РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №7 (июль) 2015 г.

БЮЛЛЕТЕНЬ Счетной палаты
Российской Федерации № 7 (211), 2015 год

Содержание

Трибуна аудитора

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты, учета и взыскания неналоговых доходов при формировании резерва универсального обслуживания за счет отчислений операторов сети связи общего пользования, а также возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, в 2013 и 2014 годах и истекшем периоде 2015 года» В.Е. ЧИСТОВА, С.И. ШТОГРИН

Отчет о результатах совместного контрольного мероприятия «Проверка использования средств федерального бюджета, направленных в виде гуманитарной помощи Государству Палестина для строительства общеобразовательной школы в г. Вифлееме» А.И. ЖДАНЬКОВ, И. ТАЙЕМ

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности управления объектами федеральной собственности, закрепленными за федеральными государственными унитарными предприятиями» М.С. РОХМИСТРОВ

Отчет о промежуточных результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг и оценка эффективности размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, в том числе направленных на финансирование инфраструктурных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния, осуществляемых в рамках реализации подпрограммы «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» Т.Н. МАНУЙЛОВА, А.В. ПЕРЧЯН

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения соглашений, заключенных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений в социальной сфере» В.С. КАТРЕНКО

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения соглашений между Министерством здравоохранения Российской Федерации и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения» А.В. ФИЛИПЕНКО

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения соглашений между Министерством культуры Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений культуры» А.В. ФИЛИПЕНКО

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка исполнения соглашений между Министерством образования и науки Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) образовательных организаций» А.В. ФИЛИПЕНКО

Рассмотрено Коллегией

Официальная хроника

Summary


ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка правильности исчисления, полноты
и своевременности уплаты, учета и взыскания неналоговых
доходов при формировании резерва универсального
обслуживания за счет отчислений операторов сети связи
общего пользования, а также возмещения операторам
универсального обслуживания убытков, причиняемых
оказанием универсальных услуг связи, в 2013 и 2014 годах
и истекшем периоде 2015 года»

Основание для проведения контрольного мероприятия: План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год (пункт 3.1.2), переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год (пункт 3.1.6).

Предмет контрольного мероприятия

1. Деятельность федеральных органов исполнительной власти в части осуществления полномочий администрирования поступления доходов при формировании резерва универсального обслуживания, а также возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг.

2. Нормативные правовые акты, аналитическая и иная информация, связанная с вопросами, предусмотренными программой контрольного мероприятия.

Объекты контрольного мероприятия

Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (г. Москва) (далее - Роскомнадзор); Федеральное агентство связи (г. Москва) (далее - Россвязь); Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центр МИР ИТ» (г. Москва) (далее - ФГБУ Центр МИР ИТ); Открытое акционерное общество «Ростелеком» (г. Москва) (далее - ОАО «Ростелеком»); Федеральное государственное унитарное предприятие «Почта России» (г. Москва) (далее - ФГУП «Почта России»).

Сроки проведения контрольного мероприятия: декабрь 2014 года - июнь 2015 года.

Цель контрольного мероприятия

Анализ эффективности администрирования доходов и расходов при формировании резерва универсального обслуживания.

Проверяемый период деятельности: 2013-2014 годы и истекший период 2015 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы деятельности

В соответствии со статьей 57 Федерального закона Российской Федерации от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» (далее - Закон о связи) в Российской Федерации гарантируется оказание универсальных услуг связи.

К универсальным услугам связи относятся оказываемые с использованием средств коллективного доступа или точек доступа:

- услуги телефонной связи с использованием таксофонов, многофункциональных устройств, информационных киосков (инфоматов) и аналогичных устройств;

- услуги по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с использованием средств коллективного доступа;

- услуги по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с использованием точек доступа.

До внесения изменений в Закон о связи Федеральным законом от 3 февраля 2014 года № 9-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О связи» оказание универсальных услуг связи осуществлялось операторами универсального обслуживания, отбор которых осуществлялся по результатам конкурса. Количество операторов универсального обслуживания, действующих на территории субъекта Российской Федерации с учетом его особенностей, определялось исходя из необходимости обеспечения универсальными услугами связи всех потенциальных пользователей указанными услугами.

Право на оказание универсальных услуг связи предоставлялось операторам сети связи общего пользования по результатам конкурса, проводимого в порядке, определенном постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2005 года № 248 «Об утверждении правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи» (постановление утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2014 года № 367).

Федеральный орган исполнительной власти (Россвязь), осуществляющий функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, заключает с оператором универсального обслуживания договор об условиях оказания универсальных услуг связи сроком на десять лет.

В соответствии со статьей 59 Закона о связи в целях финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи, а также финансирования создания и функционирования базы данных перенесенных абонентских номеров, формируется резерв универсального обслуживания.

Средства резерва универсального обслуживания должны в полном объеме поступлений от источников его формирования расходоваться исключительно на цели, которые предусмотрены Законом о связи, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правильность и своевременность осуществления операторами сети связи общего пользования обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания контролируются Россвязью.

В соответствии с Правилами формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 243, средства резерва расходуются в целях финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи, в том числе возмещения убытков, причиненных до даты окончания срока действия договоров об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенных между Россвязью и оператором связи по результатам открытого конкурса на право оказания универсальных услуг связи, а также финансирования создания и функционирования базы данных перенесенных абонентских номеров.

Финансовое обеспечение оказания универсальных услуг связи предоставляется оператору универсального обслуживания из средств резерва в размере, определенном в соответствии с условиями договора об условиях оказания универсальных услуг связи.

Источниками формирования резерва универсального обслуживания являются обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования и иные не запрещенные законом источники.

Согласно статье 60 Закона о связи базой расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) являются доходы, полученные в течение квартала от оказания услуг связи абонентам и иным пользователям в сети связи общего пользования, за исключением сумм налогов, предъявленных оператором сети связи общего пользования абонентам и иным пользователям в сети связи общего пользования в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Доходы определяются в установленном в Российской Федерации порядке ведения бухгалтерского учета.

Ставка обязательного отчисления (неналогового платежа) оператора сети связи общего пользования устанавливается в размере 1,2 процента.

Размер обязательного отчисления (неналогового платежа) оператора сети связи общего пользования рассчитывается им самостоятельно.

На основании статьи 61 Закона о связи постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 246 утверждены Правила возмещения операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи (далее - Правила № 246).

В соответствии с Правилами № 246 для определения и обоснования размера убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, операторы универсального обслуживания обязаны вести раздельный учет доходов и расходов по осуществляемым видам деятельности, оказываемым услугам связи и используемым для оказания этих услуг частям сети электросвязи в отношении каждого субъекта Российской Федерации, на территории которого операторы универсального обслуживания оказывают универсальные услуги связи.

Убытки подлежат возмещению в размере, не превышающем размера возмещения убытков, установленного в договоре об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенном по результатам конкурса, или максимального размера возмещения убытков в случае, если обязанность по оказанию универсальных услуг связи была возложена на оператора связи решением Правительства Российской Федерации.

Экономически обоснованные затраты, связанные с оказанием назначенным оператором универсальных услуг связи, рассчитываются в соответствии с методикой расчета экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, утверждаемой Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - Минкомсвязь России).

В соответствии со статьей 60 Закона о связи обязательные отчисления операторов связи в резерв универсального обслуживания отнесены к неналоговым доходам бюджета.

При этом в соответствии со статьей 8 Налогового кодекса Российской Федерации под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Обязательные отчисления операторов связи в резерв универсального обслуживания являются обязательными платежами и осуществляются операторами связи безвозмездно. Данные отчисления поступают в федеральный бюджет в целях возмещения убытков от оказания универсальных услуг, предоставляемых неограниченному кругу лиц для возможности пользования услугами связи.

Таким образом, обязательные отчисления операторов связи в резерв универсального обслуживания по своей правовой природе обладают всеми признаками налога, предусмотренными статьей 8 Налогового кодекса Российской Федерации.

Результаты контрольного мероприятия

1. Администрирование неналоговых доходов при формировании
резерва универсального обслуживания

1.1. Анализ формирования и исполнения прогноза доходов
федерального бюджета за счет поступления отчислений
операторов сети связи общего пользования

Россвязь является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и почтовой связи, в том числе в области создания, развития и использования сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания.

В соответствии с приказом Россвязи от 30 октября 2012 года № 245 «Об осуществлении Федеральным агентством связи бюджетных полномочий главного администратора (администратора) доходов федерального бюджета» Россвязь осуществляет формирование прогноза поступления доходов федерального бюджета и аналитических материалов по исполнению бюджета в части доходов федерального бюджета.

Суммы доходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановые периоды, администрируемые Россвязью, в том числе по КБК 1 17 09000 01 0000 180 «Средства отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания», доводились до Россвязи письмами Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин России).

В свою очередь, Россвязью в Минфин России направлялся прогноз (уточненный прогноз), а также оценка поступлений на очередной финансовый год и плановые периоды.

Методика прогнозирования поступлений администрируемых доходов в Россвязи отсутствует. Прогнозирование доходов осуществляется на основании поступлений прошлых лет. В течение года данные о поступлениях уточняются в соответствии с фактическими поступлениями в текущем периоде.

Из пояснений Россвязи следует, что неисполнение прогноза дохода за проверяемый период обусловлено тем, что отчисления в резерв универсального обслуживания операторами связи осуществляются по итогам отчетного квартала не позднее 30 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, а также отсутствием полномочий у Россвязи по взысканию задолженности с операторов связи, не перечисливших или перечисливших отчисления в резерв универсального обслуживания не в полном объеме.

Следует отметить, что обязательные отчисления за IV квартал предшествующего года подлежат перечислению в бюджет в I квартале отчетного периода. Таким образом, данное обстоятельство не может служить причиной снижения собираемости дохода.

Также из пояснений Россвязи следует, что снижение собираемости доходов в 2013-2014 годах обусловлено неосуществлением операторами связи платежей в установленные сроки, перечислением платежей операторами связи на недействующий с 1 января 2012 года лицевой счет, а также неверным указанием реквизитов Россвязи в платежных документах.

Перечисление платежей операторами связи на недействующий с 1 января 2012 года лицевой счет может свидетельствовать о неудовлетворительной работе Россвязи по доведению соответствующей информации до операторов связи, в связи с чем на счет невыясненных поступлений зачислены платежи в 2013 году на сумму 466207,8 тыс. рублей, в 2014 году - на сумму 3525458,1 тыс. рублей, в I квартале 2015 года - на сумму 135616,6 тыс. рублей и, соответственно, несвоевременно зачислены на соответствующий код бюджетной классификации.

