,0 % в Московской области не достигнут (в 2016 и 2018 годах составил 0 %, в 2017 году - 3,6 %), что свидетельствует о ненадлежащем исполнении переданных полномочий.

Осмотром 224 ОКН федерального значения, полномочия на которые переданы Московской области, Счетной палатой установлено, что Управлением осуществляется ненадлежащий контроль за сохранением указанных объектов, предусмотренный подпунктом 2 пункта 1 статьи 91 и статьей 33 Федерального закона № 73-ФЗ.

Так, в ходе контрольного мероприятия установлены следующие нарушения законодательства об охране культурного наследия, допущенные собственниками и пользователями ОКН федерального значения, расположенными на территории Московской области:

Кроме того, в Управлении отсутствует информация о наличии в установленном порядке в соответствии с требованиями пункта 6 статьи 45 Федерального закона № 73-ФЗ аттестации у специалистов, выполняющих работы по реставрации ОКН за счет частных инвестиций, что содержит риск некачественного исполнения реставрационных работ и, как следствие, утраты исторического облика ОКН.

По состоянию на 23 декабря 2018 года из 1354 ОКН федерального значения на 1248 объектов паспорта ОКН не оформлены; на 476 ОКН федерального значения в нарушение подпункта «а» пункта 77 инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры[45] в связи с истечением пятилетнего срока акты технического состояния не переоформлены.

В ходе осмотра ОКН федерального значения «Корпус солодовенного завода, сер. XVIII века», расположенного по адресу: г. Серпухов, ул. Калужская, д. 5, установлено следующее.

На историческом фундаменте ОКН федерального значения (пользователем объекта, собственником[46]) возведены 3 этажа многоквартирного дома. При этом Управлением разрешение на проведение работ по сохранению ОКН не выдавалось, проектная документация на проведение указанных работ не согласовывалась.

Следует отметить, что Управление было извещено о незаконном проведении работ на ОКН федерального значения в 2008 году[47]. Однако соответствующие меры по пресечению неправомерного строительства Управлением в проверяемый период не принимались.

Целевой показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти Ивановской области в 2016 году составил 44 %, в 2017 и 2018 годах - 17 % и 18 % соответственно.

Осмотром 70 ОКН федерального значения, полномочия по государственной охране которых переданы Ивановской области, Счетной палатой установлено, что Комитетом осуществляется ненадлежащий контроль за сохранением указанных объектов, предусмотренный подпунктом 2 пункта 1 статьи 91 и статьей 33 Федерального закона № 73-ФЗ.

Так, в ходе контрольного мероприятия установлены следующие нарушения законодательства об охране культурного наследия, допущенные собственниками и пользователями ОКН:

Кроме того, в ходе проверки установлено, что 2 объекта, входящие в состав ансамбля «Комплекс торговых сооружений XIX века» (Ивановская область, г. Шуя), утрачены.

Так, в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974 года № 624 в составе указанного ОКН федерального значения числятся 5 памятников архитектуры, принятых на государственную охрану.

Выездом на объект установлено, что в состав ансамбля фактически входят три объекта недвижимости: два торговых здания и мерные весы. Таким образом, два памятника физически отсутствуют, в связи с чем требуется уточнение пообъектного состава ансамбля «Комплекс торговых сооружений XIX века» (Ивановская область, г. Шуя).

Кроме того, осмотром в январе 2019 года ОКН федерального значения «Мерные весы, 1820 года, арх. Марицелли» (далее - объект «Мерные весы»), входящего в состав указанного ансамбля, установлено отслоение штукатурного и красочного слоя по всему периметру цокольной части объекта, участки провала грунта покрытий из брусчатки, частичное разрушение внутренней деревянной подшивки потолка над колоннами.

Следует отметить, что на объекте «Мерные весы» в 2015 году ООО «Реставрационно-строительная компания «Колокола» (подрядчик) в рамках государственного контракта от 15 мая 2015 года № 2032-01-41/10-15, заключенного Минкультуры России (заказчик) на сумму 8472,4 тыс. рублей и сроком выполнения обязательств 19 октября 2015 года, были проведены ремонтно-реставрационные работы.

Согласно акту приемки работ по сохранению ОКН от 1 октября 2015 года б/н, подписанного представителями ООО «Реставрационно-строительная компания «Колокола», органа исполнительной власти Ивановской области[48], научным руководителем проекта ООО «ГУАР», работы, предусмотренные государственным контрактом, выполнены в полном объеме и в соответствии с проектной документацией.

Пунктом 7.2 государственного контракта от 15 мая 2015 года № 2032-01-41/10-15 гарантийный срок на выполненные работы составляет 60 календарных месяцев с момента подписания акта приемки выполненных работ по сохранению ОКН (до октября 2020 года).

Несмотря на то, что Комитет неоднократно обращался в Минкультуры России[49] с просьбой организовать работу по устранению подрядной организацией выявленных дефектов, Минкультуры России меры понуждения подрядной организации к исполнению гарантийных обязательств до настоящего времени не приняты, что влечет риск утраты ОКН федерального значения, на реставрацию которого использованы бюджетные средства в сумме 8472,4 тыс. рублей.

3.3. В проверяемый период федеральное статистическое наблюдение за объектами культурного наследия осуществлялось по форме № 1-ОПИК «Сведения об объектах культурного наследия»[50].

В соответствии с положениями пункта 2 приказов Росстата № 87 и № 612 представление данных по форме № 1-ОПИК осуществлялось органами местного самоуправления поселений и городских округов, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия в срок до 1 апреля: за 2015 и 2016 годы - Минкультуры России и территориальному органу Росстата в субъекте Российской Федерации; за 2017 и 2018 годы - только Минкультуры России.

Счетной палатой выявлено несоответствие общего количества ОКН, включая объекты федерального значения, по данным федерального статистического наблюдения и единого реестра ОКН.

Так, по данным федерального статистического наблюдения (форма № 1-ОПИК), за 2017 год общее количество объектов культурного наследия, включенных в единый реестр ОКН, составило 98662 единицы, из них: федерального значения - 20137 единиц, регионального значения - 75473 единицы, местного (муниципального) значения - 3052 единицы, объекты археологического наследия - 59431 единица.

По данным Минкультуры России[51], в едином реестре ОКН по состоянию на 1 января 2018 года числилось 143876 объектов культурного наследия, что на 45,8 % больше показателей федерального статистического наблюдения.

Указанный факт свидетельствует о недостоверности статистических данных в части состава объектов культурного наследия.

Кроме того, в формах отчетности субъектов Российской Федерации об осуществлении переданных полномочий по государственной охране ОКН федерального значения, включая федеральное статистическое наблюдение по форме № 1-ОПИК, отсутствуют показатели о состоянии объектов культурного наследия, что не позволяет объективно определить уровень рисков утраты памятников для своевременного принятия мер по их сохранению.

Сложившаяся ситуация требует со стороны Минкультуры России проведения всестороннего анализа и сверки данных о количестве ОКН в разрезе источников их формирования, а также подготовить предложения в Росстат в части корректировки форм и показателей федерального статистического наблюдения.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

В ходе проведения контрольного мероприятия подписаны 4 акта. По результатам контрольного мероприятия на объекте Минфином России представлены возражения от 28 февраля 2019 года. Аудитором Счетной палаты Российской Федерации Ю.В. Росляком утверждено заключение на возражения.

Выводы

  1. В ходе проверки Счетной палатой Российской Федерации выявлено, что нормативная база в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, включая вопросы качества осуществления переданных полномочий в том числе по федеральному государственному надзору в области охраны объектов культурного наследия, сформирована не в полном объеме:

Кроме того, действующее законодательство не содержит требований по установлению порядка обследования и фотофиксации состояния ОКН, проводимых в соответствии с подпунктом 14 пункта 2 статьи 33 Федерального закона № 73-ФЗ, что не позволяет эффективно планировать мероприятия в области охраны ОКН, включая контроль за состоянием объектов культурного наследия.

Таким образом, недостаточность нормативно-правового регулирования в сфере государственной охраны ОКН федерального значения влечет риски ненадлежащего осуществления полномочий в сфере государственной охраны объектов культурного наследия.

  1. В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 9 Федерального закона № 73-ФЗ Минкультуры России осуществляет полномочия по формированию совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ведению единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, который представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра.

Следует отметить, что в едином реестре ОКН не предусмотрена классификация уровня осуществления полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (указание на «переданные полномочия» по объектам культурного наследия), а также возможность формирования реестра на конкретную дату. Кроме того, в едином реестре ОКН отсутствуют сведения об объектах культурного наследия с признаком «подлежащие/неподлежащие отчуждению».

По мнению Счетной палаты, целесообразно предложить Минкультуры России осуществить техническую доработку единого реестра ОКН.

  1. В соответствии с пунктом 2 статьи 91 Федерального закон № 73-ФЗ средства на осуществление переданных Российской Федерацией полномочий в области государственной охраны ОКН федерального значения предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета, входящих в состав единой субвенции.

Счетной палатой установлено отсутствие подходов (принципа) формирования перечня субвенций, формирующих единую субвенцию, в соответствии с которым в него могли бы быть включены новые виды субвенций.

Так, первоначально в перечень субвенций на 2014-2016 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2013 года № 1456-р, были включены 11 субвенций. В течение 2013-2018 годов из перечня исключено 3 субвенции, перечень субвенций один раз переутверждался и четыре раза продлевался. Новых субвенций в перечень, начиная с 2013 года, внесено не было.

Таким образом, в действиях ответственных федеральных органов исполнительной власти по формированию и изменению перечня субвенций отсутствовал комплексный подход и согласованность формирования перечня субвенций.

  1. В 2015-2018 годах наблюдалось снижение доли бюджетных ассигнований на осуществление переданных полномочий на ОКН в общем объеме единой субвенции (в 2015 году - 3,1 % ассигнований единой субвенции, в 2018 году - 2,3 процента).

Счетной палатой установлены системные недостатки при организации формирования субвенции на осуществление переданных полномочий по государственной охране ОКН и предоставления в рамках единой субвенции в части несоответствия объемов субвенции потребностям на финансовое обеспечение передаваемых полномочий.

Так, на недостаточность объема субвенции на финансовое обеспечение переданных полномочий по сравнению с расчетными объемами субвенции в 2015 году указывали 20 регионов, в 2016 году - 20 регионов, в 2017 году - 23 региона.

Недофинансирование переданных полномочий Российской Федерации лишает субъекты Российской Федерации возможности перераспределения ресурсов, что снижает эффективность механизма предоставления единой субвенции.

Таким образом, задача по повышению эффективности бюджетных расходов за счет предоставления прав по распределению ресурсов, поступающих из федерального бюджета на исполнение определенного перечня полномочий посредством механизма предоставления единой субвенции, не выполнена.

В период 2014-2018 годов правом перераспределения средств на исполнение полномочий по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения в пределах единой субвенции в сторону увеличения воспользовались только два субъекта Российской Федерации.

  1. Объем субвенций на ОКН бюджетам субъектов Российской Федерации на 2015-2018 годы определялся в соответствии с Методикой № 1183, основу расчета которой составляли показатели количества ОКН федерального значения, расположенные на территории субъекта Российской Федерации, численности сотрудников, осуществляющих переданные полномочия, и затраты на содержание одного указанного сотрудника.

При этом при увеличении количества ОКН федерального значения в указанный период наблюдалось снижение объема субвенции на 4,2 %.

Проверкой установлено, что объем субвенции на финансовое обеспечение переданных полномочий субъекту Российской Федерации на 2015-2018 годы не обоснован, так как используемые Минкультуры России данные не соответствовали фактическим:

  1. Анализ обращений субъектов Российской Федерации по сверке исходных данных в отношении объектов культурного наследия федерального значения (ОКН) свидетельствует о значительных расхождениях между исходными данными, размещенными Минфином России на официальном сайте, и данными субъектов Российской Федерации, что подтверждает искажение расчета объема субвенции в части достаточности финансового обеспечения переданных полномочий.

Так, по состоянию на 1 июля 2017 года субъектами Российской Федерации осуществлялись полномочия по сохранности и контролю за состоянием 59914 ОКН федерального значения, включая объекты археологии. Однако Минкультуры России расчет объема субвенции на ОКН осуществляло исходя из 18166 ОКН федерального значения, что в 3,3 раза меньше количества объектов, зарегистрированных в едином реестре ОКН.

При расчете размера субвенции бюджету субъекта Российской Федерации на 2017 и 2018 годы Минкультуры России для определения численности сотрудников, осуществляющих переданные полномочия, использовался коэффициент плановых проверок, равный 1, вместо 0,2, что привело к завышению расчетной численности сотрудников, осуществляющих переданные полномочия, на 2017 год - на 114 человек, на 2018 год - на 113 человек (указанные несоответствия установлены по 13 субъектам Российской Федерации.

Так, штатная численность должностных лиц комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры г. Санкт-Петербурга, предусмотренная для осуществления переданных полномочий, составляет 48 единиц, при этом Минкультуры России расчет объема субвенции осуществляло исходя из численности 99 единиц.

  1. Численность сотрудников органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которая необходима для осуществления переданных полномочий, определяется в том числе исходя из количества плановых мероприятий по контролю за состоянием одного объекта культурного наследия федерального значения в субъекте Российской Федерации.

Однако в ходе проверки Счетной палатой установлено, что в 2016 году плановые мероприятия по контролю за сохранением ОКН федерального значения отсутствовали в 9 субъектах Российской Федерации, в 2017 году - в 6 субъектах Российской Федерации, в 2018 году - в 3 субъектах Российской Федерации.

Указанные факты свидетельствуют о недостаточном взаимодействии Минкультуры России и Минфина России с субъектами Российской Федерации по сверке исходных данных для расчета объема субвенции в целях определения потребности в финансовом обеспечении переданных полномочий в сфере охраны ОКН федерального значения.

  1. При формировании федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов применялась новая редакция Методики № 1183, что позволило увеличить объем субвенции по сравнению с 2018 годом на 90 % (на 2018 год - 308665,6 тыс. рублей, на 2019 год - 585751,4 тыс. рублей).

Анализ применения новой редакции Методики № 1183 показал, что при расчете объема субвенции на 2019 год, равно как и при расчете объема субвенции на период 2015-2018 годов, не учитывались мероприятия по федеральному государственному надзору за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной ОКН федерального значения, полномочия на проведение которых переданы субъектам Российской Федерации в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 91 Федерального закона № 73-ФЗ.

Таким образом, финансирование переданных Российской Федерацией полномочий по федеральному государственному надзору в области охраны объектов культурного наследия субъектам Российской Федерации за счет субвенции не было обеспечено, что является нарушением пункта 2 статьи 91 Федерального закона № 73-ФЗ.

  1. Новая редакция Методики № 1183 не учитывает положения законодательства субъектов Российской Федерации в части организационной структуры органа исполнительной власти, включая утвержденную штатную численность, и уровень оплаты труда государственных гражданских служащих, что создает предпосылки к образованию значительных остатков субвенций, а также влечет риски ненадлежащего исполнения переданных полномочий.

Так, расчет объема субвенции на 2019 год на финансовое обеспечение переданных полномочий комитету по охране объектов культурного наследия Ростовской области произведен исходя из количества ОКН федерального значения, равного 8234 единицы, штатной численности - 74,8 единицы и среднемесячной заработной платой - 37,3 тыс. рублей.

При этом штатная численность Комитета Ростовской области в соответствии с постановлением Правительства Ростовской области от 27 января 2012 года № 80 «О предельной штатной численности органов исполнительной власти Ростовской области» утверждена в количестве 12 человек, среднемесячная заработная плата составила 33,3 тыс. рублей.

  1. Приказом Минкультуры России от 20 апреля 2016 года № 876 утверждено значение целевого показателя эффективности, согласно которому органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны ежегодно осуществлять мероприятия по контролю за сохранностью не менее 20% общего количества ОКН федерального значения.

При этом целевой показатель эффективности не охватывает полноту деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, что не позволяет провести оценку ее эффективности, так как учитывает только количество контрольных мероприятий, проведенных в соответствии с планом проверок, без учета внеплановых мероприятий, а также мероприятий федерального государственного надзора, в то время как совокупность плановых и внеплановых контрольных мероприятий достоверно характеризует число объектов, в отношении которых проведены контрольно-надзорные действия, в общем количестве соответствующих объектов культурного наследия.

  1. В 2016 и 2017 годах значения целевого показателя эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных им полномочий в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (20 % и более) не достигли 31 и 43 субъектов Российской Федерации соответственно, что свидетельствует об отрицательной динамике эффективности выполнения переданных полномочий. При этом в 26 субъектах Российской Федерации неисполнение наблюдается на протяжении 3 лет.
  2. В соответствии с пунктом 13 Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 года № 275, в случае недостижения органами государственной власти субъекта Российской Федерации значений целевых показателей, утвержденных в соответствии с пунктом 8 указанных правил, руководитель уполномоченного федерального органа исполнительной власти вправе вносить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации для внесения Президенту Российской Федерации предложение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) за ненадлежащее исполнение полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При систематическом неисполнении целевого показателя эффективности в 26 субъектах Российской Федерации Минкультуры России право на применение мер, предусмотренных пунктом 13 Правил № 275, в случае недостижения органами государственной власти субъекта Российской Федерации значений целевых показателей, не реализовывалось.

В то же время следует отметить, что указанная мера ответственности несоразмерна с нарушением, выразившимся в недостижении значений целевого показателя эффективности деятельности органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, выводы о котором делаются на основании только одного показателя, не отражающего полноту реализации переданных полномочий в сфере охраны ОКН.

В этой связи Счетная палата полагает целесообразным предложить Минкультуры России подготовить предложения по изменению системы показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий в сфере охраны ОКН, а также мерам ответственности за их недостижение.

  1. Для проверки эффективности использования субвенции на ОКН и осуществления переданных полномочий были выбраны Московская и Ивановская области, в которых переданные полномочия осуществляются главным управлением культурного наследия Московской области и комитетом Ивановской области по государственной охране объектов культурного наследия.

Целевой показатель эффективности деятельности органов исполнительной власти, при установленном плановом значении 20,0 %, не достигнут в Московской области в 2016-2018 годах, в Ивановской области - в 2017-2018 годах.

Кроме того, Управлением и Комитетом в проверяемый период осуществлялся ненадлежащий контроль за сохранением указанных объектов, предусмотренный подпунктом 2 пункта 1 статьи 91 и статьей 33 Федерального закона № 73-ФЗ.

В результате собственниками и пользователями ОКН федерального значения, расположенными на территории Московской и Ивановской областей, допущены следующие нарушения законодательства об охране культурного наследия:

  1. В ходе осмотра ОКН федерального значения «Корпус солодовенного завода, сер. XVIII века», расположенного по адресу: г. Серпухов, ул. Калужская, д. 5, установлено, что на историческом фундаменте объекта (пользователем объекта, собственником) возведены 3 этажа многоквартирного дома. При этом Управлением разрешение на проведение работ по сохранению ОКН не выдавалось, проектная документация на проведение указанных работ не согласовывалась.

Следует отметить, что Управление было извещено о незаконном проведении работ на ОКН федерального значения в 2008 году. При этом соответствующие меры по пресечению неправомерного строительства Управлением не принимались.

  1. Выездом на объект культурного наследия федерального значения «Мерные весы, 1820 года, арх. Марицелли» установлено, что после проведения реставрационных работ в рамках государственного контракта от 15 мая 2015 года № 2032-01-41/10-15, заключенного Минкультуры России (заказчик) на сумму 8472,4 тыс. рублей и сроком выполнения обязательств 19 октября 2015 года с ООО «Реставрационно-строительная компания «Колокола», наблюдается разрушение памятника культуры (отслоение штукатурного и красочного слоя по всему периметру цокольной части объекта, участки провала грунта покрытий из брусчатки, частичное разрушение внутренней деревянной подшивки потолка над колоннами). При этом согласно государственному контракту у подрядной организации до октября 2020 года действуют гарантийные обязательства.

Несмотря на то, что Комитет неоднократно обращался в Минкультуры России с просьбой организовать работу по устранению подрядной организацией выявленных дефектов, Минкультуры России меры понуждения подрядной организации к исполнению гарантийных обязательств до настоящего времени не приняты, что влечет риск утраты ОКН федерального значения, на реставрацию которого использованы бюджетные средства в сумме 8472,4 тыс. рублей.

  1. В проверяемый период федеральное статистическое наблюдение за объектами культурного наследия осуществлялось по форме № 1-ОПИК «Сведения об объектах культурного наследия».

Счетной палатой выявлено несоответствие общего количества ОКН, включая объекты федерального значения, по данным федерального статистического наблюдения и единого реестра ОКН, что свидетельствует о недостоверности статистических данных в части состава объектов культурного наследия.

Так, по данным федерального статистического наблюдения (форма № 1-ОПИК), за 2017 год общее количество объектов культурного наследия, включенных в единый реестр ОКН, составило 98662 единицы, из них: федерального значения - 20137 единиц, регионального значения - 75473 единицы, местного (муниципального) значения - 3052 единицы, объекты археологического наследия - 59431 единица.

По данным Минкультуры России, в едином реестре ОКН по состоянию на 1 января 2018 года числилось 143876 объектов культурного наследия, что на 45,8 % больше показателей федерального статистического наблюдения.

Указанный факт свидетельствует о недостоверности статистических данных в части состава объектов культурного наследия.

  1. В формах отчетности субъектов Российской Федерации об осуществлении переданных полномочий по государственной охране ОКН федерального значения, включая федеральное статистическое наблюдение по форме № 1-ОПИК, отсутствуют показатели о состоянии объектов культурного наследия, что не позволяет объективно определить уровень рисков утраты памятников для своевременного принятия мер по их сохранению.

Сложившаяся ситуация требует со стороны Минкультуры России проведения всестороннего анализа и сверки данных о количестве ОКН в разрезе источников их формирования, а также подготовить предложения в Росстат в части корректировки форм и показателей федерального статистического наблюдения.

  1. Действующая система учета и контроля за состоянием объектов культурного наследия федерального значения не позволяет оценить эффективность осуществления переданных полномочий в сфере охраны ОКН.

Таким образом, недостаточное нормативное регулирование в сфере охраны объектов культурного наследия, отсутствие прозрачного механизма финансового обеспечения переданных полномочий, ненадлежащий контроль (его отсутствие) со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за использованием ОКН и, как следствие, допущение их физической утраты или утраты исторической значимости, отсутствие показателей оценки эффективности осуществления органами государственной власти (всех уровней) полномочий в указанной сфере требуют всестороннего анализа существующей системы государственной охраны и надзора за состоянием объектов культурного наследия.

Предложения

  1. Направить доклад Президенту Российской Федерации.
  2. Направить информационные письма в Правительство Российской Федерации, Федеральную службу государственной статистики, Министерство культуры Российской Федерации, губернаторам Московской и Ивановской областей.
  3. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.А.МЕНЬ 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В.РОСЛЯК

 

 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка правомерности и результативности использования

в 2016-2018 годах бюджетных инвестиций и внебюджетных
источников, а также средств федерального бюджета,
направленных на сохранение культурно-исторического
наследия, с учетом поручения Президента Российской Федерации
от 11 августа 2018 года № Пр-1448»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 
12 марта 2019 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункт 3.11.0.18 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год и пункт 3.11.0.3 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет контрольного мероприятия

Объекты контрольного мероприятия

Срок проведения контрольного мероприятия

Ноябрь 2018 года - март 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

Проверяемый период деятельности

2016-2018 годы (по документам и договорам, действующим в проверяемый период, - с начала их действия).

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами
и деятельности объектов проверки

Цели деятельности Дирекции[52] - текущее управление капитальными вложениями в рамках федеральной целевой программы «Культура России (2012-2018 годы)» (далее - ФЦП «Культура России», Программа) и осуществление функций государственного заказчика объектов капитального строительства[53], в том числе по объектам культурного наследия в рамках профильных государственных программ.

В проверяемый период Дирекция выступала в роли государственного заказчика в рамках ФЦП «Культура России»[54] и ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года»[55] (далее - ФЦП «Развитие Республики Крым»). Всего в ведении Дирекции было 18[56] объектов капитального строительства[57].

Результаты контрольного мероприятия

  1. В период 2016-2018 годов объем средств, которые Дирекция получила из федерального бюджета, но так и не использовала по назначению, вырос с 0,1 млрд рублей до 2,8 млрд рублей, на конец 2018 года - почти 80 % от доведенных лимитов бюджетных обязательств[58] (далее - ЛБО).

В этот период объем бюджетных инвестиций на объекты федеральной адресной инвестиционной программы (далее - ФАИП) Дирекции увеличился в 4,4 раза.

Кассовые расходы Дирекции за счет бюджетных инвестиций в тот же период сократились почти в 4 раза.

Это свидетельствует о том, что Дирекция недостаточно качественно реализует ФАИП и не обеспечивает своевременный ввод объектов в эксплуатацию.

  1. Инвестиции Дирекции в развитие материально-технической базы всфере культуры в 2016-2018 годах не оказали влияние на решение программной задачи - модернизировать работу учреждений культуры и повысить качество и разнообразие услуг в сфере культуры. Всего в данный период на эти цели Дирекция направила 5571,8 млн рублей.

Анализ реализации мероприятий ФАИП показал, что Дирекцией в установленный программами срок мероприятия не выполнены.

В установленный срок на 2017-2018 годы Дирекцией не были завершены 13 из 14 инвестиционных проектов по проектным и изыскательским работам, реконструкции и строительству. По состоянию на 1 января 2019 года не завершено 12 проектов[59], срок по которым истек в 2017-2018 годах. Таким образом, в анализируемый период Дирекция не в полной мере исполнила функции государственного заказчика и получателя бюджетных средств - не обеспечила результативность использования бюджетных средств[60].

При этом задержки инвестиционных проектов могут привести к росту стоимости строительства объектов и потребовать дополнительных расходов федерального бюджета.

В результате за проверяемый период объем затрат Дирекции на нереализованные до конца проекты вырос на 3457,2 млн рублей и на 1 января 2019 года составил 4892,0 млн рублей.

При этом невозможно в полной мере оценить эффективность ФЦП «Культура России», завершенной в 2018 году, так как в ней отсутствуют показатели для адекватной оценки выполнения задачи по созданию условий для повышения качества и разнообразия услуг в сфере культуры и искусства, и по модернизации работы учреждений культуры по направлению инвестиций. Собственные показатели результативности по инвестиционным проектам[61], характеризующие достижение ожидаемых конечных результатов Программы и показателей социально-экономической эффективности, не установлены.

  1. В проверяемый период при заключении государственных контрактов Дирекция неоднократно нарушала положения Бюджетного кодекса и Правил осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 9 января 2014 года № 13 (далее - Правила осуществления капитальных вложений).

В проверяемый период Дирекция получила для заключения государственных контрактов средства из федерального бюджета в общей сумме 7036,7 млн рублей.

Согласно Бюджетному кодексу[62] и Правилам осуществления капитальных вложений[63] получатель бюджетных средств обязан заключать контракты только в пределах доведенных до него ЛБО. Тем не менее, Дирекция заключила 7 государственных контрактов[64] на общую сумму 238040,1 тыс. рублей на выполнение проектных и строительных работ без доведенных ЛБО и 4 государственных контракта[65] на общую сумму 369018,3 тыс. рублей - с превышением доведенных ЛБО.

Также в нарушение Бюджетного кодекса и Правил осуществления капитальных вложений[66] при доведенных ЛБО только на 155964,6 тыс. рублей[67] Дирекция оплатила 303291,6 тыс. рублей за работы на объекте Музей космонавтики г. Калуга[68], то есть на 147327,0 тыс. рублей за пределами доведенных ЛБО.

  1. За проверяемый период объем дебиторской задолженности Дирекции ежегодно составлял более 1 млрд рублей[69]. В то же время по сравнению с началом 2016 года дебиторская задолженность снизилась на 28,1 %.

На 1 января 2019 года 43,1 % дебиторской задолженности (464279,0 тыс. рублей) составляет сумма неотработанного аванса, который Дирекция перечислила подрядной организации ФГУП «Атэкс» ФСО России[70] на выполнение работ по строительству Филиала МХАТ. В связи с банкротством подрядчика Дирекция с 2018 года ведет судебное разбирательство по возврату перечисленного аванса по банковской гарантии, но на момент проверки неотработанный аванс не возвращен.

Также Дирекция в нарушение законодательства о контрактной системе[71] изменяла существенные условия государственных контрактов в части включения условий о перечислении авансовых платежей подрядчикам[72]. Эта практика привела к росту дебиторской задолженности. В результате на 1 января 2019 года объем просроченной дебиторской задолженности составлял 215246,2 тыс. рублей, из них 202968,4 тыс. рублей - по объекту Музей космонавтики г. Калуга[73].

В проверяемом периоде казначейскому сопровождению и казначейскому обеспечению подлежали 4 заключенных Дирекцией государственных контракта[74] в рамках мероприятий ФАИП.

Однако Дирекция не в полной мере соблюдала требования Правил казначейского сопровождения[75].

Например, в условия госконтракта, заключенного с ООО «Рост-Е»[76] на выполнение работ по Фондохранилищу Херсонес Севастополь, не включен запрет на перечисление целевых средств в качестве взноса в уставный капитал или вклада в имущество другого юридического лица или дочернего общества юридического лица.

  1. В ходе проверки Счетная палата Российской Федерации (далее - Счетная палата) установила ряд нарушений и недостатков в работе Дирекции как государственного заказчика, которые привели к срыву сроков ввода объектов ФАИП.

5.1. Дирекция ненадлежащим образом исполняла функции государственного заказчика[77] и условия государственных контрактов при приемке проектной документации на объекты капитального строительства на ее соответствие нормативным актам Российской Федерации, ГОСТ, СНиП, СПДС, а также указаниям заказчика.

Так, на 6[78] из 11 строящихся объектов, оказалось невозможно выполнить строительно-монтажные работы по разработанной проектной документации, и чтобы устранить недостатки, необходимо скорректировать проект и повторно пройти государственную экспертизу. В результате увеличиваются сроки строительства и сметная стоимость объектов.

Например, стоимость 3 проектов (Музейный комплекс г. Рязань, Музей космонавтики г. Калуга и ХПМ Большого театра), по которым пришлось корректировать документацию и повторно проходить государственную экспертизу, увеличилась на 45,2 %, или на 1581,9 млн рублей. Причем в случае ХПМ Большого театра стоимость возросла более чем на 90,1 % (883,7 млн рублей).

В проектно-сметной документации на объекты Комплекс зданий Литературного института, Филиал МХАТ и Объект размещения Большого театра в ходе проверки выявлены столь существенные недоработки и недостатки, что они влияют на безопасную эксплуатацию здания, и без корректировки невозможно вводить объекты в эксплуатацию. В этих ситуациях Счетная палата также видит риски существенного увеличения стоимости строительства и дополнительных расходов федерального бюджета.

При этом не всегда возможна корректировка проекта в рамках гарантийного срока государственного контракта. Так, первоначальный проектировщик 4 из 11 уже строящихся объектов ФАИП находился в стадии ликвидации, первоначальный проектировщик 3 из 11 объектов может стать банкротом[79].

Например, по данным информационной системы «Спарк Интерфакс», с 23 августа 2017 года ООО «Хоумленд Архитектура» - проектировщик объекта Музейный комплекс г. Рязань находился в стадии ликвидации, что фактически исключает корректировку в рамках гарантийного срока.

В результате нарушен срок строительства Музейного комплекса г. Рязань, которое планировали закончить в 2018 году согласно ФЦП «Культура России» и ФАИП, а стоимость строительства по скорректированному проекту увеличилась на 348,5 млн рублей, из них 23,7 млн рублей - стоимость корректировки проекта.

Законодательство Российской Федерации не устанавливает какие-либо требования к профессиональной квалификации и опыту работы в области строительства и проектирования для специалистов государственных заказчиков.

Штатная численность управления по проектированию Дирекции на 1 января 2019 года составляет 13 человек, фактическая - 12 человек. Средний стаж работы в строительной отрасли сотрудников управления проектирования составляет 17,3 года.

Вместе с тем выявленный масштаб недостатков при приемке Дирекцией выполненных работ по проектированию указывает на низкую квалификацию инженерно-технического состава и отсутствие должной компетенции в сфере проектирования.

Также Счетная палата отметила недостатки закупок Дирекцией проектных работ.

Так, при проведении процедур закупок по 12 контрактам на проектирование объектов ФАИП в конкурсной документации средний «вес» показателя критерия оценки[80], характеризующего «опыт участника» среди других, составил 2,9 %, что позволяет выигрывать конкурсы компаниям, у которых нет достаточного опыта в проектировании сопоставимых работ[81].

При этом по 6 из 12 контрактов на проектирование объектов ФАИП[82] Дирекция не анализировала и не учитывала при выборе поставщика объем успешно выполненных работ сопоставимого характера. В конкурсной документации отсутствовал указанный показатель критерия оценки.

При этом согласно нормам Федерального закона № 44-ФЗ[83] Дирекция не может проводить конкурс с ограниченным участием по осуществлению закупок на проектирование объектов капитального строительства, который предполагает проведение предквалификационного отбора участников конкурса по дополнительным требованиям, в том числе к наличию достаточного опыта проведения работ и необходимых кадров.

Данные обстоятельства требуют дополнительной проработки вопросов:

5.2. Дирекция ненадлежащим образом выполняла функции государственного заказчика[84] при приемке и оплате работ по госконтрактам. Это привело к многочисленным нарушениям законодательства о контрактной системе и ущербу экономическим интересам Российской Федерации на сумму 52310,2 тыс. рублей на 4 из 17 объектов ФАИП.

1) В нарушение требований Федерального закона № 44-ФЗ[85] и Гражданского кодекса[86] Дирекция приняла и оплатила фактически не выполненные подрядными организациями работы по завершенным контрактам на общую сумму 51406,1 тыс. рублей на 3 объектах:

В 2018 году Дирекция провела выездные контрольные проверки на данных объектах (по объекту Музей космонавтики г. Калуга в ходе проверки) и зафиксировала объемы фактически невыполненных работ, по итогам которых направила претензии в адрес подрядчиков.

2) В нарушение Федерального закона № 44-ФЗ[90] Дирекция определила проектно-сметным методом НМЦК[91] на поставку и монтаж технологического оборудования в Музее космонавтики г. Калуга по стоимости оборудования, которая не соответствует проектной документации[92], прошедшей госэкспертизу[93]. В результате оборудование было закуплено по завышенной цене на 613,0 тыс. рублей (расчетно).

  1. В нарушение Федерального закона № 44-ФЗ[94] Дирекция определила НМЦК на авторский надзор на объекте Музейный комплекс г. Рязань, нарушив методику такого расчета[95], и в результате оплатила данную услугу с завышением цены на 291,1 тыс. рублей (расчетно)[96].

5.3. Из-за нарушения Дирекцией законодательства о контрактной системе возникли риски причинения ущерба экономическим интересам Российской Федерации на общую сумму 4445,9 тыс. рублей.

1) В нарушение Федерального закона № 44-ФЗ[97] Дирекция приняла и оплатила фактически не выполненные подрядными организациями работы по незавершенным контрактам на общую сумму 1657,6 тыс. рублей на 3 объектах:

2) В нарушение Федерального закон № 44-ФЗ[101] и пункта 4.96 МДС 81-35.2004 Дирекция при расчете НМЦК включила в сводный сметный расчет средства на непредвиденные затраты в объеме 2,59 % вместо положенных 2 % от стоимости работ, что привело к завышению стоимости контракта[102] на сумму 2788,3 тыс. рублей.

5.4. Из-за нарушения Дирекцией законодательства о контрактной системе возникли риски дополнительных расходов федерального бюджета:

5.5. Нарушения в закупочной деятельности Дирекции привели к ограничению конкуренции:

5.6. Также в нарушение части 6 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ Дирекция не направляла подрядчику требования об уплате штрафов и пеней за ненадлежащее исполнение условий государственных контрактов на работы по 8 объектам[113] на общую сумму 17888,9 тыс. рублей (расчетно).

5.7. Дирекция в полной мере не выполняла функции государственного заказчика в части строительного контроля и технического надзора по объектам капитального строительства[114].

1) Дирекция, как указано выше, в нарушение законодательства Российской Федерации[115] приняла и оплатила фактически не выполненные подрядными организациями работы на 5 объектах[116], указав в актах о приемке данных работ по форме № КС-2, что работы прошли строительный контроль со стороны Дирекции, в том числе в части объема выполненных работ.

2) В нарушение установленного порядка Ростехнадзора[117] строительный контроль на объекте Филиал МХАТ осуществлялся не должным образом уполномоченными представителями Дирекции, в частности, не заполнялись сведения об устранении выявленных в процессе строительства недостатков в общем журнале работ № 3.

3) Также в нарушение установленных правил[118] авторский надзор на 2 объектах ФАИП[119] осуществляла организация, не принимавшая участие в разработке проектной документации, без подтверждения от проектной организации о невозможности проведения авторского надзора.

5.8. Дирекция также не в полной мере выполняла функции государственного заказчика в части организации получения разрешений на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства и иных документов, необходимых для выполнения соответствующих работ[120].

На объекте Мемориальный комплекс Медное, Тверская область, в нарушение градостроительных норм[121] строительные работы на протяжении месяца осуществлялись без разрешения на строительство.

5.9. Дирекция направила отчет о ходе выполнения мероприятий ФАИП за 2018 год в Минкультуры России письмом от 17 января 2019 года № У-0163/1-19 с нарушением установленного срока на 2 дня[122].

5.10. Результаты проверки указывают, что Минкультуры России не обеспечило должный контроль и мониторинг за расходованием бюджетных инвестиций Дирекцией:

1) Ведомственный контроль[123] в отношении Дирекции осуществлялся Минкультуры России не в полной мере, поскольку в ходе выездной проверки в 2016 году ряд обязательных вопросов[124],[125] Министерством не рассматривался.

2) Минкультуры России не в полной мере обеспечило контроль за деятельностью Дирекции как подведомственной Министерству организации[126].