В период с 2008 по 2013 год в целом возмещение операторам связи убытков от оказания универсальных услуг связи (далее - УУС) превышало обязательные ежегодные отчисления в резерв универсального обслуживания.

1.2. Эффективность контроля за правильностью
и своевременностью отчислений операторами сети связи
общего пользования обязательных отчислений
(неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания

1.2.1. Согласно пункту 2 статьи 59 Закона о связи правильность и своевременность осуществления операторами сети связи общего пользования обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания контролируются Россвязью.

Согласно пункту 1 Порядка предоставления сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания, утвержденного приказом Минкомсвязи России от 16 сентября 2008 года № 41, оператор связи, оказывающий услуги связи в сети связи общего пользования, ежеквартально представляет в Россвязь сведения о базе расчета обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания по установленной данным приказом форме.

Учет представленных сведений о базе расчета, а также отчислений в резерв универсального обслуживания осуществляется подведомственным Россвязи ФГБУ Центр МИР ИТ с использованием информационной системы Россвязи (далее - ИС Россвязи) в соответствии с государственным заданием, утвержденным Россвязью на 2013-2015 годы: «Мониторинг осуществления операторами связи обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания» и «Мониторинг оказания универсальных услуг связи в Российской Федерации».

Следует отметить, что ИС Россвязи передана в оперативное управление Россвязи на основании приказа Федерального агентства по информационным технологиям от 15 мая 2009 года № 72 «О передаче федерального имущества Федеральному агентству связи». В 2010 и 2011 годах Россвязь производила доработку информационных возможностей ИС Россвязи. Согласно государственным контрактам от 4 мая 2010 года № П33-4-48/32 и от 20 сентября 2011 года № П33-1-48/59 стоимость работ и услуг в области информационных технологий по доработке ИС Россвязи составила 76473,9 тыс. рублей.

Согласно техническим заданиям к указанным государственным контрактам основным назначением ИС Россвязи является автоматизация процессов сбора, хранения, поиска и выдачи необходимой информации для выполнения государственных функций Россвязи.

Вместе с тем, на момент проведения контрольного мероприятия процесс сбора информации, в том числе введение в информационную систему ИС Россвязи сведений о базе расчета отчислений в резерв универсального обслуживания, осуществляется в ручном режиме. Также не решена задача автоматизации функции поиска и выдачи корректной информации с целью контроля за правильностью и своевременностью осуществления операторами сети связи общего пользования обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания.

Анализ утвержденных государственных заданий показал, что в них содержится объем выполненных работ, который характеризуется только количеством отчетов о мониторинге (12 штук). Показатели, характеризующие качество, в государственном задании отсутствуют. При этом показатели и требования к проведению мониторинга и составлению отчетов о его проведении отсутствуют, что приводит к невозможности оценить полноту и правильность выполнения государственного задания.

Отсутствует утвержденный порядок взаимодействия между Россвязью и ФГБУ Центр МИР ИТ. Сведения от операторов связи о базах расчета обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания Россвязь представляет в ФГБУ Центр МИР ИТ в рабочем порядке на бумажном носителе. Также не определен срок внесения ФГБУ Центр МИР ИТ сведений операторов связи о базах расчета обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания в ИС Россвязи.

1.2.2. Мониторинг оказания универсальных услуг связи операторами универсального обслуживания заключался в обобщении и анализе объемов оказанных универсальных услуг связи, результатом которого должны стать отчеты.

В результате отсутствия четких сроков представления отчета в Россвязь ежемесячные отчеты представлялись неравномерно.

Анализ отчетов, представленных ФГБУ Центр МИР ИТ в Россвязь в 2013 и 2014 годах, показал, что в отчетах представлены только количественные данные об объемах оказанных универсальных услуг связи с использованием таксофонов с разбивкой по операторам универсального обслуживания и данные об объемах оказанных универсальных услуг связи с использованием пункта коллективного доступа в Интернет с разбивкой по операторам универсального обслуживания, а также стоимость оказанных услуг. В отчетах отсутствует информация о динамике и причинах изменения объема оказанных универсальных услуг связи и их стоимости. Также отсутствует зависимость объема оказанных универсальных услуг связи от количества таксофонов и коллективных пунктов доступа в Интернет.

При проведении анализа изменения объема и стоимости оказанных универсальных услуг связи с использованием таксофона и пункта коллективного доступа в Интернет в 2012-2014 годах установлено, что в течение 2-х лет наблюдается снижение объема оказанных универсальных услуг связи с использованием таксофона на 27,9 % и снижение дохода от их оказания на 42,8 %; снижение объема оказанных универсальных услуг связи с использованием пункта коллективного доступа в Интернет - на 66,8 %, а дохода от их оказания - на 67,3 %. При таком снижении объема оказываемых услуг возникает вопрос о целесообразности планируемого предоставления доступа в Интернет с использованием точек доступа в населенных пунктах численностью 250-500 человек в соответствии с требованиями пункта 2 статьи 57 Закона о связи.

1.2.3. Мониторинг осуществления операторами связи обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания.

В соответствии с пунктом 9 Правил формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 243, мониторинг правильности и своевременности осуществления операторами связи обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв производится Россвязью в порядке, устанавливаемом Минкомсвязью России.

Указанный порядок Минкомсвязью России не установлен.

Сроки представления ФГБУ Центр МИР ИТ в Россвязь отчета по мониторингу оказания универсальных услуг связи четко не определены. Фактически отчет представляется ежеквартально с учетом сроков, требуемых для формирования отчетности Россвязи в Роскомнадзор.

Анализ ежеквартальных отчетов, представленных ФГБУ Центр МИР ИТ в Россвязь в 2013 и 2014 годах, показал, что в отчетах представлены только количественные данные в целом по Российской Федерации и в разрезе федеральных округов Российской Федерации. В квартальных отчетах отсутствует информация об операторах связи своевременно представивших отчеты (30 дней со дня окончания квартала), а также сведения о своевременно поступивших платежах (30 дней со дня окончания квартала), что не позволяет сделать выводы об исполнении операторами связи положений, установленных пунктом 5 статьи 60 Закона о связи, и, соответственно, о своевременности поступления платежей.

Информация о суммах поквартальных платежей на одни и те же даты, выгруженная в ФГБУ Центр МИР ИТ и в Россвязи из ИС Россвязи, различна. Кроме того, указанные суммы не соответствуют данным отчета ФГБУ Центр МИР ИТ, представленным по результатам мониторинга в Россвязь.

Данный факт свидетельствует о том, что с помощью ИС Россвязи невозможно провести достоверный мониторинг осуществления операторами связи обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания за отчетный период.

Программа не учитывает за какой период поступил платеж (все платежи, поступившие с 1 января по 30 марта, ИС Россвязи определяет как оплаченные за IV квартал и так далее по кварталам), соответственно, определить сколько всего средств в течение 30 дней со дня окончания квартала поступило в счет оплаты предыдущего квартала, а сколько в счет оплаты задолженности не представляется возможным.

Также ИС Россвязи не дает возможности получить корректную информацию о предоставивших сведения о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания операторов связи не позднее 30 дней со дня окончания квартала, в котором получены доходы, что, в свою очередь, сказывается на эффективности работы по административному взысканию за непредставление указанных сведений.

1.2.4. Взыскание задолженности осуществляется Россвязью только с сентября 2013 года.

Выборочно по 20 операторам связи из ИС Россвязи выгружены справки по сведениям о базе расчета и отчислениям в резерв универсального обслуживания. По результатам выгрузки установлено, что учет перечисленных операторами связи обязательных отчислений осуществлялся Россвязью с января 2009 года, а учет сведений о базе расчета обязательных отчислений - с марта 2011 года. До 2011 года сведения о базе расчета обязательных отчислений в Россвязь операторами связи не представлялись.

В нарушение требований пункта 11 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 1 декабря 2010 года № 157н, в соответствии с которым данные проверенных и принятых к учету первичных (сводных) учетных документов систематизируются в хронологическом порядке (по датам совершения операций, дате принятия к учету первичного документа) и отражаются в регистрах бухгалтерского учета по мере совершения операций, но не позднее следующего дня после получения первичного учетного документа, записи об исчисленных и уплаченных суммах в регистры бухгалтерского учета Россвязью осуществлялись ежеквартально.

Учет сведений о базе расчета отчислений операторов связи в резерв универсального обслуживания и информации о фактических отчислениях по мере поступления указанных сведений в Россвязь осуществляется с использованием ИС Россвязи. При проведении анализа выгруженных справок, установлено, что учет данных по представленным сведениям в разрезе операторов связи осуществляется по срокам, установленным пунктом 1 Порядка предоставления сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания, утвержденного приказом Минкомсвязи России от 16 сентября 2008 года № 41 (30 дней со дня окончания квартала), а не по дате фактического представления указанных сведений операторами связи в Россвязь, соответственно, нарушается хронологический порядок учета начислений и поступлений.

При отражении в справке в разрезе операторов связи сведений о базе расчета в хронологическом порядке установлено, что операторы связи на отчетную дату имели не переплату, а задолженность перед резервом универсального обслуживания, либо переплата (задолженность) не соответствовала представленным Россвязью данным по переплате (задолженности) по отчислениям в резерв универсального обслуживания. Таким образом, использовать ИС Россвязи в качестве регистра бухгалтерского учета невозможно.

Инвентаризация дебиторской задолженности по доходам, а также задолженности, невозможной к взысканию, Россвязью не проводилась.

При проведении анализа задолженности по отчислениям в резерв универсального обслуживания (выборочно по операторам, имеющим задолженность свыше 1000,0 тыс. рублей) установлено, что ряд операторов связи имеет задолженность, невозможную к взысканию в соответствии со статьей 196 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с истечением срока исковой давности по ее взысканию, размер которой составил 242949,4 тыс. рублей (задолженность операторов сети связи общего пользования по обязательным отчислениям в резерв универсального обслуживания на 1 января 2012 года составила 558708,1 тыс. рублей и на 1 января 2015 года - 574108,0 тыс. рублей).

Взыскание задолженности по обязательным отчислениям операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания осуществляется Россвязью в соответствии с пунктом 6 статьи 60 Закона о связи, согласно которому в случае, если обязательные отчисления операторов сети связи не осуществлены в установленные сроки или осуществлены не в полном объеме, Россвязь вправе обратиться с суд с иском о взыскании обязательных отчислений (неналоговых платежей).

Россвязью в проверяемом периоде в арбитражный суд направлены исковые заявления о взыскании с операторов связи задолженности обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания на сумму 417990,7 тыс. рублей (без учета процентов за пользование денежными средствами). Взыскана задолженность с операторов связи (с учетом добровольного погашения) в размере 271608,9 тыс. рублей.