По итогам проведенной в 2016 году Минкультуры России комплексной проверки выявленные нарушения в полном объеме Дирекция не устранила, в том числе в связи с долгосрочностью принятых мер.

При этом за период с октября 2016 года по январь 2019 года Минкультуры России дополнительных проверок в Дирекции не проводило и запросов на предоставление материалов по устранению выявленных нарушений не направляло.

5.11. Анализ ежеквартальных отчетных данных Минкультуры России по реализации ФАИП указывает на недостаточное качество осуществления Минкультуры России мониторинга хода реализации мероприятий ФАИП.

Например, на 1 января 2019 года объекты в Тверской области (Мемориальный комплекс Медное, Тверская область, и Фондохранилище в г. Торжок, Тверская область) не достроены и не введены в эксплуатацию, при этом в отчетности Минкультуры России за 2017 год указана готовность объектов - 100 %.

  1. Аудит эффективности расходования бюджетных ассигнований
    федерального бюджета на закупки проектно-изыскательских работ
    и работ по строительству внутриплощадочных инженерных сетей
    на территории объекта культурного наследия федерального значения
    «Ансамбль Новодевичьего монастыря»[127]

6.1. В 2016 году Правительство Российской Федерации утвердило меры по сохранению исторического облика особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации - «Ансамбль Новодевичьего монастыря»[128] (далее - Ансамбль Новодевичьего монастыря).

Ответственным исполнителем за строительство внутриплощадочных инженерных сетей Ансамбля Новодевичьего монастыря на 2018-2019 годы[129] назначен Минстрой России. На проектно-изыскательские работы для строительства данных сетей в 2018 году Минстрой России получил дополнительные бюджетные ассигнования[130] в сумме 58705,1 тыс. рублей

6.2. Счетная палата видит риски, что данный контракт был заключен по завышенной цене и с недостаточно квалифицированным подрядчиком.

Государственным заказчиком выступил Минстрой России[131], заказчиком - ФАУ «РосКапСтрой»[132]. Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 11 августа 2018 года № Пр-1448 распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2018 года № 1924-р (далее - Распоряжение № 1924-р) единственным исполнителем осуществляемых ФАУ «РосКапСтрой» в 2018 году закупок проектно-изыскательских работ и работ по строительству[133] внутриплощадочных инженерных сетей на территории Ансамбля Новодевичьего монастыря определено ООО «Строительная компания «Под ключ» (далее - ООО «СК «Под ключ»).

Цена контракта - 58705,1 тыс. рублей, срок завершения работ - 20 декабря 2018 года.

НМЦК на выполнение проектно-изыскательских работ фактически определяло ФАУ «РосКапСтрой»[134] на основании запросов коммерческих предложений без соблюдения положений Методических рекомендаций Минэкономразвития России[135].

При этом 2 из 5 организаций, которым ФАУ «РосКапСтрой» направляло запросы на ценовые предложения, не имеют соответствующего опыта проведения проектных работ, что противоречит указанным Методическим рекомендациям[136].

Так, по данным информационной системы «Спарк Интерфакс», ООО ПК «СПЕЦАТОМСЕРВИС» выполняло разработку проектов только по кондиционированию воздуха, холодильной технике, санитарной технике и мониторингу загрязнения окружающей среды, строительной акустике, а среди оказываемых ООО ПК «Северный Ветер» услуг выполнения проектирования, разработки проектов либо иных аналогичных видов деятельности нет.

Кроме того, только 1 из 5 ценовых предложений организаций содержало расчет цены проектных работ (это предложение от ООО ПК «СПЕЦАТОМСЕРВИС», у которой отсутствует соответствующий опыт выполнения подобных работ), что не соответствует Методическим рекомендациям Минэкономразвития России.

Таким образом, при формировании начальной цены контракта ФАУ «РосКапСтрой» не соблюдены Методические рекомендации Минэкономразвития России, согласно которым не рекомендуется использовать для расчетов ценовые предложения без расчетов цены товаров, работ, услуг[137].

Данные обстоятельства указывают на возможные риски завышения НМЦК на выполнение проектно-изыскательских работ, определенной ФАУ «РосКапСтрой».

В материалах к проекту[138] Распоряжения № 1924-р Минстрой России представил в Правительство Российской Федерации недостоверную информацию о единственном исполнителе - ООО «СК «Под ключ». В частности, в материалах указана штатная численность ООО «СК «Под ключ» - 412 человек, что противоречит данным информационной системы «Спарк Интерфакс» (62 человека) и данным формы КНД 1110018 на 1 октября 2018 года, направленной ООО «СК «Под ключ» в ФНС России (58 человек). Также в указанных материалах представлен портфель выполненных контрактов ООО «СК «Под ключ» из 18 проектов, при этом только 8 из них являются проектными работами, из которых максимальный объем - 19 млн рублей.

Во исполнение Распоряжения № 1924-р ФАУ «РосКапСтрой» заключен с ООО «СК «Под ключ» государственный контракт от 28 сентября 2018 года № 0928/2018-1-1 (далее - Контракт от 28 сентября 2018 года) на выполнение проектных, исследовательских и изыскательских работы на объекте Ансамбль Новодевичьего монастыря на сумму 58705,1 тыс. рублей.

6.3. Мероприятие ФАИП «Проектирование и строительство внутриплощадочных инженерных сетей на территории особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации «Ансамбль Новодевичьего монастыря» проектные и изыскательские работы» в установленный ФАИП на 2018 год срок не выполнено.

ООО «СК «Под ключ» выполняет работы по Контракту от 28 сентября 2018 года с нарушением графика на 2,5 месяца. Комплект проектной документации, подготовленный в рамках I этапа реализации контракта, ФАУ «РосКапСтрой» приняло 25 декабря 2018 года[139] при плановой дате - 14 октября 2018 года. ООО «СК «Под ключ» перечислило в доход федерального бюджета 1076,7 тыс. рублей пеней за нарушение сроков выполнения работ.

Работы по II этапу со сроком 20 декабря 2018 года включают прохождение государственной экспертизы. На 1 марта 2019 года положительное заключение государственной экспертизы не получено: проектная документация находится на рассмотрении в ФАУ «Главгосэкспертиза России», ООО «СК «Под ключ» должно устранить 300 экспертных замечаний. Такой объем замечаний также указывает на низкое качество подготовленной подрядчиком проектной документации.

Таким образом, по состоянию на 1 марта 2019 года Контракт от 28 сентября 2018 года на проектные работы в установленные сроки (20 декабря 2018 года) не исполнен.

Минстрой России как главный распорядитель бюджетных средств не обеспечил результативность использования бюджетных средств[140].

6.4. По результатам проведенного аудита установлено неэффективное расходование бюджетных ассигнований федерального бюджета на закупки проектно-изыскательских работ по строительству внутриплощадочных инженерных сетей на территории Ансамбля Новодевичьего монастыря.

Результат расходования средств не соответствует по 2 из 5 критериев эффективности, установленных экспертным способом в программе проверки.

Полномочия государственного заказчика, переданные Минстроем России по соглашению о передаче полномочий государственного заказчика (далее - соглашение)[141], ФАУ «РосКапСтрой» исполняло ненадлежащим образом:

1) В нарушение пункта 3.3.4 соглашения ФАУ «РосКапСтрой» не соблюдены требования, установленные законодательством о контрактной системе, при осуществлении бюджетных инвестиций:

2) В нарушение подпункта 3.3.9.15 соглашения, ФАУ «РосКапСтрой» не обеспечило получение положительных заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и проверки достоверности определения сметной стоимости в ФАУ «Главгосэкспертиза России» в срок до 31 декабря 2018 года.

6.5. Также в ходе проверки выявлены и иные нарушения:

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

Дирекцией к акту Счетной палаты представлены замечания, по результатам рассмотрения которых составлено заключение, утвержденное аудитором М.А.Менем.

Выводы

  1. Дирекция не качественно организовала работу по реализации профильной части федеральной адресной инвестиционной программы в 2016-2018 годах. Объем средств, которые Дирекция получила из федерального бюджета, но так и не использовала по назначению, в этот период вырос с 0,1 млрд рублей до 2,8 млрд рублей, на конец 2018 года - почти 80 % от доведенных лимитов бюджетных обязательств.
  2. Дирекция как государственный заказчик не смогла обеспечить результативность использования бюджетных инвестиций. По состоянию на 1 января 2019 года Дирекцией не достигнут результат (не введены в эксплуатацию объекты, не разработана проектная документация) по 12 из 14 инвестиционных проектов, срок реализации по которым в ФАИП установлен на 2017-2018 годы.

В итоге реализуемые в 2016-2018 годах Дирекцией мероприятия ФЦП «Культура России» по направлению инвестиций в сферу культуры и развития материально-технической базы с объемом бюджетных инвестиций в размере 5571,8 млн рублей, не оказали влияния на решение задачи ФЦП «Культура России» - создать условия для повышения качества и разнообразия услуг в сфере культуры и искусства и для модернизации работы учреждений культуры.

  1. При этом невозможно в полной мере оценить эффективность ФЦП «Культура России», завершенной в 2018 году, так как в ней отсутствуют показатели для адекватной оценки выполнения задачи по созданию условий для повышения качества и разнообразия услуг в сфере культуры и искусства и по модернизации работы учреждений культуры по направлению инвестиций. Минкультуры России не воспользовалось правом установить показатели результативности по инвестиционным проектам в сфере культуры.
  2. Дирекция ненадлежащим образом исполняла бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, установленные подпунктом 2 пункта 1 статьи 162 Бюджетного кодекса:
  1. Дирекция ненадлежащим образом выполняла функции государственного заказчика по организации проектирования, что привело к невыполнению сроков реализации мероприятий ФАИП, увеличению стоимости строительства на 1581,9 млн рублей по ряду объектов и соответственно к рискам неэффективного расходования бюджетных инвестиций:

Следует отметить, что нормами законодательства о контрактной системе возможность проведения предквалификационного отбора участников закупки на предмет их соответствия дополнительным критериям, в том числе к наличию достаточного опыта проведения работ и обеспеченности необходимыми кадрами, не предусмотрена.

  1. Ненадлежащее исполнение Дирекцией функций государственного заказчика по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд по 14 из 17 объектов ФАИП привело к многочисленным нарушениям законодательства о контрактной системе, повлекшим:
  1. Функции государственного заказчика по организации получения разрешений на строительство объектов капитального строительства и по осуществлению строительного контроля Дирекцией в полной мере не выполняются, что подтверждается фактами принятия Дирекции в рамках строительного контроля объемов работ, которые фактически не выполнены, а также нарушениями порядка ведения журналов строительных работ.
  2. Результаты проверки указывают, что Минкультуры России не обеспечило должный контроль и мониторинг за расходованием бюджетных инвестиций Дирекцией:
  1. Установлено недостаточное качество осуществления Минкультуры России мониторинга хода реализации мероприятий ФАИП, повлекшее недостоверность данных по 2 объектам в отчетности Министерства за 2017 год.
  2. Полномочия по обеспечению результативности использования бюджетных инвестиций[150] на объект ФАИП «Проектирование и строительство внутриплощадочных инженерных сетей на территории особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации «Ансамбль Новодевичьего монастыря» проектные и изыскательские работы» выполнены Минстроем России ненадлежащим образом, в связи с тем, что данное мероприятие в установленный федеральной адресной инвестиционной программой на 2018 год срок не выполнено.
  3. Утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации стоимость проектно-изыскательских работ в сумме 58,7 млн рублей имеет риски завышения, поскольку определена ФАУ «РосКапСтрой» без соблюдения Методических рекомендаций Минэкономразвития России[151].
  4. 1 Проектно-изыскательские работы в установленный Правительством Российской Федерации срок (до 20 декабря 2018 года) не завершены. Отставание проектировщика от графика выполнения работ по контракту 2,5 месяца (проводится претензионная работа). Работы по контракту оплачены в сумме 11,7 млн рублей, или 19,9 % от объема финансирования. На 1 марта 2019 года процедура государственной экспертизы на проектную документацию не пройдена.
  5. Основной причиной недостижения результата является отсутствие качественной проработки со стороны Минстроя России, как ответственного исполнителя, вопроса организации исполнения данного мероприятия на этапе планирования при подготовке проекта распоряжения Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика.

Из представленных Минстроем России в Правительство Российской Федерации материалов следует, что у предложенного исполнителя отсутствовал опыт проектирования крупных объектов.

На разработанную проектную документацию ФАУ «Главгосэкспертиза России» вынесено около 300 экспертных замечаний, что указывает на низкое качестве подготовленного проекта и, как следствие, на недостаточную профессиональную квалификацию исполнителя для данного проекта.

  1. В нарушение условий соглашения о передаче полномочий государственного заказчика ФАУ «РосКапСтрой»:

Также ФАУ «РосКапСтрой» нарушены Правила казначейского сопровождения в части невключения в контракт требования о запрете на перечисление целевых средств. Статистическая отчетность своевременно в Росстат не направлялась.

  1. С учетом отсутствия результата и выявленных в ходе аудита недостатков и нарушений установлено неэффективное расходование бюджетных средств на закупки проектно-изыскательских работ по строительству внутриплощадочных инженерных сетей на территории Ансамбля Новодевичьего монастыря.

Предложения

  1. Направить доклад Президенту Российской Федерации в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 11 августа 2018 года № Пр-1448.
  2. Направить информационное письмо в Минстрой России, в котором:
  1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации с предложением рассмотреть вопрос о внесении изменений в законодательство Российской Федерации:
  1. Направить информационное письмо в Минкультуры России, в котором рекомендовать:
  1. Направить обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации по фактам и рискам причинения ущерба, экономическим интересам Российской Федерации при расходовании бюджетных инвестиций.
  2. Направить информационные письма в ФАС России, Федеральное казначейство и Росстат по выявленным фактам нарушения законодательства Российской Федерации.
  3. Направить представления Счетной палаты Российской Федерации руководителю федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству, реконструкции и реставрации» и директору федерального автономного учреждения «РосКапСтрой» с требованиями:
  1. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.


 Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.А.МЕНЬ

 


ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка выполнения представлений Счетной палаты
Российской Федерации от 28 декабря 2016 года № ПР 13-364/13-02
Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства
Российской Федерации и от 10 января 2017 года № ПР 13-4/13-03
Председателю Правительства Карачаево-Черкесской Республики
по результатам контрольного мероприятия «Проверка целевого
и эффективного использования бюджетных средств,
направленных на реализацию мероприятий региональных
программ по сейсмоусилению в рамках федеральной целевой
программы «Повышение устойчивости жилых домов, основных
объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах
Российской Федерации на 2009-2018 годы» в 2013-2015 годах
государственной программы Российской Федерации «Защита
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение
пожарной безопасности и безопасности людей на водных
объектах», а также хода реализации федеральной целевой
программы «Повышение устойчивости жилых домов, основных
объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах
Российской Федерации на 2009-2018 годы» в 2017 году
и основного мероприятия «Повышение устойчивости жилых
домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения
в сейсмических районах Российской Федерации» государственной
программы Российской Федерации «Обеспечение доступным
и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан
Российской Федерации» в 2018 году»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

12 марта 2019 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункты 2.3.1.1, 2.3.1.1.1 и 2.3.1.1.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год).

Предмет контрольного мероприятия

Законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие порядок предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации по реализации мероприятий по сейсмоусилению, порядок осуществления контроля за расходованием указанных субсидий, а также бюджетная отчетность федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, первичные и иные документы, подтверждающие операции по учету соответствующих доходов и расходов;

деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по формированию и использованию в 2017 году бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий региональных программ по сейсмоусилению в рамках федеральной целевой программы «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы» государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» в истекшем периоде 2018 года в рамках основного мероприятия «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (далее – ФЦП «Сейсмика», Основное мероприятие государственной программы, Государственная программа);

отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе предоставления и использования межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в том числе в части соблюдения условий их предоставления, установленных бюджетным законодательством и соглашениями.

Объекты контрольного мероприятия

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (г. Москва);

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики (Карачаево-Черкесская Республика, г. Черкесск).

Срок проведения контрольного мероприятия

Ноябрь 2018 года – март 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Проверка результатов выполнения требований представлений Счетной палаты Российской Федерации от 28 декабря 2016 года № ПР 13-364/13-02 и от 10 января 2017 года № ПР 13-4/13-03 по результатам контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий региональных программ по сейсмоусилению в рамках федеральной целевой программы «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы» в 2013-2015 годах государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах».
  2. Проверка результативности и целевого использования Минстроем России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 2017 году бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий региональных программ по сейсмоусилению в рамках ФЦП «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы» государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», и в истекшем периоде 2018 года в рамках основного мероприятия «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».

Проверяемый период деятельности

2017 год, истекший период 2018 года, при необходимости – иные периоды.

Результаты контрольного мероприятия

В Российской Федерации 70 регионов, населенные пункты которых расположены в сейсмических районах трех степеней сейсмической опасности. В указанных субъектах Российской Федерации проживает 80,2 % постоянного населения Российской Федерации, из них в 43 регионах с наибольшей степенью сейсмической опасности – 68,6 млн. человек, или 46,7 процента[152].

В европейской части России таким сейсмически опасным регионом является Северный Кавказ. Ощутимые VI-VII балльные сейсмические сотрясения происходили на Среднем Урале и Приуралье, Поволжье, Кольском полуострове и сопредельной с ним территории. Известны землетрясения в южной Якутии в среднем течении реки Олекма в 1958 и 1967 годах (Нюкжинское 1958 года с магнитудой 6,5, Олекминское 1958 года – 6,4, Тас-Урякское 1967 года – 7,0, Южно-Якутское 1989 года – 6,6).

Техногенная сейсмичность характерна для нефтедобывающих районов Татарстана, Башкортостана и Чечни. Известны землетрясения в Воронежской области, где расположена Ново-Воронежская АЭС. Угроза землетрясений растет по мере освоения сейсмоактивных территорий и строительства в их пределах ответственных сооружений.

В последние годы на территории страны произошло несколько крупных землетрясений в районах, традиционно считавшихся сейсмически неопасными, либо, по прогнозам, относившихся к меньшей расчетной интенсивности сейсмических воздействий, в том числе землетрясение мощностью 9 баллов на Алтае в 2003 году, серия землетрясений мощностью 10 баллов в Корякском автономном округе в 2006 году, на Средних Курилах в 2006 и 2007 годах, на Сахалине в 2007 году, в Республике Тыва, Республике Хакасия и Республике Алтай – 27 декабря 2011 года.

По экспертным оценкам, имеют дефицит сейсмостойкости и могут представлять источник опасности при сейсмических воздействиях до 50 % объектов жилого, общественного, производственного назначения и коммунальной сферы (в некоторых регионах этот показатель составляет от 60 до 90 процентов)[153].

С 2014 года мероприятия, направленные на повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации, реализуются Минстроем России в рамках ФЦП «Сейсмика» и с 2018 года – в рамках Основного мероприятия государственной программы.

Информация о мероприятиях, направленных на повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации, представлена в приложении № 1 к настоящему отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

Перечень законов и иных нормативных правовых актов, исполнение которых проверено в ходе контрольного мероприятия, представлен в приложении № 2 к настоящему отчету.

Перечень актов по результатам контрольного мероприятия в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и в Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики представлен в приложении № 3 к настоящему отчету.

Информация о нарушениях и недостатках, выявленных в ходе проведения контрольного мероприятия в Минстрое России и Минстрое Карачаево-Черкесской Республики, представлена в приложении № 4 к настоящему отчету.

Цель 1. Проверка результатов выполнения требований
представлений Счетной палаты Российской Федерации от 28 декабря
2016 года № ПР 13-364/13-02 и от 10 января 2017 года № ПР 13-4/13-03
по результатам контрольного мероприятия «Проверка целевого
и эффективного использования бюджетных средств, направленных
на реализацию мероприятий региональных программ
по сейсмоусилению в рамках федеральной целевой программы
«Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем
жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации
на 2009-2018 годы» в 2013-2015 годах государственной программы
Российской Федерации «Защита населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности
и безопасности людей на водных объектах»

Счетной палатой по результатам проведенного в 2016-2017 годах контрольного мероприятия направлены представления Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Председателю Правительства Карачаево-Черкесской Республики[154] (далее – представления) и информационное письмо Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации[155].

Решениями Коллегии Счетной палаты представления сняты с контроля[156].

При этом Минстрою России[157] в срок до 1 октября 2018 года предлагалось проинформировать Счетную палату o принятых мерах по восстановлению функционирования ЕИС «Сейсмобезопасность России», разработанной в 2013-2015 годах в рамках ФЦП «Сейсмика» государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах».

По результатам рассмотрения информационного письма Счетной палаты Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н. Козаком[158] поручено Минстрою России совместно с Минэкономразвития России, Минфином России и Минкомсвязи России с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации принять необходимые меры к восстановлению функционирования ЕИС «Сейсмобезопасность России».

Справочно: АО «Производственный и научно-исследовательский институт по инженерным изысканиям в строительстве» в рамках государственного контракта от 30 августа 2009 года № 121 с Минрегионразвития России (государственным заказчиком-координатором, государственным заказчиком ФЦП «Сейсмика» на дату подписания и исполнения указанного контракта) выполняло работы по созданию и обеспечению функционирования ЕИС «Сейсмобезопасность России» в тестовом режиме и интернет-портала указанной информационной системы.

Права пользования указанной информационной системой Минрегионом России в Минстрой России в установленном порядке не передавались, в связи с чем Минстрой России не является правопреемником информационной системы.

В ходе проведения контрольного мероприятия установлено, что ЕИС «Сейсмобезопасность России» Минстроем России и субъектами Российской Федерации не используется, осуществить доступ к указанной информационной системе с использованием сети «Интернет» не представляется возможным.

Для уточнения данных о ЕИС «Сейсмобезопасность России» Минстроем России направлялся запрос в Федеральное архивное агентство[159], на который получена информация об отсутствии запрашиваемых сведений в Госархиве России.

Кроме того, Минстроем России предложения по восстановлению функционирования ЕИС «Сейсмобезопасность России»[160] направлялись в Минэкономразвития России при формировании проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

Однако при формировании бюджетных ассигнований на 2019-2021 годы указанные предложения Минэкономразвития России и Минфином России учтены не были[161].

При этом 27 из 70 субъектов Российской Федерации (16 из 27 субъектов Российской Федерации – участников ФЦП «Сейсмика» и Основного мероприятия государственной программы) представлена информация о целесообразности воссоздания информационной системы по обеспечению сейсмической безопасности территорий, сейсмической устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения и предложены требования к указанной системе (приложение № 5 к настоящему отчету).

Несмотря на выполнение Минстроем России и Правительством Карачаево-Черкесской Республики требований направленных в их адрес представлений, в ходе проверки выявлены системные проблемы реализации мероприятий по сейсмоусилению объектов, изложенные далее в отчете.

Цель 2. Проверка результативности и целевого использования
Минстроем России и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации в 2017 году бюджетных средств, направленных
на реализацию мероприятий региональных программ
по сейсмоусилению в рамках ФЦП «Повышение устойчивости жилых
домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических
районах Российской Федерации на 2009-2018 годы» государственной
программы Российской Федерации «Защита населения и территорий
от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности
и безопасности людей на водных объектах», и в истекшем периоде
2018 года в рамках основного мероприятия «Повышение устойчивости
жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения
в сейсмических районах Российской Федерации» государственной
программы Российской Федерации «Обеспечение доступным
и комфортным жильем и коммунальными услугами
граждан Российской Федерации»

2.1. В 2016-2018 годах сформирован механизм реализации мероприятий ФЦП «Сейсмика» и Основного мероприятия государственной программы[162].

Распределение субсидий по регионам осуществлялось в соответствии с заявками субъектов Российской Федерации. При расчете размера субсидии субъектам Российской Федерации учитывалось завершение ранее начатых мероприятий по строительству (сейсмоусилению) объектов, а также реализация вновь начинаемых мероприятий[163].

Так, в целях отбора заявок на 2017 год в Минстрой России представлены заявки от 18 субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по строительству (сейсмоусилению) 124 объектов на общую сумму 12710,8 млн. рублей, в том числе на завершение 11 ранее начатых объектов на общую сумму 578,4 млн. рублей.

В связи с несоответствием условиям ФЦП «Сейсмика» отклонены заявки по 65 объектам на сумму 7006,6 млн. рублей.

К отбору допущены 9 субъектов Российской Федерации с заявками на завершение ранее начатых мероприятий и реализацию вновь начинаемых мероприятий на общую сумму 5704,3 млн. рублей.

Минстроем России предварительно распределено по регионам 2004,2 млн. рублей, их них на завершение ранее начатых мероприятий – 386,9 млн. рублей и на вновь начинаемые мероприятия – 1617,3 млн. рублей[164].

Субсидии на реализацию мероприятий ФЦП «Сейсмика» 9 субъектам Российской Федерации на 2017 год утверждены федеральным законом в сумме 2004,2 млн. рублей[165].

В 2017 году Минстрой России заключил соглашения с 8 субъектами Российской Федерации[166] на реализацию 36 объектов за счет средств федерального бюджета в сумме 1880,5 млн. рублей.

На 2018 год в Минстрой России представлены заявки от 20 субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по строительству (сейсмоусилению) 82 объектов на общую сумму 13886,1 млн. рублей, в том числе на завершение 25 ранее начатых объектов на общую сумму 4943,8 млн. рублей.

В связи с несоответствием условиям ФЦП «Сейсмика» отклонены заявки по 35 объектам на сумму 5595,7 млн. рублей.

На реализацию вновь начинаемых мероприятий к отбору допущены 12 субъектов Российской Федерации с заявками на общую сумму 3346,6 млн. рублей (22 объекта).

Минстроем России предварительно распределено по регионам 6669,7 млн. рублей, их них на завершение ранее начатых мероприятий – 4943,8 млн. рублей и на вновь начинаемые мероприятия – 1725,8 млн. рублей[167].

Субсидии на реализацию мероприятий ФЦП «Сейсмика» 12 субъектам Российской Федерации на 2018 год утверждены федеральным законом в сумме 5634,4 млн. рублей[168].

В 2018 году Минстроем России заключены соглашения с 11 субъектами Российской Федерации[169] на реализацию 54 объектов за счет средств федерального бюджета в сумме 5579,8 млн. рублей.

При этом заявка, направленная правительством Хабаровского края[170] на мероприятия по сейсмоусилению жилых домов в г. Советская Гавань, Минстроем России не рассматривалась.

Отмечается, что большинство поступивших в 2017-2018 годах заявок от субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по сейсмоусилению объектов Минстроем России не регистрировались.

Установлено включение Минстроем России в 2018 году в соглашение о предоставлении субсидии бюджету Республики Ингушетия из федерального бюджета на Основное мероприятие государственной программы[171], первоначально отклоненных Минэкономразвития России проектов по причине несоответствия их реализации целям и задачам ФЦП «Сейсмика»[172], впоследствии согласованных Минэкономразвития России.

2.2. В ходе контрольного мероприятия установлено, что Минстрой России не располагает информацией об общем количестве объектов, об общем количестве жилых домов и объеме жилого фонда на территории Российской Федерации, не отвечающих уровню сейсмоустойчивости, в том числе в разрезе субъектов Российской Федерации, а также информацией об объеме указанного жилого фонда, планируемого к расселению в рамках Основного мероприятия государственной программы.

Согласно данным 15 субъектов Российской Федерации, общее количество объектов на территории указанных регионов, не отвечающих уровню сейсмоустойчивости, составляет 41330 объектов, в том числе 36465 объектов жилищного фонда, 1692 социальных объекта, 1527 объектов жизнеобеспечения (приложение № 5 к настоящему отчету).

Согласно информации Минстроя России[173], при подготовке предложений по формированию федерального бюджета на 2019-2021 годы потребность субъектов Российской Федерации в бюджетных ассигнованиях на реализацию мероприятий по сейсмоусилению составляет 28442,6 млн. рублей.

По мнению внешних экспертов Счетной палаты, с целью достижения национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года, поставленных Президентом Российской Федерации[174], в связи с повышением стоимости строительства необходима государственная поддержка регионов с повышенной сейсмичностью в целях развития жилищного сектора.

Кроме того, внешними экспертами предлагается сформировать требования к градостроительной политике и территориальному планированию для сейсмоопасных регионов (с учетом уровня этажности объектов – с опорой на мало- и среднеэтажное строительство, что существенно снизит затраты на сейсмозащиту, используемые материалы и т.д.).

2.3. Всего за период 2002-2018 годов на реализацию мероприятий по сейсмоусилению объектов из федерального бюджета направлено порядка 41235,8 млн. рублей[175], в 2019 году планируется направить 3846,1 млн. рублей, в 2020-2021 годах – 3563,4 млн. рублей ежегодно.

Вместе с тем реализация в указанном периоде мероприятий по сейсмоусилению объектов, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и строительству новых сейсмостойких объектов взамен тех, сейсмоусиление или реконструкция которых экономически нецелесообразны, носит не системный, а заявительный характер и не оказывает влияния на изменение ситуации.

Так, с участием средств федерального бюджета в период 2014-2018 годов профинансировано[176] 155 объектов[177] при потребности в сейсмоусилении 41330 объектов[178] (в том числе жилых домов 18 из 36465) (приложение № 5 к настоящему отчету).

Общая площадь жилых помещений домов, построенных в период реализации мероприятий по сейсмоусилению объектов в рамках федеральной целевой программы в 2014-2017 годах и Основного мероприятия государственной программы в 2018 году составляет 0,2 млн. кв. метров.

Справочно: по данным Росстата, на конец 2012 года жилищный фонд в Российской Федерации составил 3349 млн. кв. м общей площади жилых помещений.

В 2016-2018 годах на реализацию мероприятий по сейсмоусилению израсходовано 10215,1 млн. рублей, из них средства федерального бюджета – 9625,3 млн. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации – 589,8 млн. рублей, из которых:

В указанный период средства из внебюджетных источников финансирования не привлекались.

За период 2016-2018 годов в рамках ФЦП «Сейсмика» и Основного мероприятия государственной программы в соответствии соглашениями с 14 субъектами Российской Федерации запланировано выполнение работ по сейсмоусилению 80 объектов капитального строительства, из которых завершены строительством 30 объектов, из них 23 объекта образования, 3 жилых дома, 2 спортивных объекта, 1 объект здравоохранения, 1 объект культуры.

Следует отметить, что в 2018 году Минстроем России на основании соглашений предоставлялись из федерального бюджета субсидии субъектам Российской Федерации на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности), которые согласно статье 179.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации должны включаться в федеральную адресную инвестиционную программу.

Вместе с тем указанные объекты (расходы) в федеральную адресную инвестиционную программу на 2018 год не включены.

2.4. Минстроем России средства федерального бюджета выделялись бюджетам регионов на основании соглашений о предоставлении субсидии бюджету субъекта Российской Федерации на реализацию мероприятий ФЦП «Сейсмика» и Основного мероприятия государственной программы (далее – соглашения).

В ходе проверки выполнения условий соглашений были выявлены следующие наиболее характерные нарушения  и недостатки:

- в ряде случаев не установлены сроки ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства, или же они установлены не в отчетном году, а на очередной финансовый год и плановый период, что создает риски роста объемов незавершенного строительства в субъектах Российской Федерации;

недостижение установленных показателей результативности;

несоблюдение графика строительства объектов;

нарушение сроков ввода объектов в эксплуатацию в текущем финансовом году;

несвоевременность формирования отчетов в ГИИС «Электронный бюджет»;

несвоевременность перечисления (неперечисление) неиспользованных остатков субсидии.

2.5. Выборочной проверкой установлены случаи неразмещения территориальными органами Федерального казначейства в ГИИС «Электронный бюджет» в форме открытых данных отчетов об исполнении условий предоставления субсидии отдельных субъектов Российской Федерации (Республика Ингушетия, Республика Дагестан), а также несоответствие сведений о перечислении субъектам Российской Федерации субсидий из федерального бюджета, размещенных в ГИИС «Электронный бюджет», фактическим данным о перечислении субсидии (Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика).

2.6. Анализ показателей ФЦП «Сейсмика» и Основного мероприятия государственной программы показал, что при увеличении бюджетных ассигнований из федерального бюджета на 2017 и 2018 годы более чем в 3 раза и 2 раза соответственно, значения целевого показателя «Снижение уровня уязвимости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения от воздействий разрушительных землетрясений» имеют разнонаправленную динамику (в 2017 году увеличение и в 2018 году уменьшение показателя почти в 2 раза ежегодно).

При интеграции мероприятий ФЦП «Сейсмика» в государственную программу на 2018 год не была обеспечена сопоставимость значений целевых показателей (индикаторов) ФЦП «Сейсмика» и Основного мероприятия государственной программы.

Так, на 2018 год значение показателя «Снижение уровня уязвимости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения от воздействий разрушительных землетрясений» Основного мероприятия государственной программы установлено 13 % при ранее установленном значении ФЦП «Сейсмика» в размере 45 процентов.

При этом значения указанного показателя в разрезе субъектов Российской Федерации не установлены, что не позволяет оценить его достижение на территории конкретного региона.

Расчет фактического значения показателя осуществляется Минстроем России на основании данных о финансировании объектов и не соотносится с общим количеством объектов, требующих проведения мероприятий по сейсмоусилению.

Кроме того, целевым показателем эффективности реализации ФЦП «Сейсмика» на 2016-2018 годы являлся показатель «Повышение уровня участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в сейсмических районах Российской Федерации, в формировании и использовании единой информационной системы по обеспечению сейсмической безопасности территорий, сейсмической устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения».

Разработанная за счет средств федерального бюджета в рамках реализации ФЦП в 2009-2011 годах ЕИС «Сейсмобезопасность России» Минстроем России и субъектами Российской Федерации не используется, осуществить доступ к указанной информационной системе с использованием сети «Интернет» не предоставляется возможным.

При этом Минстроем России в отчетах по ФЦП «Сейсмика» за 2016 и 2017 годы в Минэкономразвития России и Минфин России предоставлялась информация о выполнении указанного показателя в размере 100 % ежегодно, несмотря на отсутствие указанного показателя в соглашениях, заключенных с субъектами Российской Федерации[180].

Кроме того, в ходе проверки установлено, что по некоторым регионам значения показателей результативности использования субсидии программ субъектов Российской Федерации не соответствуют значениям целевых показателей, установленных соглашениями с Минстроем России.

Данные факты могут свидетельствовать о формальном подходе Министерства к установлению и последующему выполнению субъектами Российской Федерации целевых индикаторов и показателей ФЦП «Сейсмика» и Основного мероприятия государственной программы.

2.7. По мнению Счетной палаты, при переселении граждан из многоквартирных домов, сейсмоусиление которых невозможно или экономически нецелесообразно, представляется целесообразным учитывать такие социально значимые показатели, как «Количество переселенных семей (граждан), нуждающихся в переселении в рамках реализации мероприятий по сейсмоусилению многоквартирных домов» и (или) «Доля переселенных семей (граждан) в общем количестве семей (граждан), нуждающихся в переселении в рамках реализации мероприятий по сейсмоусилению многоквартирных домов».

Анализ указанных показателей позволит объективно оценивать ситуацию и достигнутые в рамках выполнения мероприятий по сейсмоусилению результаты, а также разрабатывать долгосрочные планы по обеспечению жильем граждан из многоквартирных домов, сейсмоусиление которых невозможно или экономически нецелесообразно, в новые дома.

В ходе проведения контрольного мероприятия также установлено, что жилищным законодательством Российской Федерации не определен механизм переселения граждан из многоквартирных домов, сейсмоусиление которых невозможно или экономически нецелесообразно, в новые дома.

Определение порядка переселения граждан и обеспечение жилищных прав собственников жилых помещений и граждан – нанимателей жилых помещений муниципального жилищного фонда при переселении и освобождении жилых помещений при сейсмоусилении многоквартирных домов осуществляется исключительно по инициативе находящихся в сейсмических районах субъектов Российской Федерации в рамках действующего регионального законодательства (например, Камчатский край и Карачаево-Черкесская Республика)[181].

Следует также отметить, что выделение Минстроем России субсидий на реализацию мероприятий по сейсмоусилению объектов капитального строительства сферы образования (дошкольные образовательные и общеобразовательные учреждения) решает не свойственную Государственной программе задачу по созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях, определенную в рамках подпрограммы 2 «Содействие развитию дошкольного и общего образования» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы и направления (подпрограммы) «Содействие развитию дошкольного и общего образования» государственной программы Российской Федерации «Развитие образования»[182].

2.8. В 2019 году реализация мероприятий по сейсмоусилению объектов, в том числе жилых домов, осуществляется Минстроем России в рамках ведомственной целевой программы «Поддержка модернизации коммунальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации (муниципальных образований)»[183].

В национальном проекте «Жилье и городская среда», утвержденном президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 года № 16), показатели, связанные с реализацией мероприятий по сейсмоусилению объектов, отсутствуют.

При этом увеличение общей площади введенных жилых домов в эксплуатацию в результате реализации мероприятий по сейсмоусилению жилых домов влияет на значения показателя «Увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн. квадратных метров в год, млн. кв. м» (общая площадь введенных жилых домов в эксплуатацию в отчетном периоде застройщиками всех видов) национального проекта «Жилье и городская среда».

Кроме того, в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» отмечалось, что проектом паспорта национального проекта «Жилье и городская среда» не были определены плановые значения по вводу жилья на территориях субъектов Российской Федерации.

2.9. При осуществлении Минстроем России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации функций ответственных исполнителей (соисполнителей) федеральных целевых программ и госпрограмм выявлены следующие проблемы (приложение № 4 к настоящему отчету):

2.10. Наличие нарушений субъектов Российской Федерации в части невыполнения показателей результативности и несоблюдения графика строительства указывает на осуществление Минстроем России контроля за реализацией мероприятий по сейсмоусилению получавшими субсидии из федерального бюджета субъектами Российской Федерации ненадлежащим образом (приложение № 4 к настоящему отчету).

Так, проверки хода реализации мероприятий не проводились. Контроль за соблюдением получателями субсидий условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении, осуществлялся Минстроем России только на основании предоставляемых субъектами Российской Федерации отчетов в соответствии с заключенными соглашениями.