Определенные трудности при работе по истребованию дебиторской задолженности создает отсутствие у Россвязи полномочий по применению мер административного воздействия к операторам связи, уклоняющимся от осуществления обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания. Законодательством не закреплена ответственность операторов связи за неуплату и несвоевременную уплату отчислений. Также законодательством Российской Федерации не установлена административная ответственность за неверно рассчитанную сумму отчислений в резерв универсального обслуживания.

Следует отметить, что у Россвязи отсутствуют полномочия по контролю за правильностью отражения доходов от оказания услуг связи и расчету отчислений в резерв универсального обслуживания от таких доходов. Таким образом, на сегодняшний день Россвязь может заявлять только иски о взыскании задолженности на основании отчетных форм, представленных самим оператором связи.

До июля 2014 года правильность отражения доходов от оказания услуг связи и расчета отчислений от таких доходов контролировалась аудиторскими компаниями только в отношении операторов связи, оказывающих универсальные услуги связи и заявляющих о возмещении убытков от оказания данных услуг (пункт 6 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 246). В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2014 года № 437-р обязанность по оказанию универсальных услуг связи на всей территории Российской Федерации возложена на ОАО «Ростелеком», в связи с чем между Россвязью и ОАО «Ростелеком» заключен договор об условиях оказания универсальных услуг связи от 13 мая 2014 года № УСС-01/2014 (далее - Договор). Представление аудиторского заключения условиями договора не предусмотрено, поскольку возмещается фиксированная сумма, оговоренная в Договоре, не зависящая от размера фактически понесенных затрат.

Таким образом, начиная с 1 января 2015 года, аудиторское заключение при возмещении убытков оператора связи ОАО «Ростелеком» от оказания универсальных услуг связи не требуется.

В ходе контрольного мероприятия проведен анализ аудиторских заключений ОАО «Ростелеком» и ФГУП «Почта России».

В отношении ОАО «Ростелеком» аудиторское заключение составляется отдельно по каждому договору об условиях оказания универсальных услуг связи, аудиторские процедуры выполняются во всех подразделениях ОАО «Ростелеком», участвующих в оказании универсальных услуг связи.

В отношении Почты России аудиторская проверка производилась выборочным методом. В приложении к договору указан список проверяемых филиалов Почты России. В 2013 году были проверены 7 филиалов (28 договоров), в 2014 году - 6 филиалов (22 договора). При этом в 2013 и 2014 годах 62 филиала Почты России оказывали универсальные услуги связи по передаче данных и представлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с использованием пунктов коллективного доступа по 181 заключенному договору.

Факт проведения аудиторской проверки выборочным методом в аудиторском заключении, представляемом в Россвязь, не отражен. В нем выражается мнение о проверяемых аспектах деятельности Почты России в целом. При этом Россвязь не предъявляла требований об отражении данной информации.

1.2.5. По данным Россвязи, переплата операторов связи по отчислениям операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания в проверяемом периоде составила: на 1 января 2012 года - 849935,7 тыс. рублей, на 1 января 2013 года - 1024791,0 тыс. рублей, на 1 января 2014 года - 1057167,1 тыс. рублей, на 1 января 2015 года - 1131031,6 тыс. рублей.

Увеличение размера переплаты за 2012 год по сравнению с 2011 годом составило 174855,3 тыс. рублей, или 20,6 %, за 2013 год по сравнению с 2012 годом - 32376,1 тыс. рублей, или 3,2 %, за 2014 год по сравнению с 2013 годом - 73864,5 тыс. рублей, или 7 %. Инвентаризация переплаты также Россвязью не проводилась.

С октября 2010 года не урегулирован вопрос о переплате организаций, присоединенных в порядке реорганизации к ОАО «Ростелеком», которые до настоящего времени числятся в Россвязи как самостоятельные операторы связи, а также не урегулирована задолженность дочерних и зависимых организаций ОАО «Ростелеком» в сумме 2866,1 тыс. рублей.

По состоянию на 1 февраля 2015 года (по итогам IV квартала 2014 года) 3182 оператора связи, или 20,6 % от общего количества лицензиатов (15433), представили сведения о базе расчета обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания в соответствии с пунктом 1 Порядка предоставления сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания, утвержденного приказом Минкомсвязи России от 16 сентября 2008 года № 41.

В соответствии со статьей 2 Закона о связи оператором связи является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, оказывающий услуги связи на основании соответствующей лицензии. Таким образом, наличие у юридического лица или индивидуального предпринимателя лицензии на оказание услуг связи не свидетельствует о том, что он фактически является оператором связи и оказывает услуги связи. Соответственно, у юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющего лицензию на оказание услуг связи, но не оказывающего их, отсутствует обязанность представлять сведения о базе расчета обязательных отчислений. Сведения о том, является ли лицензиат оператором связи, оказывающим услуги связи, или нет, в Россвязи отсутствуют.

В целях определения операторов связи, оказывающих услуги связи, Россвязью в октябре 2014 года направлен запрос в Роскомнадзор о предоставлении информации о данных операторах. В ответе Роскомнадзора указано на отсутствие актуального перечня операторов связи, оказывающих услуги связи, так как на сегодняшний день законодательством не регламентировано ведение перечня операторов связи, оказывающих услуги связи.

1.2.6. Согласно подпункту 46 пункта 1 статьи 264 Налогового кодекса Российской Федерации отчисления в резерв универсального обслуживания, создаваемый в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим деятельность в области связи, относятся на прочие расходы, связанные с производством и реализацией.

Подпунктом 28 пункта 1 статьи 251 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав доходов, не учитываемых в целях налогообложения налогом на прибыль, не включаются доходы в виде сумм, полученных операторами универсального обслуживания, из резерва универсального обслуживания в соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи.

При этом законодательство не запрещает включать расходы, понесенные в связи с оказанием универсальных услуг связи, в состав расходов в целях расчета налоговой базы на прибыль в полном размере.

Позиция о правомерности учета указанных расходов при определении налогооблагаемой базы по налогу на прибыль поддерживается, в частности, постановлениями Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2010 года №№ 09АП-12361/2010-АК, 09АП-14192/2010-АК.

Однако письмами Минфина России № 03-03-06/1/402 от 14 июля 2008 года и № 03-03-06/1/641 от 19 ноября 2008 года высказано мнение, о том, что часть убытка, полученного оператором универсального обслуживания в связи с оказанием универсальных услуг связи и возмещаемого ему из резерва универсального обслуживания, не может уменьшить налогооблагаемую базу по прибыли.

Таким образом, нет единого мнения о правомерности включения затрат, понесенных в связи с оказанием универсальных услуг связи, в состав расходов в целях расчета налоговой базы на прибыль.

Положением о порядке исчисления и уплаты налога на прибыль организаций ОАО «Ростелеком» установлено, что убытки от оказания универсальных услуг связи, возмещаемые из резерва универсального обслуживания, восстанавливаются для целей налогообложения прибыли в периоде принятия решения Россвязи о возмещении убытков за квартал и (или) за год. Убытки от оказания универсальных услуг связи, в случае их возмещения из бюджета, учитываются для целей налогообложения в составе внереализационных доходов.

Почтой России расходы, связанные с предоставлением универсальных услуг связи, признаются в налоговом учете в общем порядке в соответствии с главой 25 Налогового кодекса Российской Федерации.

Доходы в виде сумм, полученных Почтой России в качестве оператора универсального обслуживания из резерва универсального обслуживания, не учитываются при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций.

1.2.7. В соответствии с Положением о федеральном государственном надзоре в области связи, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 года № 476, государственный надзор осуществляется Роскомнадзором посредством организации и проведения плановых и внеплановых, документальных и выездных проверок в соответствии со статьями 9-14 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», мероприятий по контролю в области связи, не связанных с взаимодействием с юридическими и физическими лицами, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований к оказанию услуг связи.

Согласно статье 39 Закона о связи одним из условий аннулирования лицензии в судебном порядке является неустранение в установленный срок обстоятельств, вызвавших приостановление действия лицензии.

Перечнями лицензионных условий осуществления деятельности в области оказания соответствующих услуг связи, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2005 года № 87 (с учетом изменений, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 января 2008 года № 23), предусмотрено представление сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания в порядке и по форме, которые установлены федеральным органом исполнительной власти в области связи.

Методические рекомендации при проведении мероприятий по контролю за соблюдением операторами связи требований в части представления сведений о базе расчета обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания утверждены Роскомнадзором 27 ноября 2013 года. В соответствии с данными рекомендациями проверка соответствия сумм денежных средств, перечисленных оператором связи в резерв универсального обслуживания, размеру обязательного отчисления, определенного статьей 60 Закона о связи, в полномочия Роскомнадзора не входит, и непредставление оператором связи сведений о базе расчета не является основанием для проведения проверки.

В мае 2014 года между Роскомнадзором и Россвязью подписан регламент взаимодействия при осуществлении контроля и надзора за исполнением операторами универсального обслуживания нормативных правовых актов, регулирующих оказание универсальных услуг связи, и договоров об условиях оказания универсальных услуг связи на территории Российской Федерации, а также исполнением операторами сети связи общего пользования требований об обязательных отчислениях (неналоговых платежах) в резерв универсального обслуживания (далее - Регламент). Данный Регламент не имеет номера и не утвержден совместным приказом.

В соответствии с Регламентом при поступлении информации в территориальные органы Роскомнадзора от Россвязи о непредставлении оператором связи сведений о базе расчета обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания территориальными органами Роскомнадзора в пределах своих полномочий может быть принято решение о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении оператора связи в случае, если не истек срок давности привлечения к административной ответственности.

В 2014 году Россвязью в территориальные органы Роскомнадзора направлены 2434 письма - заявления о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении операторов связи, не представивших в установленные сроки сведения о базе расчета. В результате: привлечены к административной ответственности - 752, нет ответа по запросам - 221, аннулирована лицензия - 178, истечение срока исковой давности - 132, не оказывают услуги - 736, отсутствует оператор - 72, отказ в связи с доказательством представления - 64, реорганизация оператора - 124, иные причины - 155.

Только 30,9 % операторов, нарушающих лицензионные условия, привлечены к административной ответственности.

По итогам 2014 года Россвязью в феврале 2015 года направлены 822 письма-заявления в территориальные управления Роскомнадзора. По состоянию на 17 апреля 2015 года от Роскомнадзора получено 748 ответов (91 %), и только 261 оператор привлечен к административной ответственности (31,8 процента).