Меры по обеспечению возврата в федеральный бюджет субсидии регионами, не исполнившими условия соглашений, принимались Минстроем России недостаточные или не принимались.

Кроме того, ранее по результатам проведенного Счетной палатой контрольного мероприятия установлено, что после проведения реконструкции эксплуатируемое в настоящее время здание ГКОУ «Средняя образовательная школа № 5 в г. Малгобеке» фактически находится в аварийном состоянии и может угрожать жизни и здоровью учащихся[184].

В ходе проведения контрольного мероприятия подписаны 2 акта.

По результатам контрольного мероприятия на объекте Минстроем России представлены возражения от 28 декабря 2018 года № 52558-ЮГ/05.

Аудитором Счетной палаты Российской Федерации Ю.В.Росляком утверждено заключение на возражения.

Выводы

  1. Мероприятия, направленные на повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации, реализовывались в рамках федеральных целевых программ «Сейсмобезопасность территории России» (2002-2010 годы) и «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2018 годы» и с 2018 года – в рамках основного мероприятия «Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации».
  2. Всего за период 2002-2018 годов на реализацию мероприятий по сейсмоусилению объектов направлено порядка 41235,8 млн. рублей.

В 2016-2018 годах на реализацию мероприятий по сейсмоусилению израсходовано 10215,1 млн. рублей, из них средства федерального бюджета – 9625,3 млн. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации – 589,8 млн. рублей.

  1. По состоянию на 1 января 2018 года на территории населенных пунктов 70 субъектов Российской Федерации, расположенных в районах с различной степенью сейсмической опасности, проживает 80,2 % постоянного населения Российской Федерации, из них в районах с наибольшей степенью сейсмической опасности – 68,6 млн. человек, или 46,7 процента.

С 2002 года финансовая поддержка из федерального бюджета на реализацию мероприятий по сейсмоусилению существующих объектов и строительству новых сейсмостойких объектов осуществляется на территориях субъектов Российской Федерации, в которых проживает 35,5 млн. человек.

Вместе с тем реализация в указанном периоде мероприятий по сейсмоусилению объектов, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и строительству новых сейсмостойких объектов взамен тех, сейсмоусиление или реконструкция которых экономически нецелесообразны (в период 2014-2018 годов профинансировано 155 объектов, в том числе 18 жилых домов), не привела к кардинальному изменению ситуации.

Таким образом, в среднем ежегодно финансируются порядка 30 объектов, при этом общая потребность в сейсмоусилении только в 15 регионах составляет 41330 объектов.

  1. Распределение субсидий по субъектам Российской Федерации осуществлялось в соответствии с заявками регионов с учетом при расчете размера субсидии завершения ранее начатых мероприятий по строительству (сейсмоусилению) объектов, а также необходимости реализации вновь начинаемых мероприятий.

Вместе с тем Минстрой России не располагает информацией об общем количестве объектов, об общем количестве жилых домов и объеме жилого фонда на территории Российской Федерации, не отвечающих уровню сейсмоустойчивости, в том числе в разрезе субъектов Российской Федерации, а также информацией об объеме указанного жилого фонда, планируемого к расселению.

По мнению Счетной палаты, в связи с отсутствием информации об общем количестве объектов, не отвечающих уровню сейсмоустойчивости (сводного перечня), Минстроем России финансовая потребность регионов в сейсмоусилении находящихся на их территориях объектов надлежащим образом не оценивалась (планировалась).

  1. В 2018 году определен единственный показатель результативности реализации Основного мероприятия государственной программы – «Снижение уровня уязвимости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения от воздействия разрушительных землетрясений к уровню 2017 года» в размере 13 процентов.

При этом значения указанного показателя в разрезе субъектов Российской Федерации не установлены, что не позволяет оценить его достижение на территории конкретного региона. Расчет фактического значения показателя осуществляется на основании данных о финансировании объектов, и его выполнение не оценивается с учетом общего количества объектов, требующих проведения мероприятий по сейсмоусилению.

  1. Жилищным законодательством Российской Федерации не определен механизм переселения граждан из многоквартирных домов, сейсмоусиление которых невозможно или экономически нецелесообразно, в новые дома.
  2. В национальном проекте «Жилье и городская среда», утвержденном президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 года № 16), показатели, связанные с реализацией мероприятий по сейсмоусилению объектов, отсутствуют.

Для достижения национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года, поставленных Президентом Российской Федерации, в связи с повышением стоимости строительства необходимо оказать государственную поддержку регионам с повышенной сейсмичностью, направленную на развитие жилищного сектора.

  1. Несмотря на выполнение Минстроем России и Правительством Карачаево-Черкесской Республики требований направленных в их адрес представлений Счетной палаты от 28 декабря 2016 года № ПР 13-364/13-02 и от 10 января 2017 года № ПР 13-4/13-03, в ходе проверки выявлены системные проблемы реализации мероприятий по сейсмоусилению объектов, в том числе в части:

Кроме того, принятые Минстроем России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти меры по выполнению поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации Д.Н.Козака от 20 января 2017 года № ДК-П9-279 в части восстановления функционирования единой информационной системы «Сейсмобезопасность России» не привели к достижению результата.

Так, упраздненным Минрегионом России права на информационную систему Минстрою России не передавались, сведения об указанной системе в Госархиве отсутствуют, заявленная в 2018 году Минстроем России потребность в бюджетных ассигнованиях на обеспечение ее функционирования Минэкономразвития России и Минфином России поддержана не была.

При этом 16 из 27 субъектов Российской Федерации – участников ФЦП «Сейсмика» и Основного мероприятия государственной программы – полагают целесообразным воссоздание указанной информационной системы.

Предложения

  1. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации с предложениями поручить Минстрою России и заинтересованным федеральным органам исполнительной власти совместно с субъектами Российской Федерации рассмотреть следующие вопросы:
  1. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Минфин России.
  2. Направить информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации в Федеральное казначейство.
  3. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.
  4. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Карачаево-Черкесской Республики.
  5. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.


Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В.РОСЛЯК 


 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка реализации в 2014-2017 годах и за истекший период
2018 года мер по ликвидации негосударственных пенсионных
фондов, предусмотренных Федеральным законом от 7 мая
1998 года № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»
и Федеральным законом от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ
«О несостоятельности (банкротстве)»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

19 февраля 2019 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункты 3.4.0.2, 3.4.0.2.1, 3.4.0.2.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год пункты 3.4.0.7, 3.4.0.7.1, 3.4.0.7.2).

Предмет контрольного мероприятия

Деятельность Банка России как надзорного органа за ликвидацией негосударственных пенсионных фондов;

деятельность государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» по реализации полномочий ликвидатора негосударственных пенсионных фондов, осуществляющих или осуществлявших деятельность по обязательному пенсионному страхованию, а также полномочия конкурсного управляющего в делах о банкротстве таких негосударственных пенсионных фондов.

Объекты контрольного мероприятия

Центральный банк Российской Федерации (г. Москва);

Государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов (г. Москва).

Срок проведения контрольного мероприятия

С ноября 2018 года по февраль 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Проверка деятельности Центрального банка Российской Федерации по реализации мер, направленных на ликвидацию негосударственных пенсионных фондов, предусмотренных федеральными законами от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», а также по реализации норм Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 422-ФЗ «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений» (в части, относящейся к теме контрольного мероприятия), за период 2014-2017 годов и истекший период 2018 года.
  2. Оценка деятельности государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» по реализации полномочий ликвидатора либо конкурсного управляющего в делах о банкротстве негосударственных пенсионных фондов, осуществляющих или осуществлявших деятельность по обязательному пенсионному страхованию за период 2014-2017 годов и истекший период 2018 года.

Проверяемый период деятельности

2014-2017 годы и истекший период 2018 года (при необходимости более ранние периоды).

Краткая характеристика проверяемой сферы и объектов проверки

Банк России в соответствии со статьей 76.1 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Федеральный закон № 86-ФЗ) является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с пунктом 2 статьи 34 Федерального закона от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (далее – Федеральный закон № 75-ФЗ) Банк России осуществляет в пределах своей компетенции регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов (далее – НПФ, фонды), управляющих компаний (далее – УК), специализированных депозитариев, актуариев в области негосударственного пенсионного обеспечения (далее – НПО) и обязательного пенсионного страхования (далее – ОПС), а также надзор и контроль за указанной деятельностью.

Проведение ликвидационных процедур, в том числе принудительной ликвидации, в НПФ регламентируются положениями Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее – Федеральный закон № 127-ФЗ) с учетом особенностей, установленных Федеральным законом № 75-ФЗ.

На государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов» (далее – Агентство) возложены функции по осуществлению ликвидационных процедур в отношении фондов – участников системы гарантирования прав застрахованных лиц, а также в отношении НПФ, осуществляющих или осуществлявших деятельность по ОПС и не внесенных Агентством в реестр фондов-участников. Агентство осуществляет свои полномочия конкурсного управляющего (ликвидатора) через назначенного из числа своих работников представителя. До назначения Агентства конкурсным управляющим предусмотрено участие его работников в составе временных администраций по управлению фондами, назначаемых Банком России.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 75-ФЗ НПФ – организация, исключительной деятельностью которой является НПО, в том числе досрочное НПО и ОПС. Субъектами отношений по НПО и ОПС являются НПФ, Пенсионный фонд Российской Федерации (далее – ПФР), специализированные депозитарии, УК, вкладчики, участники, застрахованные лица и страхователи. Участниками отношений по НПО и ОПС являются брокеры, кредитные организации, а также другие организации, вовлеченные в процесс размещения средств пенсионных резервов (далее – ПР) и инвестирования средств пенсионных накоплений (далее – ПН).

За проверяемый период количество НПФ сократилось со 120 до 58, то есть в 2,07 раза. Так, за 2015 год с рынка коллективных инвестиций ушло 42 НПФ, за следующие три года еще 20 НПФ. На начало 2015 года ОПС занимались 87 организаций из 120. К концу 2018 года их количество сократилось до 35 НПФ, являющихся участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц в системе ОПС. Количество застрахованных лиц по ОПС за проверяемый период возросло на 40,4 % (15 млн человек), по НПО уменьшилось на 3,3 процента.

По состоянию на 1 декабря 2018 года в процессе ликвидации (банкротства) находилось 55 НПФ, в том числе:

По состоянию на 1 ноября 2018 года процедура принудительной ликвидации завершена в отношении 9 НПФ, из них:

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Проверка деятельности Центрального банка Российской
Федерации по реализации мер, направленных на ликвидацию
негосударственных пенсионных фондов, предусмотренных
федеральными законами от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ
«О негосударственных пенсионных фондах», от 26 октября 2002 года
№ 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», а также по реализации
норм Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 422-ФЗ
«О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного
пенсионного страхования Российской Федерации при формировании
и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении
и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений»
(в части, относящейся к теме контрольного мероприятия), за период
2014-2017 годов и истекший период 2018 года

1.1. В проверяемый период деятельность Банка России по регулированию, контролю и надзору в части, относящейся к теме контрольного мероприятия, наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации регулировалась следующими федеральными законами (с изменениями):

На момент проведения проверки (декабрь 2018 года) 32 нормы указанных федеральных законов предусматривали принятие нормативных и иных документов Банка России по вопросам, относящимся к теме контрольного мероприятия. Из них в проверяемый период действовало 27 документов, принятых в соответствии с указанными нормами, или 84,4 процента.

В ходе проверки выявлено ненадлежащее исполнение Банком России полномочий в части разработки и утверждения документов, предусмотренных 5 из указанных норм (15,6 %), в том числе устанавливающих:

Ряд нормативных актов принимался Банком России со значительной задержкой после принятия соответствующей нормы законодательства (до 3,5 лет).

Из действующих документов, принятых Банком России в соответствии с требованиями действующего законодательства по вопросам, относящимся к теме контрольного мероприятия, в 12 случаях (48 %) на принятие документов Банку России понадобилось свыше 1,5 лет, а в 2 случаях – более 3 лет после внесения соответствующей нормы в действующее законодательство.

Следует отметить, что принятие решений по вопросам аннулирования лицензий НПФ и введения запрета на осуществление операций НПФ по ОПС входит в компетенцию Комитета финансового надзора Банка России (далее – КФН). Положение о Комитете финансового надзора Банка России, утвержденное решением Совета директоров Банка России от 30 августа 2013 года (протокол № 18), устанавливает порядок принятия решений КФН в целом по всем относящимся к его компетенции вопросам, то есть порядок подачи голосов членами КФН и условия правомочности принятых решений. В соответствии с пунктом 10 положения о КФН проекты решений КФН готовятся структурными подразделениями Банка России. Сроки принятия решения об аннулировании лицензии НПФ, введения запрета на осуществление операций НПФ по ОПС, в том числе подготовки соответствующих решений, выносимых на утверждение КФН, положением о КФН не определены. При отсутствии надлежащей регламентации вынесение указанных вопросов на рассмотрение КФН определяется усмотрением должностных лиц Банка России.

Отсутствие в проверяемом периоде необходимой нормативной базы, в том числе регламентирующей аннулирование Банком России лицензий НПФ, создает риск несвоевременного надзорного реагирования со стороны Банка России в отношении НПФ.

Так, имелись случаи, когда лицензия у НПФ отзывалась спустя 8 месяцев с момента принятия судом решения о ликвидации фонда (НПФ «Газгео-Гарант» ликвидирован решением Московского районного суда г. Твери от 28 октября 2015 года, лицензия аннулирована Банком России приказом Банка России от 2 июня 2016 года). При этом основанием для отзыва лицензии явились нарушения, определенные пунктом 1 статьи 7.2 и пунктом 1 статьи 34.1 Федерального закона № 75-ФЗ: неоднократное в течение 2015-2016 годов нарушение более чем на 15 рабочих дней сроков представления отчетов НПФ «Газгео-Гарант», предусмотренных федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными актами Банка России, согласно которым осуществляется деятельность НПФ.

Сроки принятия решений о направлении предписаний по группе фондов Е.Г.Новицкого в адрес данных фондов составляли от 3,5 до 7 месяцев с момента окончания проверки. По состоянию на декабрь 2015 года у Банка России имелись основания для отзыва лицензий у этих фондов. Однако решения об отзыве лицензий были приняты по 5 НПФ указанной группы фондов 22 июня 2016 года и по АО НПФ «ТПП» 23 июня 2016 года, то есть спустя около 7 месяцев. При отсутствии предусмотренного действующим законодательством нормативного акта Банка России задержка с началом процедуры аннулирования лицензий данных НПФ создавала условия для утраты их активов. Указанные факты, свидетельствуют также о недостаточно эффективной работе Банка России при принятии решений о применении мер воздействия.

В проверяемый период ряд вопросов, связанных с ликвидацией НПФ, регулировался приказами ФСФР России, упраздненной с 1 сентября 2013 года, которые устарели и не в полной мере соответствуют нормам действующего законодательства Российской Федерации.

Приказ ФСФР России от 3 марта 2009 года № 09-6/пз-н «Об утверждении Положения о временной администрации по управлению негосударственным пенсионным фондом» был издан в целях реализации подпунктов 6 и 7 статьи 34.1 Федерального закона № 75-ФЗ в редакции, которая действовала на момент его издания. Однако в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 218-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указанные нормы утратили силу. Ряд норм данного приказа ФСФР России, определяющих функции и порядок работы временной администрации НПФ, также основан на утративших силу нормах законодательства. Действующие положения статьи 7.2 Федерального закона № 75-ФЗ и статей Федерального закона № 127-ФЗ, регулирующих вопросы деятельности временной администрации НПФ (с учетом изменений, внесенных в 2014 и последующих годах), указанным приказом ФСФР России не учитываются.

В приказе ФСФР России от 2 августа 2012 года № 12-69/пз-н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по финансовым рынкам государственной услуги по согласованию состава ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда» также содержится ссылка на недействующую редакцию пункта 3 статьи 33 Федерального закона № 75-ФЗ. Статья 33 Федерального закона № 75-ФЗ, в соответствии с пунктом 3 которой был издан указанный приказ, Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» была изложена в новой редакции.

1.2. По результатам проверки деятельности Банка России по реализации норм Федерального закона № 422-ФЗ установлено следующее.

В соответствии с частью 6 статьи 23 Федерального закона № 422-ФЗ в случае принятия арбитражным судом по заявлению Банка России решения о принудительной ликвидации НПФ, который не является фондом – участником системы гарантирования прав застрахованных лиц, в связи с аннулированием лицензии, Банк России в установленные им порядке и сроки перечисляет в ПФР денежные средства в сумме, определяемой в соответствии с частями 1 и 2 статьи 6 Федерального закона № 422-ФЗ (но не ниже суммы средств, определяемой в соответствии с пунктом 3 части 7.1 статьи 11 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 410-ФЗ), а также сумму средств выплатного резерва и средств ПН застрахованных лиц, которым установлена срочная пенсионная выплата, сформированных на дату аннулирования лицензии, в целях исполнения ПФР переданных обязательств НПФ, лицензия которого аннулирована, по договорам об обязательном пенсионном страховании.

Порядок и сроки возмещения Банком России ПФР недостаточности средств ПН установлены Указанием Банка России от 18 августа 2014 года № 3364-У, а с июня 2016 года – Указанием Банка России от 3 февраля 2016 года № 3955-У, а также приказами Банка России от 10 декабря 2014 года № ОД-3462 и от 24 июля 2017 года № ОД-2088, которыми предусмотрено, что недостаток средств ПН определяется на основании информации ПФР о размере подлежащих возмещению средств ПН.

Установлено, что в проверяемый период во исполнение частью 6 статьи 23 Федерального закона № 422-ФЗ на основании писем ПФР Банком России перечислены в ПФР в возмещение недостаточности средств ПН по 28 НПФ денежные средства в общей сумме 66872,27 млн рублей.

Требования Банка России, приобретенные в результате перечисления указанных средств в ПФР, в соответствии с нормой статьи 187.11-1 Федерального закона № 127-ФЗ включены в реестры требований кредиторов первой очереди указанных НПФ.

В проверяемый период удовлетворены требования Банка России как кредитора НПФ первой очереди на общую сумму 25986,23 млн рублей, или 38,9 %. В том числе из 28 НПФ, находящихся в настоящее время в процессе принудительной ликвидации (или в стадии банкротства), по 7 НПФ требования Банка России как кредитора первой очереди удовлетворены полностью, по 12 НПФ – более чем на 50 %, по 6 НПФ – менее чем на 50 %, по 3 НПФ – менее чем на 1 % и по 1 НПФ – обязательства перед Банком России по указанным средствам вообще не исполнены ввиду отсутствия имущества, составляющего ПН.

Общая сумма задолженности по обязательствам НПФ перед Банком России по средствам, перечисленным Банком России в возмещение недостаточности средств ПН в ПФР, по состоянию на 25 октября 2018 года составляет 61,1 % от суммы средств, перечисленных Банком России в ПФР, и соответствует размеру созданных на указанную дату провизий под обесценение требований Банка России по возмещению недостаточности средств ПН ПФР.

Кроме того, Банком России сформирована провизия под потенциальные убытки Банка России в части средств ПН, переданных НПФ, не являющимися участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц, которая более чем в 64 раза превышает фактический размер выплат в дополнительное возмещение недостаточности средств ПН, произведенных Банком России в 2016-2018 годах, что представляется избыточным.

  1. Как указывалось выше, Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями и (или) в сфере их деятельности в соответствии с федеральными законами. С 1 февраля 2014 года функции по осуществлению этой деятельности возложены на Главную инспекцию Банка России (далее – ГИ БР).

В рамках контрольного мероприятия рассмотрены вопросы деятельности Банка России в части соблюдения процедур ликвидации НПФ, предусмотренных Федеральным законом № 75-ФЗ и Федеральным законом № 127-ФЗ, а также причин, повлекших ликвидацию НПФ.

В проверяемый период ГИ БР проведены проверки в отношении 36 НПФ, по которым в последующем Банком России были аннулированы лицензии на осуществление деятельности по обязательному страхованию и пенсионному обеспечению. По результатам проверок, проведенных ГИ БР, в отношении фондов принимались меры надзорного реагирования, в том числе в НПФ направлялись предписания Банка России об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и нормативных актов Банка России.

Кроме того, Банк России, являясь процессуальным правопреемником ФСФР России, продолжил ликвидационные процедуры в отношении НПФ, по которым лицензии на осуществление деятельности по ОПС и НПС были аннулированы на основании приказов ФСФР России (5 фондов).

По результатам проверки деятельности Банка России, осуществляемой в пределах компетенции, установленной Федеральным законом № 75-ФЗ, выявлены отдельные недостатки и факты несоблюдения норм указанного Федерального закона при осуществлении ликвидационных процедур в отношении НПФ:

1) временными администрациями по управлению НПФ фактически не соблюдалась норма пункта 13.1 статьи 7.2 Федерального закона № 75-ФЗ, согласно которой по окончании 3-х месяцев с даты принятия Банком России решения об аннулировании лицензии по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 7.2 указанного Федерального закона, временная администрация по управлению фондом составляет и утверждает промежуточный ликвидационный баланс, который содержит сведения о размере средств ПР, размере средств, предназначенных для выплаты назначенных негосударственных пенсий, размере выкупных сумм, подлежащих выплате, а также о размере кредиторской задолженности, подлежащей погашению за счет средств ПР; копия промежуточного ликвидационного баланса представляется в Банк России.

Согласно пояснениям Банка России указанная норма пункта 13.1 статьи 7.2 Федерального закона № 75-ФЗ «применению не подлежит в связи с содержанием статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ после окончания срока предъявления требований кредиторами фонда ликвидатор фонда составляет промежуточный ликвидационный баланс, который содержит в том числе информацию о составе имущества ликвидируемого фонда, перечне требований, предъявленных кредиторами, результатах их рассмотрения, перечне требований, удовлетворенных вступившим в законную силу решением суда. В свою очередь, в соответствии с абзацем 2 пункта 2 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о ликвидации фонда наступают последствия, предусмотренные Федеральным законом от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ для случая признания фонда несостоятельным (банкротом).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 183.26 Федерального закона № 127-ФЗ кредиторы вправе заявить свои требования к финансовой организации в ходе конкурсного производства в течение 2 месяцев с даты опубликования сведений о признании финансовой организации банкротом.

Таким образом, составление промежуточного ликвидационного баланса, осуществляется исключительно на этапе ликвидации фонда, после опубликования сведений о выполнении ликвидационных процедур в установленном Законом порядке».

Тем не менее, в настоящее время норма подпункта 13.1 статьи 7.2 Федерального закона № 75-ФЗ является действующей, но фактически не исполняется. В связи с этим, полагаем целесообразным Банку России проработать вопрос о необходимости ее изменения или отмены в случае невозможности или нецелесообразности ее применения;

2) согласно пункту 4 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о ликвидации фонда, деятельность временной администрации по управлению фондом прекращается. В срок, не превышающий 10 дней со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о ликвидации фонда, временная администрация по управлению фондом передает ликвидатору фонда имеющуюся у нее бухгалтерскую и иную документацию, материальные и иные ценности, принятые от исполнительных органов фонда.

При этом приказы о прекращении деятельности временных администраций по управлению 28 НПФ издавались Банком России от 1 до 6 месяцев после вступления в законную силу решения арбитражного суда о ликвидации фонда;

3) по отдельным НПФ (НПФ «Право», НПФ «Время», НПФ «Сибирский капитал») Банком России были согласованы промежуточные ликвидационные балансы НПФ, утвержденные ликвидатором, с нарушением предусмотренного пунктом 6 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ срока (не позднее 1 месяца со дня направления баланса в Банк России) на 3 дня;

4) установлены факты несоблюдения временными администрациями (в составе работников Банка России) по управлению фондами (НПФ «Тихий Дон»; НПФ «ПНПФ «Гарант-Проф»; НПФ «Благовест» и др.) срока передачи ликвидатору документации, материальных и иных ценностей, принятых от исполнительного органа НПФ (согласно абзаца 2 пункта 4 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ – 10 дней со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о ликвидации фонда).

Цель 2. Оценка деятельности государственной корпорации
«Агентство по страхованию вкладов» по реализации полномочий
ликвидатора либо конкурсного управляющего в делах о банкротстве
негосударственных пенсионных фондов, осуществляющих
или осуществлявших деятельность по обязательному пенсионному
страхованию за период 2014-2017 годов и истекший период 2018 года

Проверка деятельности Агентства как ликвидатора (конкурсного управляющего) проведена в отношении 34 НПФ, не являющихся участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц.

В проверяемый период Агентство в основном сформировало регулятивные документы, необходимые для выполнения возложенных на него функций в части ликвидации НПФ: разработано и утверждено более 50 распорядительных, методических и иных документов. Вместе с тем проверкой установлено следующее.

2.1. Анализ содержания распорядительных, методических и иных документов Агентства, разработанных и утвержденных после 1 января 2017 года, свидетельствует о том, что Агентство осуществляло функции ликвидатора (конкурсного управляющего) без ряда необходимых регулятивных документов, определяющих в том числе: порядок хранения документации и имущества финансовой организации в ходе ликвидационных процедур; методику определения стоимости услуг по хранению документов ликвидируемых финансовых организаций; порядок передачи дел ликвидируемого НПФ при смене представителя конкурсного управляющего (ликвидатора).

В отсутствие указанных документов в отношении НПФ использовались подходы, заложенные в регулятивных документах Агентства в отношении кредитных организаций.

2.2. В ходе проведения контрольного мероприятия выявлен неурегулированный до настоящего времени на законодательном уровне вопрос об использовании денежных средств НПФ, составляющих пенсионные накопления, в случае их профицита.

Законодательством об ОПС в Российской Федерации не предусмотрен механизм использования средств ПН, оставшихся после удовлетворения требований всех кредиторов.

Проверкой установлено, что в ряде НПФ (ОАО «НПФ «Благоденствие», АО «НПФ «Участие», ПАО «НПФ «Сибирский капитал», НПФ «Тихий Дон», АО «НПФ «Эрэл», НПФ «ПНПФ «Гарант-Проф», НПФ «Поволжский» и НПФ «Семейный») отмечается наличие профицита ПН после удовлетворения требований всех кредиторов из средств ПН по состоянию на 1 ноября 2018 года на общую сумму 598,7 млн рублей (расчетно).

Позиции Агентства и Банка России по данному вопросу на момент проверки не были согласованы. Агентство считает целесообразным рассмотреть возможность включения избыточных средств ПН в состав ПР, чтобы увеличить процент удовлетворения требований по пенсионным резервам. По мнению Агентства, применение предлагаемого им механизма будет способствовать повышению доверия в обществе к пенсионным программам без государственного участия. В то же время Банк России считает необходимым оставить профицит денежных средств, составляющих ПН, на счетах Агентства до момента урегулирования вопроса об использовании образовавшегося профицита на законодательном уровне.

2.3. В соответствии с пунктом 10 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ в случае, если имеющиеся у фонда денежные средства недостаточны для удовлетворения требований кредиторов фонда, ликвидатор фонда осуществляет реализацию имущества фонда в порядке, установленном Банком России. В соответствии с пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 29 июня 2015 года № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» до утверждения Банком России указанного порядка ликвидатор НПФ осуществляет такую реализацию в порядке, согласованном Банком России.

В связи с отсутствием порядка реализации имущества, установленного Банком России, Агентством утвержден и согласован с Банком России (письмо Банка России от 10 октября 2016 года № 015-54/8097) временный порядок реализации основных средств и прочих материальных ценностей негосударственных пенсионных фондов, стоимость которых по данным бухгалтерского учета составляет менее 100 тыс. рублей, посредством публичного предложения, который не учитывает процедуры проведения торгов.

В то же время в проверяемом периоде мероприятия по реализации имущества НПФ стоимостью свыше 100 тыс. рублей осуществлялись Агентством после получения согласования Банка России в отношении каждого НПФ обособленно с учетом качества и видов активов по каждому НПФ, включая реализацию на торгах. Отсутствие утвержденного Банком России порядка реализации ликвидатором имущества НПФ в случае, если имеющиеся у фонда денежные средства недостаточны для удовлетворения требований его кредиторов, не позволяет ускорить процедуру реализации имущества НПФ.

2.4. По данным бухгалтерского учета, совокупная балансовая стоимость активов ликвидируемых 34 фондов на дату начала в них ликвидационных процедур составляла 112606,3 млн рублей, из них основную долю (77,8 %) составляли ПН. В то же время, по данным проведенной инвентаризации в ликвидируемых НПФ, совокупная стоимость имущества составила 108176,7 млн рублей, установлена недостача в 4429,6 млн рублей, из которой 62,5 % относится на АО «НПФ «Стратегия».

Среди 34 ликвидируемых Агентством НПФ следует отметить две группы фондов, конечными бенефициарами которых являлись: А.Л.Мотылев – 7 НПФ[185]; Е.Г.Новицкий – 6 НПФ[186]. Совокупная стоимость имущества по этим группам, составляет 68,6 % от общего объема имущества по всем ликвидируемым НПФ.

При этом следует отметить, что группа фондов, подконтрольных А.Л.Мотылеву, инвестировала большую часть средств, составляющих ПН в однородные активы – ипотечные сертификаты участия (далее – ИСУ), ипотечное покрытие по которым составляли права требования к заемщикам – «техническим компаниям», поручителем по которым выступала организация ООО «Техномарк», рыночная стоимость имущества которого была значительно ниже ипотечного покрытия по ИСУ и стоимости облигаций юридических лиц («технических компаний»).

Всего вложения по указанной группе фондов в однородные активы составили: ИСУ «Берег мечты» – 9562,3 млн рублей; ИСУ «Берег луны» – 6381,1 млн рублей; ИСУ «Берег моря» – 7245,0 млн рублей; облигации ЗАО «СТРОЙТЕМП» – 4393,0 млн рублей; облигации ООО «Промнефтесервис» – 4485,0 млн рублей; облигации ООО «Трансгазсервис» – 4399,0 млн рублей.

В перечисленные активы данной группой фондов вложены средства, составляющие ПН в объеме 36465,4 млн рублей, что составляет 72,3 % от общего объема средств ПН указанной группы фондов (50465,2 млн рублей).

Имущество (земельные участки), составлявшее ипотечное покрытие ИСУ «Берег мечты», «Берег луны», «Берег моря» балансовой стоимостью 23188,4 млн рублей, принадлежавшее на правах собственности ООО «Техномарк», было реализовано по решению арбитражного суда единым лотом 1 февраля 2018 года на торгах посредством публичного предложения на торговой площадке «Межрегиональная электронная торговая система», цена реализации составила 412,0 млн рублей.

Претензионная работа Агентства по возврату средств НПФ, входящих в указанную группу фондов, размещенных в облигации ЗАО «СТРОЙТЕМП», ООО «Промнефтесервис», ООО «Трансгазсервис» не дала результата (средства не возвращены в полном объеме). Исполнительное производство в отношении указанных организаций завершено в связи с отсутствием имущества, на которое может быть обращено взыскание.

Таким образом, из средств ПН в общей сумме 36465,4 млн рублей, которые были инвестированы вышеназванной группой фондов в неликвидные активы, возврат средств составил 412,0 млн рублей, или 1,1 % от общего объема средств ПН, инвестированных в указанные выше активы. В настоящее время объем средств, составляющих ПН, реальный к взысканию, по рассмотренным активам данной группы фондов оценивается Агентством в 0 рублей.

Согласно выпискам по специальным счетам ПН, ПР и собственных средств, открытым в Агентстве для НПФ, подконтрольных Е.Г.Новицкому, по состоянию на 1 ноября 2018 года поступление денежных средств в результате работы ликвидатора по реализации имущества фондов составило 10877,5 млн рублей, или 35,6 % балансовой стоимости имущества на дату введения ликвидационных процедур.

Столь низкий процент поступления денежных средств от реализации имущества (менее 50 % – по средствам ПН, 32,5 % – по средствам ПР и 0,7 % – по КМ (собственным средствам) связан с тем, что в составе имущества группы фондов было значительное количество неликвидных (более 36 % балансовой стоимости) и низколиквидных (более 19 %) ценных бумаг, а также не реализованные по состоянию на 1 ноября 2018 года облигации (10 %) с датой погашения 2021 года

Эмитентами облигаций ООО «Дельта-Финанс», ООО «УНГП-Финанс», ОАО «Телехаус» допущены дефолты по выплате накопленного дохода и погашению номинальной стоимости по ценным бумагам.

В проверяемый период ликвидатором проводилась судебная работа, направленная на взыскание задолженности с эмитентов облигаций, в результате которой по состоянию на 1 ноября 2018 года требования фондов к ООО «УНГП-Финанс», ООО «Дельта-Финанс», ОАО «Телехаус» и ЗАО «Паллада» в связи с признанием их несостоятельными (банкротами) включены в третью очередь реестра требований кредиторов указанных должников.

5) Требования кредиторов НПФ, не являющегося участником системы гарантирования прав застрахованных лиц в системе ОПС, в соответствии с Федеральным законом № 422-ФЗ, требования застрахованных лиц (их правопреемников), подлежащие удовлетворению за счет средств ПН, включаются в реестр требований кредиторов в размере обязательств фонда перед застрахованными лицами (их правопреемниками).

В соответствии со статьей 187.11-1 Федерального закона № 127-ФЗ требования, подлежащие удовлетворению за счет средств ПН, удовлетворяются в следующем порядке:

- требования застрахованных лиц и их правопреемников, под которыми понимаются обязательства НПФ перед застрахованными лицами и их правопреемниками, которые определяются конкурсным управляющим в размере обязательств, определенных временной администрацией, в части, превышающей размер средств, перечисленных Банком России в ПФР (инвестиционный доход). Инвестиционный доход, отраженный на счетах застрахованных лиц, за весь период формирования ПН до даты ликвидации фонда в полном размере включается в реестр требований кредиторов фонда. Удовлетворение соответствующих требований кредиторов осуществляется по мере реализации активов, составляющих ПН;

Если средств ПН недостаточно для удовлетворения требований кредиторов первой очереди, такие требования подлежат удовлетворению за счет имущества фонда, составляющего КМ.

Статьи 186.4 и 186.5 Федерального закона № 127-ФЗ определяют особенности по установлению требований кредиторов в деле о банкротстве НПФ, осуществляющего деятельность по НПО, и предусматривают следующие мероприятия Агентства (конкурсного управляющего, ликвидатора):

В ходе контрольного мероприятия Агентством на основании сформированных реестров требований кредиторов 34 ликвидируемых НПФ, представлены данные об установленном размере и количестве требований кредиторов по состоянию на 1 октября 2018 года. Причины низкого показателя удовлетворения требований кредиторов связаны в основном с тем, что денежные средства ПН были вложены УК фондов в низколиквидные активы (акции, облигации, ИСУ), инвестиционные паи, средства на счетах и депозиты обанкротившихся впоследствии кредитных учреждений и организаций и др.).

В то же время в проверяемом периоде по некоторым НПФ Агентство приступило к выплате инвестиционного дохода кредиторам по ПН, который не компенсируется ПФР.

6) Согласно статье 187.9 Федерального закона № 127-ФЗ конкурсный управляющий (ликвидатор) НПФ осуществляет продажу имущества, составляющего средства ПН, для обеспечения расчетов по обязательствам перед застрахованными лицами и их правопреемниками, а также его кредиторами, требования которых подлежат удовлетворению в соответствии со статьей 187.11 указанного Федерального закона. Продажа имущества, составляющего средства ПН, осуществляется в порядке, установленном данным Федеральным законом, и с учетом положений статьи 187.9.

Согласно нормам указанного Федерального закона ликвидатор самостоятельно определяет рыночную стоимость имущества, обращающегося на организованных торгах. При наличии в составе имущества ценных бумаг, не обращающихся на организованных торгах, их стоимость определяется с привлечением оценщика в соответствии со статьей 130 Федерального закона № 127-ФЗ. Ценные бумаги, принадлежащие НПФ и допущенные к организованным торгам, подлежат продаже на указанных торгах.

Конкурсный управляющий обязан использовать отдельные специальные счета должника для зачисления средств ПН, ПР и КМ, а также для зачисления средств, вырученных от продажи соответствующего имущества.

По предварительной оценке (до завершения всех мероприятий по реализации имущества) по состоянию на 1 ноября 2018 года рыночная стоимость имущества, составляющего ПН, ПР и собственные средства ликвидируемых НПФ, в среднем составляет около 30 % от их балансовой стоимости.

Всего по состоянию на 1 ноября 2018 года Агентством обеспечен возврат из доверительного управления 99,6 % имущества ликвидируемых НПФ, совокупное поступление денежных средств на счета фондов составило 30999,1 млн рублей, или 27,6 % от балансовой стоимости их имущества.

С учетом требований установленных законодательством инвестирование средств ПН, а также размещение средств ПР осуществлялось ликвидируемыми фондами преимущественно через УК (более 90 % от всего имущества ликвидируемых фондов). Средства НПФ инвестировались (размещались) УК в финансовые активы (акции и облигации российских эмитентов, ИСУ, инвестиционные паи (ЗПИФ), с преобладанием вложений в долгосрочные финансовые инструменты, а также низколиквидные и (или) имеющие признаки «технических» активы. Высоколиквидные активы, в том числе средства на счетах в финансово устойчивых кредитных организациях (ПАО Сбербанк, Банк ВТБ (ПАО) и др.), акции и корпоративные облигации эмитентов первого эшелона (ПАО «Газпром», ПАО «ГМК «Норильский никель», ПАО «МРСК» и др.), облигации субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, составляли незначительный объем вложений.

Доверительное управление имуществом фондов осуществлялось 38 УК, при этом в отношении 1/3 из них Банком России приняты решения об аннулировании лицензий.

По договорам доверительного управления с действующими УК возврат имущества осуществлялся в виде денежных средств (по состоянию на 1 ноября 2018 года объем указанных поступлений составил около 8 млрд рублей, или 26 % от совокупного объема поступивших денежных средств).

В случае аннулирования лицензии УК ликвидатором был обеспечен комплекс мероприятий по возврату имущества из доверительного управления, а именно: открытие счетов депо фондов в специализированных организациях и специальных счетов для зачисления денежных средств в Агентстве, заключение договоров цессии, замена кредитора в порядке процессуального правопреемства, перевод ценных бумаг и денежных средств на счета ликвидируемых фондов, открытых в Агентстве, передача (уступка) прав требования к должникам фондов. В результате проведенных мероприятий на счета депо фондов переведены ценные бумаги на общую сумму около 89 млрд рублей (по данным бухгалтерского учета).

Агентством для целей установления недостаточности средств для удовлетворения требований кредиторов и дальнейшего инициирования процедуры несостоятельности (банкротства) фондов, находящихся на стадии принудительной ликвидации, осуществлены мероприятия по реализации ликвидных (обращающихся на организованных торгах) ценных бумаг. По результатам указанной деятельности на счета фондов поступили денежные средства в размере около 3 млрд рублей.

По результатам проверки деятельности Агентства, осуществляемой в пределах компетенции, установленной Федеральным законом № 127-ФЗ, с учетом особенностей Федерального закона № 75-ФЗ выявлены отдельные нарушения и недостатки (в том числе связанные с несовершенством действующего законодательства) и факты несоблюдения установленных указанными законами норм при осуществлении ликвидационных процедур в отношении НПФ.

Условие перехода от процедуры принудительной ликвидации НПФ к процедуре банкротства установлено пунктом 12 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ. В случае недостаточности денежных средств, полученных от реализации имущества, составляющего средства ПН, либо имущества фонда, ликвидатор фонда по согласованию с Банком России в письменной форме направляет в арбитражный суд заявление о признании фонда несостоятельным (банкротом).

Проверкой установлено, что по ряду ликвидируемых НПФ на дату обращения Агентства в арбитражный суд с заявлением о признании их несостоятельными (банкротами), имущество фондов, составляющее ПН, было реализовано не в полном объеме.

Таким образом, в указанных случаях Агентством не соблюдалась норма, установленная пунктом 12 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ определяющая условие перехода от процедуры принудительной ликвидации НПФ к процедуре банкротства.

По наступившим обязательствам НПФ по выплате пожизненной негосударственной пенсии выкупные суммы не выплачиваются. Указанные обязательства подлежат актуарному оцениванию в целом по всем договорам пенсионного страхования участников такого фонда, в отношении которых наступила обязанность такого фонда по выплате пожизненной негосударственной пенсии. На сумму указанных обязательств формируется фонд из активов, составляющих ПР фонда.

Согласно подпункту 2 пункта 7 статьи 186.4 Федерального закона 127-ФЗ в течение шести месяцев с даты принятия арбитражным судом решения о признании НПФ банкротом и об открытии конкурсного производства конкурсный управляющий (Агентство) осуществляет мероприятия, обеспечивающие передачу обязанности по выплате пожизненных негосударственных пенсий и средств ПР другому негосударственному пенсионному фонду в соответствии со статьей 186.9 данного Федерального закона.

Указанием Банка России от 28 декабря 2015 года № 3922-У (документ вступил в силу с 20 июня 2016 года) введена реализация поэтапной передачи активов и обязательств ликвидируемых НПФ по выплате пожизненных негосударственных пенсий (обязанность по выплате может осуществляться по мере формирования выплатного фонда за счет средств ПР, средств, указанных в пункте 4 статьи 186.5 Федерального закона № 127-ФЗ, и (или) средств КМ).

Проверкой установлено, что период времени с даты принятия арбитражным судом решения о признании НПФ банкротом и до даты принятия решения правлением Агентства о передаче обязанности по выплате пожизненно назначенных пенсий и средств ПР другому НПФ составлял от 8 месяцев до 1 года. Решение правления Агентства определяло только порядок и этапы передачи назначенных пенсий, сами обязательства и выплатные суммы передавались в действующие НПФ в срок от 9 до 18 месяцев.

Таким образом, в указанных случаях Агентством нарушался срок проведения мероприятий, обеспечивающих передачу обязанности по выплате пожизненных негосударственных пенсий и средств ПР другому негосударственному пенсионному фонду, установленный подпунктом 2 пункта 7 статьи 186.4 Федерального закона № 127-ФЗ.

Со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о ликвидации фонда наступают последствия, предусмотренные Федеральным законом № 127-ФЗ для случая признания фонда несостоятельным (банкротом).

Принудительная ликвидация фонда осуществляется в порядке и в соответствии с процедурами, которые предусмотрены Федеральным законом № 127-ФЗ для конкурсного производства, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом № 75-ФЗ.

В соответствии со статьей 183.13 Федерального закона № 127-ФЗ в финансовых организациях временная администрация проводит анализ финансового состояния и не позднее чем через сорок пять дней с даты ее назначения представляет в контрольный орган заключение о ее финансовом состоянии.

Однако положениями статьи 187.4 Федерального закона № 127-ФЗ, а также пункта 3.1 статьи 7.2 Федерального закона № 75-ФЗ определены особенности деятельности временной администрации НПФ, осуществляющего деятельность по ОПС, которая назначена в случае аннулирования у него лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, в соответствии с которыми обязанность проведения временной администрацией финансового анализа НПФ исключена (соответствующие изменения в указанные статьи внесены Федеральным законом от 29 июня 2015 года № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Таким образом, обязанность анализировать финансовое состояние НПФ и результаты его финансовой, хозяйственной и инвестиционной деятельности, а также выявлять признаки преднамеренного и фиктивного банкротства наступает только у Агентства как конкурсного управляющего (ликвидатора) в соответствии с пунктом 2 статьи 20.3 Федерального закона № 127-ФЗ, при этом сроки и порядок проведения такого анализа не установлены.

По 4 фондам, находящимся в процедуре ликвидации с 2016 года, заключения о выявлении обстоятельств ухудшения финансового положения НПФ и/или о выявлении обстоятельств банкротства НПФ по состоянию на 11 января 2019 года Агентством не подготовлены: АО НПФ «Новый ВЕК ОПС» – дата введения процедуры ликвидации 18 февраля 2016 года; АО «НПФ «Мечел-Фонд» – 28 июля 2016 года; АО «НПФ «ЦЕРИХ» – 27 июля 2016 года; АО «НПФ металлургов» – 18 августа 2016 года.

По 11 НПФ заключения о выявлении обстоятельств ухудшения финансового положения НПФ и/или о выявлении обстоятельств банкротства НПФ подготовлены по истечении более 2 лет с даты введения процедуры ликвидации.

В то же время до проведения Агентством анализа финансового состояния, ликвидируемого НПФ, результатов его финансовой, хозяйственной и инвестиционной деятельности, установления наличия признаков преднамеренного и фиктивного банкротства невозможно установить причастность контролирующих лиц НПФ к обстоятельствам, нанесшим ущерб и послужившим причинами преднамеренного банкротства НПФ. При этом по результатам финансового анализа деятельности 20 НПФ из 34, в отношении которых была введена процедура ликвидации, Агентством выявлены признаки совершения преступления – хищение имущества по 6 НПФ, преднамеренное банкротство – по 13 НПФ, злоупотребление полномочиями – по 1 НПФ. Однако по ряду фондов соответствующие заявления в правоохранительные органы направлялись Агентством в сроки от года до более чем трех лет с даты введения процедуры ликвидации.

Указанные обстоятельства снижают эффективность процессуальных действий, направленных на привлечение к субсидиарной ответственности лиц, чьи действия или бездействие нанесли финансовый ущерб фонду, в отношении которого введена процедура ликвидации.

С учетом изложенного представляется целесообразным предложить Банку России проработать вопрос о необходимости внесения изменений в федеральные законы № 127-ФЗ и № 75-ФЗ в целях возложения на временную администрацию по управлению НПФ обязанности по проведению финансового анализа фонда (в том числе для выявления признаков фиктивного и преднамеренного банкротства), установив конкретные сроки его проведения, а также обязанности по обращению в арбитражный суд с заявлением о признании НПФ банкротом по решению контрольного органа по результатам проведенного анализа финансового состояния НПФ в случае выявления признаков банкротства НПФ, либо изменений, предусматривающих установление конкретных сроков по проведению Агентством финансового анализа фонда, в том числе в целях выявления признаков банкротства НПФ.

Согласно заключениям о результатах проверки обстоятельств ухудшения финансового положения в отношении НПФ АО «НПФ «Солнечное время», АО НПФ «Солнце. Жизнь. Пенсия», АО НПФ «Сберегательный», АО НПФ «Защита будущего», АО НПФ «Адекта-Пенсия», АО НПФ «СберФонд Солнечный берег» и НПФ «Уралоборонзаводский», подготовленным в августе 2016 года, Агентством выявлены предусмотренные подпунктом 3 пункта 1 статьи 183.16 Федерального закона № 127-ФЗ признаки банкротства на дату аннулирования лицензии.

При этом заявления о признании указанных фондов несостоятельными (банкротами) направлялись Агентством в арбитражный суд в ноябре-декабре 2017 года, то есть по истечении 15-16 месяцев с момента выявления признаков банкротства.

При осуществлении процедуры ликвидации НПФ в случае установления признаков несостоятельности (банкротства) в соответствии с пунктом 12 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ Агентство может обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании фонда несостоятельным (банкротом) только после реализации имущества, составляющего средства ПН, либо имущества НПФ.

Однако следует отметить, что складывающаяся практика осуществления ликвидационных процедур в фондах свидетельствует о том, что признаки несостоятельности (банкротства) фондов (в частности, тот факт, что стоимость активов фонда существенно ниже их обязательств) могут устанавливаться на этапе инвентаризации и оценки активов фонда.

Тем не менее, согласно пункту 12 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ Агентство, имея данные о том, что фонд фактически соответствует признакам несостоятельности (банкротства), обязано осуществлять мероприятия по реализации имущества фонда, и только после реализации имущества может обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании фонда несостоятельным (банкротом), что влечет неоправданное увеличение сроков проведения ликвидационных процедур.

С учетом этого целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в федеральные законы № 127-ФЗ и № 75-ФЗ в целях установления возможности подачи ликвидатором в арбитражный суд заявления о признании фонда несостоятельным (банкротом) до завершения реализации имущества, составляющего средства ПН, либо имущества фонда в случае выявления Агентством признаков банкротства, предусмотренных статьей 183.16 Федерального закона № 127-ФЗ, а также определения срока направления такого заявления в арбитражный суд.

В ходе контрольного мероприятия проведен анализ движения денежных средств, зачисленных на счет Агентства, открытый в Банке России, в результате работы с имуществом, составляющим ПН, по всем ликвидируемым НПФ.

Проверкой установлено, что сроки, в течение которых Агентством осуществляются выплаты кредиторам за счет средств ПН и ПР, не регламентированы, а выплаты осуществляются в необоснованно длительные сроки. При наличии средств на счетах Агентства расчеты с Банком России как с кредитором первой очереди производились в сроки от 1 до 15 месяцев.

В ходе анализа движения средств по счетам АО НПФ «Солнце. Жизнь. Пенсия» в процессе ликвидационных процедур установлено, что по состоянию на 20 апреля 2017 года остаток средств ПН составлял 3267,1 млн рублей, оплата кредиторам осуществлена 1 июня 2017 года в сумме 3073,3 млн рублей. Остаток по счету составил 198,2 млн рублей. Следующий расчет с кредиторами осуществлен 10 сентября 2018 года в сумме 359 млн рублей.

Таким образом, более 15 месяцев на корреспондентском счете Агентства в Банке России неснижаемый остаток средств пенсионных накоплений НПФ «Солнце. Жизнь. Пенсия» составлял 198,2 млн рублей, при том, что на 1 июля 2018 года задолженность по погашению требований Банка России составляла 18760 млн рублей.

При анализе счетов АО «НПФ «Первый национальный пенсионный фонд» в Агентстве установлено, что с 8 октября 2016 года по 27 марта 2017 года, то есть более 5 месяцев, неснижаемый остаток средств ПН составлял 1035,6 млн рублей.

Отсутствие системного подхода при расчетах Агентства с кредиторами прослеживается в отношении всех ликвидируемых НПФ.

Анализ счета Агентства, открытого в ГУ Банка России по ЦФО для учета средств ПН по всем ликвидируемым НПФ, показал, что с 19 июля 2016 года по 17 марта 2017 года неснижаемый остаток средств составлял не менее 4,2 млрд рублей, максимальная сумма остатка увеличивалась до 7,8 млрд рублей, при этом задолженность Агентства как ликвидатора НПФ перед Банком России на 1 января 2017 года составляла 60,2 млрд рублей.

В соответствии с нормами пункта 2 статьи 189.98 Федерального закона № 127-ФЗ промежуточный ликвидационный баланс (далее – ПЛБ) и ликвидационный баланс для ликвидируемых кредитных организаций составляются в соответствии с нормативными актами Банка России и представляются в Банк России на согласование. Во исполнение требований статьи 189.98 Федерального закона № 127-ФЗ Банк России утвердил Положение о порядке составления промежуточного ликвидационного баланса и ликвидационного баланса ликвидируемой кредитной организации для их согласования с Банком России от 15 июня 2017 года № 588-П, действующее с сентября 2017 года.

Порядок подготовки ПЛБ НПФ при принудительной ликвидации в Федеральном законе № 127-ФЗ не установлен и в отличие от ликвидируемых в процессе принудительной ликвидации кредитных организаций, за Банком России не закреплен. Вместе с тем подпунктами 5 и 6 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ определено, что после окончания срока предъявления требований кредиторами фонда ликвидатор фонда составляет ПЛБ. При этом ПЛБ утверждается ликвидатором фонда и подлежит согласованию Банком России в срок не позднее одного месяца со дня его направления в Банк России в установленном им порядке.

Удовлетворение требований кредиторов фонда осуществляется в соответствии с ПЛБ после его согласования Банком России за счет денежных средств, полученных от реализации имущества фонда, и от реализации имущества, составляющего средства ПН.

Таким образом, отсутствие порядка и сроков составления ПЛБ может негативно влиять на оперативность процессов, необходимых для реализации имущества и удовлетворения требований кредиторов, и, соответственно, на увеличение срока принудительной ликвидации.

Агентство как корпоративный конкурсный управляющий (ликвидатор) финансовых организаций несет ответственность за результат проведения ликвидационных процедур. Координация действий и принятие решений по вопросам ликвидации осуществляется коллегиальными органами управления Агентства. Агентство реализует полномочия корпоративного конкурсного управляющего (ликвидатора) через представителя, который в соответствии с возложенными на него функциями осуществляет проведение мероприятий в ходе ликвидационных процедур в отношении отдельных финансовых организаций. Представитель назначается из числа работников Агентства, вследствие чего для оценки эффективности его деятельности применяются показатели, предусмотренные для оценки эффективности деятельности Агентства и всех его работников.

На момент проведения контрольного мероприятия деятельность представителя Агентством оценивается только по показателю «Оценка личной эффективности», который не отражает эффективность и результативность его деятельности по основным направлениям ликвидационных процедур.

При этом такие количественно-качественные показатели эффективности деятельности представителя и коллегиальных органов Агентства, как: сроки реализации имущества, минимизация расходов на ликвидационные процедуры, наличие жалоб на работу представителя и другие, не применяются.

Деятельность Агентства как корпоративного конкурсного управляющего оценивается Советом директоров Агентства на основании двух показателей:

Для целей расчета КПЭ 1 Агентством проводится мониторинг исполнения представителями плана по проведению основных мероприятий конкурсного производства (принудительной ликвидации) по каждому из ликвидируемых НПФ, который отражает лишь соотношение фактических сроков исполнения этапов конкурсного производства (ликвидации) и запланированных. КПЭ 2 применяется только в отношении НПФ, процедура ликвидации которых завершена.

Таким образом, в проверяемом периоде деятельность Агентства как корпоративного ликвидатора оценивалась только по одному КПЭ, а к представителям, осуществляющим полномочия ликвидатора в 33 фондах, данные показатели не применялись в связи с незавершенностью процедуры конкурсного производства (ликвидации), что не позволяет оценить эффективность и результативность деятельности Агентства в целом и его представителей по реализации основных мероприятий ликвидации НПФ.

В соответствии с пунктом 5 статьи 187.8 Федерального закона № 127-ФЗ в целях своевременного и качественного выполнения функций конкурсного управляющего (ликвидатора) Агентство вправе авансировать расходы, связанные с исполнением возложенных на него полномочий, из собственных средств с последующим их возмещением за счет КМ фонда. Необходимость авансирования Агентством расходов ликвидируемых фондов возникает в случае отсутствия у них денежных средств для оплаты текущих расходов. Расходы авансируются с целью экономии КМ и обеспечения эффективного рабочего процесса исходя из принципа разумности, необходимости и целесообразности оплаты расходов ликвидируемых фондов.

За проверяемый период Агентством авансировано 119,2 млн рублей, на 1 ноября 2018 года сумма, подлежащая компенсации Агентству, составляет 83,7 млн рублей. Как показала проверка, по 11 НПФ из 34 не планируется поступление денежных средств за счет реализации имущества КМ для компенсации расходов Агентства. Некомпенсируемые расходы Агентства в среднем расчетно составят 18,7 % от авансированной суммы.

Расходы, авансированные Агентством, подлежат включению в смету текущих расходов НПФ и отражаются в отчете об исполнении сметы только в том размере, который компенсируется за счет средств КМ. Оставшийся объем проавансированных средств, но не компенсированных фондом, не отражается в отчете об исполнении сметы. Раздел 7 отчета конкурсного управляющего позволяет получить информацию о размере произведенных расходов на проведение мероприятий конкурсного производства (ликвидации) за счет КМ, но без учета второго источника – средств авансирования Агентством. При анализе отчетов представителей установлено, что в некоторых отчетах отсутствует информация об авансировании[187]. Эта информация формируется на бухгалтерских счетах Агентства по каждому фонду и недоступна собранию кредиторов фонда, что свидетельствует о неполноте информации, отражаемой в отчетах Агентства при проведении конкурсного производства (ликвидации) НПФ.

Возражения или замечания руководителей объектов
контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия

В ходе контрольного мероприятия составлены акты, подписанные проверяемыми объектами с комментариями и пояснениями, которые были направлены в адрес Счетной палаты Российской Федерации:

письмом от 18 января 2019 года за подписью Генерального директора Агентства;

письмом от 23 января 2019 года за подписью директора департамента внутреннего аудита Банка России.

Заключения на указанные замечания и пояснения Агентства и Банка России утверждены аудитором Счетной палаты Российской Федерации А.В.Перчяном 28 января 2019 года.

Выводы

  1. В проверяемый период Банк России в основном сформировал нормативные и иные документы, необходимые для выполнения возложенных на него функций в части ликвидации негосударственных пенсионных фондов (НПФ).

Из 32 нормативных документов по вопросам, относящимся к теме контрольного мероприятия, принятие которых предусмотрено нормами действующего законодательства Российской Федерации, на момент проверки (декабрь 2018 года) действовали 27 (или 84,4 %) нормативных документов. В то же время в ходе проверки выявлено ненадлежащее исполнение Банком России полномочий в части разработки и утверждения документов, предусмотренных 5 из указанных норм (15,6 %). Ряд нормативных актов принимался Банком России со значительной задержкой после принятия соответствующей нормы законодательства (до 3,5 лет).

При этом в проверяемый период применялись приказы упраздненной ФСФР России, устаревшие и не в полной мере соответствующие нормам действующего законодательства Российской Федерации. Это свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования нормативной базы Банка России по вопросам ликвидации НПФ.

  1. Временными администрациями по управлению НПФ фактически не соблюдалась норма пункта 13.1 статьи 7.2 Федерального закона от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах», согласно которой по окончании трех месяцев с даты принятия Банком России решения об аннулировании лицензии по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 7.2 указанного Федерального закона, временная администрация по управлению фондом составляет и утверждает промежуточный ликвидационный баланс.

Вместе с тем пунктом 5 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ предусмотрено, что после окончания срока предъявления требований кредиторами фонда промежуточный ликвидационный баланс составляется ликвидатором фонда (Агентством), в связи с чем подготовка промежуточного ликвидационного баланса временной администрацией по управлению НПФ является ее избыточной функцией, и это может свидетельствовать о несовершенстве действующих правовых норм.

Тем не менее, в настоящее время норма пункта 13.1 статьи 7.2 Федерального закона № 75-ФЗ является действующей, но фактически не исполняется временными администрациями. В связи с этим полагаем целесообразным Банку России проработать вопрос о необходимости изменения или отмены указанной нормы в случае невозможности или нецелесообразности ее применения.

  1. С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 29 июня 2015 года № 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в положения статьи 187.4 Федерального закона № 127-ФЗ и статьи 7.2. Федерального закона № 75-ФЗ, определяющих особенности деятельности временной администрации НПФ, назначенной в случае аннулирования у фонда лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию, в обязанности временной администрации не входит проведение анализа финансового состояния НПФ.

Таким образом, обязанность анализировать финансовое состояние НПФ и результаты его финансовой, хозяйственной и инвестиционной деятельности, а также выявлять признаки преднамеренного и фиктивного банкротства наступает только у Агентства как конкурсного управляющего (ликвидатора) в соответствии с пунктом 2 статьи 20.3 Федерального закона № 127-ФЗ, при этом сроки и порядок проведения такого анализа не установлены.

В ходе проверки установлено, что подготовка Агентством заключений о выявлении обстоятельств ухудшения финансового положения НПФ и/или о выявлении обстоятельств банкротства НПФ осуществляется в длительные сроки (в ряде случаев по истечении более 2 лет с даты введения процедуры ликвидации, по 4 фондам, находящимся в процедуре ликвидации с 2016 года, указанные заключения по состоянию на 11 января 2019 года Агентством не подготовлены).

В то же время до проведения Агентством анализа финансового состояния ликвидируемого НПФ, результатов его финансовой, хозяйственной и инвестиционной деятельности, установления наличия признаков преднамеренного и фиктивного банкротства невозможно установить причастность контролирующих лиц НПФ к обстоятельствам, нанесшим ущерб и послужившим причинами преднамеренного банкротства НПФ.

С учетом изложенного представляется целесообразным предложить Банку России проработать вопрос о необходимости внесения в федеральные законы № 127-ФЗ и № 75-ФЗ изменений в целях возложения на временную администрацию по управлению НПФ обязанности по проведению финансового анализа фонда (в том числе для выявления признаков фиктивного и преднамеренного банкротства), установив конкретные сроки его проведения, а также обязанности по обращению в арбитражный суд с заявлением о признании НПФ банкротом по решению контрольного органа по результатам проведенного анализа финансового состояния НПФ в случае выявления признаков банкротства НПФ.

  1. Практика осуществления ликвидационных процедур в фондах свидетельствует о том, что признаки несостоятельности (банкротства) фондов (в частности, тот факт, что стоимость активов фонда существенно ниже стоимости их обязательств) могут устанавливаться на этапе инвентаризации и оценки активов фонда. Однако пунктом 12 статьи 33.2 Федерального закона № 75-ФЗ предусмотрена возможность Агентства обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании фонда несостоятельным (банкротом) только в случае недостаточности денежных средств фонда, полученных от реализации имущества, составляющего средства пенсионных накоплений (ПН), либо имущества фонда. Таким образом, Агентство, имея данные о фактических признаках несостоятельности (банкротства) НПФ, тем не менее обязано осуществлять мероприятия по реализации имущества фонда, и до их завершения не может обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании фонда несостоятельным (банкротом), что влечет неоправданное увеличение сроков проведения ликвидационных процедур.

С учетом этого целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в федеральные законы № 127-ФЗ и № 75-ФЗ в целях установления возможности подачи ликвидатором в арбитражный суд заявления о признании фонда несостоятельным (банкротом) до завершения реализации имущества, составляющего средства ПН, либо имущества фонда в случае выявления Агентством признаков банкротства, предусмотренных статьей 183.16 Федерального закона № 127-ФЗ, а также определения срока направления такого заявления в арбитражный суд.

  1. В ходе проведения контрольного мероприятия выявлено, что до настоящего времени на законодательном уровне не урегулирован вопрос об использовании денежных средств НПФ, составляющих ПН, в случае их профицита[188], не предусмотрен механизм распределения средств ПН, оставшихся после удовлетворения требований всех кредиторов НПФ, на индивидуальные лицевые счета застрахованных лиц. По состоянию на 1 ноября 2018 года эти средства составляют в общей сумме 598,7 млн рублей (расчетно).

С учетом изложенного представляется целесообразным предложить Банку России проработать вопрос о необходимости внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части определения порядка использования денежных средств НПФ, составляющих пенсионные накопления, в случае их профицита по результатам завершения ликвидационных процедур.

  1. По состоянию на 1 октября 2018 года сформированная Банком России «провизия под потенциальные убытки Банка России в части средств пенсионных накоплений, переданных НПФ, не являющихся участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц» превышает фактический размер выплат в дополнительное возмещение недостаточности средств пенсионных накоплений НПФ, произведенных Банком России в 2016-2018 годах, более чем в 64 раза, что представляется избыточным. По мнению Счетной палаты, представляется целесообразным пересмотреть размер указанной провизии с частичным ее восстановлением на доходы Банка России.
  2. Проверкой установлено, что принятие решения правлением Агентства о передаче обязанности по выплате пожизненно назначенных пенсий и средств ПР другому НПФ осуществлялось в сроки от 8 месяцев до 1 года с даты принятия арбитражным судом решения о признании НПФ банкротом. Решение правления Агентства определяло только порядок и этапы передачи назначенных пенсий, сами обязательства и выплатные суммы передавались в действующие НПФ в срок от 9 до 18 месяцев.

Таким образом, Агентством не соблюдался срок осуществления мероприятий, обеспечивающих передачу обязанности по выплате пожизненных негосударственных пенсий и средств ПР другому НПФ, установленный подпунктом 2 пункта 7 статьи 186.4 Федерального закона 127-ФЗ (в течение шести месяцев с даты принятия арбитражным судом решения о признании НПФ банкротом и об открытии конкурсного производства).

  1. Проверкой установлено, что сроки, в течение которых Агентством осуществляются выплаты кредиторам за счет средств ПН и ПР, не регламентированы. В ряде случаев указанные выплаты осуществлялись в необоснованно длительные сроки (при наличии средств на счетах Агентства расчеты с Банком России как с кредитором первой очереди производились в сроки от 1 до 15 месяцев).

С учетом изложенного представляется целесообразным предложить Банку России проработать вопрос о необходимости внесения изменений в законодательство Российской Федерации в части установления сроков осуществления расчетов Агентства с кредиторами НПФ, в отношении которых введена процедура ликвидации, по средствам пенсионных накоплений, определив их с учетом сроков поступления средств на счета Агентства по результатам работы с активами фондов.

  1. В проверяемом периоде деятельность Агентства как корпоративного ликвидатора оценивалась только по одному показателю эффективности – доля (процент) финансовых организаций, в которых в отчетном периоде отсутствует нарушение плановых сроков проведения этапов конкурсного производства (ликвидации), в общем количестве финансовых организаций, в отношении которых осуществляются ликвидационные процедуры.

В то же время деятельность представителя Агентства, осуществляющего полномочия ликвидатора в 33 фондах, оценивалась только по показателю «Оценка личной эффективности», который не отражал эффективность и результативность его деятельности по основным направлениям ликвидационных процедур.

Это не позволяет оценить эффективность и результативность деятельности Агентства в целом и его представителей по реализации основных мероприятий ликвидации НПФ. В связи с этим полагаем целесообразным Агентству разработать ключевые показатели эффективности по оценке деятельности представителя конкурсного управляющего (ликвидатора), применив показатели, объективно оценивающие эффективность и результативность его работы в привязке к достижению установленных целей выполнения мероприятий конкурсного производства (ликвидации).

Предложения

  1. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
  2. Направить информационное письмо в Центральный банк Российской Федерации.
  3. Направить информационное письмо в государственную корпорацию «Агентство по страхованию вкладов».

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.В.ПЕРЧЯН

 

 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка правомерности использования федерального
имущества и средств федерального бюджета, выделенных
в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года
(при необходимости в более ранние периоды)
на обеспечение деятельности таможенных органов»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

19 февраля 2019 года

 

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункты 3.1.0.3, 3.1.0.3.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет контрольного мероприятия

Деятельность Центральной базовой таможни (далее – объект контрольного мероприятия, ЦБТ ФТС России, Таможня) по использованию федерального имущества и средств федерального бюджета.

Объект контрольного мероприятия

Центральная базовая таможня (г. Москва).

Срок проведения контрольного мероприятия

С 6 ноября 2018 года по 19 февраля 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Проверить соблюдение объектом контрольного мероприятия требований нормативных правовых и ведомственных актов, регламентирующих процесс формирования федерального бюджета, в части расходов на обеспечение содержания деятельности.
  2. Проверить целесообразность, обоснованность, своевременность и законность использования средств федерального бюджета, направленных в 2016-2017 годах и в истекшем периоде 2018 года (при необходимости в более ранние периоды) на обеспечение деятельности объекта контрольного мероприятия.
  3. Проверить деятельность объекта контрольного мероприятия по распоряжению, управлению и использованию федерального имущества.
  4. Проверка соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд, определения и обоснования начальной (максимальной) цены государственных контрактов.
  5. Проверить организацию деятельности по противодействию коррупции.

Проверяемый период деятельности

2016-2017 годы и истекший период 2018 года (при необходимости более ранние периоды).

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования
и использования государственных средств
и деятельности объектов проверки

Центральная базовая таможня является территориальным органом ФТС России, создана на основании приказа ГТК России от 12 ноября 1996 года № 687[189] для материально-технического обеспечения деятельности центрального аппарата ФТС России и материально-технического обеспечения таможенных органов, содержания и эксплуатации зданий и сооружений, находящихся на балансе Таможни, и входит в единую систему таможенных органов Российской Федерации. Регионом деятельности ЦБТ ФТС России является Москва и Московская область, а в части материально-технического обеспечения таможенных органов – территория Российской Федерации и представительства таможенной службы Российской Федерации в иностранных государствах.

ЦБТ ФТС России осуществляет функции получателя средств федерального бюджета, администратора доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета. Главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении ЦБТ ФТС России является ФТС России.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Проверить соблюдение объектом контрольного мероприятия
требований нормативных правовых и ведомственных актов,
регламентирующих процесс формирования федерального бюджета,
в части расходов на обеспечение содержания деятельности

1.1. Ведомственные правовые акты, устанавливающие и регламентирующие деятельность ЦБТ ФТС России, соответствуют действующему законодательству Российской Федерации, а также ведомственным приказам ФТС России.

Бюджетные сметы ЦБТ ФТС России на 2016-2018 годы составлялись, утверждались и велись в порядке, утвержденном приказами ФТС России от 8 июня 2015 года № 1097 и от 31 марта 2017 года № 477.

Обоснования бюджетных ассигнований ЦБТ ФТС России формировались в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В ходе выборочной проверки соответствия установленных норм положенности и соблюдения уровня предельных цен при формировании проектов бюджетных смет в проверяемом периоде превышений не выявлено.

Проверкой установлено, что ЦБТ ФТС России переданы 18 единиц служебных автотранспортных средств в безвозмездное пользование Центральной энергетической таможне и Центральной акцизной таможне, с должностными лицами (сотрудники со специальными званиями и федеральные государственные гражданские служащие (далее – госслужащие)[190] которых заключены договоры на право управления транспортными средствами[191].

Вместе с тем должностным лицам ЦБТ ФТС России на основании договоров о полной индивидуальной материальной ответственности предоставлены в пользование 34 единицы служебных автотранспортных средств.

Указанный порядок предоставления служебного автотранспорта должностным лицам территориальных таможенных органов осуществляется с нарушением положений, установленных Нормативами обеспечения функций федеральных государственных органов, применяемыми при расчете нормативных затрат на приобретение служебного легкового автотранспорта, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2014 года № 1084, пунктом 69 приложения № 3 к приказу ФТС России от 10 марта 2017 года № 369[192], в соответствии с которыми легковые автомобили должностным лицам и работникам таможенных органов, подведомственных ФТС России, предоставляются по вызову без персонального закрепления, а также пунктом 5 Инструкции о порядке эксплуатации автотранспортных средств, находящихся на балансе Центральной базовой таможни, утвержденной приказом ФТС России от 27 мая 2011 года № 1093[193], в части заключения ЦБТ ФТС России договоров о полной индивидуальной материальной ответственности.

При этом заключение ЦБТ ФТС России договоров о полной индивидуальной ответственности с должностными лицами осуществлено в нарушение статьи 244 Трудового кодекса Российской Федерации и Перечня должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать письменные договоры о полной индивидуальной материальной ответственности за недостачу вверенного имущества, утвержденного постановлением Минтруда России от 31 декабря 2002 года № 85.

Проверкой установлено, что за 2016-2017 годы и 9 месяцев 2018 года приобретено и выдано в постоянное пользование должностным лицам и работникам ЦБТ ФТС России 9630 шт. проездных билетов на общую сумму 24850,4 тыс. рублей[194], в том числе сотрудникам – 2613 шт. на общую сумму 6740,5 тыс. рублей[195], госслужащим – 6308 шт. на общую сумму 16450,6 тыс. рублей[196], работникам – 709 шт. на общую сумму 1659,3 тыс. рублей[197]. Таким образом, большинство отделов ЦБТ ФТС России, персоналом которых в основном являются госслужащие, на 90-100 % были обеспечены едиными проездными билетами (госслужащие – на 83,7 %, сотрудники – на 29,6 %, работники – на 3,6 %).

При этом необходимо отметить, что при отсутствии обоснований маршрутов следования ЦБТ ФТС России проездные билеты приобретались с самым дорогостоящим и максимально возможным тарифом в г. Москве «Единый на один календарный месяц»[198], который обеспечивает возможность проезда в течение одного календарного месяца на всех видах городского транспорта на территории «Большой Москвы», стоимостью 2,6 тыс. рублей (31,2 тыс. рублей в год[199]).

Статьей 168.1 Трудового кодекса Российской Федерации гарантировано работникам, постоянная работа которых имеет разъездной характер, возмещение работодателем расходов, связанных со служебными поездками. При этом размеры и порядок возмещения расходов, связанных со служебными поездками работников, а также перечень работ, профессий, должностей этих работников устанавливаются коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами.

ЦБТ ФТС России в нарушение статьи 168.1 Трудового кодекса Российской Федерации локальные нормативные акты, регламентирующие размеры и порядок возмещения расходов, связанных со служебными поездками работников, перечень работ, профессий, должностей этих работников не приняты.

Госслужащие таможенных органов в служебных целях обеспечивались проездными документами на основании Правил обеспечения проездными документами на все виды общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (кроме такси) должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2004 года № 483 (далее – Правила обеспечения проездными документами).

С учетом положений пункта 7 Правил обеспечения проездными документами должностные лица, имеющие в соответствии с законодательством Российской Федерации право на транспортное обслуживание в связи с исполнением должностных обязанностей, не обеспечиваются проездными документами.

Право на транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, гражданским служащим предоставлено пунктом 2 статьи 53 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Пунктом 69 приложения № 3 к приказу ФТС России от 10 марта 2017 года № 369[200] в территориальных таможенных органах установлена норма не более 1 единицы транспортного средства в расчете на 10-50 единиц предельной штатной численности или на 1 подразделение в зависимости от функций подразделения.

Так, для обеспечения деятельности ЦБТ ФТС России предусмотрен 261 легковой автомобиль (при штатной численности 1839 единиц), указанное распределение установлено Нормами положенности автотранспортных средств для обеспечения деятельности Центральной базовой таможни, а также таможен, непосредственно подчиненных ФТС России и учреждений, находящихся в ведении ФТС России, прикрепленных для автотранспортного обслуживания ЦБТ, утвержденными заместителем руководителя ФТС России 30 января 2018 года.

1.2. В структуре ЦБТ ФТС России в составе Службы социального развития и обеспечения предусмотрены студия художников ФТС России (на правах отдела) штатной численностью 5 единиц и оркестр ФТС России (на правах отдела) штатной численностью 37 единиц[201].

За период 2016-2017 годов и по состоянию на 1 октября 2018 года на баланс ЦБТ ФТС России поставлено 10 картин и 1 барельеф, созданные работниками студии художников, общей балансовой стоимостью 340,3 тыс. рублей. Таким образом, одним художником за 2 года и 9 месяцев 2018 года изготовлено 2 картины (расчетно).

С учетом изложенного, ФТС России, в ведении которой находится ЦБТ ФТС России, необходимо рассмотреть экономическую целесообразность содержания студии художников в штате Центральной базовой таможни.

1.3. В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России дебиторская задолженность прошлых лет истребовалась у дебиторов не в полном объеме. Частично производился зачет дебиторской задолженности прошлых лет по расчетам с поставщиками коммунальных услуг, в счет оплаты услуг, оказанных по государственным контрактам, заключенным на текущий финансовый год по КБК 153 0106 27501 90049 244: в 2016 году за счет средств 2015 года – в сумме 1203,5 тыс. рублей; в 2017 году за счет средств 2016 года – в сумме 2163,0 тыс. рублей; в 2018 году за счет средств 2017 года – в сумме 120,3 тыс. рублей; по КБК 153 0106 99700 92041 244: в 2018 году за счет средств 2017 года – в сумме 26,1 тыс. рублей.

Кроме того, в декабре предшествующего года допускалось необоснованное перечисление взносов по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и заработной платы при отсутствии соответствующих начислений, что повлекло за собой возникновение дебиторской задолженности, зачтенной ЦБТ ФТС России в счет оплаты расходных обязательств по взносам на обязательное социальное страхование следующего отчетного периода по КБК 153 0106 27501 90049 129: в 2016 году за счет средств 2015 года – в сумме 20,2 тыс. рублей, в 2017 году за счет средств 2016 года – в сумме 77,1 тыс. рублей, в 2018 году за счет средств 2017 года – в сумме 410,2 тыс. рублей.

При этом дебиторская задолженность прошлых лет не учитывалась при определении сметных показателей текущего финансового года.