Основное количество протоколов об административных правонарушениях составлялось Роскомнадзором на юридические лица и лишь незначительное количество на должностных лиц организаций. По информации Роскомнадзора, это обусловлено трудностями доказывания вины конкретных должностных лиц, а также большой вероятностью судебных рисков при составлении протокола на ненадлежащее должностное лицо.

Следует отметить, что в соответствии с частью 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1,5 тыс. рублей до 2 тыс. рублей, на должностных лиц - от 3,0 до 4,0 тыс. рублей, на юридических лиц - от 30,0 до 40,0 тыс. рублей.

При выборочной проверке актов проверок установлено, что имеют место случаи, когда по результатам проведенных плановых проверок к административной ответственности привлекались должностные лица организаций, а в отношении юридического лица протокол об административном правонарушении не составлялся.

Основными причинами решений об отказе в привлечении к административной ответственности являются истечение срока давности привлечения к административной ответственности и малозначительность совершенного административного правонарушения.

2. Анализ обоснований бюджетных ассигнований в части
расходования средств резерва универсального обслуживания
и анализ обоснованности расчета размера возмещения убытков
операторам универсального обслуживания

2.1. Анализ расчета сумм возмещения операторам универсального
обслуживания убытков, причиняемых оказанием
универсальных услуг связи

До 7 марта 2014 года в соответствии со статьей 57 Закона о связи (в редакции от 28 декабря 2013 года № 396-ФЗ) к УУС относились:

- услуги телефонной связи с использованием таксофонов;

- услуги по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с использованием пунктов коллективного доступа (далее - ПКД).

Оказание УУС осуществлялось операторами универсального обслуживания, отбор которых производился по результатам конкурса, проводимого Россвязью в соответствии с Правилами проведения конкурса на право оказания УУС, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 2005 года № 248 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 24 апреля 2014 года № 367 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»).

Возмещение операторам универсального обслуживания убытков, причиняемых оказанием УУС, осуществлялось за счет средств резерва универсального обслуживания в соответствии с Правилами возмещения убытков, причиняемых оказанием УУС, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 246. При этом сумма возмещения не могла превышать размер убытков, установленный в договоре об условиях оказания УУС, заключенном по результатам конкурса, который определялся как разность между доходами оператора универсального обслуживания от оказания УУС и расходами, понесенными им при оказании этих услуг.

Поручением Президента Российской Федерации от 21 октября 2013 года № Пр-2454 ОАО «Ростелеком» положено обеспечить современными услугами связи сельские населенный пункты с численностью от 250 до 500 человек за счет средств резерва универсального обслуживания.

В связи с этим со второй половины 2014 года в соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2014 года № 9-ФЗ, которым вносятся изменения в Закон о связи, перечень оказываемых на территории Российской Федерации УУС был дополнен услугой по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с использованием точек доступа с целью обеспечения современными услугами связи сельских населенных пунктов с численностью от 250 до 500 человек.

Также оказание УУС стало осуществляться оператором универсального обслуживания, занимающим существенное положение в сети связи общего пользования на территориях не менее чем две трети субъектов Российской Федерации, которым в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2014 года № 437-р (далее - распоряжение № 437-р) было назначено ОАО «Ростелеком» с 1 апреля 2014 года.

Указанное изменение механизма оказания УУС направлено на повышение эффективности расходования средств резерва универсального обслуживания, а также на устранение «цифрового неравенства» через обеспечение доступности услуг связи.

В соответствии с Законом о связи в малонаселенных пунктах с численностью от 250 до 500 человек должна быть установлена хотя бы одна точка доступа, которая должна подключаться с использованием волоконно-оптической линии связи (ВОЛС) (иных линий связи по решению Минкомсвязи России) и обеспечивать возможность передачи данных на пользовательское оборудование со скоростью не менее чем 10 Мб/сек.

В целях получения данной услуги у пользователя должно быть соответствующее оборудование, оснащенное модулем Wi-Fi. В случае его отсутствия, такое оборудование необходимо приобрести. Возможность его приобретения есть не у каждого гражданина, что ограничивает доступность данной услуги связи и не позволяет в полной мере устранить «цифровое неравенство».

В 2013 году в целях возмещения убытков от оказания УУС по договорам, заключенным по результатам конкурсов, в соответствии с Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (далее - Федеральный закон № 216-ФЗ) Россвязи предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на возмещение операторам связи убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи (далее - субсидии на УУС), в сумме 13773975,0 тыс. рублей.

В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 2 декабря 2013 года № 348-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», сумма бюджетных ассигнований на предоставление субсидий на УУС на конец 2013 года составила 14068469,3 тыс. рублей, что на 294494,3 тыс. рублей больше утвержденных Федеральным законом № 216-ФЗ, кассовое исполнение - 100 процентов.

В 2014 году Федеральным законом от 2 декабря 2013 года № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (далее - Федеральный закон № 349-ФЗ) Россвязи предусмотрены бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на УУС в сумме 7129866,0 тыс. рублей.

В соответствии с новым механизмом оказания УУС единственным оператором - ОАО «Ростелеком», а также расширением перечня предоставляемых УУС Минкомсвязью России было принято решение осуществлять финансовое обеспечение оказания УУС не посредством предоставления субсидий, а в качестве прочей закупки товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд.

В связи с этим в рамках весенней корректировки Федерального закона № 349-ФЗ Россвязью были направлены предложения в Минфин России по дополнению Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 года № 65н, новой целевой статьей расходов (далее - ЦСР), а также по выделению дополнительных бюджетных ассигнований по новой ЦСР.

Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» Россвязи были выделены дополнительные бюджетные ассигнования по ЦСР «Финансовое обеспечение доступности универсальных услуг связи» в сумме 5568050,0 тыс. рублей.

В соответствии со сводной бюджетной росписью на конец 2014 года сумма бюджетных ассигнований по оказанию УУС составила 13223591,0 тыс. рублей, в том числе:

- на предоставление субсидий на УУС - 7655541,0 тыс. рублей, кассовое исполнение - 100 процентов;

- на финансовое обеспечение оказания УУС - 5568050,0 тыс. рублей, кассовое исполнение - 100 процентов.

Всего по результатам конкурсов в период с 2006 по 2013 год Россвязью были заключены договора об условиях оказания УУС с 21 оператором универсального обслуживания, предусматривающие сумму ежегодного возмещения убытков в размере 21623216,1 тыс. рублей.

Выборочной проверкой договоров об условиях оказания универсальных услуг на объектах ОАО «Ростелеком» и ФГУП «Почта России», а также расчетов операторов связи размера убытков, подлежащих возмещению из резерва универсального обслуживания, установлено, что по итогам 2013 года и I полугодия 2014 года заявленный операторами связи размер убытков от оказания УУС превышал размер ежегодного возмещения, указанный в договорах об оказании УУС.

Также установлено, что Россвязью неоднократно нарушались сроки принятия решений о возмещении убытков, установленные пунктами 10 и 16 Правил № 246.

Рассмотренными договорами, а также положениями Правил № 246 не предусмотрена ответственность за нарушение сроков направления запросов о возмещении убытков, рассмотрения данных запросов и принятия решений по ним.

По итогам 2013 года в Россвязь поступили запросы от операторов универсальных услуг связи по договорам, заключенным по результатам конкурсов, о возмещении убытков от оказания УУС в сумме 18107124,4 тыс. рублей.

В ходе проверки установлено, что при расчете размера возмещения убытков от оказания УУС ОАО «Ростелеком» и ФГУП «Почта России» руководствовались Методикой по их расчету, утверждаемой ежегодно приказами ОАО «Ростелеком» от 26 июля 2013 года № 01/01/643-13 и от 12 сентября 2014 года № 01/01/964-14 и приказами ФГУП «Почта России» от 5 февраля 2014 года № 29-п и от 28 июля 2014 года № 234-п.

На основании указанных запросов и в соответствии с пунктом 10 Правил № 246 Россвязь осуществляла проверку обоснованности размера возмещения убытков и приняла решение об их возмещении в размере 16225974,7 тыс. рублей, что на 1881149,7 тыс. рублей меньше, чем было заявлено.

Проверка на объекте ФГУП «Почта России» показала, что в общей структуре расходов на оказание УУС наибольший удельный вес (92,4 %) составляют затраты на персонал (76 %) и расходы по оплате товаров, работ и услуг сторонних организаций (16,4 процента).

Перечисление средств операторам универсального обслуживания в возмещение убытков осуществлено на основании приказов Россвязи не в полном объеме в связи с отсутствием лимитов бюджетных обязательств, необходимых для их возмещения. Между тем Россвязь в случае доведения указанных лимитов обязалась незамедлительно перечислить соответствующие средства операторам универсального обслуживания. В связи с этим на конец 2013 года образовалась задолженность в сумме 3475162,0 тыс. рублей, из которой перед ОАО «Ростелеком» - 2842432,9 тыс. рублей, или 81,8 % от суммы всей задолженности, перед ФГУП «Почта России» - 632729,1 тыс. рублей, или 18,2 процента.

По итогам I полугодия 2014 года в Россвязь поступили запросы от операторов универсальных услуг связи по договорам, заключенным по результатам конкурсов, о возмещении убытков от оказания УУС в сумме 8418769,7 тыс. рублей.

Россвязью принято решение о возмещении операторам универсальных услуг связи убытков, причиняемых оказанием УУС, в размере 7469449,6 тыс. рублей, что на 949320,0 тыс. рублей меньше, чем было заявлено.

В течение 2014 года Россвязью не были перечислены указанные средства операторам универсального обслуживания в возмещение убытков.

В связи с этим за 2013 год и I полугодие 2014 года по договорам, заключенным по результатам конкурсов, задолженность Россвязи перед операторами универсальных услуг связи составила 10944611,61 тыс. рублей, из которой перед ОАО «Ростелеком» - 7975341,3 тыс. рублей, или 72,9 % от суммы всей задолженности, перед ФГУП «Почта России» - 1769181,1 тыс. рублей, или 16,2 %, перед альтернативными операторами - 1200089,2 тыс. рублей, или 11 процентов.

Указанная задолженность образовалась в связи с отсутствием у Россвязи бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставление субсидии на УУС, что, в свою очередь, связано с внесением изменений в Закон о связи в части расширения перечня УУС и возмещением расходов на оказание УУС единственному оператору - ОАО «Ростелеком», и выделением дополнительных бюджетных ассигнований в сумме 5568050,0 тыс. рублей на финансовое обеспечение оказания УУС.

Протоколом совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 25 марта 2015 года № АД-П10-65пр было принято решение о реструктуризации указанной задолженности за счет перераспределения средств, предусмотренных Россвязи на финансовое обеспечение УУС в период с 2015 года по 2017 год.