Таким образом, исполнение расходных обязательств по государственным контрактам на оказание коммунальных услуг, а также по взносам по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и заработной платы текущего финансового года в период 2016-2018 годов производилось ЦБТ ФТС России за счет средств прошлого финансового года путем зачета дебиторской задолженности на общую сумму 4020,4 тыс. рублей, в том числе в 2016 году 1223,7 тыс. рублей, в 2017 году – 2240,1 тыс. рублей, в 2018 году – 556,6 тыс. рублей.

Цель 2. Проверить целесообразность, обоснованность, своевременность
и законность использования средств федерального бюджета,
направленных в 2016-2017 годах и в истекшем периоде 2018 года
(при необходимости в более ранние периоды) на обеспечение
деятельности объекта контрольного мероприятия

Проверка организации и ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности достоверности и полноты отражения в бюджетной отчетности информации о состоянии активов и обязательств.

2.1. ЦБТ ФТС России в нарушение пункта 11 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденная приказом Минфина России от 1 декабря 2010 года № 157н (далее – Инструкция № 157н), раздела 3 Методических указаний по применению форм первичных учетных документов и формированию регистров бухгалтерского учета органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями[202] (далее – Методические указания по применению форм первичных учетных документов № 52н), формирование регистров бухгалтерского учета осуществлялось без графы «Дата операции», предусмотренной единой формой документа «Журнал операций», а также без наименований групп объектов учета[203].

2.2. Отчетность о результатах внутреннего финансового контроля в проверяемом периоде формировалась и утверждалась своевременно.

Вместе с тем проверкой установлены факты несвоевременной актуализации карт внутреннего финансового контроля.

На основании положения об осуществлении внутреннего финансового контроля в Федеральной таможенной службе, утвержденного приказом ФТС России от 27 февраля 2015 года № 339 (далее – Положение о внутреннем финансовом контроле ФТС России), ЦБТ ФТС России ежегодно разрабатывается и утверждается начальником ЦБТ ФТС России Порядок осуществления внутреннего финансового контроля в Центральной базовой таможне (далее – Порядок о внутреннем финансовом контроле ЦБТ ФТС России).

В нарушение пункта 6 Положения о внутреннем финансовом контроле ФТС России и пункта 6 Порядков о внутреннем финансовом контроле ЦБТ ФТС России, утвержденных 30 декабря 2015 года и 30 декабря 2016 года, согласно которым карта внутреннего финансового контроля подлежит актуализации до начала очередного финансового года, ЦБТ ФТС России карта внутреннего финансового контроля отдела бухгалтерского учета и финансового мониторинга на 2016 год актуализирована несвоевременно – 11 января 2016 года и на 2017 год – 27 марта 2017 года.

2.3. По результатам контрольного мероприятия установлено искажение показателей отдельных форм бюджетной отчетности ЦБТ ФТС России.

1) В нарушение пункта 167 Инструкции № 191н[204], в соответствии с которой форма 0503169 составляется раздельно по дебиторской и по кредиторской задолженностям в разрезе аналитических счетов, по которым на начало, на конец отчетного периода отражены остатки и (или) отражены обороты по увеличению (уменьшению) задолженности в отчетном периоде на основании регистров бухгалтерского учета, Центральной базовой таможней в форме 0503169 по состоянию на 1 января 2016 года по счету 120971000 отражена сумма дебиторской задолженности в размере 4497,1 тыс. рублей, сумма кредиторской задолженности не отражена, в то время как в соответствии с Журналом операций № 5 по дебету данного счета остаток на начало 2016 года составляет 4503,5 тыс. рублей, по Кредиту – 6,4 тыс. рублей. Кроме того, операции по списанию просроченной кредиторской задолженности в сумме 6,4 тыс. рублей отражены по кредиту счета 120971000 со знаком «минус».

Таким образом, по состоянию на 1 января 2016 года искажены показатели в форме 0503130 (баланса)[205] и форме 0503169[206] (дебиторская и кредиторская задолженности) на 6,4 тыс. рублей, в том числе по ряду показателей – более чем на 10 процентов.

  1. В нарушение пунктов 127, 130, 133 Инструкции № 157н, пунктов 7, 23, 34 раздела VI Инструкции № 162н[207] счет бухгалтерского учета 110630000 «Вложения в иное движимое имущество» использовался для учета движимого имущества (материальных ценностей), хранящегося на складах ЦБТ ФТС России[208], вместо предусмотренных – 110100000 «Основные средства» и 110500000 «Материальные запасы» Таким образом, неправомерное отражение показателей по счетам бюджетного учета повлекло искажение показателей бюджетной отчетности по состоянию на 1 января 2016 года, на 1 января 2017 года, на 1 января 2018 года.

Так, согласно Учетной политике ФТС России и ЦБТ ФТС России[209] на счете 110630000 «Вложения в иное движимое имущество учреждения» подлежат учету материальные ценности, полученные на склад хранения ЦБТ ФТС России от поставщика в рамках государственных контрактов на централизованное снабжение для дальнейшей передачи таможенному органу-грузополучателю в соответствии с разнарядками, утвержденными ФТС России, что противоречит порядку учета операций по централизованному снабжению, а также порядку взаимодействия участников централизованного снабжения, установленному разделом VI Инструкции № 162н, не предусматривающим наличие «промежуточного звена» в указанном взаимодействии.

В ходе проверки установлено, что ЦБТ ФТС России на счете 110630000 в качестве вложений в движимое имущество учитывалось движимое имущество, приобретенное по государственным контрактам (договорам), заключенным и оплаченным центральным аппаратом ФТС России (далее – ЦА ФТС России). Имущество приобреталось в качестве «резерва» ФТС России[210] в случае возникновения необходимости, в рамках централизованного снабжения с целью дальнейшей передачи другим таможенным органам, а также для обеспечения текущей деятельности ЦА ФТС России[211]. По состоянию на 1 января 2016 года общая стоимость имущества, числящегося на счете 110630000 составляла 252009,0 тыс. рублей, на 1 января 2017 года – 91530,0 тыс. рублей, на 1 января 2018 года – 513596,4 тыс. рублей, на 1 октября 2018 года – 237796,3 тыс. рублей.

При этом действующим законодательством Российской Федерации на ФТС России не возложены полномочия по созданию государственного материального резерва, которые создаются только в рамках государственного материального резерва и гособоронзаказа.

Числящиеся на счете 110630 «Вложения в иное движимое имущество учреждения», хранящиеся на складах ЦБТ ФТС России материальные ценности, приобретенные (и не выданные в эксплуатацию) в качестве резерва ФТС России (приобретены ранее 2012 года принтеры, бумагоуничтожающие машины «БМ-1», УКВ-радиостанции, оружие и сейфы для его хранения и пр.), а также приобретенных по государственным контрактам, заключенным ЦА ФТС России в рамках централизованного снабжения без указания в них получателей – таможенных органов, являющихся конечными потребителями (приобретались и хранятся, например, коммутаторы, серверное оборудование, терминал видеоконференцсвязи и т.д.) и в соответствии с пунктами 7 и 23 Инструкции № 162н подлежат учету на счетах 110100 «Основные средства» и 110500 «Материальные запасы».

При этом создание резерва ФТС России в ряде случаев приводит к образованию многолетнего хранения на складах ЦБТ ФТС России материальных ценностей, потребительские свойства которых утрачиваются, что также приводит к их последующему не использованию.

По состоянию на 20 декабря 2018 года[212] на складах ЦБТ ФТС России[213] хранятся материальные ценности, приобретенные в 2008-2016 годах, закупленные в качестве «резерва» и не распределенные подведомственным таможенным органам для использования ими в текущей деятельности для достижения заданных результатов[214], общей балансовой стоимостью 21124,8 тыс. рублей, при этом учитывая моральное и физическое старение имущества, длительное хранение его на складах является неэффективным использованием федерального имущества, приобретенного за счет средств федерального бюджета.

С учетом изложенного, в связи с неверным отражением операций по счетам бухгалтерского учета показатели формы 0503130 (Баланса) годовой бюджетной отчетности ЦБТ ФТС России по состоянию на 1 января 2016 года, на 1 января 2017 года на 1 января 2018 года искажены, в том числе по кодам строк:

2.4. Проверка ведения бухгалтерского учета в части нефинансовых
активов, проведение анализа по осуществлению операций
с нефинансовыми активами

По данным формы 0503130 (Баланса) в ЦБТ ФТС России числилось нефинансовых активов: по состоянию на 1 января 2016 года на общую сумму 15028909,6 тыс. рублей[215], по состоянию на 1 января 2017 года – 14933431,3 тыс. рублей[216], по состоянию на 1 января 2018 года – 15569237,0 тыс. рублей[217].

По результатам контрольного мероприятия установлено, что создание резервов материальных ценностей приводит не только к случаям их невостребованности, но и к необходимости последующей реализации имущества, при этом стоимость реализации составляет 10-30 % балансовой стоимости.

В 2016-2017 годах ЦБТ ФТС России произвела реализацию 1483 единицы нового имущества (не выданного в эксплуатацию)[218] на общую сумму 1548,9 тыс. рублей, при этом стоимость возмещенных средств составила 390,0 тыс. рублей (11-30 % от балансовой стоимости), в том числе в 2016 году реализованы, приобретенные в 2004-2013 годах, 100 шт. автомобильных шин на сумму 63,9 тыс. рублей (11 % балансовой стоимости), в 2017 году – реализовано 1383 единицы материальных ценностей (в т.ч. запасные части для автомобилей, постельные принадлежности, офисная техника и пр.) на сумму 326,1 тыс. рублей (33 % балансовой стоимости). В 2018 году подготовлено к реализации 1330 единиц материальных ценностей (в т.ч. запасные части для автомобилей, форменная одежда и др.), оценочная стоимость составила 2025,4 тыс. рублей (91 % балансовой стоимости).

Реализация движимого имущества проводится таможенными органами в соответствии с действующим законодательством[219], предусматривающим право на реализацию движимого имущества морально устаревшего, неиспользуемого по назначению, не нашедшего применения, а также снятого с эксплуатации (далее – высвобождаемое движимое имущество), находящегося в оперативном управлении. Реализация осуществляется по рыночной стоимости, определяемой путем соответствующей оценки[220] высвобождаемого имущества. В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России реализовано движимого имущества на общую сумму 6360,3 тыс. рублей, из него 35 автотранспортных средств, бывших в эксплуатации, на сумму 5970,4 тыс. рублей, в том числе:

Реализация движимого имущества произведена с многочисленными нарушениями.

При подготовке имущества к реализации в проверяемом периоде ЦБТ ФТС России нарушены пункты 6 и 7 Порядка подготовки, принятия решений о высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении таможенных органов Российской Федерации[221] (далее – Порядок), а именно при проведении ежегодных инвентаризаций движимого имущества проверка его использования не проводилась, в состав созданных комиссий по высвобождению и реализации автомобильной техники, узлов, агрегатов и запасных частей к ней[222] не включен представитель отдела бухгалтерского учета и контроля, при этом компетенция созданных комиссий была ограниченной и не предполагала определение целесообразности высвобождения и реализации офисной техники, постельных принадлежностей, форменной одежды, реализованных в 2017 году и подготовленных к реализации в 2018 году.

Таким образом, ЦБТ ФТС России не проводилось определение необходимости высвобождения в отношении реализованных в 2017 году и подготовленных к реализации в 2018 году офисной техники, постельных принадлежностей, форменной одежды.

В нарушение пункта 9 Порядка акты технического состояния подлежащей высвобождению автомобильной техники от 28 июля 2015 года №№ 1-11 и от 18 февраля 2016 года №№ 1-5 подписывались работниками ЦБТ ФТС России, не входящими в состав комиссии, акты технического состояния подлежащей высвобождению автомобильной техники от 22 февраля 2017 года №№ 1-19 не подписаны председателем комиссии (находился в отпуске).

В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России заключены три государственных контракта по определению рыночной стоимости движимого имущества, подлежащего реализации[223].

В нарушение статьи 8.1 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ) ЦБТ ФТС России не включены в Единый федеральный реестр сведений о фактах деятельности юридических лиц отчеты об оценке от 24 июня 2016 года № 1448-06.2016, от 30 августа 2017 года № 795-17/М и от 9 ноября 2018 года № 54/11/18А.

В нарушение статьи 10 Федерального закона № 135-ФЗ госконтракт от 8 июня 2016 года № ГК-141/2016, заключенный ЦБТ ФТС России с организацией «ЦЭ», не содержит обязательных требований к договору на проведение оценки, предусмотренных указанной статьей[224].

Кроме того, ЦБТ ФТС России были приняты результаты оказанных услуг, не соответствующие условиям пункта 1.6 контракта. Так, отчет об оценке от 24 июня 2016 года № 1448-06.2016, составленный в рамках госконтракта от 8 июня 2016 года № ГК-141/2016 организацией «ЦЭ», не соответствует требованиям к содержанию отчета об оценке объекта оценки, предусмотренным статьей 11 Федерального закона № 135-ФЗ, пунктов 5 и 8 Федерального стандарта оценки «Требования к отчету об оценке (ФСО № 3)», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20 мая 2015 года № 299[225]. Вместе с тем ЦБТ ФТС России акт сдачи-приемки оказанных услуг был подписан без замечаний.

При проведении контрольного мероприятия установлен факт переплаты ЦБТ ФТС России за услуги по оценке по государственному контракту от 31 июля 2017 года № ГК-170/2017[226] с организацией «КГ» в размере 2,0 тыс. рублей (КБК расходов 153 0106 27501 90049 244) по причине неверного расчета цены на оказание услуг по определению рыночной стоимости движимого имущества, связанного с включением в него, не подлежащего реализации, эксплуатируемого по настоящее время автомобиля[227], стоимость оценки которого составила 1984,49 рубля[228], что свидетельствует о неэффективности расходов федерального бюджета.

В ходе контрольного мероприятия инспекторским составом Счетной палаты проведен анализ оценки имущества, подлежащего реализации. При анализе выявлено, что по результатам проведенной оценки оценочная стоимость имущества, подлежащего реализации, по отношению к его балансовой стоимости составила в 2016 году 7,3 %, в 2017 году – 13,0 %, в 2018 году – 35,6 %. Так, в указанном периоде была проведена оценка 9 легковых автомобилей Hyundai Accent 2007 года выпуска, средняя оценочная стоимость составила в 2016 году 44,1 тыс. рублей, в 2017 году – 53,5 тыс. рублей, в 2018 году – 247,0 тыс. рублей. Следует отметить, что реализация федерального имущества по возможно заниженной оценочной стоимости может свидетельствовать о недополучении доходов федерального бюджета в указанном периоде.

По результатам произведенной оценки в целях реализации имущества ЦБТ ФТС России заключены государственные контракты на оказание услуг по реализации от 14 сентября 2016 года № ГК-212/2016[229] с физическим лицом и от 9 ноября 2017 года № ГК-255/2017[230] с организацией «НТ». По результатам торгов цена контрактов (размер вознаграждения исполнителя) составила 0,01 рубля и 0,00 рубля соответственно.

Проверкой установлен факт переплаты ЦБТ ФТС России налога на добавленную стоимость в отношении дохода от реализации, полученного в 2017 году в сумме 5263,0 тыс. рублей. ЦБТ ФТС России уплачен НДС в доход федерального бюджета в сумме 845,3 тыс. рублей[231], при этом в связи с неверным расчетом переплата НДС составила (расчетно[232]) 82,4 тыс. рублей, что свидетельствует о неэффективности расходов федерального бюджета.

Кроме того, в нарушение пункта 4 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом федеральной собственности, закрепленным за ним на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества[233], ЦБТ ФТС России в 2016 и 2017 годах без согласования с Росимуществом реализовано вышеуказанное движимое имущество федеральной собственности общей балансовой стоимостью 52795,0 тыс. рублей.

2.5. Реализация бюджетных полномочий администратора
доходов федерального бюджета

В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России осуществлялись полномочия администратора доходов федерального бюджета[234], предусмотренные статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс).

ЦБТ ФТС России прогнозирование доходов осуществлялось на основании методики прогнозирования поступлений доходов в федеральный бюджет, администрируемых ФТС России, от хозяйственной деятельности, утвержденной приказом ФТС России от 26 декабря 2016 года № 2408 «Об утверждении методик прогнозирования поступлений доходов в федеральный бюджет, администрируемых ФТС России».

Из представленных данных следует, что ЦБТ ФТС России в 2017 году исполнение прогноза поступления доходов в федеральный бюджет превышает 15 %, что свидетельствует о невысоком уровне прогнозирования поступления доходов.

ЦБТ ФТС России в нарушение пункта 3.1 Порядка ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах, утвержденного приказом Федерального казначейства от 30 ноября 2012 года № 19н (действовавшем в проверяемом периоде и утратившим силу в 2017 году), и пункта 4.1 Порядка ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах, утвержденного приказом Федерального казначейства от 12 мая 2017 года № 11н, в проверяемом периоде не обеспечено направление в ГИС ГМП информации, необходимой для уплаты или об уплате денежных средств (соответственно извещения о начислении или извещения о приеме к исполнению распоряжения в форме электронного документа), а также уточнения ранее предоставленной информации.

В нарушение пункта 339 Инструкции № 157н, согласно которому учет задолженности неплатежеспособных дебиторов осуществляется на забалансовом счете 04 «Задолженность неплатежеспособных дебиторов» с момента принятия комиссией учреждения по поступлению и выбытию активов решения о ее списании с балансового учета учреждения, ЦБТ ФТС России 30 сентября 2018 года осуществлено списание дебиторской задолженности с балансового учета на забалансовый счет 04 в сумме 37914,0 тыс. рублей при отсутствии оснований для списания[235].

Таким образом, искажены показатели формы 0503169 (дебиторская задолженность)[236] по состоянию на 1 октября 2018 года более чем 10 %.

Дебиторская и кредиторская задолженность по расходам ЦБТ ФТС России носит текущий характер и по состоянию на 1 января 2016 года составляла 6723,0 тыс. рублей, на 1 января 2017 года – 8771,9 тыс. рублей, на 1 января 2018 года – 13448,4 тыс. рублей. По состоянию на 1 октября 2018 года дебиторская задолженность составила 404176,0 тыс. рублей, большая часть которой – задолженность по внутриведомственным расчетам (255994,7 тыс. рублей), а также авансовые платежи по контрактам текущего года (145251,5 тыс. рублей).

Кредиторская задолженность складывалась из задолженности по имущественным налогам за IV квартал текущего года и задолженности по услугам, оказанным в декабре, и по состоянию на 1 января 2016 года составляла 2927,1 тыс. рублей, на 1 января 2017 года – 3005,9 тыс. рублей, на 1 января 2018 года – 8718,4 тыс. рублей[237].

2.6. Реализация бюджетных полномочий администратора
источников финансирования дефицита федерального бюджета

В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России осуществлялись полномочия администратора источников финансирования дефицита федерального бюджета[238], предусмотренные статьей 160.2 Бюджетного кодекса.

ЦБТ ФТС России в 1999-2003 годах были заключены договоры на предоставление беспроцентных ссуд на строительство (приобретение) жилья сотрудникам таможенных органов с рассрочкой на 20 (15) лет. В течение 2016 года в доход федерального бюджета возвращены ссуды в размере 125,6 тыс. рублей, в течение 2017 года – 115,6 тыс. рублей, что подтверждается данными отчета по форме 0503127, за 9 месяцев 2018 года – 61,4 тыс. рублей.

Проверкой установлено, что ЦБТ ФТС России при наличии просрочки платежей в 2016-2018 годах по договору от 28 мая 2002 года № Д-186/2002[239] претензии о нарушении сроков возврата займа и по неустойке не направлялись.

Сумма неустойки, начисленной ЦБТ ФТС России в ходе проведения контрольного мероприятия за нарушение условий договора, составила 0,5 тыс. рублей (проценты по ссуде за нарушение сроков возврата займа).

2.7. Проверка учета средств, поступающих во временное
распоряжение Центральной базовой таможни, в том числе полнота
и своевременность отражения операций в бюджетном учете

Остаток денежных средств на лицевом счете для учета операций со средствами, поступающими во временное распоряжение получателя бюджетных средств, по состоянию на 1 января 2016 года составлял 6735,4 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2017 года – 1102,4 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2018 года – 12456,7 тыс. рублей и по состоянию на 1 октября 2018 года – 13948,9 тыс. рублей.

В нарушение пункта 1 части 6 статьи 44 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) (в редакции до 31 декабря 2017 года), согласно которому денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), возвращаются на счет участника закупки при проведении конкурса в течение не более пяти рабочих дней с даты подписания протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе либо после заключения контракта (победителю определения поставщика), ЦБТ ФТС России в ряде случаев несвоевременно осуществлялся возврат денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе. Нарушение сроков составило от 1 до 79 дней[240].

В нарушение условий государственных контрактов, согласно которым денежные средства, внесенные в качестве обеспечения исполнения контракта, возвращаются заказчиком в течение 25 (20, 10) рабочих дней с даты исполнения обязательств по контракту в полном объеме, ЦБТ ФТС России в 8 случаях возврат указанных денежных средств осуществлялся несвоевременно. Нарушение сроков составило от 4 до 132 дней[241].

2.8. Проверка порядка ведения учета
по санкционированию расходов бюджета

Выборочной проверкой своевременности направления в территориальный орган Федерального казначейства Сведений о бюджетном обязательстве (форма 0506101), возникшем на основании госконтрактов (договоров)[242], нарушений не выявлено.

В соответствии с пунктом 318 Инструкции № 157н учет обязательств осуществляется на основании документов, подтверждающих их принятие (возникновение) в соответствии с перечнем, установленным учреждением в рамках формирования учетной политики, с учетом требований к документам, предусмотренных порядком учета бюджетных и денежных обязательств органами Федерального казначейства санкционирования оплаты денежных обязательств, установленных финансовым органом.

В нарушение пунктов 6, 318 Инструкции № 157н ЦБТ ФТС России в Учетной политике не установлен перечень документов, подтверждающих принятие (возникновение) бюджетных и денежных обязательств.

2.9. Учет кассовых операций и расчетов с подотчетными лицами

ЦБТ ФТС России в нарушение пункта 2 приложения к Указанию Банка России от 11 марта 2014 года № 3210-У «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства» (далее – Указание № 3210-У) в приказе ЦБТ ФТС России от 20 июня 2014 года № 228 «Об установленном лимите остатка наличных денег в кассе Центральной базовой таможни» лимит остатка наличных денег в кассе установлен без определения (расчета).

В ходе проверки установлено, что в дни выплат заработной платы в кассовой книге из общего остатка на конец дня не выводился остаток на заработную плату, что не соответствует положениям раздела 2 Методических указаний по применению форм первичных учетных документов № 52н.

В проверяемом периоде авансовые отчеты, результаты инвентаризации наличных денежных средств, бланков строгой отчетности и денежных документов оформлялись по формам, не соответствующим утвержденным приказом Минфина России от 30 марта 2015 года № 52н.

В ходе выборочной проверки сопоставления подписанных инвентаризационных описей наличных денежных средств и табелей учета использования рабочего времени установлено, что начальник отдела бухгалтерского учета и финансового мониторинга подписал 9 января 2017 года инвентаризационную опись наличных денежных средств от 9 января 2017 года № 1 (приказ ЦБТ ФТС России от 9 января 2017 года № 4), вместе с тем согласно табелю учета использования рабочего времени за период с 1 по 31 января 2017 года 9 января 2017 года начальник находился в отпуске. При этом в соответствии с пунктом 2.3 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13 июня 1995 года № 49, отсутствие хотя бы одного члена комиссии при проведении инвентаризации служит основанием для признания результатов инвентаризации недействительными.

Вышеперечисленные нарушения свидетельствуют о низком уровне осуществления в ЦБТ ФТС России внутреннего финансового контроля, обеспечивающего соблюдение внутренних процедур ведения бюджетного учета, в том числе при проведении инвентаризаций[243].

2.10. ЦБТ ФТС России ненадлежащим образом исполнены бюджетные полномочия администратора доходов бюджета, предусмотренные пунктом 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса, а также установленные приказом ФТС России от 21 октября 2016 года № 2018 «Об осуществлении таможенными органами и казенными учреждениями, находящимися в ведении ФТС России, бюджетных полномочий администраторов доходов федерального бюджета» в части уточнения кода бюджетной классификации в сумме 8,8 тыс. рублей, поступившей 18 декабря 2017 года на КБК 1 16 90010 01 6000 140 вместо КБК 1 16 33010 01 6000 140.

Таким образом, в бюджетной отчетности ЦБТ ФТС России по состоянию на 1 января 2018 года искажены показатели (по указанным КБК) в форме 0503127 в разделе 1 «Доходы бюджета».

Выборочной проверкой установлены факты несоответствия произведенных расходов положениям Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н (далее - Указания № 65н), на общую сумму 260101,2 тыс. рублей, в том числе: в 2016 году – 94019,5 тыс. рублей, в 2017 году – 95191,4 тыс. рублей, за 9 месяцев 2018 года – 70890,2 тыс. рублей:

  1. В соответствии с пунктом 3.2 раздела III Указаний № 65н расходы на обеспечение деятельности учреждений здравоохранения, оказывающих стационарную медицинскую помощь и амбулаторную медицинскую помощь, подлежат отражению по подразделам соответственно 0901 «Стационарная медицинская помощь» и 0902 «Амбулаторная помощь».

В оперативном управлении ЦБТ ФТС России находятся здания и помещения, занимаемые медицинскими учреждениями ГКУ «Центральный клинический госпиталь ФТС России» и ГКУ «Центральная поликлиника ФТС России» (далее соответственно – Госпиталь и Поликлиника), для оказания ими стационарной и амбулаторной помощи населению. Здания и помещения переданы Госпиталю и Поликлинике по договорам безвозмездного пользования[244] для оказания услуг по установленным направлениям деятельности.

В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России по подразделу 0106 «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора» производилось планирование и оплата коммунальных расходов и услуг по текущему содержанию зданий и помещений, занимаемых Госпиталем и Поликлиникой[245].

Так, в соответствии с заключенными госконтрактами ЦБТ ФТС России оплачены оказанные услуги на общую сумму 243285,9 тыс. рублей, в том числе: по помещениям, занимаемым ГКУ «Центральный клинический госпиталь ФТС России» для оказания стационарной помощи, – на сумму 220345,9 тыс. рублей (2016 год – 79990,9 тыс. рублей, 2017 год – 80812,5 тыс. рублей, 9 месяцев 2018 года – 59542,4 тыс. рублей), по помещениям, занимаемым ГКУ «Центральная поликлиника ФТС России» для оказания амбулаторной помощи, – на общую сумму 22940,0 тыс. рублей (2016 год – 8044,8 тыс. рублей, 2017 год – 7898,0 тыс. рублей, 9 месяцев 2018 года – 6997,2 тыс. рублей).

С учетом изложенного ЦБТ ФТС России в рамках подраздела 0106 «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора» запланированы и оплачены коммунальные услуги и услуги по содержанию помещений, переданных по договорам безвозмездного пользования медицинским учреждениям, для оказания стационарной и амбулаторной помощи: ГКУ «Центральный клинический госпиталь ФТС России» - для оказания стационарной помощи на сумму 220345,8 тыс. рублей; ГКУ «Центральная поликлиника ФТС России» - для оказания амбулаторной помощи на общую сумму 22940,0 тыс. рублей, что не соответствует положениям пункта 3.2 Указаний № 65н, согласно которому указанные расходы подлежат отражению по 0901 «Стационарная медицинская помощь» и 0902 «Амбулаторная помощь» соответственно.

Необходимо отметить, что строительство и реконструкция Госпиталя проводится ЦБТ ФТС России за счет средств ФАИП, предусмотренных по подразделу 0901 «Стационарная медицинская помощь», что соответствует Указаниям № 65н.

  1. В соответствии с подпунктом 10 пункта 5 Положения о Центральной базовой таможне[246] ЦБТ ФТС России осуществляет обеспечение технической эксплуатации и оснащения специального объекта ФТС России (далее – Спецобъект, Объект). В целях содержания и обслуживания Спецобъекта в структуре ЦБТ ФТС России создан отдел ЗПУ (на правах отдела) штатной численностью 14 единиц[247].

На содержание Объекта ЦБТ ФТС России предусмотрены ЛБО по направлению расходов 92041 «Содержание специальных объектов» непрограммной части расходов федерального бюджета: на 2016 год – 8172,0 тыс. рублей, на 2017 год – 7685,7 тыс. рублей, на 2018 год – 16560,0 тыс. рублей[248].

В ходе проведения контрольного мероприятия установлено, что планирование оплаты труда и других выплат персоналу ЗПУ, а также ряд расходов по обеспечению Объекта материальными ценностями[249] производилось по направлению расходов 90049 «Расходы на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований».

Таким образом, ЦБТ ФТС России в рамках направления расходов 90049 «Расходы на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований» были запланированы и произведены расходы по содержанию персонала запасного пункта управления, предусмотренного в структуре ЦБТ ФТС России для обслуживания специального объекта ФТС России, и по обеспечению Спецобъекта материальными ценностями на общую сумму 16815,3 тыс. рублей, что не соответствует положениям пункта 4(1).2.5(1) раздела III Указаний № 65н, согласно которому указанные расходы подлежат отражению по направлению расходов 92041 «Содержание специальных объектов»[250].

2.11. Проверка расходования средств федерального бюджета,
 направленных на капитальное строительство,
капитальный и текущий ремонты

1) В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России на корректировку несвоевременно использованной проектно-сметной документации было дополнительно потрачено 79801,3 тыс. рублей из федерального бюджета.

Так, ЦБТ ФТС России на выполнение проектно-изыскательских работ с целью корректировки проектно-сметной документации по объекту строительства «Гаражный комплекс для служебных автомобилей ФТС России, г. Москва, ул. 2-я Магистральная, 14Б» и разработку рабочей документации был заключен государственный контракт с АО «М» от 30 мая 2018 года № ГК-105/2018 на сумму 43780,0 тыс. рублей, при этом предыдущая проектно-сметная документация по данному объекту была разработана в 2011 году стоимостью 38500,0 тыс. рублей, а данный объект не был включен в Федеральную адресную инвестиционную программу и бюджетные ассигнования на объект не выделялись.

Также ЦБТ ФТС России заключен государственный контракт с организацией «Г» от 22 марта 2017 года № ГК-078/2017 на выполнение проектно-изыскательских работ с целью корректировки проектно-сметной документации на реконструкцию Центрального клинического госпиталя ФТС России (4 очередь) по адресу: г. Москва, Открытое шоссе, д. 32, на сумму 36021,3 тыс. рублей.

Предыдущая проектно-сметная документация по данному объекту была разработана в 2011 году проектной организацией «Г Л-Д» на сумму 42039,0 тыс. рублей, но в результате отсутствия финансирования строительства истекло время действия оперативных данных по инженерно-геологическим, экологическим и гидрогеологическим изысканиям, а также морально устарели применяемые в проекте медицинские технологии и инженерные решения.

2) ЦБТ ФТС России заключен государственный контракт от 16 сентября 2016 года № ГК-214/2016 с организацией «С» на проведение проектно-изыскательских работ на ремонт внутриплощадочных инженерных сетей по административному зданию по адресу: г. Москва, 1-ая Радиальная ул., д. 2. Стоимость выполненных работ в соответствии с условиями контракта составила 3258,5 тыс. рублей (акт выполненных работ от 23 декабря 2016 года).

Государственный контракт на выполнение строительно-монтажных работ ЦБТ ФТС России до настоящего времени не заключен. По пояснениям ЦБТ ФТС России отсутствует необходимость в проведении капитального ремонта внутриплощадочных инженерных сетей в связи с отсутствием опасности внезапного разрушения и функционирование возможно при контроле состояния и соблюдения условий эксплуатации[251].

Таким образом, наличие неиспользуемых проектно-изыскательских работ является неэффективным использованием федерального имущества, приобретенного за счет средств федерального бюджета.

3) ЦБТ ФТС России был заключен государственный контракт от 14 июля 2016 года № ГК-164/2016 с организацией «С» на разработку проектно-сметной документации на капитальный ремонт здания по адресу: г. Москва, ул. 6-ая Радиальная, д. 1 (далее – ПСД), на сумму 11182,3 тыс. рублей[252].

3.1) В соответствии разделом 11 ПСД «Сметная документация» общая стоимость капитального ремонта в ценах на октябрь 2016 года составляла 211108,74 тыс. рублей, в том числе: по объектному сметному расчету 158390,68 тыс. рублей, включая строительные работы – 53817,08 тыс. рублей; монтажные работы – 69732,66 тыс. рублей; оборудования, мебели, инвентаря – 34840,94 тыс. рублей.

В локальной смете ПДС № 02-01-01 «Архитектурное решение» в разделе «Внутренняя отделка» присутствует пункт «Разборка горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, бетон марки 300» в количестве 421,2 куб. м железобетона, общая стоимость которого в текущих ценах составила 8941,0 тыс. рублей без НДС.

При этом в представленной ЦБТ ФТС России ПСД по данному объекту отсутствуют данные, чертежи, демонтажные планы и другая информация о том, в каком помещении будет выполняться разборка горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, что конкретно подлежит разборке, а также как рассчитан объем разбираемого железобетона по пункту «Разборка горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, бетон марки 300».

Наличие признаков включения в ПСД на капитальный ремонт работ, не предполагающих их фактическую реализацию, может свидетельствовать о завышении общей сметной стоимости на 8941,0 тыс. рублей.

3.2) В вышеуказанной ПСД в локальной смете № 02-01-19 «Технологические решения» содержатся следующие позиции: гоночный автосимулятор RS1 производства фирмы RSET (Болгария) в количестве 2 штук по цене 10390,0 тыс. рублей общей сметной стоимостью 17610,2 тыс. рублей (без НДС); 1 дорогостоящая кофеварка (IMPRESSA XS9 Classic производство фирмы JURA (Швейцария) по цене 192,0 тыс. рублей общей сметной стоимостью 162,7 тыс. рублей (без НДС); 3 дивана «IQ 125» (производство фабрики мебели «Умные Диваны») по цене 180,8 тыс. рублей общей сметной стоимостью 459,7 тыс. рублей (без НДС) с излишними потребительскими свойствами (в том числе данная модель дивана предполагает наличие бара в диване, охлаждение подстаканников, музыкальный центр, пульт управления и др.)[253]. При этом в условиях госконтракта и задания ЦБТ ФТС России на капитальный ремонт данного здания нет данных, какое подразделение ЦБТ ФТС России будет размещаться в данном здании и как будет использоваться класс автоподготовки, куда планируется установить гоночные автосимуляторы.

Таким образом, в ПСД включено оборудование и предметы интерьера, технологически не связанные с проведением работ по капитальному ремонту.

По данным с сайта производителя гоночных автосимуляторов RS 1[254], указанный автосимулятор является игровым креслом, самое дорогое гоночное кресло с полным комплектом аксессуаров (simracing-shop.ru) стоит 573,0 тыс. рублей[255], что в 18 раз меньше стоимости, определенной в ПСД.

Включение в ПСД предметов интерьера с излишними потребительскими свойствами свидетельствует о завышении общей сметной стоимости на 18232,6 тыс. рублей, в том числе: 2 гоночных автосимулятора – на общую сумму 17610,2 тыс. рублей без НДС, 3 дивана и кофеварка – на сумму 622,4 тыс. рублей без НДС.

Так, в рамках реализации вышеуказанной ПСД на капитальный ремонт ЦБТ ФТС России заключен государственный контракт от 16 июля 2018 года № 17708014620180000510/ГК-128/2018 с АО «М» стоимостью 178444,0 тыс. рублей на выполнение работ по капитальному ремонту здания по адресу: г. Москва, ул. 6-ая Радиальная, д. 1, срок выполнения работ – с 16 июля 2018 года по 10 января 2019 года.

Согласно условиям контракта оплата производится путем перечисления денежных средств на счет АО «М» в следующем порядке: аванс в размере 70 % цены контракта, но не более годового объема финансирования в текущем году, – в течение 30 календарных дней с даты выставления АО «М» счета; оставшаяся сумма от цены контракта – в течение 30 календарных дней с даты утверждения заказчиком акта о приемке законченного капитальным ремонтом Объекта приемочной комиссией, на основании выставленного подрядчиком счета, счета-фактуры, акта приемки выполненных работ КС-2, справки о стоимости выполненных работ и затрат по форме КС-3.

ЦБТ ФТС России платежным поручением от 30 августа 2018 года № 710295 был оплачен счет на сумму 124910,8 тыс. рублей, выставленный 24 августа 2018 года АО «М». В соответствии с запросом Счетной палаты Российской Федерации ЦБТ ФТС России письмом от 21 января 2019 года № 01-17/227 проинформировала, что капитальный ремонт здания по адресу: г. Москва, ул. 6-ая Радиальная, д. 1, не завершен (в соответствии с условиями госконтракта срок сдачи работ – 10 января 2019 года).

Таким образом, в случае приемки и оплаты ЦБТ ФТС России (заказчиком) соответствующих работ по капитальному ремонту здания с учетом наличия признаков завышения сметной стоимости на общую сумму 27173,6 тыс. рублей без НДС, в том числе: работы по пункту сметы «Разборка горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, бетон марки 300» – 8941,0 тыс. рублей, 2 гоночных автосимулятора – 17610,2 тыс. рублей, 3 дивана и кофеварка – 622,4 тыс. рублей, в части включения в ПСД на капитальный ремонт работ, не предполагающих их фактическую реализацию (в части пункта сметы «Разборке горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, бетон марки 300»), оборудования по завышенной стоимости и предметов интерьера с излишними потребительскими свойствами, имеются риски причинения ущерба государству.

3.3) Для реализации строительного контроля за проведением капитального ремонта здания, расположенного по адресу: г. Москва, ул. 6-ая Радиальная, д. 1, проводимого в рамках госконтракта от 16 июля 2018 года № 17708014620180000510/ГК-128/2018 с АО «М», ЦБТ ФТС России был объявлен открытый конкурс (извещение о проведении открытого конкурса размещено в Единой информационной системе в сфере закупок 12 июля 2018 года № 0373100023318000035), с начальной максимальной ценой контракта – 3441,4 тыс. рублей.

В соответствии с условиями документации об открытом конкурсе в качестве одного из критериев оценки заявок на участие в конкурсе (их содержание и значимость) установлено наличие опыта, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации (40 %).

Вместе с тем победителем открытого аукциона было признано общество «К», зарегистрированное в качестве юридического лица 25 июня 2018 года (за 18 дней до объявления конкурса), с учетом предложенной цены госконтракта в 1,18 рубля.

Анализ реализации строительного контроля показал.

ЦБТ ФТС России были представлены акты скрытых работ, согласно которым помимо осуществления строительного контроля Общество «К» осуществляет подготовку проектной документации, выполняет работы, подлежащие освидетельствованию, а также выполняет работы по реализации проектной документации (вместе с тем по условиям госконтракта ремонт осуществляется по ПСД, разработанной организацией «С»).

Таким образом, Общество «К» за 1,18 рубля осуществляет в одном лице строительный контроль, подлежащие освидетельствованию работы (скрытые работы), подготовку проектной документации, несмотря на ее наличие (разработана организацией «С»), что создает коррупционные риски и риски несоблюдения строительных норм и регламентов.

Цель 3. Проверить деятельность объекта контрольного мероприятия
по распоряжению, управлению
и использованию федерального имущества

3.1. По результатам проведенных в ЦБТ ФТС России инвентаризаций[256] недостач или излишков имущества не установлено.

3.2. ЦБТ ФТС России в нарушение части 1 статьи 9 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ, пункта 114 Инструкции № 157н, раздела 2 приложения № 5 к Методическим указаниям по применению форм первичных учетных документов № 52н факты хозяйственной жизни по списанию со счетов бухгалтерского учета запасных частей в общем количестве 5389 штук, общей стоимостью 19080,5 тыс. рублей[257] оформлялись не в соответствии с актами (форма 0504230)[258], а на основании ведомостей (форма 0504210).

Акты (форма 0504230) ЦБТ ФТС России в проверяемом периоде не составлялись. При этом приказом ЦБТ ФТС России от 10 июля 2012 года № 248 «Об утверждении инструкции об организации и порядке проведения технического обслуживания и текущего ремонта автомобильного транспорта Центральной базовой таможни» установлено, что списание материальных ценностей, отпущенных для проведения технического обслуживания и текущего ремонта транспортных средств, производится на основании акта (форма 0504230).

ЦБТ ФТС России за 9 месяцев 2018 года без учета нормы расхода смазочного материала (0,6 литра из расчета на 100 литров от общего расхода топлива) на основании ведомостей (форма 0504210) излишне списано со счетов бухгалтерского учета смазочного материала (моторного масла) в общем количестве 539 литров на общую сумму 286,3 тыс. рублей (расчетно)[259], что не соответствует нормам расхода смазочных материалов (приложение № 1 к Методическим рекомендациям «Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте», введенным в действие распоряжением Минтранса России от 14 марта 2008 года № АМ-23-р «О введении в действие методических рекомендаций «Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте» (далее — распоряжение Минтранса России № АМ-23-р).

3.3. Проверка исполнения обязательств по государственной
регистрации прав на федеральное недвижимое имущество
и сделок с ним

В ЦБТ ФТС России на сооружение «Проезды, площадки» общей площадью 17824,7 кв. м[260], находящееся по адресу: г. Москва, ул. Новодмитровская, д. 4, с 2002 года не зарегистрированы право собственности Российской Федерации и право оперативного управления.

Управлением Росреестра по Москве (письмо от 9 июля 2018 года № 77/009/241/2018-1391) ЦБТ ФТС России отказано в государственной регистрации права оперативного управления в связи с не устранением причин, препятствующих осуществлению государственной регистрации[261].

В нарушение пункта 19 Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 «О совершенствовании учета федерального имущества», согласно которому правообладатель для внесения в реестр сведений об имуществе обязан в 14-дневный срок со дня приобретения имущества направить в систему учета соответствующие документы и карты сведений об объекте учета, ЦБТ ФТС России несвоевременно представлялись в ТУ Росимущества в г. Москве сведения об объектах учета в количестве 14 единиц в общей сумме 20050,9 тыс. рублей[262].

Проверкой установлено наличие в проверяемом периоде неиспользуемого федерального имущества, в том числе 7 жилых квартир (приложение № 1 к настоящему отчету. Приложения в Бюллетене не публикуются).

3.4. Проверка правомерности передачи (использования) арендуемых
площадей, земельных участков, в том числе цели и виды арендуемых
площадей, компенсации стоимости предоставляемых услуг
(стоимость, виды), а также имущество, полученное
и (или) переданное в пользование, в том числе содержание
и обслуживание такого имущества

1) В нарушение положений пункта 4 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации в отсутствие согласия собственника имущества (ТУ Росимущества в г. Москве) ЦБТ ФТС России осуществлена передача движимого имущества на общую сумму 75343,9 тыс. рублей[263].

В соответствии с условиями договоров от 24 сентября 2015 года № Д-180/2015 и от 1 марта 2016 года № Д-058/2016 ЦБТ ФТС России переданы Федеральному государственному бюджетному учреждению «Комбинат питания Российской академии наук» (далее – Комбинат питания) в безвозмездное пользование нежилые помещения общей площадью 1200,0 кв. м и движимое имущество в общем количестве 374 единицы с целью организации столовой для обеспечения питанием должностных лиц и работников ФТС России[264].

2) ЦБТ ФТС России заключен договор аренды земельного участка от 25 июля 1996 года № М03-006253 с Московским земельным комитетом, согласно которому арендатору (ЦБТ ФТС России) предоставляется земельный участок сроком с 10 июля 2008 года по 3 января 2021 года, общей площадью 12600 кв. м[265] по адресу: г. Москва, ул. Игральная, вл. 1.

На указанном земельном участке расположены нежилые строения общей площадью 2598,3 кв. м и 4558,8 кв. м, которые были выкуплены ЦБТ ФТС России в рамках договоров купли-продажи от 9 января 1998 года № 11135 и № 11136, заключенных фондом имущества г. Москвы.

Распоряжением Росимущества от 14 июня 2007 года № 1810-р «О закреплении недвижимого имущества за федеральным государственным унитарным предприятием «РОСТЭК» Федеральной таможенной службы на праве хозяйственного ведения» административное здание общей площадью 2580,3 кв. м закреплено за указанным предприятием.

Распоряжением Росимущества от 30 марта 2009 года № 308-р «О передаче недвижимого имущества в оперативное управление Центральной базовой таможне» часть нежилых помещений общей площадью 85,2 кв. м переданы в оперативное управление ЦБТ ФТС России.

По информации ГУП МосгорБТИ (письмо от 3 июля 2009 года № 94-1608), здание общей площадью 4392,0 кв. м по адресу: ул. Игральная, 17-19, стр. 1, ранее учтенное за ЦБТ ФТС России, снято с технического учета ТБТИ по состоянию на 25 июня 2001 года в связи со сносом согласно распоряжению префекта ВАО от 23 февраля 1998 года № 189-В-РП[266].

17 ноября 2008 года зарегистрировано право собственности Российской Федерации на вышеуказанный земельный участок общей площадью 12600 кв. м (свидетельство о праве собственности № 77-77-14/007/2008-948).

Согласно статье 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации органам государственной власти, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование.

Вышеуказанный земельный участок используется ЦБТ ФТС России при отсутствии оформленного в установленном порядке права постоянного (бессрочного) пользования.

3) В целях обеспечения машино-местами собственных автотранспортных средств (количество которых на балансе по состоянию на 1 января 2016 года составляло 395 единиц, 1 января 2017 года – 394 единицы, на 1 января 2018 года – 383 единицы, на 1 ноября 2018 года – 383 единицы) ЦБТ ФТС России в проверяемом периоде были заключены госконтракты на аренду нежилых помещений.

Так, ЦБТ ФТС России ежегодно (с 1 декабря 2015 года по 30 октября 2018 года) арендовалось 214 машино-мест общей площадью 7122,93 кв. м (расчетно, на 1 машино-место приходилось 33,3 кв. м). При этом согласно приказу Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года № 792 «Об установлении минимально и максимально допустимых размеров машино-места» минимально допустимые размеры машино-места – 13,25 кв. м, максимально – 22,3 кв. метра.

Таким образом, исходя из максимальной площади на одно машино-место (22,3 кв. м) ЦБТ ФТС России в период с 1 декабря 2015 года по 30 октября 2018 года на 214 машино-мест излишне арендовались помещения общей площадью 2350,73 кв. м (расчетно) (7122,93 кв. м – 214 единиц * 22,3 кв. м) для стоянки автотранспорта по адресу: г. Москва, ул. Ермакова роща, д. 7А, стр. 1, 2.

Общая сумма излишне уплаченной ЦБТ ФТС России арендной платы в отношении излишне арендованной площади (2350,73 кв. м) составила 79171,1 тыс. рублей (расчет представлен в приложении № 2 к настоящему отчету), в том числе: по госконтрактам: от 25 ноября 2015 года № ГК-224/2015 (с изменениями) – в сумме 26221,6 тыс. рублей (расчетно); от 27 сентября 2016 года № ГК-229/2016 – 1221,2 тыс. рублей (расчетно); от 13 декабря 2016 года № ГК-282/2016 – 8869,6 тыс. рублей (расчетно); от 10 апреля 2017 года № ГК-099/2017 – 15394,2 тыс. рублей (расчетно); от 25 сентября 2017 года № ГК-212/2016-27464,5 тыс. рублей (расчетно).

Вышеуказанные обстоятельства указывают на коррупционные риски при осуществлении должностными лицами ЦБТ ФТС России закупки услуг у единственных поставщиков (исполнителей) на аренду нежилых помещений для офисных помещений, стоянки автомобильного транспорта, хранения и складирования материально-технических запасов, технического обслуживания и ремонта автомобилей.

Цель 4. Проверка соблюдения законодательства о контрактной системе
в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных
нужд, определения и обоснования начальной (максимальной)
цены государственных контрактов

4.1. Ведомственные правовые акты, регулирующие организацию и осуществление закупочной деятельности, в целом соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

4.2. Государственные контракты, заключенные в проверяемом периоде, соответствуют целям деятельности объектов контрольного мероприятия.

4.3. ЦБТ ФТС России в нарушение положений части 3 статьи 103 Закона № 44-ФЗ, пункта 12 Правил ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1084, согласно которым в целях ведения реестра контрактов заказчик формирует и направляет в Федеральное казначейство в течение 5 рабочих дней (в течение 3 рабочих дней – в редакции до 31 декабря 2017 года) с даты исполнения контракта, приемки поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги, по 17 государственным контрактам документы о приемке поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, а также информация об оплате контрактов направлялась в Федеральное казначейство для включения в реестр контрактов с нарушением установленного срока (приложение № 3 к настоящему отчету).

4.4. Проверкой наличия обеспечения исполнения государственных контрактов установлено, что в проверяемом периоде в связи с отзывом лицензии на осуществление банковской деятельности фактически отсутствовало обеспечение исполнения обязательств по 10 госконтрактам, заключенным ЦБТ ФТС России. Новые гарантийные обязательства ЦБТ ФТС России не запрашивались[267] (приложение № 4 к настоящему отчету).

С момента отзыва лицензии Банк утрачивает возможность выплаты гарантийного обязательства непосредственно при предъявлении к нему требования о платеже. Отсутствие банковской гарантии – обеспечения исполнения госконтракта, несет в себе риски для федерального бюджета, связанные с невозможностью взыскания с банка, выдавшего банковскую гарантию, штрафных санкций и сумм неустоек в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения государственных контрактов.

4.5. Проверкой претензионно-исковой работы установлено, что в связи с ненадлежащим исполнением обязательств по договорам, связанным с возмещением расходов[268], ЦБТ ФТС России не предъявлялись требования об уплате неустойки в сумме 86,5 тыс. рублей и задолженности в общей сумме 6,7 тыс. рублей.

В ходе контрольного мероприятия соответствующие требования в адрес исполнителей были направлены ЦБТ ФТС России[269].

В нарушение пункта 197 Инструкции № 157н, согласно которому учет расчетов по суммам доходов (поступлений), начисленных учреждением, осуществляется в момент возникновения требований к их плательщикам (по суммам предстоящих доходов), возникающих в силу договоров, соглашений, ЦБТ ФТС России несвоевременно осуществила начисление в бухгалтерском учете сумм штрафных санкций, предъявленных поставщикам за неисполнение условий государственных контрактов от 24 ноября 2017 года № ГК-267/2017 с организации «ГГ» в сумме 10,0 тыс. рублей[270] и от 1 ноября 2017 года № ГК-244/2017 с организации «ИТ» в сумме 9,6 тыс. рублей[271], что повлияло на искажение бюджетной отчетности за 2017 год по форме 0503130 (строка 320 графа 6 и 8) и форме 0503169 «ДБ» (по счету 11690010016000140120940000 графа 5 и 9).

4.6. ЦБТ ФТС России заключен государственный контракт с организацией «ИК» от 13 сентября 2017 года № ГК-203/2017 на выполнение работ по техническому обслуживанию, ремонту и системной технической поддержке средств вычислительной техники, периферийных устройств, копировально-множительных аппаратов, многофункциональных устройств, факсимильных аппаратов, сканеров и специализированного программного обеспечения стоимостью 120000,0 тыс. рублей, сроком по 30 сентября 2018 года.

В указанном контракте в перечне оборудования отсутствуют данные, позволяющих идентифицировать обслуживаемое оборудование (например, серийных номеров, моделей, года выпуска), при этом в ходе контрольного мероприятия данная информация ЦБТ ФТС России не была предоставлена.

В госконтракте указано, что обслуживанию подлежало 7491 единица оборудования тридцати типов, при этом 2679 единиц оборудования – типа 1, перечень работ по которому состоит из 1256 кодов.

При этом в перечень услуг включены услуги «Замена клавиатуры» стоимостью 949,03 рубля, «Замена мыши» – 1231,03 рубля, не предполагающие специальных и углубленных навыков и знаний, и могут быть выполнены пользователями оборудования или сотрудниками информационно-технической службы ЦБТ ФТС России, штатная численность которой составляет 45 человек.

Согласно условиям указанного контракта в случае, когда восстановление работоспособности оборудования невозможно в связи прекращением производства запасных частей или нецелесообразности из-за предельного износа или высокой стоимости ремонта, которая соизмерима со стоимостью аналогичного, нового оборудования, подрядчик уведомляет заказчика (ЦБТ ФТС России). Выборочной проверкой ведомостей установлены факты оплаты стоимости ремонта по цене сопоставимой с его балансовой стоимостью, а также ремонта достаточно устаревшего обслуживаемого оборудования, при этом стоимость ремонта превышала его балансовую стоимость от 159 до 275 %[272].

Результаты приемки выполненных работ оформляются актом сдачи-приемки выполненных работ, подписываемым обеими Сторонами контракта, неотъемлемой частью которого является приложение «Ведомость выполненных работ», содержащая следующие показатели: состав работ, запчастей; код работы, запчасти; характеристика оборудования (тип, модель, серийный номер); № акта; дата акта; цена.

Всего по данному государственному контракту было оплачено ЦБТ ФТС России 120000,0 тыс. рублей, в том числе в 2017 году 62500,0 тыс. рублей, в 2018 году – 57500,0 тыс. рублей. Всего по данному государственному контракту было оформлено 8 актов с приложением 20 ведомостей выполненных работ на 1911 листах по 44832 позициям.

Следует отметить, что у ЦБТ ФТС России отсутствуют файлы данных ведомостей выполненных работ в электронном формате (Microsoft Excel или других форматах, позволяющих анализировать большой массив данных), то есть фактически отсутствует должный контроль за исполнением данного госконтракта, так как определить объем, стоимость работ и запчастей по каждой конкретной единице оборудования в течение срока действия данного контракта не представляется возможным в связи с большим объемом нецифровизированных данных, представленных на бумажных носителях в количестве 1911 листов по 44832 позициям по восьми графам, что составляет 358656 записей.

При определении НМЦК по указанному контракту ЦБТ ФТС России в соответствии с пунктом 3.7.1 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденным приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года № 567 (далее – Методические рекомендации по определению НМЦК), были направлены запросы о предоставлении ценовой информации пяти исполнителям, обладающим опытом соответствующих услуг.

Вместе с тем ЦБТ ФТС России не учтены рекомендации пункта 3.7 Методических рекомендаций по определению НМЦК, которыми установлено, что в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения НМЦК рекомендуется осуществить несколько процедур (помимо направления запросов пяти исполнителям), в том числе: размещение запроса о предоставлении ценовой информации в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд; осуществление поиска ценовой информации в реестре контрактов, заключенных заказчиками; осуществление сбора и анализа общедоступной ценовой информации.

Инспекторской группой Счетной палаты по открытым данным в сети Интернет выборочно произведен анализ рынка идентичных запасных частей, предусмотренных условиями контракта, и установлено завышение цен по ряду запасных частей от 33 % до 76 %.

Так, только по одной ведомости и нескольким выборочным позициям превышение контрактных цен составило 235,2 тыс. рублей (сопоставительный анализ контрактных и рыночных цен (по данным сети Интернет) представлен в приложении № 5 к настоящему отчету).

Недостаточное исследование рынка аналогичных запчастей и услуг путем изучения общедоступных источников информации, свидетельствует о признаках завышения НМЦК, определенного ЦБТ ФТС России в рамках заключения госконтракта на выполнение работ по техническому обслуживанию, ремонту и системной технической поддержке средств вычислительной техники, периферийных устройств, копировально-множительных аппаратов, многофункциональных устройств, факсимильных аппаратов, сканеров и специализированного программного обеспечения.

Кроме того, отсутствие контроля ЦБТ ФТС России за исполнением данного государственного контракта, проводимого на основании учета ведомостей на бумажных носителях, ведет к значительным временным затратам, высокой вероятности ошибок и коррупционным рискам.

4.7. По состоянию на 1 января 2017 года на балансе ЦБТ ФТС России числилось 394 единицы автотранспортных средств, на 1 января 2018 года – 383 единицы, на 1 ноября 2018 года – 383 единицы.

По информации ЦБТ ФТС России, обслуживание автотранспортных средств производится в основном своими силами[273], при этом в штатном расписании ЦБТ ФТС России создан отдел технического обслуживания и ремонта автомобильного транспорта[274] численностью 71 человек[275], расходы ЦБТ ФТС России (заработная плата) на содержание отдела за период с 2016 года по 1 декабря 2018 года составили 42579,6 тыс. рублей, на закупку необходимых материальных ценностей автозапчастей, масел, жидкостей, за исключением моторного топлива пр. – 50119,7 тыс. рублей.

Вместе с тем в целях проведения ремонта автотранспортных средств (диагностика, технического обслуживание, ремонт, мойка) ЦБТ ФТС России также было заключено 27 госконтрактов на оказание услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту легковых автомобилей со сторонними организациями на общую сумму 263938,3 тыс. рублей, с фактическим их исполнением на общую сумму 196258,8 тыс. рублей[276].

Проверкой установлено, что при наличии необходимых условий для проведения ремонта транспортных средств силами работников ЦБТ ФТС России, ремонт осуществлялся силами сторонних организаций, при этом стоимость запасных частей по условиям контрактов со сторонними организациями превышает стоимость запасных частей, закупленных ЦБТ ФТС России в рамках контрактов на поставку. Кроме того, при осуществлении ремонта силами сторонних организаций помимо стоимости запасных частей оплачивались и работы по их установке[277].

При определении НМЦК по контрактам оказание услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту легковых автомобилей ЦБТ ФТС России в соответствии с пунктом 3.7.1 Методических рекомендаций по определению НМЦК были направлены запросы о предоставлении ценовой информации пяти исполнителям, обладающим опытом соответствующих услуг.

Вместе с тем ЦБТ ФТС России при определении НМЦК должным образом не проведено исследование рынка, в том числе предусматривающее изучение общедоступных источников информации, установленных Методическими рекомендациями по определению НМЦК.

Кроме того, не учтены рекомендации пункта 3.7 Методических рекомендаций по определению НМЦК, которым установлено, что в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения НМЦК рекомендуется осуществить несколько процедур (помимо направления запросов пяти исполнителям), в том числе: размещение запроса о предоставлении ценовой информации в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд; осуществление поиска ценовой информации в реестре контрактов, заключенных заказчиками; осуществить сбор и анализ общедоступной ценовой информации.

Сопоставительный анализ цен по идентичным запасным частям показал, что в контрактах со сторонними организациями на оказание услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту легковых автомобилей стоимость запасных частей в ряде случаев в 2 раза выше стоимости запасных частей, приобретаемых ЦБТ ФТС России в рамках контрактов на поставку для осуществления ремонта своими силами. Выборочно по ряду позиций общее превышение составило 277,0 тыс. рублей (сопоставительный анализ представлен в приложении № 6 к настоящему отчету).

Таким образом, недостаточное исследование рынка, путем изучения общедоступных источников информации, проведенное ЦБТ ФТС России, свидетельствует о признаках завышения НМЦК при заключении контрактов на оказание услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту легковых автомобилей.

Цель 5. Проверить организацию деятельности
по противодействию коррупции

Нарушений в организации работы в сфере противодействия коррупции в проверяемых объектах контрольного мероприятия не установлено.

Возражения или замечания руководителя объекта контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия: по результатам контрольного мероприятия от ЦБТ ФТС России поступили замечания от 19 декабря 2018 года № 01-16/5580.

Выводы

  1. В 2016 году ЦБТ ФТС России было доведено лимитов 1884,5 млн рублей (исполнено 99,9 %), в 2017 году – 1911,3 млн рублей (исполнено 97,2 %), по состоянию на 1 октября 2018 года – 2240,0 млн рублей (исполнено 61,0 %). Количество штатных единиц в 2016-2017 годах составляло 1827 единиц, в 2018 году – 1839 единиц.
  2. Обоснования бюджетных ассигнований ЦБТ ФТС России формировались в разрезе кодов классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Проверкой установлено, что ЦБТ ФТС России переданы 18 единиц служебных автотранспортных средств в безвозмездное пользование Центральной энергетической таможне и Центральной акцизной таможне, с должностными лицами (сотрудники со специальными званиями и федеральные государственные гражданские служащие которых заключены договоры на право управления транспортными средствами.

Вместе с тем должностным лицам ЦБТ ФТС России на основании договоров о полной индивидуальной материальной ответственности предоставлены в пользование 34 единицы служебных автотранспортных средств.

Указанный порядок предоставления служебного автотранспорта должностным лицам территориальных таможенных органов осуществляется с нарушением положений, установленных Нормативами обеспечения функций федеральных государственных органов, применяемым при расчете нормативных затрат на приобретение служебного легкового автотранспорта, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2014 года № 1084, пунктом 69 приложения № 3 к приказу ФТС России от 10 марта 2017 года № 369 «Об утверждении нормативных затрат на обеспечение функций ФТС России, таможенных органов Российской Федерации и учреждений, находящихся в ведении ФТС России», в соответствии с которыми легковые автомобили должностным лицам и работникам таможенных органов, подведомственных ФТС России, предоставляются по вызову без персонального закрепления, а также пунктом 5 Инструкции о порядке эксплуатации автотранспортных средств, находящихся на балансе Центральной базовой таможни, утвержденной приказом ФТС России от 27 мая 2011 года № 1093, в части заключения ЦБТ ФТС России договоров о полной индивидуальной материальной ответственности.

При этом заключение ЦБТ ФТС России договоров о полной индивидуальной ответственности с должностными лицами осуществлено в нарушение статьи 244 Трудового кодекса Российской Федерации и Перечня должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать письменные договоры о полной индивидуальной материальной ответственности за недостачу вверенного имущества, утвержденного постановлением Минтруда России от 31 декабря 2002 года № 85.

  1. За 2016-2017 годы и 9 месяцев 2018 года приобретено и выдано в постоянное пользование должностным лицам и работникам ЦБТ ФТС России 9630 штук проездных билетов на общую сумму 24850,4 тыс. рублей, в том числе: сотрудникам – 2613 штук на общую сумму 6740,5 тыс. рублей, госслужащим – 6308 штук на общую сумму 16450,6 тыс. рублей, работникам – 709 штук на общую сумму 1659,3 тыс. рублей.

При этом в отсутствие обоснований маршрутов следования ЦБТ ФТС России проездные билеты приобретались с самым дорогостоящим и максимально возможным тарифом в г. Москве «Единый на один календарный месяц», который обеспечивает возможность проезда в течение одного календарного месяца на всех видах городского транспорта на территории «Большой Москвы», стоимостью 2,6 тыс. рублей (31,2 тыс. рублей в год).

  1. В нарушение статьи 168.1 Трудового кодекса Российской Федерации ЦБТ ФТС России локальные нормативные акты, регламентирующие размеры и порядок возмещения расходов, связанных со служебными поездками работников, перечень работ, профессий, должностей этих работников не приняты.
  2. В проверяемом периоде расходы ЦБТ ФТС России на содержание студии художников ФТС России (оплата труда, начисления на оплату труда, командировочные расходы, приобретение проездных билетов), штатная численность которых – 5 единиц (равна фактической) составили 8588,9 тыс. рублей. При этом результатом их работы за период 2016-2017 годов и 9 месяцев 2018 года являются поставленные на баланс ЦБТ ФТС России 10 картин общей стоимостью 340,3 тыс. рублей, а также 1 барельеф. Таким образом, за 2 года и 9 месяцев 2018 года, расчетно, одним художником изготавливается около 2 картин.

С учетом изложенного, ФТС России, в ведении которой находится ЦБТ ФТС России, необходимо рассмотреть экономическую целесообразность содержания и финансирования студии художников в штате Центральной базовой таможни.

  1. В нарушение пунктов 6, 318 Инструкции № 157н ЦБТ ФТС России в проверяемом периоде в Учетной политике не установлен перечень документов, подтверждающих принятие (возникновение) бюджетных и денежных обязательств.
  2. В нарушение пункта 2 приложения к Указанию Банка России от 11 марта 2014 года № 3210-У «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства» в приказе ЦБТ ФТС России от 20 июня 2014 года № 228 «Об установленном лимите остатка наличных денег в кассе Центральной базовой таможни» лимит остатка наличных денег в кассе установлен без определения (расчета).
  3. ЦБТ ФТС России в нарушение пункта 11 Инструкции № 157н, раздела 3 Методических указаний по применению форм первичных учетных документов и формированию регистров бухгалтерского учета органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, утвержденных приказом Минфина России от 30 марта 2015 года № 52н, формирование регистров бухгалтерского учета осуществлялось без графы «Дата операции», предусмотренной единой формой документа «Журнал операций», а также без наименований групп объектов учета.

При этом в ходе проверки кассовых книг ЦБТ ФТС России установлено, что в дни выплат заработной платы в кассовых книгах из общего остатка на конец дня не выводился остаток на заработную плату, что не соответствует положениям раздела 2 Методических указаний по применению форм первичных учетных документов № 52н.

Кроме того, в проверяемом периоде авансовые отчеты, а также результаты инвентаризации наличных денежных средств, бланков строгой отчетности и денежных документов оформлялись по формам, не соответствующим утвержденным приказом Минфина России от 30 марта 2015 года № 52н.

  1. В ходе выборочной проверки сопоставления подписанных инвентаризационных описей наличных денежных средств и табелей учета использования рабочего времени установлено, что начальник отдела бухгалтерского учета и финансового мониторинга подписала 9 января 2017 года инвентаризационную опись наличных денежных средств (приказ ЦБТ ФТС России от 9 января 2017 года № 4), вместе с тем согласно табелю учета использования рабочего времени за период с 1 по 31 января 2017 года 9 января 2017 года она находилась в отпуске.

При этом в соответствии с пунктом 2.3 Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13 июня 1995 года № 49, отсутствие хотя бы одного члена комиссии при проведении инвентаризации служит основанием для признания результатов инвентаризации недействительными.

  1. В нарушение пункта 6 положения о внутреннем финансовом контроле ФТС России и пункта 6 порядков о внутреннем финансовом контроле ЦБТ ФТС России, утвержденных 30 декабря 2015 года и 30 декабря 2016 года ЦБТ ФТС России, карты внутреннего финансового контроля отдела бухгалтерского учета и финансового мониторинга на 2016 и 2017 годы актуализированы несвоевременно.
  2. ЦБТ ФТС России за 9 месяцев 2018 года без учета нормы расхода смазочного материала (0,6 литра из расчета на 100 литров от общего расхода топлива) на основании ведомостей (форма 0504210) излишне списано со счетов бухгалтерского учета смазочного материала (моторного масла) в общем количестве 539 литров на общую сумму 286,3 тыс. рублей (расчетно), что не соответствует нормам расхода смазочных материалов (приложение № 1 к Методическим рекомендациям «Нормы расхода топлив и смазочных материалов на автомобильном транспорте», введенным в действие распоряжением Минтранса России № АМ-23-р).
  3. ЦБТ ФТС России в нарушение части 1 статьи 9 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ, пункта 114 Инструкции № 157н, раздела 2 приложения № 5 к Методическим указаниям по применению форм первичных учетных документов № 52н факты хозяйственной жизни по списанию со счетов бухгалтерского учета запасных частей в общем количестве 5389 штук, общей стоимостью 19080,5 тыс. рублей оформлялись не в соответствии с актами о списании материальных запасов (форма 0504230), а на основании ведомостей выдачи материальных ценностей на нужды учреждения (форма 0504210).
  4. ЦБТ ФТС России в нарушение пункта 3.1 порядка ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах, утвержденного приказом Федерального казначейства от 30 ноября 2012 года № 19н (действовавшем в проверяемом периоде и утратившим силу в 2017 году), и пункта 4.1 порядка ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах, утвержденного приказом Федерального казначейства от 12 мая 2017 года № 11н, в проверяемом периоде не обеспечено направление в ГИС ГМП информации, необходимой для уплаты или об уплате денежных средств (соответственно извещения о начислении или извещения о приеме к исполнению распоряжения в форме электронного документа), а также уточнения ранее предоставленной информации.
  5. ЦБТ ФТС России в рамках подраздела 0106 «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора» запланированы и оплачены коммунальные услуги и услуги по содержанию помещений, переданных по договорам безвозмездного пользования медицинским учреждениям, для оказания стационарной и амбулаторной помощи: ГКУ «Центральный клинический госпиталь ФТС России» – для оказания стационарной помощи на сумму 220345,8 тыс. рублей; ГКУ «Центральная поликлиника ФТС России» – для оказания амбулаторной помощи на общую сумму 22940,0 тыс. рублей, что не соответствует положениям пункта 3.2 Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, согласно которому указанные расходы подлежат отражению по 0901 «Стационарная медицинская помощь» и 0902 «Амбулаторная помощь» соответственно.

Кроме того, ЦБТ ФТС России в рамках направления расходов 90049 «Расходы на обеспечение функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, органов в сфере национальной безопасности и правоохранительной деятельности, войск и иных воинских формирований» были запланированы и произведены расходы по содержанию персонала запасного пункта управления, предусмотренного в структуре ЦБТ ФТС России для обслуживания специального объекта ФТС России, и по обеспечению Спецобъекта материальными ценностями на общую сумму 16815,3 тыс. рублей, что не соответствует положениям пункта 4(1).2.5(1) раздела III Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, согласно которому указанные расходы подлежат отражению по направлению расходов 92041 «Содержание специальных объектов».

  1. ЦБТ ФТС России ненадлежащим образом осуществлены бюджетные полномочия администратора доходов бюджета, предусмотренные пунктом 2 статьи 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также установленные приказом ФТС России от 21 октября 2016 года № 2018 «Об осуществлении таможенными органами и казенными учреждениями, находящимися в ведении ФТС России, бюджетных полномочий администраторов доходов федерального бюджета» в части уточнения кода бюджетной классификации по штрафным санкциям в сумме 8,8 тыс. рублей, поступившим 18 декабря 2017 года на КБК 1 16 90010 01 6000 140 вместо КБК 1 16 33010 01 6000 140. Таким образом, в бюджетной отчетности ЦБТ ФТС России по состоянию на 1 января 2018 года искажены показатели (по указанным КБК) в форме 0503127 в разделе 1 «Доходы бюджета».
  2. В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России частично производился зачет дебиторской задолженности прошлых лет по расчетам с поставщиками коммунальных услуг, в счет оплаты услуг, оказанных по государственным контрактам, заключенным на текущий финансовый год на общую сумму 3512,9 тыс. рублей, в том числе: в 2016 году – 1203,5 тыс. рублей, в 2017 году – 2163,0 тыс. рублей, в 2018 году – 146,4 тыс. рублей,

Кроме того, в декабре предшествующего года допускалось необоснованное перечисление взносов по обязательному социальному страхованию на выплаты денежного содержания и заработной платы при отсутствии соответствующих начислений, что повлекло за собой возникновение дебиторской задолженности, зачтенной ЦБТ ФТС России в счет оплаты расходных обязательств по взносам на обязательное социальное страхование следующего отчетного периода на общую сумму 507,5 тыс. рублей, в том числе: в 2016 году – в сумме 20,2 тыс. рублей, в 2017 году – в сумме 77,1 тыс. рублей, в 2018 – в сумме 410,2 тыс. рублей.

  1. В нарушение пункта 339 Инструкции № 157н ЦБТ ФТС России 30 сентября 2018 года при отсутствии оснований осуществлено списание дебиторской задолженности с балансового учета на забалансовый счет 04 в сумме 37914,0 тыс. рублей, в связи с чем искажены показатели в форме 0503169 (дебиторская задолженность) по состоянию на 1 октября 2018 года более чем 10 %.
  2. Проверкой претензионно-исковой работы установлено, что при наличии просрочки платежей в 2016-2018 годах по договору от 28 мая 2002 года № Д-186/2002, заключенному с ссудополучателем – сотрудником таможенных органов, претензии о нарушении сроков возврата займа и по неустойке не направлялись.

В ходе контрольного мероприятия ЦБТ ФТС России было направлено соответствующее требование в адрес ссудополучателя, в доход бюджета возмещено 0,5 тыс. рублей.

  1. Проверкой претензионно-исковой работы установлено, что в связи с ненадлежащим исполнением обязательств по договорам аренды нежилых помещений и на возмещение расходов по оплате коммунальных услуг, административно-хозяйственных услуг и услуг по содержанию помещений ЦБТ ФТС России не предъявлялись требования об уплате неустойки в сумме 86,5 тыс. рублей и задолженности в общей сумме 6,7 тыс. рублей.
  2. В нарушение пункта 167 Инструкции № 191н, в соответствии с которой форма 0503169 составляется раздельно по дебиторской и по кредиторской задолженностям в разрезе аналитических счетов, по которым на начало, на конец отчетного периода отражены остатки и (или) отражены обороты по увеличению (уменьшению) задолженности в отчетном периоде на основании регистров бухгалтерского учета, ЦБТ ФТС России в форме 0503169 по состоянию на 1 января 2016 года по счету 120971000 отражена сумма дебиторской задолженности в размере 4497,1 тыс. рублей, сумма кредиторской задолженности не отражена, в то время как в соответствии с Журналом операций № 5 по дебету данного счета остаток на начало 2016 года составлял 4503,5 тыс. рублей, по кредиту – 6,4 тыс. рублей. Кроме того, операции по списанию просроченной кредиторской задолженности в сумме 6,4 тыс. рублей отражены по кредиту счета 120971000 со знаком «минус».

Таким образом, по состоянию на 1 января 2016 года искажены показатели в форме 0503130 (Баланса) и форме 0503169 (дебиторская и кредиторская задолженности) на 6,4 тыс. рублей, в том числе по ряду показателей более чем на 10 %.

  1. В нарушение пункта 197 Инструкции № 157н ЦБТ ФТС России несвоевременно осуществлено начисление в бухгалтерском учете сумм штрафных санкций, предъявленных поставщикам за неисполнение условий по двум госконтрактам в общей сумме 19,6 тыс. рублей, что повлияло на искажение бюджетной отчетности за 2017 год по форме 0503130 и форме 0503169 (дебиторская задолженность).
  2. В нарушение пунктов 127, 130, 133 Инструкции № 157н, пунктов 7, 23, 34, раздела VI Инструкции № 162н счет бухгалтерского учета 110630000 «Вложения в иное движимое имущество» использовался ЦБТ ФТС России для учета движимого имущества (материальных ценностей), хранящегося на складах, вместо предусмотренных счетов – 110100000 «Основные средства» и 110500000 «Материальные запасы». Таким образом, неправомерное отражение показателей по счетам бюджетного учета повлекло искажение показателей формы 0503130 (баланса) годовой бюджетной отчетности по состоянию на 1 января 2016 года, на 1 января 2017 года и на 1 января 2018 года, в том числе более чем на 10 %.

В ходе проверки установлено, что ЦБТ ФТС России на счете 110630000 в качестве вложений учитывалось движимое имущество, приобретенное по государственным контрактам (договорам), заключенным и оплаченным центральным аппаратом ФТС России. Имущество приобреталось в рамках централизованного снабжения в качестве «резерва» ФТС России и в случае возникновения потребности в дальнейшем передавалось другим таможенным органам.

По состоянию на 1 января 2016 года общая стоимость имущества, числящегося на счете 110630000, составляла 252009,0 тыс. рублей, на 1 января 2017 года – 91530,0 тыс. рублей, на 1 января 2018 года – 513596,4 тыс. рублей, на 1 октября 2018 года – 237796,3 тыс. рублей.

По состоянию на 20 декабря 2018 года на складах ЦБТ ФТС России хранятся материальные ценности, приобретенные в 2008-2016 годах, закупленные в качестве «резерва» и не распределенные подведомственным таможенным органам для использования ими в текущей деятельности, общей балансовой стоимостью 21124,8 тыс. рублей, при этом учитывая моральное и физическое старение имущества, длительное хранение его на складах, а также закупка при отсутствии реальной потребности является неэффективным использованием федерального имущества, приобретенного за счет средств федерального бюджета.

  1. По результатам контрольного мероприятия установлено, что необоснованное создание резервов материальных ценностей приводит не только к его не востребованности, но и к необходимости последующей реализации, при этом стоимость реализации имущества составляет 10-30 % балансовой цены.