Указанное перераспределение позволит в 2015 году полностью возместить убытки, причиненные оказанием УУС, всем альтернативным операторам универсального обслуживания в сумме 1200089,2 тыс. рублей, а также частично погасить задолженность перед ОАО «Ростелеком» и ФГУП «Почта России» в объеме 2784618,5 тыс. рублей.

Оставшаяся задолженность в объеме 6959903,9 тыс. рублей планируется к погашению за счет аналогичного перераспределения бюджетных ассигнований в 2016 и 2017 годах.

Отдельно стоит отметить, что в соответствии с Учетной политикой ОАО «Ростелеком» создается резерв по сомнительным долгам, который формируется в отношении всех видов дебиторской задолженности с отнесением сумм резерва на финансовые результаты. В случае формирования ОАО «Ростелеком» резерва по сомнительным долгам в сумме 7975341,3 тыс. рублей, учитывая высокую долю участия Российской Федерации в капитале ОАО «Ростелеком», данная ситуация создаст риски недополучения дивидендного дохода государства от участия в организации, что, в свою очередь, негативно отразится на поступлении доходов в федеральный бюджет. На момент проведения проверки решение о создании резерва по сомнительным долгам ОАО «Ростелеком» принято не было.

На основании приказов Россвязи в 2015 году была погашена задолженность перед 14 из 15 альтернативных операторов универсального обслуживания в полном объеме в сумме 1151232,4 тыс. рублей, а также частично перед ФГУП «Почта России» в сумме 221472,9 тыс. рублей.

При отсутствии бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по возмещению убытков операторам универсальных услуг, Россвязью без достаточных оснований изданы приказы от 13 апреля 2015 года № 82 и от 15 апреля 2015 года №№ 102-108 о возмещении убытков до рассмотрения 15 апреля 2015 года Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта № 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов». Данные изменения внесены Федеральным законом от 20 апреля 2015 года № 93-ФЗ.

По состоянию на 17 апреля 2015 года задолженность Россвязи перед операторами универсального обслуживания сократилась до 9571906,3 тыс. рублей.

На основании распоряжения № 437-р, а также положений Закона о связи ОАО «Ростелеком» и Россвязь заключили договор об условиях оказания универсальных услуг связи от 13 мая 2014 года № УУС-01/2014, а также дополнительное соглашение к данному договору от 3 октября 2014 года (далее - Договор и Дополнительное соглашение, соответственно) сроком на десять лет.

Договором и Дополнительным соглашением определена сумма финансового обеспечения оказания УУС и порядок расчета суммы финансового обеспечения оказания УУС в 2014 году в размере 5568050,0 тыс. рублей и в 2015-2024 годах - 162893636,0 тыс. рублей.

Финансово-экономическое обоснование (далее - ФЭО) планируемых затрат на оказание УУС к Дополнительному соглашению направлено после выхода Федерального закона от 28 июня 2014 года № 201-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон № 349-ФЗ» письмом от 3 июля 2014 года № 01/05/16475-14.

Согласно указанному ФЭО затраты на УУС в 2014-2024 годах складываются из трех компонентов:

- расходы на оказание универсальных услуг телефонной связи с использованием таксофонов в части универсальных таксофонов, с использованием которых ОАО «Ростелеком» оказывало универсальные услуги связи до 1 июля 2014 года (далее - расходы на собственные телефоны), в сумме 71645,0 млн. рублей, или 49,9 % от всех затрат;

- расходы на оплату услуг действующих операторов в сумме 59815,0 млн. рублей, или 41,7 % от всех затрат;

- расходы на оказание УУС по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-коммуникационной сети «Интернет» с использованием точек доступа в сумме 12018,0 млн. рублей, или 8,4 % от всех затрат.

Прогнозируемые доходы от оказания УУС составляют 345,1 млн. рублей.

При этом ФЭО не содержит расчета следующих прогнозируемых затрат: суммы амортизации точек доступа и волоконно-оптических линий связи, с использованием которых точки доступа будут подключаться к сети связи, в объеме 33506,0 млн. рублей и суммы налога на имущество в объеме 6525,0 тыс. рублей.

Расчет указанных сумм был направлен в качестве пояснения к акту по результатам проверки письмом Россвязи № ОД-П33-4629 от 24 апреля 2015 года.

Согласно сумме финансового обеспечения, установленной Договором, ежегодно на оказание УУС будут направлены около 16289363,6 тыс. рублей.

Между тем прогноз поступления доходов за счет средств отчислений операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания в 2015 году составляет 14500000,0 тыс. рублей, в 2016 году - 14224012,0 тыс. рублей.

Также решением о реструктуризации задолженности Россвязи перед операторами универсального обслуживания в соответствии с протоколом совещания у Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 25 марта 2015 года № АД-П10-65пр сумма финансового обеспечения УУС, предусмотренная Договором, в 2015-2017 годах будет сокращена на сумму данной задолженности - 10944611,61 тыс. рублей.

В связи с этим заложенные Договором объемы финансирования УУС не покрываются суммами отчислений операторов связи в резерв универсального обслуживания.

Пунктом 3.7. Договора предусмотрено, что в случае перечисления ОАО «Ростелеком» сумм в размере меньшем, чем предусмотрено Договором, ОАО «Ростелеком» вправе уменьшить объем своих обязательств по оказанию УУС в соответствующем году. При этом ОАО «Ростелеком» уведомляет Россвязь о средствах коллективного доступа, за счет которых произошло изменение объема обязательств по оказанию УУС и на которых не гарантируется оказание УУС в течение такого календарного года.

Учитывая изложенное, создается риск оказания УУС не на всей территории Российской Федерации.

Также в связи с недостаточным поступлением средств в резерв универсального обслуживания и необходимостью погашения задолженности Россвязи за 2013 год и I квартал 2014 года существуют риски финансирования оказания УУС за счет дополнительных ассигнований федерального бюджета.

В связи с новым механизмом оказания УУС ОАО «Ростелеком» в целях оказания услуги по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с использованием средств коллективного доступа без использования пользовательского оборудования абонента на всей территории Российской Федерации заключило с ФГУП «Почта России» агентский договор от 31 октября 2014 года № 01/25/1096-14 на срок с 1 июля 2014 года по 31 декабря 2014 года.

Цена агентского договора не превышает 900000,0 тыс. рублей.

По состоянию на 5 марта 2015 года агентское вознаграждение ФГУП «Почта России» перечислено не было.

2.2. Анализ формирования тарифов на универсальные услуги связи

В соответствии со статьей 57 Закона о связи тарифы на УУС подлежат регулированию в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации.

Порядок регулирования тарифов на УУС установлен Правилами государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 242 (далее - Правила № 242).

Тарифы на УУС рассчитываются Россвязью при принятии решения о проведении конкурса на оказание УУС и включаются в договор об условиях оказания УУС в отношении:

- предоставления местных телефонных соединений, осуществляемых с использованием таксофонов (единицей тарификации является 1 минута телефонного соединения);

- передачи данных и предоставление доступа к сети «Интернет» с использованием пунктов коллективного доступа (единицей тарификации является 1 мегабайт информации).

Правилами № 242 предусмотрена возможность изменения тарифов на УУС по инициативе любой из сторон договора.

Последнее обращение об изменении тарифов на УУС от операторов универсального обслуживания было направлено в Россвязь в 2012 году.

Согласно письму Россвязи от 1 июня 2012 года № ОД-П31-3323 тарифы на УУС превышают рыночные тарифы на аналогичные услуги, например, тарифы на территории Центрального федерального округа составляют от 3,82 до 10,04 руб./мин., в то время как рыночные примерно от 0,13 до 0,81 руб./мин.

Следствием высокого уровня тарифов на УУС является незначительный объем оказываемых услуг и, как следствие, низкий уровень доходов операторов универсального обслуживания от оказания УУС.

В связи с этим Россвязь неоднократно обращалась в Минкомсвязь России с целью внесения изменений в Правила № 242.

Между тем изменения в Правила № 242 были внесены в связи с внесением изменений в Закон о связи в части дополнения новой универсальной услугой по передаче данных и предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» с использованием точек доступа.

Изменения в Правила № 242 утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2015 года № 312.

Новой редакцией Правил № 242 предусмотрено дополнение перечня УУС, тарифы на которые подлежат регулированию, услугами по предоставлению внутризоновых телефонных соединений, а также передачей данных и предоставлением доступа к сети «Интернет» с использованием точек доступа.

Кроме того, оператор универсального обслуживания наделяется возможностью самостоятельно устанавливать тарифы на УУС на уровне, не превышающем предельные максимальные тарифы на УУС, которые, в свою очередь, устанавливаются Россвязью и рассчитываются в соответствии с Правилами № 242.

При этом тариф на передачу данных и предоставление доступа к сети «Интернет» с использованием точек доступа установлен Правилами № 242 и равен: 1 сутки - 1,5 рубля, месяц - 45 рублей.

На момент проведения проверки необходимые документы и материалы по расчету указанного тарифа Россвязью представлены не были, в связи с чем в Федеральную службу по тарифам был направлен соответствующий запрос. Письмом ФСТ России от 28 апреля 2015 года № ШС-5183/8 сообщается, что к компетенции Службы расчет тарифов УУС не относится. В связи с этим письмом от 8 мая 2015 года документы и материалы по расчету указанного тарифа были запрошены у Минкомсвязи России. До настоящего момента ответ на письмо Счетной палаты не поступал.

Указанные нормы направлены на снижение тарифов на УУС и доведение их до уровня рыночных тарифов.

В связи с утверждением новой редакции Правил № 242 в 2015 году оценить эффективность внесенных изменений не представляется возможным.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия отсутствуют.

Выводы

1. Анализ утвержденных государственных заданий показал, что в них содержится объем выполненных работ, который характеризуется только количеством отчетов о мониторинге (12 штук). Показатели, характеризующие качество, в государственном задании отсутствуют. При этом показатели и требования к проведению мониторига и составлению отчетов о его проведении отсутствуют, что приводит к невозможности оценить полноту и правильность выполнения государственного задания.

2. В нарушение требований пункта 11 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 1 декабря 2010 года № 157н, записи об исчисленных и уплаченных суммах в регистры бухгалтерского учета Россвязью осуществлялись ежеквартально.

3. На момент проведения контрольного мероприятия процесс сбора информации, в том числе введение в информационную систему ИС Россвязи сведений о базе расчета отчислений в резерв универсального обслуживания, осуществлялся в ручном режиме. Также не решена задача автоматизации функции поиска и выдачи корректной информации с целью контроля за правильностью и своевременностью осуществления операторами сети связи общего пользования обязательных отчислений (неналоговых платежей) в резерв универсального обслуживания. Таким образом, основное назначение ИС Россвязи - автоматизация процессов сбора, хранения, поиска и выдачи необходимой информации для выполнения государственных функций Россвязи, в полной мере не выполняется.

С помощью ИС Россвязи невозможно провести мониторинг осуществления операторами связи обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания за отчетный период.

4. В ежеквартальных отчетах, представленных ФГБУ Центр МИР ИТ в Россвязь, отсутствует информация об операторах связи вовремя представивших отчет (30 дней со дня окончания квартала), а также сведения о вовремя поступивших платежах (30 дней со дня окончания квартала), что не позволяет сделать выводы об исполнении операторами связи положений нормативных правовых актов Российской Федерации и, соответственно, о своевременности поступления платежей.

5. Из-за отсутствия методики прогнозирования поступлений, администрируемых Россвязью, прогнозирование доходов осуществляется на основании динамики поступлений в предыдущие годы без использования каких-либо базовых показателей для расчета на следующий финансовый год.

6. Россвязью не исполнено поручение Президента Российской Федерации от 14 октября 2014 года № Пр-2426 по вопросу управления дебиторской задолженностью, в том числе невозможной к взысканию.

7. У юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, имеющих лицензию на оказание услуг связи, но не оказывающих их, отсутствует обязанность представлять сведения о базе расчета обязательных отчислений. Соответственно, в Роскомнадзоре отсутствует возможность создания перечня операторов связи, оказывающих услуги связи, что не позволяет Россвязи своевременно направлять в Роскомнадзор информацию об операторах связи, не представивших сведения о базе расчета, что приводит к невозможности своевременно привлечь указанных операторов связи к административной ответственности.

8. Полномочия по взысканию задолженности с операторов связи, не перечисливших или не полностью перечисливших отчисления в резерв универсального обслуживания, у Россвязи отсутствуют, что приводит к необходимости взыскания задолженности в судебном порядке и, соответственно, к увеличению сроков по взысканию данной задолженности.

Также отсутствуют полномочия по контролю за правильностью отражения доходов от оказания услуг связи в предоставляемых операторами связи сведениях о базе расчета обязательных отчислений в резерв универсального обслуживания.

9. Не урегулирован вопрос о правомерности включения затрат, понесенных в связи с оказанием универсальных услуг связи, в состав расходов в целях расчета налоговой базы на прибыль. Пунктом 28 статьи 251 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в состав доходов, не учитываемых в целях налогообложения налогом на прибыль, не включаются доходы в виде сумм, полученных операторами универсального обслуживания из резерва универсального обслуживания в соответствии с законодательством Российской Федерации в области связи.

При этом законодательство не запрещает включать расходы, понесенные в связи с оказанием универсальных услуг связи в состав расходов в целях расчета налоговой базы на прибыль в полном размере.

Данные нормы законодательства приводят к различию позиций судебных органов и Минфина России по данному вопросу, а также к недопоступлению в бюджет налога на прибыль.

10. С 7 марта 2014 года в соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2014 года № 9-ФЗ, которым внесены изменения в Закон о связи, изменен механизм оказания УУС. Расширен перечень предоставляемых УУС и оказание УУС возложено на единственного оператора - ОАО «Ростелеком». Финансирование оказания УУС решено Минкомсвязью России вместо предоставления субсидий осуществлять в качестве прочей закупки товаров, работ и услуг для обеспечения государственных нужд.

11. По итогам 2013 года и I полугодия 2014 года у Россвязи образовалась задолженность перед операторами универсальных услуг связи в сумме 10944611,6 тыс. рублей. Причиной ее образования стало отсутствие у Россвязи бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставление субсидии на УУС, что, в свою очередь, связано с внесением изменений в Закон о связи в части расширения перечня УУС и возмещением расходов на оказание УУС единственному оператору - ОАО «Ростелеком» и выделением дополнительных бюджетных ассигнований в сумме 5568050,0 тыс. рублей на финансовое обеспечение оказания УУС.

12. Объемы финансирования УУС, заложенные договором об условиях оказания универсальных услуг связи, заключенным Россвязью с ОАО «Ростелеком» от 13 мая 2014 года № УУС-01/2014 (дополнительное соглашение от 3 октября 2014 года), не покрываются суммами отчислений операторов связи в резерв универсального обслуживания, в связи с чем возникают риски оказания услуг не на всей территории Российской Федерации, а также риски финансирования оказания УУС за счет дополнительных средств федерального бюджета.

13. Россвязью неоднократно нарушались сроки принятия решений о возмещении убытков, установленные пунктами 10 и 16 Правил № 246, ответственность за нарушение которых не предусмотрена договорами об оказании УУС, а также положениями Правил № 246.

14. При отсутствии бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по возмещению убытков операторам универсальных услуг Россвязью без достаточных оснований изданы приказы от 13 апреля 2015 года № 82 и от 15 апреля 2015 года №№ 102-108 о возмещении убытков до рассмотрения 15 апреля 2015 года Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта № 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

15. Неналоговые платежи - обязательные отчисления операторов связи в резерв универсального обслуживания - имеют все признаки налога, установленные статьей 8 Налогового кодекса Российской Федерации (обязательность, безвозмездность, взимание в целях финансового обеспечения деятельности государства).

16. В 2012-2014 годах наблюдается снижение объема оказанных универсальных услуг связи с использованием таксофона на 27,9 % и снижения дохода от их оказания на 42,8 %; снижение объема оказанных универсальных услуг связи с использованием пункта коллективного доступа в Интернет - на 66,8 %, а дохода от их оказания - на 67,3 %. При таком снижении объема оказываемых услуг возникает вопрос о целесообразности планируемого предоставления доступа в Интернет с использованием точек доступа в населенных пунктах численностью 250-500 человек.

Предложения

1. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации в Федеральное агентство связи.

3. Направить информационные письма в Правительство Российской Федерации, Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации.

Заместитель Председателя

Счетной палаты Российской Федерации В.Е. ЧИСТОВА

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.И. ШТОГРИН

СОВМЕСТНЫЙ ОТЧЕТ
о результатах совместного контрольного мероприятия
«Проверка использования средств федерального бюджета,
направленных в виде гуманитарной помощи
Государству Палестина для строительства
общеобразовательной школы в г. Вифлееме»

Основание для проведения совместного контрольного мероприятия: Соглашение о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Государственным бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина, заключенное 16 декабря 2008 года в г. Рамалле; Соглашение о проведении совместного контрольного мероприятия Счетной палатой Российской Федерации и Государственным бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина, заключенное в 2015 году; План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год (пункт 3.2.5, переходящий из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год, пункт 3.2.4); годовой план Государственного бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина на 2015 год (переходящий из годового плана Государственного бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина на 2014 год).

Цель контрольного мероприятия

Целью совместного контрольного мероприятия, согласованной высшими органами финансового контроля, является оценка соблюдения порядка предоставления, получения и целевого использования денежных средств, выделенных Российской Федерацией в 2012 году на оказание гуманитарной финансовой помощи Государству Палестина в целях строительства общеобразовательной школы в г. Вифлееме.

Предмет контрольного мероприятия

Предметом совместного контрольного мероприятия является деятельность объектов совместного контрольного мероприятия по выполнению принятых обязательств по использованию денежных средств, направленных в виде гуманитарной финансовой помощи Государству Палестина на финансирование строительства общеобразовательной школы в г. Вифлееме.

Объекты контрольного мероприятия

Со стороны Счетной палаты Российской Федерации: Министерство иностранных дел Российской Федерации (г. Москва); Представительство Российской Федерации при Палестинской национальной администрации в г. Рамалле (Государство Палестина, г. Рамалла).

Со стороны Государственного бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина: подрядные организации, выбранные по итогам проведения тендерных процедур на строительство школы.

Со стороны Счетной палаты Российской Федерации и Государственного бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина (совместно): Министерство образования Государства Палестина (Государство Палестина, г. Рамалла).

Проверяемый период деятельности объектов контроля: 2012-2014 годы.

Срок проведения совместного контрольного мероприятия: декабрь 2014 года - апрель 2015 года.

Метод проведения контрольного мероприятия

Счетной палатой Российской Федерации и Государственным бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина на основании Соглашения о проведении совместного контрольного мероприятия определены вопросы совместного контрольного мероприятия, которые в дальнейшем включены в программу проведения совместного контрольного мероприятия.

При проведении совместного контрольного мероприятия Счетной палатой и Государственным бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина применялись международные стандарты ИНТОСАИ для высших органов финансового контроля ISSAI’s, стандарты внешнего государственного аудита (контроля) Счетной палаты Российской Федерации.

Краткая характеристика российско-палестинских отношений
в гуманитарной области в 2012-2014 год
ах

В целях оказания всестороннего содействия в деле укрепления основ палестинской государственности, создания крепких и эффективных институтов власти на палестинских территориях Российская Федерация в 2012-2014 годах оказала целевую гуманитарную финансовую помощь Палестинской национальной администрации в размере 11847,6 тыс. долл. США[1], в том числе:

- 150,0 тыс. долл. США выделены в 2012 году на ремонтно-реставрационные работы Церкви Рождества Христова в г. Вифлееме;

- 1500,0 тыс. долл. США выделены в 2012 году на финансирование строительства средней общеобразовательной школы для мальчиков в г. Вифлееме;

- 10000,0 тыс. долл. США выделены в 2013 году на выплату части зарплат гражданским служащим палестинских министерств здравоохранения, социальных дел и образования, на лечение палестинцев в больницах Иерусалима и за пределами Палестины, а также на приобретение лекарств;

- 197,6 тыс. долл. США выделены в 2014 году в целях покрытия арендных расходов Посольства Государства Палестина в Российской Федерации.

Условия и порядок оказания МИДом России гуманитарной финансовой помощи согласовывались с Государством Палестина путем обмена дипломатическими нотами.

Кроме того, Российской Федерацией оказывается содействие Государству Палестина в подготовке специалистов гражданских специальностей. Так, в 2014-2015 учебном году предоставлено 220 государственных стипендий (квот) на полный курс обучения в высших учебных заведениях, а также в аспирантуре, магистратуре и на повышение квалификации. В настоящее время по техническим, гуманитарным и медицинским специальностям в Российской Федерации обучаются 575 палестинцев (452 - на бюджетной основе и 123 - на компенсационной основе).

Правительство Российской Федерации 15 февраля 2014 года утвердило двухлетнюю программу подготовки палестинских полицейских на базе учебных центров Министерства внутренних дел Российской Федерации, охватывающую период до 2016 года и предусматривающую обучение на краткосрочных курсах 107 сотрудников правоохранительных органов Палестины ежегодно.