В 2016-2017 годах ЦБТ ФТС России реализовано 1518 единиц имущества общей балансовой стоимостью 52795,0 тыс. рублей, общая сумма дохода составила 6360,3 тыс. рублей, в том числе нового (не выданного в эксплуатацию, приобретенного в 2004-2013 годах) – 1483 единицы общей балансовой стоимостью 1548,8 тыс. рублей (доход – 390,0 тыс. рублей).

  1. Реализация движимого имущества произведена ЦБТ ФТС России с многочисленными нарушениями законодательства Российской Федерации, регулирующего соответствующую сферу деятельности.

24.1. При подготовке имущества к реализации в проверяемом периоде ЦБТ ФТС России нарушены пункты 6 и 7 порядка подготовки, принятия решений о высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении таможенных органов Российской Федерации, утвержденного приказом ФТС России от 13 сентября 2007 года № 1135, а именно: при проведении ежегодных инвентаризаций движимого имущества проверка его использования не проводилась; в состав созданных комиссий по высвобождению и реализации автомобильной техники, узлов, агрегатов и запасных частей к ней, не включен представитель отдела бухгалтерского учета и контроля; компетенция созданных комиссий была ограниченной и не предполагала определение целесообразности высвобождения и реализации офисной техники, постельных принадлежностей, форменной одежды, реализованных в 2017 году и подготовленных к реализации в 2018 году. Таким образом, ЦБТ ФТС России не проводилось определение необходимости высвобождения в отношении реализованных в 2017 году и подготовленных к реализации в 2018 году офисной техники, постельных принадлежностей, форменной одежды.

В нарушение пункта 9 вышеназванного порядка акты технического состояния подлежащей высвобождению автомобильной техники от 28 июля 2015 года №№ 1-11 и от 18 февраля 2016 года №№ 1-5 подписывались работниками ЦБТ ФТС России, не входящими в состав комиссии, акты технического состояния подлежащей высвобождению автомобильной техники от 22 февраля 2017 года №№ 1-19 не подписаны председателем комиссии (находился в отпуске).

24.2. В нарушение статьи 8.1 Федерального закона № 135-ФЗ ЦБТ ФТС России не включены в Единый федеральный реестр сведений о фактах деятельности юридических лиц отчеты об оценке от 24 июня 2016 года № 1448-06.2016, от 30 августа 2017 года № 795-17/М и от 9 ноября 2018 года № 54/11/18А.

24.3. В нарушение статьи 10 Федерального закона № 135-ФЗ госконтракт от 8 июня 2016 года № ГК-141/2016, заключенный ЦБТ ФТС России с организацией «ЦЭ», не содержит обязательных требований к договору на проведение оценки, предусмотренных указанной статьей.

Кроме того, ЦБТ ФТС России были приняты результаты оказанных услуг, не соответствующие условиям контракта, а именно пункту 1.6 контракта. Так, отчет об оценке от 24 июня 2016 года № 1448-06.2016, составленный в рамках госконтракта от 8 июня 2016 года № ГК-141/2016 организацией «ЦЭ», не соответствует общим требованиям к содержанию отчета об оценке объекта оценки, предусмотренным статьей 11 Федерального закона № 135-ФЗ, а также требованиям пунктов 5 и 8 Федерального стандарта оценки «Требования к отчету об оценке (ФСО № 3)», утвержденного приказом Минэкономразвития России от 20 мая 2015 года № 299. Вместе с тем ЦБТ ФТС России акт сдачи-приемки оказанных услуг был подписан без замечаний.

  1. Реализация федерального имущества в 2016 и 2017 годах произведена по возможно заниженной оценочной стоимости. Оценочная стоимость имущества, подлежащего реализации, по отношению к балансовой стоимости составила в 2016 году 7,3 %, в 2017 году – 13,0 %, в 2018 году – 35,6 %. Указанное может свидетельствовать о недополучении доходов федерального бюджета.
  2. При проведении контрольного мероприятия установлен факт переплаты ЦБТ ФТС России за услуги по оценке по государственному контракту от 31 июля 2017 года № ГК-170/2017 с организацией «КГ» в размере 2,0 тыс. рублей (КБК расходов 153 0106 27501 90049 244) по причине неверного расчета цены на оказание услуг по определению рыночной стоимости движимого имущества, связанного с включением в него неподлежащего реализации, эксплуатируемого по настоящее время автомобиля, что свидетельствует о неэффективности расходов федерального бюджета.
  3. Проверкой установлен факт переплаты ЦБТ ФТС России налога на добавленную стоимость в отношении дохода от реализации, полученного в 2017 году в сумме 5263,0 тыс. рублей. ЦБТ ФТС России уплачен НДС в доход федерального бюджета в сумме 845,3 тыс. рублей, при этом в связи с неверным расчетом переплата НДС составила, расчетно, 82,4 тыс. рублей, что свидетельствует о неэффективности расходов федерального бюджета.
  4. В нарушение пункта 4 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом федеральной собственности, закрепленным за ним на праве оперативного управления, без согласия собственника имущества, ЦБТ ФТС России в 2016 и 2017 годах без согласования с Росимуществом реализовано движимое имущество федеральной собственности общей балансовой стоимостью 52795,0 тыс. рублей.
  5. В нарушение пункта 19 Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447, согласно которому правообладатель для внесения в реестр сведений об имуществе обязан в 14-дневный срок со дня приобретения имущества направить в систему учета соответствующие документы и карты сведений об объекте учета, ЦБТ ФТС России несвоевременно представлялись в ТУ Росимущества в г. Москве сведения об объектах учета в количестве 14 единиц в общей сумме 20050,9 тыс. рублей.
  6. Проверкой установлено наличие в проверяемом периоде неиспользуемого федерального имущества, в том числе 7 жилых квартир, общей балансовой стоимостью 57611,6 тыс. рублей.
  7. В целях обеспечения машино-местами собственных автотранспортных средств ЦБТ ФТС России ежегодно (с 1 декабря 2015 года по 30 октября 2018 года) арендовалось 214 машино-мест общей площадью 7122,93 кв. м (расчетно, на 1 машино-место легкового автотранспорта приходилось около 33,3 кв. м). При этом согласно приказу Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 года № 792 «Об установлении минимально и максимально допустимых размеров машино-места» минимально допустимые размеры машино-места – 13,25 кв. м, максимально – 22,3 кв. м.

Таким образом, исходя из максимальной площади на одно машино-место (22,3 кв. м) ЦБТ ФТС России в период с 1 декабря 2015 года по 30 октября 2018 года на 214 машино-мест излишне арендовались помещения общей площадью 2350,73 кв .м (расчетно, 7122,93 кв. м – 214 единиц * 22,3 кв. м) для стоянки автотранспорта.

Общая сумма излишне уплаченной ЦБТ ФТС России арендной платы в отношении излишне арендованной площади (2350,73 кв. м) составила 79171,1 тыс. рублей.

Вышеуказанные обстоятельства указывают на коррупционные риски при осуществлении должностными лицами ЦБТ ФТС России закупки услуг у единственных поставщиков (исполнителей) на аренду нежилых помещений для офисных помещений, стоянки автомобильного транспорта, хранения и складирования материально-технических запасов, технического обслуживания и ремонта автомобилей.

  1. В нарушение положений пункта 4 статьи 298 Гражданского кодекса Российской Федерации в отсутствие согласия собственника имущества (ТУ Росимущества в г. Москве) ЦБТ ФТС России осуществлена передача движимого имущества на общую сумму 75343,9 тыс. рублей.
  2. В проверяемом периоде ЦБТ ФТС России на корректировку несвоевременно использованной проектно-сметной документации было дополнительно потрачено 79801,3 тыс. рублей из федерального бюджета.

33.1. ЦБТ ФТС России на выполнение проектно-изыскательских работ с целью корректировки проектно-сметной документации по объекту строительства «Гаражный комплекс для служебных автомобилей ФТС России, г. Москва, ул. 2-я Магистральная, 14Б» и разработку рабочей документации был заключен государственный контракт с АО «М» от 30 мая 2018 года № ГК-105/2018 на сумму 43780,0 тыс. рублей, при этом предыдущая проектно-сметная документация по данному объекту была разработана в 2011 году стоимостью 38500,0 тыс. рублей, данный объект не был включен в Федеральную адресную инвестиционную программу, бюджетные ассигнования на объект не выделялись.

33.2. ЦБТ ФТС России заключен государственный контракт с организацией «Г» от 22 марта 2017 года № ГК-078/2017 на выполнение проектно-изыскательских работ с целью корректировки проектно-сметной документации на реконструкцию Центрального клинического госпиталя ФТС России (4 очередь) по адресу: г. Москва, Открытое шоссе, д. 32, на сумму 36021,3 тыс. рублей, при этом предыдущая проектно-сметная документация по данному объекту была разработана в 2011 году на сумму 42039,0 тыс. рублей, но в результате отсутствия финансирования строительства истекло время действия оперативных данных по инженерно-геологическим, экологическим и гидрогеологическим изысканиям, а также морально устарели применяемые в проекте медицинские технологии и инженерные решения.

  1. В ЦБТ ФТС России с декабря 2016 года не нашли применения проектно-изыскательские работы на ремонт внутриплощадочных инженерных сетей по административному зданию по адресу: г. Москва, 1-ая Радиальная ул., д. 2, принятые и оплаченные в сумме 3258,5 тыс. рублей. Таким образом, наличие неиспользуемых проектно-изыскательских работ является неэффективным использованием федерального имущества, приобретенного за счет средств федерального бюджета.
  2. Проверка реализации капитального ремонта здания по адресу: г. Москва, ул. 6-ая Радиальная, д. 1, показала:

1) ЦБТ ФТС России был заключен государственный контракт от 14 июля 2016 года № ГК-164/2016 с организацией «С» на разработку проектно-сметной документации на капитальный ремонт здания по адресу: г. Москва, ул. 6-ая Радиальная, д. 1, на сумму 11182,3 тыс. рублей.

В локальной смете № 02-01-01 «Архитектурное решение» в разделе «Внутренняя отделка» присутствует пункт «Разборка горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, бетон марки 300» в количестве 421,2 куб. м железобетона, общая стоимость указанных работ в текущих ценах составила 8941,0 тыс. рублей без НДС.

При этом в представленной ЦБТ ФТС России ПСД по данному объекту отсутствуют данные, чертежи, демонтажные планы и другая информация о том, в каком помещении будет выполняться разборка горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, что конкретно подлежит разборке, а также как рассчитан объем разбираемого железобетона по пункту «Разборка горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, бетон марки 300».

Наличие признаков включения в ПСД на капитальный ремонт работ, не предполагающих их фактическую реализацию, может свидетельствовать о завышении общей сметной стоимости на 8941,0 тыс. рублей.

2) В вышеуказанной ПСД в локальной смете № 02-01-19 «Технологические решения» содержатся следующие позиции: гоночный автосимулятор RS1 производства фирмы RSET (Болгария) в количестве двух штук по цене 10390,0 тыс. рублей общей сметной стоимостью 17610,2 тыс. рублей (без НДС); одна дорогостоящая кофеварка (IMPRESSA XS9 Classic производство фирмы JURA (Швейцария) по цене 192,0 тыс. рублей общей сметной стоимостью 162,7 тыс. рублей (без НДС); три дивана «IQ 125» по цене 180,8 тыс. рублей общей сметной стоимостью 459,7 тыс. рублей (без НДС) с излишними потребительскими свойствами (в том числе данная модель дивана предполагает наличие бара в диване, охлаждение подстаканников, музыкальный центр, пульт управления и др.).

Таким образом, в ПСД включено оборудование и предметы интерьера, технологически не связанные с проведением работ по капитальному ремонту.

По данным с сайта производителя гоночных автосимуляторов RS 1 (simracing-shop.ru.), указанный автосимулятор является игровым креслом, а самое дорогое гоночное кресло с полным комплектом аксессуаров стоит 573,0 тыс. рублей, что в 18 раз меньше стоимости, определенной в ПСД.

Включение в ПСД предметов интерьера с излишними потребительскими свойствами свидетельствует о завышении общей сметной стоимости ПСД на 18232,6 тыс. рублей, включая два гоночных автосимулятора на общую сумму 17610,2 тыс. рублей без НДС, 3 дивана и кофеварку на сумму 622,4 тыс. рублей без НДС.

3) Для реализации указанной ПСД в целях проведения капитального ремонта здания по адресу: г. Москва, ул. 6-ая Радиальная, д. 1, ЦБТ ФТС России с АО «М» заключен госконтракт от 16 июля 2018 года № 17708014620180000510/ГК-128/2018 стоимостью 178444,0 тыс. рублей, срок окончания работ – 10 января 2019 года.

В соответствии с запросом Счетной палаты Российской Федерации ЦБТ ФТС России письмом от 21 января 2019 года № 01-17/227 проинформировала, что работы по указанному госконтракту подрядчиком не завершены и ЦБТ ФТС России (заказчиком) в полном объеме не оплачены.

Таким образом, в случае приемки и оплаты ЦБТ ФТС России соответствующих работ по капитальному ремонту здания с учетом наличия признаков завышения сметной стоимости на общую сумму 27173,6 тыс. рублей без НДС, в том числе в части включения в ПСД на капитальный ремонт работ, не предполагающих их фактическую реализацию (в части пункта сметы «Разборке горизонтальных поверхностей железобетонных конструкций при помощи отбойных молотков, бетон марки 300» – 8941,0 тыс. рублей), оборудования по завышенной стоимости и предметов интерьера с излишними потребительскими свойствами (18232,6 тыс. рублей), имеются риски причинения ущерба государству.

4) При реализации вышеуказанной ПСД на капитальный ремонт строительный контроль осуществляется обществом «К» (зарегистрировано 25 июня 2018 года) на основании госконтракта от 17 августа 2018 года ГК-153/2018 стоимостью 1,18 рубля (при этом начальная максимальная цена контракта составляла 3441,4 тыс. рублей).

ЦБТ ФТС России были представлены акты скрытых работ, согласно которым общество «К» помимо строительного контроля осуществляет подготовку проектной документации, выполняет работы, подлежащие освидетельствованию, а также работы по реализации проектной документации.

Таким образом, общество «К» за 1,18 рубля осуществляет в одном лице строительный контроль, подлежащие освидетельствованию работы, подготовку проектной документации, несмотря на ее наличие, что создает коррупционные риски и риски несоблюдения строительных норм и регламентов.

  1. ЦБТ ФТС России в нарушение положений части 3 статьи 103 Закона № 44-ФЗ, пункта 12 Правил ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1084, по 17 государственным контрактам документы о приемке поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг, а также информация об оплате контрактов направлялись в Федеральное казначейство для включения в реестр контрактов с нарушением установленного срока от 1 до 301 дня.
  2. В нарушение пункта 1 части 6 статьи 44 Закона № 44-ФЗ (в редакции до 31 декабря 2017 года), согласно которому денежные средства, внесенные в качестве обеспечения заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), возвращаются на счет участника закупки при проведении конкурса в течение не более пяти рабочих дней с даты подписания протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе либо после заключения контракта (победителю определения поставщика), ЦБТ ФТС России в ряде случаев несвоевременно осуществлялся возврат денежных средств, внесенных в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе. Нарушение сроков составило от 1 до 79 дней.
  3. В ряде случаев ЦБТ ФТС России при определении начальных максимальных цен контрактов не учитывались рекомендации пункта 3.7 Методических рекомендаций по определению НМЦК, согласно которым в целях получения ценовой информации в отношении товара, работы, услуги для определения НМЦК рекомендуется осуществить несколько процедур, в том числе: направления запросов пяти исполнителям; размещение запроса о предоставлении ценовой информации в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд; осуществление поиска ценовой информации в реестре контрактов, заключенных заказчиками; осуществить сбор и анализ общедоступной ценовой информации.

38.1. ЦБТ ФТС России при определении НМЦК по контракту от 13 сентября 2017 года № ГК-203/2017 с организацией «ИК» на выполнение работ по техническому обслуживанию, ремонту и системной технической поддержке средств вычислительной техники, периферийных устройств, копировально-множительных аппаратов, многофункциональных устройств, факсимильных аппаратов, сканеров и специализированного программного обеспечения не учтены положения пункта 3.7 Методических рекомендаций по определению НМЦК, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года № 567, в части достаточного исследования рынка аналогичных видов работ и стоимости запчастей путем изучения общедоступных источников информации.

Так, в ходе контрольного мероприятия выборочно проведен анализ рынка стоимости запасных частей, который показал, что по ряду позиций цены были завышены от 33 % до 76 %, что может свидетельствовать о признаках завышения начальной (максимальной) цены госконракта от 13 сентября 2017 года № ГК-203/2017, , на 235,2 тыс. рублей.

38.2. ЦБТ ФТС России при определении НМЦК по госконтрактам на оказание услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту легковых автомобилей (ГК-222/2015 от 23 ноября 2015 года, ГК-268/2016 от 1 декабря 2016 года, ГК-044/2017 от 9 февраля 2017 года) не учитывались положения пункта 3.7 Методических рекомендаций по определению НМЦК в части достаточного исследования рынка путем изучения общедоступных источников информации.

Так, в ходе контрольного мероприятия было установлено, что при наличии необходимых условий для проведения ремонта транспортных средств силами работников ЦБТ ФТС России, ремонт осуществлялся силами сторонних организаций, при этом сопоставительный анализ цен по идентичным запасным частям показал, что в контрактах со сторонними организациями на оказание услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту легковых автомобилей стоимость запасных частей в ряде случаев в 2 раза выше стоимости запасных частей, приобретаемых ЦБТ ФТС России в рамках контрактов на поставку для осуществления ремонта своими силами. Выборочно по ряду позиций общее превышение составило 277,0 тыс. рублей, что может свидетельствовать о признаках завышения НМЦК при заключении контрактов на оказание услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту легковых автомобилей. Кроме того, при осуществлении ремонта силами сторонних организаций, помимо стоимости запасных частей, оплачиваются работы по их установке и пр.

Предложения

  1. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации в Центральную базовую таможню.
  2. Направить в ФТС России информационное письмо Счетной палаты Российской Федерации.
  3. Направить обращение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
  4. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.И.ШТОГРИН

 

 

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка эффективности использования бюджетных средств,
предоставленных в 2014-2017 годах и истекшем периоде
2018 года федеральному государственному автономному
учреждению «Российский фонд технологического развития»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации
19 февраля 2019 года

Основание проведения контрольного мероприятия

Пункты 3.7.0.1, 3.7.0.1.1, 3.7.0.1.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год, пункт 3.7.0.15).

Предмет контрольного мероприятия

Деятельность Минпромторга России по исполнению функций и полномочий учредителя федерального государственного автономного учреждения «Российский фонд технологического развития».

Деятельность федерального государственного автономного учреждения «Российский фонд технологического развития», направленная на реализацию научных, научно-технических и инновационных проектов в сфере промышленности и торговли (выдача займов и предоставление иной поддержки субъектам деятельности в сфере промышленности и торговли).

Объекты контрольного мероприятия

Срок проведения контрольного мероприятия

Ноябрь 2018 года - февраль 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Оценить эффективность выполнения Минпромторгом России функций и полномочий учредителя федерального государственного автономного учреждения «Российский фонд технологического развития».
  2. Оценить эффективность использования средств федерального бюджета, предоставленных федеральному государственному автономному учреждению «Российский фонд технологического развития».

Проверяемый период деятельности

2014-2017 годы и истекший период 2018 года.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Оценить эффективность выполнения Минпромторгом
России функций и полномочий учредителя федерального
государственного автономного учреждения «Российский фонд
технологического развития»

Федеральное государственное автономное учреждение «Российский фонд технологического развития» (далее - Фонд, Фонд развития промышленности, учреждение), находившееся в ведении Минобрнауки России, распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2014 года № 1651-р передано в ведение Минпромторга России, который в настоящее время выполняет полномочия учредителя учреждения.

Минпромторг России осуществляет функции и полномочия учредителя Фонда в рамках компетенции, установленной статьей 9 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ), в порядке, определенном Положением об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2007 г № 662 (далее - постановление № 662).

Деятельность Фонда осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о некоммерческих организациях, в том числе Федеральным законом № 174-ФЗ, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», а также уставом федерального государственного автономного учреждения «Российский фонд технологического развития», утвержденным приказом Минпромторга России от 1 декабря 2015 года № 3863 (далее - устав).

Предметом деятельности Фонда является выдача займов, предоставление финансовой и иной поддержки субъектам в сфере промышленности и торговли.

Для реализации целей и выполнения задач, определенных уставом, Фонду предоставлялись субсидии из федерального бюджета, предусмотренные государственными программами Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»[278] и «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013-2020 годы[279]. Всего с 2014 по 2018 год Фонду предоставлено субсидий из федерального бюджета на сумму 87935,7 млн рублей, из них субсидии на предоставление займов - 86125,5 млн рублей.

За 4 года функционирования Фонда предоставление им займов стало одним из основных действенных механизмов поддержки промышленного производства, в том числе проектов в сфере импортозамещения. Фонд также реализует программы, предназначенные для финансирования проектов в области цифровизации промышленности, конверсии и маркировки лекарственных средств.

С 2014 по 2018 год Фондом профинансировано 56 проектов, связанных с выпуском импортозамещающей продукции, на сумму 17968,4 млн рублей, 179 проектов развития, направленных на внедрение передовых технологий, создание новых продуктов или организацию импортозамещающих производств, - на сумму 38383,6 млн рублей, 52 лизинговых проекта - на сумму 8304,5 млн рублей, 22 проекта, связанных с производством комплектующих изделий, - на сумму 5912,7 млн рублей, 11 проектов в области конверсии производства - на сумму 4535,9 млн рублей и другие. Кроме того, начиная с 2019 года в рамках федерального проекта «Промышленный экспорт» национального проекта «Международная кооперация и экспорт» предусмотрены средства для финансирования Фондом проектов, связанных с экспортом продукции.

Эффективная работа Фонда, как одного из механизмов поддержки промышленного производства, отмечена Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в рамках «правительственного часа» 10 октября 2018 года, Правительству Российской Федерации рекомендовано рассмотреть возможность докапитализации Фонда развития промышленности (постановление Государственной Думы от 9 января 2019 года № 5577-7ГД).

Стратегия Фонда развития промышленности на период 2016-2020 годов утверждена наблюдательным советом Фонда (протокол от 7 декабря 2015 года № 7) (далее - Стратегия Фонда).

Стратегией Фонда предусмотрен контроль ее реализации со стороны Минпромторга России (ежегодно по годовому отчету в части достижения основных ожидаемых результатов), наблюдательного совета Фонда (ежегодно по годовому отчету о выполнении планов финансово-хозяйственной деятельности, заключению аудитора, ежеквартально по отчету директора Фонда в части достижения промежуточных результатов) и директора Фонда (ежеквартально при формировании отчета).

В то же время информация об осуществлении Минпромторгом России, наблюдательным советом Фонда и директором Фонда контроля за реализацией Стратегии Фонда по итогам деятельности в 2016-2018 годах отсутствует.

В нарушение подпункта б(1) пункта 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденного постановлением № 662[280], Минпромторгом России перечень мероприятий, направленных на развитие Фонда, не определен.

Стратегия Фонда с даты ее утверждения (7 декабря 2015 года) не актуализировалась.

Целевые стратегические ориентиры и ожидаемые результаты (в части ресурсного обеспечения деятельности Фонда и прогноза по целевым показателям деятельности Фонда на период до 2020 года), определенные Стратегией Фонда, на сегодняшний день не актуальны, требуют пересмотра и корректировки с учетом положений документов стратегического планирования, в том числе Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года, разработанного Минэкономразвития России, Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208, государственных программ Российской Федерации и национальных проектов.

В условиях реформы государственной поддержки промышленности, учитывая значительный объем денежных средств, переданных Фонду для предоставления займов, расширение сферы его деятельности, представляется целесообразным Фонду разработать долгосрочную стратегию, содержащую приоритеты, цели, задачи, способы их решения, основные мероприятия, ожидаемые результаты их проведения, показатели эффективности и способы их достижения.

За 2014-2018 годы Фондом предоставлено 370 займов на общую сумму 84534,6 млн рублей. Наибольший объем финансирования предоставлен: предприятиям машиностроения -133 проекта (30,3 млрд рублей), химической промышленности - 43 проекта (10,4 млрд рублей), медбиофарма - 47 проектов (10,4 млрд рублей), металлургии (металлообработки) - 43 проекта (8,8 млрд рублей).

Предоставление субсидий на иные цели (на предоставление Фондом займов) осуществлялось в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации[281] в рамках соглашений, заключенных между Минпромторгом России и Фондом.

В 2016 году объем субсидий на начало года составлял 1865,1 млн рублей, к концу года он увеличился до 26731,7 млн рублей, в 2017 году - 1446,9 млн рублей и 34846,9 млн рублей соответственно.

Значительное увеличение объема субсидий, предоставленных Фонду, в основном связано с расширением сферы его деятельности.

Значения целевых показателей эффективности использования субсидии (далее - целевые показатели), установленных Минпромторгом России в соглашениях о предоставлении субсидий Фонду от 19 декабря 2014 года № с68/12 и от 23 марта 2018 года № 020-02-2018-002, в течение срока действия соглашений многократно корректировались.

Так, в целях внедрения наилучших доступных технологий и импортозамещения в рамках подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» между Минпромторгом России и Фондом заключено соглашение от 19 декабря 2014 года № с68/12 о предоставлении субсидии (далее - соглашение № с68/12), приложением № 2 к которому установлены целевые показатели, впоследствии неоднократно скорректированные в соответствии с заключенными дополнительными соглашениями (3 раза - в 2016 году и 4 раза - в 2017 году).

В течение 2015-2018 годов объем субсидии из федерального бюджета увеличен более чем в 11,7 раза (до 60780,6 млн рублей), а плановые значения целевых показателей уменьшены.

Так, согласно отчету Фонда о достижении целевых показателей эффективности за 2016 год значение показателя «Суммарный объем выручки российских юридических лиц и российских индивидуальных предпринимателей, обеспеченный за счет реализации проектов, источником финансового обеспечения которых являются средства Фонда» достигнуто только на 68,8 % (план - 22,2 млрд рублей, факт - 15,3 млрд рублей).

Вместе с тем по итогам 2017 года уровень выполнения указанного показателя возрос до 99,6 % (55,0 млрд рублей/54,8 млрд рублей) после его корректировки, осуществленной Минпромторгом России и Фондом. В рамках дополнительного соглашения от 8 декабря 2017 года № 10 к соглашению № с68/12 показатель был снижен с 72,5 млрд рублей до 55,0 млрд рублей.

Дополнительным соглашением от 16 декабря 2017 года № 6 к соглашению № с68/12 плановое значение на 2017 год по показателю «Объем налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, обеспечиваемый за счет реализации проектов, источником финансового обеспечения которых являются средства Фонда» было установлено в объеме 4,75 млрд рублей. Вместе с тем дополнительным соглашением от 8 декабря 2017 года № 10 значение указанного показателя снижено до 4,0 млрд рублей. По итогам 2017 года Фондом заявлено о достижении указанного показателя в объеме 4,51 млрд рублей, что выше скорректированного в декабре 2017 года (4,0 млрд рублей), но ниже изначально запланированного на 2017 год (4,75 млрд рублей).

Изначально запланированные на 2017 год значения целевых показателей «Суммарный объем выручки российских юридических лиц и российских индивидуальных предпринимателей, обеспеченный за счет реализации проектов, источником финансового обеспечения которых являются средства Фонда» (72,5 млн рублей) и «Объем налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, обеспечиваемый за счет реализации проектов, источником финансового обеспечения которых являются средства Фонда» (4,75 млрд рублей) использованы Фондом для обоснования дополнительной потребности в финансировании за счет федерального бюджета на 2017 год в объеме 20567,0 млн рублей (приложение № 4 к письму Фонда от 20 мая 2016 года № 1070), которое было предоставлено Фонду на 2017 год. При этом общий объем предоставляемой Минпромторгом России Фонду субсидии в 2017 году составил 34200,0 млн рублей.

Тенденция изменения изначально установленных значений целевых показателей в сторону уменьшения свидетельствует о переоценке Минпромторгом России фактических возможностей Фонда по достижению значений целевых показателей.

Соглашением № с68/12 (дополнительное соглашение от 28 июня 2017 года № 8) предусмотрено право Минпромторга России применить меры ответственности к директору Фонда в случае, если среднее значение достижения целевых показателей менее 100 %.

Среднее значение достижения целевых показателей (по всем 6 показателям) за 2017 год достигло 130 %, в том числе за счет корректировки указанных значений в течение того же года в сторону их снижения. Наличие возможности у Минпромторга России и Фонда корректировать в течение года значения целевых показателей не позволяет оценить эффективность деятельности Фонда и применить меры ответственности к директору Фонда за недостижение целевых показателей, предусмотренные соглашением № с68/12.

Следует отметить, что в нарушение пункта 7 Правил № 1388 Минпромторгом России методика расчета значений целевых показателей эффективности использования субсидии не утверждена. Оценка эффективности осуществления Фондом расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия, не осуществлялась. Указанная методика разработана и направлена в Минэкономразвития России на согласование только в 2018 году (письмо от 31 октября 2018 года № ОВ-70991/12), однако по состоянию на 29 января 2019 года не согласована.

При отсутствии методики расчета значений целевых показателей не представляется возможным оценить их обоснованность и достоверность, а также целесообразность изменения их значений.

Проверкой достоверности отчетов о целевых показателях эффективности использования займа за 2016-2017 годы, предоставленного Фондом Минпромторгу России (далее - отчет о целевых показателях) в рамках соглашения от 29 марта 2016 года № 16412.1620190059.622.129 о предоставлении из федерального бюджета субсидии на цели реализации проектов по созданию серийных производств станкоинструментальной продукции в соответствии с Правилами от 14 марта 2016 года № 189 (далее - соглашение № 16412.1620190059.622.129), установлено следующее.

Соглашением № 16412.1620190059.622.129 установлено 6 целевых показателей, предусмотренных Правилами от 14 марта 2016 года № 189, в том числе: 2 показателя, характеризующие деятельность Фонда в рамках установленных полномочий по предоставлению займов, и 4 показателя - деятельность заемщиков в рамках реализации проектов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств займов.

Из 6 показателей плановые значения Минпромторгом России установлены на 2016 и 2017 годы по 1 показателю.

Следует отметить, что требование о разработке и утверждении методики расчета значений целевых показателей Правилами от 14 марта 2016 года № 189 не установлено.

По показателю «Доля средств, обеспеченных к возврату, в общем объеме представленных средств с учетом предыдущих периодов в соответствии с графиком возврата, %» плановые значения на 2016-2017 годы соглашением № 16412.1620190059.622.129 не установлены. При этом согласно отчету о целевых показателях фактическое значение указанного показателя за 2017 год отражено Фондом в размере 100 %. Учитывая, что договорами целевого займа начало возврата Фонду займов предусмотрено с 31 декабря 2021 года, данное значение является некорректным.

Указанный факт свидетельствует об отражении недостоверной информации в отчете о целевых показателях, что приводит к завышению оценки эффективности осуществления Фондом расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета.

Фондом в договорах займа установлены плановые значения отдельных показателей на 2016-2017 годы при том, что на указанный период они не установлены соглашением № 16412.1620190059.622.129.

Так, в соответствии с договором целевого займа от 23 декабря 2016 года № ДЗ-78/16, заключенным Фондом и ООО «Саратовский завод тяжелых зубопротезных станков» (далее - договор займа № ДЗ-78/16), по показателю «Количество произведенных и реализованных импортозамещающих средств машиностроительного производства, ед.» на 2017 год установлено плановое значение - 7 единиц, при этом согласно отчету достигнутое значение - 1 единица. В качестве достигнутого значения Фондом принят результат капитального (восстановительного) ремонта контрольно-обкатного станка модели 5А725 на сумму 3,0 млн рублей. При этом учитывая, что критерии отнесения оборудования к произведенному импортозамещающему средству не установлены, капитальный (восстановительный) ремонт контрольно-обкатного станка модели 5А725 не может быть принят в качестве планового и достигнутого значений показателя.

Договором займа № ДЗ-78/16 также установлено плановое значение показателя «Объем продукции, выпускаемой на созданных в результате реализации проектов производственных участках, млн рублей» на 2016 год в сумме 4,1 млн рублей, на 2017 год - 86,9 млн рублей. При этом фактически достигнутые значения составили 3,6 млн рублей (86,7 % плана) и 20,3 млн рублей (23,4 %) соответственно.

При плановом значении показателя «Количество высокопроизводительных рабочих мест на созданных в результате реализации проектов производственных участках, шт.» на 2017 год в количестве 23 единиц, фактическое значение составило 50 единиц (перевыполнение в 2,2 раза).

Фактическое исполнение данного показателя сформировано по результатам проверки Фондом отчетов о целевых показателях эффективности использования займа, представленных заемщиками в соответствии с условиями договора целевого займа и приложению № 7 к нему, в том числе: АО «Станкотех» - 2 единицы, ООО НПО «Станкостроение» - 12 единиц, ООО «СЗТЗС» - 36 единиц.

В соответствии с договорами целевого займа «высокопроизводительное рабочее место» - это все замещенные рабочие места заемщика, на которых среднемесячная заработная плата работников равна или превышает установленную величину критерия (среднемесячная номинальная начисленная заработная плата по соответствующему субъекту Российской Федерации). Под «замещенными рабочими местами заемщика» подразумеваются рабочие места работников списочного состава, внешних совместителей и работников, выполнявших работы по договорам гражданско-правового характера, заключенным между заемщиком и работником.

Вместе с тем сохранение «высокопроизводительных рабочих мест», созданных в рамках реализации проекта, в качестве дополнительного критерия указанного показателя не установлено, в связи с чем в дальнейшем Фондом не контролируется, и может свидетельствовать о формальном подходе со стороны заемщиков к исполнению показателя.

Таким образом, приведенные факты свидетельствуют о том, что сторонами (Фондом и заемщиками) установлены плановые значения отдельных целевых показателей, не предусмотренных в заключенных с Минпромторгом России соглашениях, а также завышенные плановые значения отдельных показателей, в результате чего отмечается их недостижение или недостоверность.

Проверкой выполнения Минпромторгом России функций и полномочий учредителя Фонда установлены следующие нарушения и недостатки:

1) В части формирования и утверждения Минпромторгом России государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) Фонду (далее - ГЗ) на 2014-2018 годы[282]:

в 2014 году Минпромторгом России и Фондом заключено соглашение от 22 декабря 2014 года № 14.16Ц0059.621.12.9 о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ), в объеме 2,0 млн рублей. Минпромторгом России обязательства по указанному соглашению выполнены не были, субсидия на выполнение ГЗ в объеме 2,0 млн рублей в 2014 году Фонду не предоставлена;

в 2016 году, в нарушение пункта 45 Положения № 640, субсидия на финансовое обеспечение ГЗ на выполнение государственной работы в сумме 59,1 млн рублей перечислена Минпромторгом России 26 декабря 2016 года, то есть позже срока, установленного графиком, предусмотренным соглашением от 17 февраля 2016 года № 16.1650290059.621.12.8 до 20 декабря 2016 года, на 6 дней.

Минпромторгом России показатели, характеризующие качество выполняемых Фондом работ, и единицы их измерения в соответствии с пунктом 3 Положения № 640 в ГЗ на 2016-2018 годы не устанавливались, что снижает уровень контроля за исполнением Фондом государственного задания со стороны учредителя.

2) В части составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности Фонда:

в 2014-2018 годах Минпромторгом России не предоставлялась информация о планируемых объемах расходных обязательств для формирования Фондом показателей планов финансово-хозяйственной деятельности по поступлениям и выплатам в Фонд, что нарушает пункт 8 Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных автономных учреждений, подведомственных Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного приказом Минпромторга России от 22 декабря 2014 года № 2674 (действовал до 7 августа 2016 года), и пункта 6 Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, подведомственных Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного приказом Минпромторга России от 7 апреля 2016 года № 1072.

Цель 2. Оценить эффективность использования средств
федерального бюджета, предоставленных Фонду

В 2014-2018 годах доходы Фонда формировались за счет:

2.1. Использование субсидий из федерального бюджета на предоставление Фондом займов субъектам в сфере промышленности.

Для реализации проектов в сфере промышленности Фонд предоставляет субъектам деятельности в сфере промышленности целевые займы по ставке 1 %, 3 % и 5 % годовых сроком до 7 лет в объеме от 5,0 до 750,0 млн рублей. Финансовое обеспечение проектов осуществляется в рамках установленных Фондом 8 программ финансирования («Проекты развития», «Создание серийных производств станкостроительной продукции», «Лизинговые проекты», «Комплектующие изделия», «Конверсия», «Внедрение системы мониторинга движения лекарственных препаратов для медицинского применения», «Цифровизация промышленности», «Повышение производительности труда»).

Основные условия программ финансирования установлены стандартами - базовыми документами, регламентирующими условия и порядок отбора проектов для финансирования по соответствующей программе (утверждены приказами Фонда).

За 2014-2018 годы в Фонд поступило 2,5 тыс. заявок на получение займов, из них договоры заключены по 370 заявкам (из них: 355 - действующие договоры, 15 - погашенные займы). Средняя продолжительность рассмотрения Фондом одного проекта от подачи заявления до начала рассмотрения экспертным советом Фонда в 2018 году достигла 76 рабочих дней, по сравнению с 2015 годом срок рассмотрения заявки сократился более чем в 3 раза, что свидетельствует о повышении эффективности работы Фонда.

После предоставления займа Фондом осуществляется мониторинг проекта и финансового состояния заемщика, контроль целевого использования и сроков возврата займа. Проект завершается фактом возврата заемщиком суммы займа и всех сопутствующих ему платежей (процентов, пеней, штрафов) на счет Фонда.

В 2014-2018 годах за счет средств федерального бюджета Фондом предоставлено 370 займов на общую сумму 84534,6 млн рублей.

С 2016 по 2018 год доходы от погашения займов поступили на сумму 7481,8 млн рублей. По прогнозам Фонда, поступления средств от возврата основного долга и процентов по займам, выданным за счет субсидий из федерального бюджета, в 2020 году превысят 18 млрд рублей и к 2022 году достигнут 29 млрд рублей.