В настоящее время в г. Вифлееме на улице им. В.В. Путина ведется строительство многофункционального комплекса, включающего зал для борьбы, музыкальную школу, бизнес-центр. Прорабатывается возможность российского участия в реализации программы генеральной реконструкции исторического и религиозного центра Вифлеема.

Результаты совместного контрольного мероприятия

1. Порядок и условия предоставления
финансовой гуманитарной помощи

В рамках расширения международного сотрудничества между российским и палестинским народами руководством Российской Федерации поддержано предложение Президента Государства Палестина М. Аббаса о строительстве в г. Вифлееме общеобразовательной школы.

По итогам рассмотрения вопроса Правительством Российской Федерации издано распоряжение от 30 июня 2012 года № 1136-р, предусматривающее оказание Палестинской национальной администрации целевой гуманитарной финансовой помощи в размере 1,5 млн. долл. США.

В развитие указанного распоряжения МИДом России направлена нота (от 3 августа 2012 года № 11157-н-дбвса) Посольству Государства Палестина в Российской Федерации, в которой определено целевое назначение гуманитарной финансовой помощи - строительство и оборудование среднеобразовательной школы в г. Вифлееме, обустройство прилегающей территории, а также указаны условия и порядок ее оказания:

- открытие специального банковского счета для перечисления средств гуманитарной помощи;

- предоставление реквизитов банковского счета;

- предоставление Представительству Российской Федерации при Палестинской национальной администрации права обзорного контроля за реализацией проекта, промежуточных ежеквартальных отчетов о ходе реализации проекта и расходовании финансовых средств, окончательного постатейного отчета о расходах;

- подтверждение того, что по завершении строительства школа будет передана на баланс Министерства образования Государства Палестина;

- подтверждение того, что в школе будет преподаваться русский язык в качестве основного иностранного.

Свои намерения о выполнении всех обозначенных требований палестинская сторона подтвердила нотой от 1 октября 2012 года № 1287.

Однако предлагаемый в нотах механизм реализации проекта строительства школы не содержит детализации существенных условий его выполнения. Так, не указана необходимость составления окончательной сметы проекта строительства школы, детального плана ее оснащения и обустройства прилегающей территории, а также не предусмотрена возможность размещения средств финансовой гуманитарной помощи на депозитном счете.

2. Обоснование объема финансовой гуманитарной помощи
и движение денежных средств

Объем гуманитарной помощи определялся с учетом мнения палестинской стороны. На первоначальном этапе, в октябре 2011 года, в целях обоснования запрашиваемых финансовых средств МИДу России были представлены техническое заключение о строительстве российской средней школы в г. Вифлееме и финансовые расчеты к нему, составленные на основе уже реализованных в Палестине типовых аналогичных проектов[2].

Описание проекта строительства «под ключ» школы на 450 учебных мест, на основе которого произведено строительство, включало следующие параметры:

- средняя общеобразовательная школа для мальчиков, 12-классная;

- общая площадь здания - 2200 м2;

- количество классных комнат - 16;

- здание состоит из цокольного этажа и 3-х наземных этажей;

- оценочная стоимость проекта - 1500,0 тыс. долл. США.

Также предусматривалась поставка оборудования и мебели для классных комнат, лабораторий, залов, кабинета русского языка. Подтверждался факт нахождения в распоряжении муниципалитета г. Вифлеема земельного участка, предназначенного для строительства школы. Предоставлены дополнительные гарантии о достаточности планируемого объема финансирования строительства школы.

За счет бюджетных ассигнований, предусмотренных МИДу России в Федеральном законе от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», Государству Палестина оказана целевая гуманитарная финансовая помощь, которая в размере 1499965,0 долл. США (за вычетом 35,0 долл. США на осуществление банковского перевода) в октябре 2012 года (заявление на перевод от 17 октября 2012 года № 3415) перечислена на специальный банковский счет Министерства образования Палестины на строительство и оборудование школы в г. Вифлееме.

Палестинская сторона 8 ноября 2012 года подтвердила получение средств российской гуманитарной помощи в размере 1499965,0 долл. США.

Министерство образования Государства Палестина 1 ноября 2012 года направило в Банк Палестины обращение о размещении суммы гуманитарной помощи на депозитный счет. Палестинской стороной в период с 7 ноября 2012 года по 4 ноября 2014 года получен доход от депозитарного размещения в размере 3947,0 долл. США. Размер среднего процента депозита варьировался в зависимости от экономической обстановки на мировых валютных рынках и составлял в месяц от 0,0153 % до 0,0220 %, общий размер процента за весь период размещения депозита составил 0,26 процента.

Таким образом, по состоянию на 1 января 2015 года неиспользованный остаток средств гуманитарной помощи с учетом доходов от банковского депозита составил 122194,8 долл. США.

В период с 1 января по 5 февраля 2015 года в рамках исполнения заключенных контрактов оплачены счета на сумму 44404,7 долл. США, в том числе: 7278,8 долл. США - на осуществление строительного контроля и 37125,9 долл. США - на приобретение оборудования.

Согласно финансовому отчету, представленному Министерством образования Государства Палестина, неиспользованный остаток средств целевой гуманитарной финансовой помощи по состоянию на 5 февраля 2015 года составил 77790,1 долл. США.

В перспективе сэкономленные по итогам проведения тендерных процедур средства гуманитарной помощи в размере 77790,1 долл. США Министерство образования Государства Палестина планирует направить на приобретение оборудования для оснащения лингафонного кабинета (расчетная стоимость 21125,1 долл. США), благоустройство школы и ее территории (закупка шумоизоляционных панелей и их установка в здании школы, соз-дание на игровой площадке навесов и установка скамеек, облицовка забора каменной кладкой общей расчетной стоимостью 56665,0 долл. США).

3. Целевое использование денежных средств гуманитарной
финансовой помощи в ходе реализации проекта

Проектная документация на строительство школы в г. Вифлееме составлена в соответствии со стандартами, определенными в Сборнике типовых проектов учебных заведений Государства Палестина, и утверждена Министерством образования Государства Палестина в июле 2012 года. Изменения в проектную документацию не вносились.

Министерство образования Государства Палестина провело соответствующие тендерные процедуры по строительству школы в г. Вифлееме.

Правомерность проведения тендерных процедур по заключенным контрактам на строительство, строительный контроль и закупку оборудования проверена Государственным бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина: нарушений законодательства, действующего на территориях, находящихся под юрисдикцией Палестинской национальной администрации, не выявлено.

В целях строительства школы Министерством образования Государства Палестина объявлен тендер № МОЕ/2012/120 со сроком открытия 26 декабря 2012 года. Участие в тендере приняли 6 подрядных организаций, победителем признана компания «Баян Аль-Асрийя» (Al Bayan Modern contracting Co., г. Хеврон), предложившая наименьшую стоимость работ - 1324882,8 долл. США без НДС, что на 26299,2 долл. США меньше предварительной оценки стоимости работ.

Контракт между Министерством образования Государства Палестина и компанией «Баян Аль-Асрийя» на сумму 1324882,8 долл. США без НДС заключен 19 марта 2013 года (через 5 месяцев после перечисления целевой гуманитарной помощи). В целях организации закладки первого камня (капсулы) в основание школы стоимость контракта была увеличена на 7996,0 долл. США (протокол заседания от 4 марта 2013 года) и составила 1332878,8 долл. США. По завершении расчетов с подрядчиком на основании фактического объема произведенных работ и удержания наложенного на подрядчика штрафа окончательная стоимость контракта составила 1320076,1 долл. США. Финансирование строительства школы произведено в полном объеме и в соответствии с условиями заключенного контракта, при этом окончательная смета проекта строительства школы отсутствует.

В соответствии с нормами палестинского законодательства при заключении контракта по выигранному тендеру компанией «Баян Аль-Асрийя» обеспечена гарантия добросовестной реализации проекта от начала работ до сдачи в эксплуатацию объекта в размере 10 % стоимости контракта.

Гарантия добросовестной реализации проекта составляет два года со дня приемки объекта строительства (до 17 августа 2016 года) и включает в себя исправление недостатков и замечаний, выявленных в ходе эксплуатации школы. Компания «Баян Аль-Асрийя» подтвердила принятие на себя всех необходимых гарантий по дефектам построенной школы в г. Вифлееме на основании статьи 18 Единого договора с палестинскими подрядчиками.

В соответствии с пунктом «б» части 3 контракта на выполнение работ по строительству школы, заключенного между Министерством образования Государства Палестины и компанией «Баян Аль-Асрийя», срок исполнения работ - 365 календарных дней со дня приказа о начале работ. В связи с тем, что приказ о начале работ издан 7 апреля 2013 года, датой завершения работ в соответствии с условиями контракта являлось 7 апреля 2014 года.

Министерством образования Государства Палестина дано согласие на продление срока реализации строительства на 91 календарный день. Из них: 64 дня задержки признаны Министерством образования Государства Палестина обоснованными, так как произошли по независящим от подрядчика погодным условиям, что соответствует условиям заключенного контракта. Срок задержки в 27 дней признан необоснованным: на компанию «Баян Аль-Асрийя» наложен штраф (неустойка) на основании статьи 35 палестинского Закона о тендерах от 1999 года № 6 в размере 4900,2 долл. США.

Здание школы в г. Вифлееме сдано в эксплуатацию 3 августа 2014 года. Приемка осуществлена специальной комиссией из представителей различных организаций и государственных органов Государства Палестина: приняты все произведенные подрядчиком работы, сделаны замечания, которые устранены подрядчиком в рамках установленного срока в соответствии с частями 8 и 10 статьи 1 Единого договора с палестинскими подрядчиками.

По результатам эксплуатации школы в г. Вифлееме в течение шести месяцев выявлен строительный недостаток, связанный с протечкой окон на верхних этажах. Данный недостаток также устранен подрядчиком.

Школа введена в эксплуатацию 19 августа 2014 года, 1 сентября 2014 года состоялась церемония открытия школы. Созданы учебные места для 450 учеников, при этом предельная вместимость составляет 640 учеников. Учебному заведению присвоено название: «Общеобразовательная школа для мальчиков имени российско-палестинской дружбы».

В тендере № 2012/125 на осуществление строительного контроля приняли участие 7 компаний, по итогам анализа предложений победителем признана компания «Дияр» с предложением 38347,8 долл. США. С учетом продления сроков строительства стоимость контракта возросла на 3444,0 долл. США и достигла 41791,8 долл. США.

Строительный контроль проводился путем регулярных осмотров работ, проверки качества и количества стройматериалов (о результатах испытания составлялся акт о соответствии заявленным характеристикам), оценки соблюдения графика строительства.