Систематически на конец года остаются значительные остатки неиспользованных бюджетных средств (с учетом штрафов, пеней, процентов по займам, возвратов займов). Так, на 1 января 2015 года остатки составили 19998,0 млн рублей, на 1 января 2017 года - 12657,4 млн рублей, на 1 января 2018 года - 24556,6 млн рублей, на 1 января 2019 года - 12938,6 млн рублей.

В течение года значительные объемы целевых бюджетных средств оставались неиспользованными. Так, на протяжении 11 месяцев 2015 года, 9 месяцев 2016 года, 11 месяцев 2017 года неиспользованный остаток субсидии на иные цели составлял более 12,0 млрд рублей, в 2018 году на протяжении 6 месяцев остаток составлял 21,0 млрд рублей, 4 месяцев - более 14,0 млрд рублей.

Наличие значительного остатка бюджетных средств на конец года свидетельствует о низком качестве планирования расходов, а также о ежегодном завышении потребности Фонда в субсидиях из федерального бюджета.

Следует отметить, что по состоянию на 31 декабря 2018 года субсидия на реализацию проектов по внедрению системы мониторинга движения лекарственных препаратов для медицинского применения в организациях фармацевтической промышленности реализована Фондом лишь на 30,7 % (706,7 млн рублей), остаток неиспользованной субсидии составил 1593,3 млн рублей.

При этом, несмотря на ожидаемый объем неиспользованной субсидии, Минпромторгом России в декабре 2018 года на указанные цели дополнительно перечислена субсидия в сумме 922,0 млн рублей, что также свидетельствует о низком уровне планирования бюджетных ассигнований.

Вместе с тем, по данным Минпромторга России, с 1 ноября 2018 года фармацевтические компании ожидали, что действующие коды (которые маркируются на уже смонтированном в рамках эксперимента оборудовании) будут признаны несоответствующими требованиям единой системы ООО «Оператор-ЦРПТ» (ЦРПТ - Центр развития перспективных технологий)[283].

Для того чтобы их признали соответствующими, потребуется установить дополнительное оборудование, которое будет домаркировывать существующий QR-код дополнительным кодом защиты («криптохвост»).

В настоящее время в Российской Федерации 504 лицензиата осуществляют вторичную упаковку лекарственных препаратов на 890 производственных линиях, из них 582 линии ожидают принятия нормативных документов, которыми будут установлены порядок и способы нанесения кодов маркировки, решение о дополнении QR-кода «криптохвостом», порядок взимания платы за QR-коды.

Данное обстоятельство явилось фактором снижения интенсивности поступления заявок на финансирование: в октябре-ноябре в Фонд поступали заявки только от заемщиков, которые уже воспользовались возможностью финансирования по данной программе.

В течение срока действия договора займа Фондом осуществляется мониторинг состояния обеспечения возврата займа и рисков его утраты путем проверки соблюдения заемщиками платежной дисциплины, предусмотренной договором займа, состояния и фактов деятельности заемщиков, поручителей и залогодателей по займу.

Кроме того, на основании утвержденного приказом Фонда плана проведения контрольных мероприятий на соответствующий год[284] проводятся выездные контрольные мероприятия по месту реализации проекта.

В 2014-2018 годах проведено 73 контрольных мероприятия на 71 предприятии. Объем проверенных средств составил 40747,8 млн рублей, или более 50 % объема выданных займов.

По результатам контроля за использованием займов и реализацией проектов Фондом в судебном порядке предъявлены требования к 9 заемщикам, в том числе о досрочном возврате займа и процентов за пользование займом на общую сумму 2293,8 млн рублей, а также об уплате пени в размере 122,2 млн рублей.

Выборочной проверкой использования заемщиками средств, предоставленных Фондом в соответствии с договорами займа, выявлены следующее проблемы:

Программа «Станкостроение»

Пятью предприятиями, входящими в состав ООО «Стан» (управляющая компания), получены целевые займы на общую сумму 2235,3 млн рублей на реализацию 6 проектов (ООО НПО «Станкостроение» - 2 проекта), в том числе:

Проверка использования займов, проведенная на основании материалов Фонда и сведений предприятий, представленных Фонду, показала следующее: приведенные выше предприятия являются аффилированными по отношению друг к другу.

Бенефициарами предприятий являются С.Г.Недорослев и М.В.Гущин (владеют долями в уставном капитале ООО «Инвескон» - по 63 % и 37 % соответственно). ООО «Инвескон» владеет долей в уставном капитале ООО «Стан» в размере 99,9 %.

С.Г.Недорослев входит в состав наблюдательного совета Фонда (по согласованию, приказ Минпромторга России от 17 декабря 2014 года № 2613) и состав экспертного совета Фонда (приказ Фонда от 2 апреля 2015 года № 15-04-01-1-0 с изменениями).

Кроме них аффилированными лицами указанных предприятий являются: В.Н.Сорокин (генеральный директор управляющей компании ООО «Стан»), Р.В.Звягинцев (владеет долей в уставном капитале ООО «Стан» в размере 0,1 %), юридические лица - компании, входящие в состав управляющей компании ООО «Стан» (ООО «Станкотех-Инвест», ООО «Станкоресурс», ООО «Технологический центр Стан»), а также другие организации, доли в уставном капитале которых также принадлежат той же группе лиц, которой принадлежат предприятия (ООО «Промсервис», ООО НПК «Русинжиниринг», ООО «Инжиниринговый центр «Стан», ООО «ПресСтанМаш», ООО «СоюзСтанкоИнжиниринг», ООО «Савеловский станкостроительный завод»).

ООО НПО «Станкостроение»

Договор целевого займа от 20 октября 2016 года № 39/16 заключен со стороны заемщика генеральным директором управляющей компании (ООО «Стан») В.Н.Сорокиным на основании договора о передаче полномочий исполнительного органа ООО НПО «Станкостроение» (далее - Общество, заемщик) от 1 октября 2013 года № 01-У.

Уставный капитал Общества сформирован за счет:

Общий бюджет проекта составляет 767,3 млн рублей, в том числе:

По состоянию на 1 декабря 2018 года фактические расходы заемщика за счет займа составили 428,0 млн рублей (85,6 % полученных средств), софинансирования - 399,98 млн рублей (149,3 %), из которых 382,5 млн рублей - ранее понесенные затраты на приобретение недвижимого имущества.

Для реализации проекта Обществом используются находящиеся в собственности, а также на условиях аренды у ОАО «Стерлитамакский станкостроительный завод», здания, расположенные по адресу: г. Стерлитамак, ул. Элеваторная, д. 37. Из них в собственности заемщика с 20 декабря 2017 года находится здание литейного цеха площадью 10292 кв. м стоимостью 171,0 млн рублей, приобретенное Обществом у ООО «Стан» по договору купли-продажи недвижимого имущества от 1 декабря 2017 года. Указанное недвижимое имущество зачтено в качестве софинансирования по проекту.

Стоимость указанного имущества определена в соответствии с отчетом об оценке рыночной стоимости комплекса имущества ООО «Стан» от 10 ноября 2017 года № Р000401, проведенной ООО «2К-Оценка активов» (г. Москва) в рамках подготовки имущества ООО «Стан» к продаже ООО НПО «Станкостроение». Согласно отчету рыночная стоимость объекта оценки с учетом НДС составила 171,0 млн рублей (144,9 млн рублей без НДС).

Вместе с тем проверкой установлено, что вышеуказанное недвижимое имущество ООО «Стан», как залоговый кредитор ОАО «Стерлитамакский станкостроительный завод», в результате процедуры банкротства последнего, получило в счет частичного погашения задолженности по кредитным договорам, и согласно акту приема-передачи от 15 мая 2017 года стоимость имущества составляла 17,5 млн рублей. Кроме того, согласно краткой характеристике оцениваемых помещений и зданий (таблица № 12 приложения к отчету, приложения в Бюллетене не публикуются) литейный цех площадью 10292 кв. м, 1942 года постройки, реконструкция не проводилась, состояние объекта - неудовлетворительное (61-80 % износа).

Таким образом, установлен факт приобретения ООО НПО «Станкостроение» недвижимого имущества в рамках реализации проекта по завышенной почти в 10 раз стоимости (расчетно).

Проверкой квартального отчета по результатам реализации проекта по состоянию на 30 сентября 2018 года (представляется ежеквартально) установлены факты несоблюдения Обществом календарного плана выполнения работ по проекту. Так, при установленном договором целевого займа сроке выполнения работ по подготовке производственной площадки (31 декабря 2016 года) отставание от графика выполнения работ составляет 21 месяц. Сроки приобретения оборудования за счет целевого займа - 30 марта 2018 года, отставание - на 5 месяцев. Обществом заключены договоры поставки 8 из 12 видов наименований оборудования, предусмотренного проектом, на общую сумму 476,7 млн рублей, было поставлено только 4 позиции оборудования. Дебиторская задолженность Общества по договорам - 218,8 млн рублей, кредиторская задолженность - 19,0 млн рублей.

Ряд договоров поставки оборудования заключен Обществом с аффилированными лицами АО «Станкотех», ООО «Рязанский Станкозавод», ООО «Стан», ООО «Ивановский завод тяжелого станкостроения» (далее - ООО «ИЗТС»), не поставившими оборудование в сроки, установленные договорами, или поставившими его с нарушением сроков поставок и сдачи оборудования.

Следует отметить, что детализация работ в рамках создания и модернизации производства станкоинструментальной продукции (строительно-монтажные работы, их объем и стоимость), включаемых в стоимость создаваемого (модернизируемого) оборудования, в формах отчета Фонда по результатам реализации проекта не предусмотрена, в материалах заемщика, представленных в рамках отчетности, также отсутствует.

Кроме того, по состоянию на 1 декабря 2018 года имелась задолженность в бюджет в сумме 2,6 млн рублей за аренду земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, используемые ООО НПО «Станкостроение» в рамках проекта. На эту же дату имелась задолженность Общества в сумме 14,3 млн рублей перед ОАО «Стерлитамакский станкостроительный завод» по договору аренды административно-бытового корпуса, используемого в рамках проекта.

По данным ООО НПО «Станкостроение», по состоянию на 1 декабря 2018 года дебиторская задолженность составила 709,9 млн рублей, из них: просроченная - 3,0 млн рублей, кредиторская задолженность - 2063,2 млн рублей (просроченная - 143,2 млн рублей), из них 1997,7 млн рублей (96,8 % общего объема задолженности) - задолженность по расчетам по авансам поставщиками и подрядчиками (просроченная - 130,9 млн рублей). Кроме того, имелась задолженность по заработной плате, налогам и сборам на общую сумму 65,8 млн рублей, из них просроченная - 12,3 млн рублей.

Обеспечение исполнения обязательств по займу (пункт 7.1 договора целевого займа) определено:

В нарушение срока, установленного пунктом 7.1 договора целевого займа от 20 октября 2016 года № 39/16 (не позднее 31 мая 2018 года), договор залога движимого имущества заключен Фондом и заемщиком 18 июня 2018 года (№ ДЗ-39/16-ЗЛГ-1), залоговая стоимость оборудования - 1,9 млн рублей.

Таким образом, по состоянию на 1 декабря 2018 года исполнение обязательств за счет залога оборудования, приобретаемого в рамках проекта, обеспечено заемщиком на 0,8 % суммы залога (240,0 млн рублей).

Следует отметить, что договорами целевого займа ответственность сторон за несвоевременное заключение договора залога не предусмотрена.

Кроме того, Обществом по договору целевого займа от 10 ноября 2015 года № ДЗ-28/15 получен заем в сумме 235,3 млн рублей по программе «Проекты импортозамещения».

Согласно пункту 7.1 указанного договора целевого займа обеспечение исполнения обязательств заемщика также определено поручительством ООО «СТАН» и юридических лиц (ООО «Рязанский Станкозавод», ООО «ИЗТС», ООО «Шлифовальные станки»), поручительством бенефициара М.В.Гущина - по 285,0 млн рублей; залогом оборудования, приобретаемого в рамках проекта, - не менее 117,6 млн рублей, договор залога подлежит заключению не позднее 31 мая 2016 года. Фактически в нарушение срока, установленного пунктом 7.1 договора целевого займа, договор залога движимого имущества заключен Фондом и заемщиком 8 сентября 2016 года (№ ДЗ-28/15-ЗЛГ-1) на сумму 122,6 млн рублей.

АО «Станкотех»

В рамках договора целевого займа от 20 октября 2016 года № ДЗ-41/16, заключенного АО «Станкотех» и Фондом, приказом АО «Станкотех» от 7 ноября 2016 года № 60/1 для подготовки производственной площадки к работе утвержден перечень оборудования, включаемого в проект, из 82 позиций на общую сумму 237,2 млн рублей с учетом НДС.

По результатам выездной проверки Фонда было установлено, что указанное оборудование разного года выпуска (с 1955 по 2012 год) приобретено Обществом у ООО «Станкотех-Инвест» (аффилированное лицо) по договору купли-продажи от 30 июня 2016 года. Общая цена оборудования с учетом НДС по договору - 14,3 млн рублей.

При этом АО «Станкотех» приобретенное оборудование поставлено на бухгалтерский учет в качестве основных средств в сумме 201,0 млн рублей (без НДС), по рыночной стоимости, определенной согласно отчету об оценке указанного движимого имущества согласно договору от 25 июня 2016 года № 046-16, заключенному АО «Станкотех» с ЗАО «Интегро».

Таким образом, установлен факт отражения АО «Станкотех» в бухгалтерском учете завышенной стоимости движимого имущества, приобретенного в рамках реализации проекта, более чем в 16 раз, расчетно (201,0 млн рублей/12,1 млн рублей (без НДС). Следует отметить, что часть приобретенного движимого имущества (75 позиций) является предметом залога по 3 договорам последующего залога оборудования, заключенным ООО «Станкотех-Инвест» с АО АКБ «НОВИКОМБАНК» в 2015-2016 годах.

Обеспечение исполнения обязательств заемщика определено:

В нарушение пункта 7.1 договора целевого займа договор залога движимого имущества заключен Фондом и заемщиком 23 июля 2018 года с залоговой стоимостью оборудования в сумме 41,5 млн рублей (18,9 % суммы залога).

Обществом не соблюдались также сроки реализации проекта, установленные договором целевого займа. Так, установленный срок выполнения работ по подготовке производственной площадки - 31 декабря 2016 года, при этом по состоянию на 30 ноября 2018 года отставание от графика выполнения работ составило 21 месяц. Установленный срок приобретения оборудования за счет целевого займа - до 30 марта 2018 года. Вместе с тем часть оборудования не поставлена, сроки поставки продлены на основании дополнительных соглашений, заключенных с поставщиками - ООО НПО «Станкостроение» и ООО «Рязанский Станкозавод» (сроки поставки по ним перенесены на 30 июня 2019 года), а также INNSE-BERARDI, Италия (перенесен на 31 декабря 2018 года).

ООО «Шлифовальные станки»

В рамках договора целевого займа от 7 сентября 2017 года № ДЗ-46/17 согласно данным заемщика по состоянию на 1 декабря 2018 года фактические расходы за счет займа составили 176,0 млн рублей (88 % полученных средств). Расходы произведены на оплату договоров на поставку 5 видов оборудования на сумму 195,9 млн рублей, приобретаемого в рамках реализации проекта. Дебиторская задолженность общества по 4 договорам - 162,9 млн рублей, окончательный расчет (19,9 млн рублей) - по факту поставки оборудования. Срок поставки по условиям договора целевого займа не наступил (установлен на апрель, июнь, сентябрь 2019 года).

Проект реализуется с нарушением срока, установленного календарным планом (I квартал 2018 года), на 9 месяцев.

Обеспечение исполнения обязательств заемщика определено:

ООО «Рязанский Станкозавод»

В рамках договора целевого займа от 7 сентября 2017 года № ДЗ-47/17 по состоянию на 1 декабря 2018 года расходы за счет средств займа произведены в сумме 437,6 млн рублей (87,5 % полученных средств), в том числе на оплату работ и услуг - 133,8 млн рублей и приобретение оборудования - 303,8 млн рублей. Объем дебиторской задолженности, образованной в рамках реализации проекта, - 388,6 млн рублей, кредиторской задолженности - 4,0 млн рублей.

По отдельным договорам поставки оборудования (с ООО «Савеловский станкостроительный завод», ООО НПО «Станкостроение») подписаны дополнительные соглашения о переносе срока поставки оборудования, составлены протоколы разногласий о переносе срока приема-передачи работ (ООО «СОИС КОНСАЛТ»), приемка оборудования от ООО «Рязанский машиностроительный завод» не подписана, иск рассматривается в арбитражном суде.

Расходы за счет средств софинансирования составили 9,0 млн рублей (направлены на приобретение конструкторской документации по договору купли-продажи с ООО «Стан» от 20 апреля 2017 года, сумма договора - 132,3 млн рублей).

ООО «Ивановский завод тяжелого станкостроения»

В рамках договора целевого займа от 25 мая 2016 года № ДЗ-9/16 по состоянию на 1 декабря 2018 года расходы за счет средств займа произведены в сумме 284,8 млн рублей (87,5 % полученных средств), в том числе на оплату работ и услуг на проведение опытно-технологических услуг - 61,6 млн рублей и приобретение оборудования - 238,2 млн рублей.

По данным мониторинга Фонда, календарный план выполнения работ не соблюдается, отставание от графика - более 2 лет (установленные сроки - II-IV кварталы 2016 года).

Фондом в январе 2018 года проведено выездное контрольное мероприятие о ходе реализации проекта и анализе расходования средств займа и средств софинансирования по договору целевого займа. По состоянию на 1 декабря 2018 года требования Фонда выполнены, за исключением требования о передаче Фонду в залог оборудования на сумму 258,8 млн рублей, фактически передано в залог оборудование на сумму 53,0 млн рублей.

Программа «Лизинговые проекты»

По договору от 14 декабря 2017 года № ДЗ-87/17 Фондом предоставлен займ акционерному обществу «Петербургский тракторный завод» (далее - АО «ПТЗ») в размере 499,8 млн рублей на 5 лет в целях финансирования лизингового проекта «Приобретение оборудования для организации производства автоматизированных трансмиссий для сельскохозяйственной строительно-дорожной и коммунальной техники» (далее - лизинговый проект).

Займ предоставлен АО «ПТЗ» для внесения аванса за промышленное оборудование, которое должно быть приобретено в соответствии с календарным планом по договорам лизинга, заключенным между АО «ПТЗ» и обществом с ограниченной ответственностью «Национальная Лизинговая Компания по Развитию Промышленности» (далее - ООО «НАЦПРОМЛИЗИНГ»). Средства займа израсходованы АО «ПТЗ» в полном объеме.

В рамках лизингового проекта планировалось приобрести промышленное оборудование в количестве 72 единиц общей стоимостью 1851,0 млн рублей, в том числе: 48 станков - на сумму 848,1 млн рублей (производства ООО НПО «Станкостроение») и 5 станков - на сумму 210,2 млн рублей (производства ООО «Рязанский Станкозавод»).

В соответствии с условиями договора поставки от 13 декабря 2017 года № НПЛ-СТАН/2017-1, заключенным между ООО «СТАН» (поставщик), ООО «НАЦПРОМЛИЗИНГ» (покупатель) и АО «ПТЗ» (лизингополучатель), и спецификациями к нему ООО «СТАН» приняло на себя обязательства поставить ООО «ПТЗ» 48 станков производства ООО «НПО «Станкостроение» в период с 31 августа по 30 сентября 2018 года и 5 станков производства ООО «Рязанский завод» - в период 30 сентября по 10 октября 2018 года.

Вместе с тем ООО «СТАН» обязательства по договору поставки от 13 декабря 2017 года № НПЛ-СТАН/2017-1 не выполнило, в установленные договором сроки не поставлено ни одного станка.

В этой связи между ООО «СТАН» (поставщик), ООО «НАЦПРОМЛИЗИНГ» (покупатель) и АО «ПТЗ» (лизингополучатель) заключены:

При этом стоимость промышленного оборудования, подлежащего замене, не изменилась.

На момент проведения контрольного мероприятия наступили новые сроки поставки в АО «ПТЗ» 13 из 20 станков, предусмотренных договором от 25 сентября 2018 года № НПЛ-ПТЗ-СТАН/2018-1. При этом по состоянию на 10 декабря 2018 года в установленный срок поставлен 1 станок, с нарушением установленных сроков - 5 станков (из них 5 станков переданы в лизинг, по 1 станку передача в лизинг планируется в декабре 2018 года), не поставлено 7 станков.

Изложенное свидетельствует о наличии существенных рисков срыва сроков реализации лизингового проекта.

2.2. Использование субсидий из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания и поступлений от приносящей доход деятельности.

В соответствии с требованиями к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденными приказом Минфина России от 28 июля 2010 года № 81н (далее - требования Минфина России), приказом Минпромторга России от 22 декабря 2014 года № 2674 был утвержден Порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных автономных учреждений, подведомственных Министерству промышленности и торговли Российской Федерации (действовал до 7 августа 2016 года) (далее - Порядок № 2674), и приказом от 7 апреля 2016 года № 1072 утвержден Порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, подведомственных Министерству промышленности и торговли Российской Федерации (далее - Порядок № 1072).

Проверкой составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности Фонда (далее - План ФХД) установлено следующее.

В нарушение пункта 3 требований Минфина России, пункта 2 Порядка № 2674 и пункта 3 Порядка № 1072 Фондом планы ФХД утверждались на один финансовый год (2015, 2017 и 2018 годы) при том, что федеральные бюджеты на 2015, 2017 и 2018 годы и на плановые периоды утверждены также (Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 384-ФЗ, Федеральный закон от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ и Федеральный закон от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ соответственно).

В нарушение пункта 22 Порядка № 1072 планы ФХД на 2017 и 2018 годы размещены Фондом на сайте www.bus.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сайт) 23 марта 2017 года и 29 марта 2018 года соответственно, то есть позже установленного срока (не позднее 25 января текущего года) на 57 дней и 63 дня соответственно.

В нарушение пункта 18 Порядка № 1072 во II квартале 2018 года изменения в План ФХД вносились Фондом чаще одного раза в квартал по основаниям, не включенным в перечень, определенный в указанном пункте.

В нарушение пункта 17 требований Минфина России, пунктов 15 Порядка № 2674 и Порядка 1072 Фондом при отклонениях показателей планов ФХД на 2015, 2016 и 2018 годы, связанных с выполнением государственного задания, от размера субсидии на выполнение государственного задания после утверждения закона о бюджете (федеральные законы от 1 декабря 2014 года № 384-ФЗ, от 14 декабря 2015 года № 359-ФЗ, от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ), составивших: в 2015 году - 42,1 млн рублей, в 2016 году - (-) 20710,2 млн рублей и в 2018 году - 1500,0 млн рублей, планы ФХД на 2015, 2016 и 2018 годы не уточнялись.

В нарушение пункта 4 Порядка № 1072 План ФХД на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов на этапе формирования проекта федерального бюджета Фондом не составлялся.

В нарушение части 10 статьи 2 Федерального закона № 174-ФЗ, пунктов 2 и 10 Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального государственного автономного учреждения и об использовании государственного имущества, закрепленного за федеральным государственным автономным учреждением, подведомственным Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного приказом Минпромторга России от 23 декабря 2014 года № 2703 (действовал до 27 октября 2017 года) (далее - Порядок составления и утверждения отчета), Фондом отчет о результатах деятельности Фонда за 2015 год на утверждение в Минпромторг России не представлялся, на официальном сайте Фонда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет либо ином сайте не размещался.

В нарушение пункта 7 Порядка составления и утверждения отчета Фондом отчет о результатах деятельности Фонда за 2016 год, утвержденный наблюдательным советом Фонда 6 апреля 2017 года (протокол № 16), представлен на утверждение в Минпромторг России 3 мая 2017 года, позже установленного срока (до 1 февраля года, следующего за отчетным) на 91 день.

За счет поступлений от ПДД Фондом осуществлены расходы на общую сумму 30,0 млн рублей в целях участия Фонда в качестве соучредителя создаваемых лизинговой компании: ООО «НАЦПРОМЛИЗИНГ» (10,0 млн рублей в 2016 году) и автономной некоммерческой организации «Инвестиционно-технологическое развитие» (далее - АНО «ИТР») (20,0 млн рублей в 2017 году).

При этом обоснования и расчеты экономической и финансовой целесообразности решения, принятого наблюдательным советом Фонда, об участии Фонда в качестве соучредителя ООО «НАЦПРОМЛИЗИНГ» отсутствуют.

Дать оценку целесообразности и эффективности участия Фонда в создании АНО «ИТР» из-за незначительного периода его функционирования не представляется возможным, кроме того, взаимодействие между Фондом и АНО «ИТР» отсутствует.

Фондом используются объекты недвижимого имущества общей площадью 2082,6 кв. м, в том числе:

Частью 7 статьи 3 Федерального закона № 174-ФЗ установлено, что земельный участок, необходимый для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования.

В нарушение части 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», распоряжения ТУ Росимущества в г. Москве от 2 апреля 2015 года № 327 Фондом не обеспечена государственная регистрация права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, отведенный под использование зданий по адресу: г. Москва, Лялин переулок, д. 6, стр. 1 и 2, закрепленных за Фондом на праве оперативного управления.

С марта 2016 года по настоящее время у Фонда отсутствует обязанность по уплате земельного налога (обязанность возникает с момента регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок). Отсутствие плательщика земельного налога привело к недопоступлению земельного налога в бюджет г. Москвы более 2 лет.

До 2014 года Фонд осуществлял финансирование научных и научно-технических проектов в форме предоставления займов, а также собственной деятельности. Согласно передаточной отчетности по состоянию на 1 декабря 2014 года остаток средств от деятельности учреждения до его передачи в ведение Минпромторга России составлял 1429,8 млн рублей.

Следует отметить, что Минпромторгом России порядок использования Фондом остатка денежных средств, полученных учреждением до 2014 года на финансовое обеспечение научных и научно-технических проектов, не определен.

По состоянию на 1 января 2015 года собственные средства Фонда включали:

По состоянию на 1 ноября 2018 года погашено 11 займов на сумму 711,4 млн рублей, реструктуризировано 14 займов на сумму 753,0 млн рублей, обеспечено залогами или поручительствами 5 проектов на сумму 447,0 млн рублей, списан на основании документов об исключении организации из реестра юридических лиц 1 займ на сумму 18,5 млн рублей.

Фондом осуществляется мониторинг погашения реструктуризированной задолженности, а также ведется претензионно-исковая работа, участие в процедурах банкротства. По итогам проведенных Фондом мероприятий размер портфеля займов снизился до 1704,7 млн рублей.

В составе дебиторской задолженности Фонда числится задолженность в размере 750,0 млн рублей (с учетом процентов - 780,0 млн рублей), образовавшаяся в январе 2015 года в результате перечисления средств в депозиты ООО «Коммерческий банк «Судостроительный банк». Фонд, как кредитор, участвует в процедурах банкротства банка, требования включены в реестр кредиторов.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

Акты по результатам контрольного мероприятия в Минпромторге России (камерально) и федеральном государственном автономном учреждении «Российский фонд технологического развития» подписаны с замечаниями (пояснениями).

На замечания (пояснения) даны соответствующие заключения Счетной палаты Российской Федерации.

Выводы

  1. Функции и полномочия учредителя Фонда Минпромторг России осуществлял в рамках компетенции, установленной статьей 9 Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», в порядке, определенном Положением об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 2007 года № 662.

Проводимая Минпромторгом России политика в отношении Фонда позволила в течение 2014-2018 годов сформировать значительный потенциал (задел), позволяющий ежегодно расширять сферы деятельности Фонда.

  1. В то же время проверкой выявлен ряд нарушений и недостатков при осуществлении Минпромторгом России функций и полномочий учредителя Фонда:

1) В нарушение подпункта б(1) пункта 3 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утвержденного постановлением № 662, Минпромторгом России перечень мероприятий, направленных на развитие Фонда, не определен.

2) Стратегия Фонда развития промышленности на период 2016-2020 годов, утвержденная 7 декабря 2015 года наблюдательным советом Фонда, с даты ее утверждения не актуализировалась.

Целевые стратегические ориентиры и ожидаемые результаты (в части ресурсного обеспечения деятельности Фонда и прогноза по целевым показателям деятельности Фонда на период до 2020 года), определенные Стратегией Фонда, на сегодняшний день не актуальны, требуют пересмотра и корректировки с учетом положений документов стратегического планирования, в том числе Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года, разработанного Минэкономразвития России, Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208, государственных программ Российской Федерации и национальных проектов.

В условиях реформы государственной поддержки промышленности, учитывая значительный объем денежных средств, переданных Фонду для предоставления займов, расширение сферы его деятельности, представляется целесообразным Фонду разработать долгосрочную стратегию, содержащую приоритеты, цели, задачи, способы их решения, основные мероприятия, ожидаемые результаты их проведения, показатели эффективности и способы их достижения.

Стратегией Фонда предусмотрен контроль ее реализации со стороны Минпромторга России (ежегодно по годовому отчету в части достижения основных ожидаемых результатов), наблюдательного совета Фонда (ежегодно по годовому отчету о выполнении планов финансово-хозяйственной деятельности, заключению аудитора, ежеквартально по отчету директора Фонда в части достижения промежуточных результатов) и директора Фонда (ежеквартально при формировании отчета).

В то же время информация об осуществлении Минпромторгом России, наблюдательным советом Фонда и директором Фонда контроля за реализацией Стратегии Фонда по итогам его деятельности в 2016-2018 годах отсутствует.

3) В нарушение пункта 7 Правил предоставления из федерального бюджета субсидий федеральному государственному автономному учреждению «Российский фонд технологического развития» в целях стимулирования деятельности в сфере промышленности», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2014 года № 1388, Минпромторгом России методика расчета значений целевых показателей эффективности использования субсидии не утверждена. Оценка эффективности осуществления Фондом расходов, источником финансового обеспечения которых является субсидия, не осуществлялась. Указанная методика разработана и направлена в Минэкономразвития России на согласование только в 2018 году (письмо от 31 октября 2018 года № ОВ-70991/12), однако по состоянию на 29 января 2019 года не согласована.

При отсутствии методики расчета значений целевых показателей не представляется возможным оценить их обоснованность и достоверность, а также целесообразность изменения их значений.

4) Значения целевых показателей, установленных Минпромторгом России в соглашениях о предоставлении субсидий Фонду от 19 декабря 2014 года № с68/12 и от 23 марта 2018 года № 020-02-2018-002, в течение срока действия соглашений многократно корректировались (3 раза - в 2016 году и 4 раза - в 2017 году).

В течение 2015-2018 годов объем субсидий из федерального бюджета, предоставленных в соответствии с соглашениями от 19 декабря 2014 года № с68/12 и от 23 марта 2018 года № 020-02-2018-002, увеличен более чем в 11,7 раза (до 60780,6 млн рублей), при этом плановые значения отдельных целевых показателей уменьшены. Так, значения целевых показателей «суммарный объем выручки российских юридических лиц и российских индивидуальных предпринимателей, обеспеченный за счет реализации проектов, источником финансового обеспечения которых являются средства Фонда» и «объем налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, обеспечиваемый за счет реализации проектов, источником финансового обеспечения которых являются средства Фонда» на основании дополнительного соглашения от 8 декабря 2017 года № 10 к соглашению № с68/12 были снижены с 72,5 млрд рублей до 55,0 млрд рублей и с 4,75 млрд рублей до 4,0 млрд рублей соответственно. В результате после корректировки, осуществленной Минпромторгом России и Фондом в декабре 2017 года, уровень выполнения показателей составил 99,6 % и 118,8 % соответственно.

Следует отметить, что первоначально запланированные на 2017 год значения указанных целевых показателей (72,5 млрд рублей и 4,75 млрд рублей) использованы Фондом для обоснования дополнительной потребности в финансировании за счет федерального бюджета на 2017 год в объеме 20567,0 млн рублей, которое было предоставлено Фонду в 2017 году.

Таким образом, тенденция снижения первоначально установленных значений целевых показателей свидетельствует о переоценке Минпромторгом России фактических возможностей Фонда по достижению значений целевых показателей. Кроме того, среднее значение достижения целевых показателей за 2017 год (по всем 6 показателям, предусмотренным соглашением № с68/12) достигло 130 %, в том числе за счет корректировки значений показателей в течение года.

Наличие возможности у Минпромторга России и Фонда корректировать в течение года значения целевых показателей не позволяет оценить эффективность деятельности Фонда и применить меры ответственности к директору Фонда за недостижение целевых показателей, предусмотренных соглашением № с68/12.

5) Соглашением от 29 марта 2016 года № 16412.1620190059.622.129 о предоставлении из федерального бюджета субсидии на цели реализации проектов по созданию серийных производств станкоинструментальной продукции, заключенным Минпромторгом России и Фондом, плановые значения из 6 показателей установлены на 2016 год по 1 показателю, на 2017 год - по 1 показателю.

Вместе с тем при отсутствии плановых значений отдельных показателей на 2016-2017 годы в отчетах о целевых показателях эффективности использования займа за 2016-2017 годы, представленных Фондом Минпромторгу России, в качестве достигнутых отражены следующие показатели:

Указанные факты свидетельствуют об отражении Фондом недостоверной информации в отчете о целевых показателях, представленном Минпромторгу России, что приводит к завышению оценки эффективности использования субсидии из федерального бюджета.

6) Проверкой формирования и утверждения Минпромторгом России государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) Фонду на 2014-2018 годы установлено:

7) В нарушение пункта 8 Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных автономных учреждений, подведомственных Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного приказом Минпромторга России от 22 декабря 2014 года № 2674 (действовал до 7 августа 2016 года) и пункта 6 Порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности федеральных государственных учреждений, подведомственных Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, утвержденного приказом Минпромторга России от 7 апреля 2016 года № 1072, Минпромторгом России в 2014-2018 годах информация о планируемых объемах расходных обязательств для формирования Фондом показателей планов ФХД по поступлениям и выплатам в Фонд не предоставлялась.

  1. Созданный в соответствии с Федеральным законом от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» в целях модернизации российской промышленности, стимулирования организации новых производств и обеспечения импортозамещения Фонд развития промышленности является эффективным инструментом поддержки промышленного производства на разных этапах реализации проектов.

Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в рамках «правительственного часа» 10 октября 2018 года дана положительная оценка работы Фонда, Правительству Российской Федерации рекомендовано рассмотреть возможность докапитализации Фонда развития промышленности (постановление Государственной Думы от 9 января 2019 года № 5577-7ГД).

  1. В 2014-2018 годах за счет средств федерального бюджета Фондом предоставлено 370 займов на общую сумму 84534,6 млн рублей. Поддержка оказана предприятиям различной отраслевой направленности.

С 2014 по 2018 год Фондом профинансировано 56 проектов, связанных с выпуском импортозамещающей продукции, на сумму 17968,4 млн рублей, 179 проектов развития, направленных на внедрение передовых технологий, создание новых продуктов или организацию импортозамещающих производств, - на сумму 38383,6 млн рублей, 52 лизинговых проекта - на сумму 8304,5 млн рублей, 22 проекта, вязанных с производством комплектующих изделий, - на сумму 5912,7 млн рублей, 11 проектов в области конверсии производства - на сумму 4535,9 млн рублей и другие.

  1. По состоянию на 1 января 2019 года капитализация Фонда достигла 86125,5 млн рублей. Успешная деятельность Фонда позволила ежегодно расширяться сферы его деятельности, с 2019 года в рамках федерального проекта «Промышленный экспорт» в составе национального проекта «Международная кооперация и экспорт» предусмотрены средства для финансирования Фондом проектов, связанных с экспортом продукции.

По прогнозам Фонда, поступления средств от возврата основного долга и процентов по выданным ранее за счет бюджетных субсидий займам в 2020 году превысят 18 млрд рублей и к 2022 году достигнут 29 млрд рублей.

Однако существующие проблемы использования заемщиками средств, предоставленных Фондом в соответствии с договорами займа, в том числе несвоевременная реализация проектов, несоблюдение поставщиками сроков поставки и сдачи оборудования, ненадлежащее обеспечение обязательств заемщиками создают риски несвоевременного возврата займов и утраты средств Фонда.

  1. Фондом проводится мониторинг состояния обеспечения возврата займа и рисков его утраты, а также выездные контрольные мероприятия по месту реализации проекта. Проверено 71 предприятие (1/5 заемщиков) с объемом заемных средств в сумме 40,7 млрд рублей (более 50 %), в судебном порядке предъявлены требования к 9 заемщикам, в том числе о досрочном возврате займов с процентами за их пользование и начисленной пени на общую сумму 2,4 млрд рублей.
  2. На конец года у Фонда систематически остаются значительные остатки неиспользованных бюджетных средств (с учетом штрафов, пеней, процентов по займам, возвратов займов). Так, на 1 января 2015 года остатки составили 19998,0 млн рублей, на 1 января 2017 года - 12657,4 млн рублей, на 1 января 2018 года - 24556,6 млн рублей, на 1 января 2019 года - 12938,6 млн рублей. Кроме того, в течение года значительные объемы целевых бюджетных средств оставались неиспользованными. Так, на протяжении 11 месяцев 2015 года, 9 месяцев 2016 года, 11 месяцев 2017 года неиспользованный остаток субсидии на иные цели составлял более 12,0 млрд рублей, в 2018 году на протяжении 6 месяцев остаток составлял 21,0 млрд рублей, 4 месяцев - более 14,0 млрд рублей.

Наличие на конец года значительного остатка бюджетных средств свидетельствует о низком качестве планирования расходов Фонда, а также о ежегодном завышении его потребности в субсидиях из федерального бюджета при сохранении рисков недостижения целевых показателей использования субсидий из федерального бюджета.

  1. Проверкой выявлены нарушения при составлении и утверждении Плана ФХД Фонда:
  1. В нарушение части 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 6 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», распоряжения ТУ Росимущества в г. Москве от 2 апреля 2015 года № 327 Фондом не обеспечена государственная регистрация права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, отведенный под использование зданий по адресу: г. Москва,