Кроме того, на основании обращения компании «Дияр» лабораторией по инженерным исследованиям центра «Аль-Бина» проведены необходимые исследования бетона и асфальта, в ходе которых подтверждено их соответствие предъявляемым техническим характеристикам.

По результатам строительного контроля компания «Дияр», ответственная за строительный контроль, ежемесячно направляла Министерству образования Государства Палестина отчеты о строительстве, в которых отражались существенные характеристики производимых работ (в том числе планы-графики строительства, выполненные объемы работ, использованные строительные материалы, их качество и количество). Итоговый отчет представлен в августе 2014 года. Существенные недостатки в процессе строительства не выявлены.

Согласно заключенному контракту компания «Дияр» несет ответственность в течение 10 лет за работы, выполненные строительным подрядчиком и принятые компанией в соответствии с условиями заключенного контракта, а также несет взаимную ответственность со строительным подрядчиком за какие-либо неисправности, которые могут возникнуть в результате нарушения условий контракта на строительство школы.

В соответствии с другими проведенными тендерами школа в г. Вифлееме оснащена необходимым оборудованием (компьютеры, оргтехника, лабораторное оборудование) и мебелью. Поставки осуществлены в срок и согласно спецификациям, установленным заключенными контрактами.

Государственным бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина проверено исполнение контрактов на поставку оборудования и мебели. Отклонения и нарушения не выявлены.

4. Оформление прав собственности

В соответствии с постановлением Совета Министров Палестины от 3 августа 2009 года № фс/вм/03/11/13 из состава государственных земель на строительство школы в г. Вифлееме выделен земельный участок площадью 3831 кв. м (участок № 2, квадрат 28095 в районе Джабаль Мурир на территории г. Вифлеема).

Законодательство, действующее на территориях, находящихся под юрисдикцией Палестинской национальной администрации, устанавливает, что выделение государственных земель по целевому назначению создает основу для передачи земельных участков уполномоченным ведомствам Палестинской национальной администрации.

Таким образом, решение Совета Министров Палестины от 3 августа 2009 года № фс/вм/03/11/13 о выделении государственных земель является достаточным для подтверждения права государственной собственности на построенный объект - здание школы в г. Вифлееме, и принятия его на баланс Министерством образования Государства Палестина.

В соответствии с решением Министерства образования Государства Палестина (исх. № 1694/3/21/тв от 10 февраля 2015 года) здание «Общеобразовательной школы для мальчиков имени российско-палестинской дружбы» передано в пользование Департаменту управления образования Губернаторства Вифлеем.

5. Соблюдение условий предоставления гуманитарной помощи

В ходе реализации проекта строительства общеобразовательной школы в г. Вифлееме палестинской стороной выполнены следующие условия, предусмотренные нотами МИДа России и Посольства Государства Палестина в Российской Федерации:

- Министерству образования Государства Палестина в Банке Палестины открыт счет с целевым назначением - российская помощь (грант), сведения о котором представлены МИД России;

- Представительству Российской Федерации при Палестинской национальной администрации (далее - Представительство) предоставлено право обзорного контроля за реализацией проекта, который осуществлялся путем ежемесячных посещений строительства школы в г. Вифлееме, визуального осмотра возводимого объекта, документирования процесса строительства в виде фотографирования и размещения на официальных страницах Представительства в социальных сетях «Facebook» и «Twitter» фотографий строящегося объекта с краткой аннотацией;

- ежеквартально направлялись отчеты о строительстве школы в г. Вифлееме в Представительство, с учетом ежемесячных отчетов за период с апреля 2013 года по октябрь 2014 года направлено 15 отчетов[3].

Учитывая, что работы по оснащению школы не завершены, условие оказания целевой гуманитарной финансовой помощи в части представления Представительству окончательного постатейного отчета о произведенных расходах по проекту не исполнено, более 5 % средств (77790,1 долл. США) остаются неиспользованными.

Кроме того, Министерством образования Государства Палестина не выполнено одно из условий предоставления целевой гуманитарной финансовой помощи - включение преподавания русского языка в качестве иностранного в образовательную программу школы в г. Вифлееме. При этом изучение в Палестине английского языка, входящего в перечень итоговых выпускных экзаменов, определено для государственных школ в качестве обязательного с первого класса.

Соответствующие программа обучения и методика преподавания, а также необходимый преподавательский состав с профессиональным знанием основ преподавания русского языка, одновременно владеющий арабским языком, отсутствуют. Несмотря на то, что средства были выделены, лингафонный кабинет не оборудован, соответствующей учебной литературой и методическими материалами для преподавания и изучения русского языка школа не обеспечена.

Палестинская сторона самостоятельно решить весь спектр вопросов, связанных с обеспечением преподавания русского языка, не имеет возможности. Решение проблемы возможно только при непосредственной помощи Российской Федерации.

В настоящее время в школе в составе 11 классов (потоки с 5 по 10 классы, в том числе: 5 класс - 1, 6 класс - 1, с 7 по 9 класс - по 2, 10 класс - 3) обучаются 408 учеников. В число учащихся набирались дети, проживающие в районе расположения школы, дети, которые перешли из частных школ в государственную школу вследствие ухудшения материального положения родителей. В школе работают директор, 17 преподавателей, 5 человек, составляющих административно-технический персонал.

Обеспечение учеников школы учебниками по всем предметам, входящим в образовательный процесс, осуществляется Министерством образования Государства Палестина.

Российским центром науки и культуры в г. Вифлееме в рамках реализации федеральной целевой программы «Русский язык» на добровольной основе переданы школе в г. Вифлееме 109 книг на русском языке в количестве 272 экземпляров стоимостью 6315,7 долл. США. Для обеспечения культурных и образовательных потребностей школьников в переданный книжный фонд включена художественная, научно-популярная и справочная литература.

Возражения или замечания руководителей объектов на результаты контрольного мероприятия отсутствуют.

Выводы (мнение)

1. В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 года № 1136-р Государству Палестина оказана гуманитарная финансовая помощь в размере 1,5 млн. долл. США в целях строительства в г. Вифлееме средней общеобразовательной школы для мальчиков с 12-летней программой обучения на 450 учебных мест.

2. Условия и порядок оказания целевой гуманитарной финансовой помощи согласованы дипломатическими нотами МИДа России от 3 августа 2012 года № 11157-н-дбвса и Посольства Государства Палестина в Российской Федерации от 1 октября 2012 года № 1287.

3. Средства гуманитарной финансовой помощи направлены на строительство и оборудование среднеобразовательной школы в г. Вифлееме, обустройство прилегающей территории, а также осуществление строительного контроля. В 2012-2015 годах расходы по указанным направлениям (с учетом расходов, произведенных на осуществление банковского перевода и сопровождение счета) составили 1426156,9 долл. США. Неиспользованный остаток средств (с учетом доходов от банковского депозита) составил 77790,1 долл. США.

4. Школа введена в эксплуатацию 19 августа 2014 года, 1 сентября 2014 года состоялась церемония ее открытия. Учебному заведению присвоено название: «Общеобразовательная школа для мальчиков имени российско-палестинской дружбы».

5. Деятельность Министерства образования Государства Палестина в рамках реализации проекта по строительству школы в г. Вифлееме на средства гуманитарной помощи Российской Федерации соответствует законодательству, действующему на территориях, находящихся под юрисдикцией Палестинской национальной администрации, нотам МИДа России и Посольства Государства Палестина в Российской Федерации.

6. Представленная Министерством образования Государства Палестина финансовая отчетность по строительству школы в г. Вифлееме за период с 21 октября 2012 года по 31 декабря 2014 года является достоверной и соответствует законодательству, действующему на территориях, находящихся под юрисдикцией Палестинской национальной администрации. Средства российской гуманитарной помощи расходовались по целевому назначению.

7. Палестинской стороной, Министерством образования Государства Палестина, не выполнены принятые в соответствии с дипломатической нотой обязательства по реализации следующих условий предоставления гуманитарной помощи:

- преподавание в школе русского языка в качестве основного иностранного не обеспечено;

- окончательный постатейный отчет о произведенных расходах по проекту строительства школы Представительству Российской Федерации при Палестинской национальной администрации не представлен.

Рекомендации

1. Правительственным структурам Российской Федерации и Государства Палестина в дальнейшем, при оказании Российской Федерацией целевой гуманитарной финансовой помощи Государству Палестина, условия и порядок ее оказания согласовывать путем заключения соглашений, детально определяющих условия предоставления финансовой помощи российской стороной и обязательства по ее целевому использованию палестинской стороной (с указанием всех участвующих в реализации проекта органов и учреждений, их полномочий и ответственности).

2. В целях выполнения принятых палестинской стороной обязательств, которые отражены в ноте Посольства Государства Палестина в Российской Федерации от 1 октября 2012 года № 1287, Министерству образования Государства Палестина:

- обеспечить преподавание русского языка в общеобразовательной школе в г. Вифлееме в качестве иностранного при содействии Российской Федерации;

- направить неиспользованный остаток средств гуманитарной финансовой помощи в размере 77790,1 долл. США на удовлетворение потребностей общеобразовательной школы в г. Вифлееме: приобретение оборудования для оснащения лингафонного кабинета и благоустройство школы и ее территории (закупка шумоизоляционных панелей и их установка в здании школы, создание на игровой площадке навесов и установка скамеек, облицовка забора каменной кладкой);

- представить Представительству Российской Федерации при Палестинской национальной администрации окончательный постатейный отчет о расходах, а также предоставить Представительству право осуществления контроля за завершением оснащения школы в г. Вифлееме и благоустройства прилегающей территории.

3. Министерству образования Государства Палестина проинформировать Государственное бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина и Счетную палату Российской Федерации о результатах.

Предложения

1. Утвердить совместный отчет о результатах совместного контрольного мероприятия.

2. Направить информационные письма с приложением совместного отчета о результатах совместного контрольного мероприятия Президенту Государства Палестина, в Законодательный совет Государства Палестина и Правительство Государства Палестина.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.И. ЖДАНЬКОВ

Председатель Государственного бюро по аудиту и административному контролю Государства Палестина И. Тайем

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка эффективности управления объектами
федеральной собственности, закрепленными за федеральными
государственными унитарными предприятиями»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.4.5.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год.

Предмет контрольного мероприятия

Деятельность федеральных государственных унитарных предприятий «ПромЭкс», «Авторемонтный центр Мингосимущества России» по управлению объектами федеральной собственности; реализация Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве полномочий собственника в отношении имущества ФГУПов; формирование доходов федерального бюджета от перечисления прибыли ФГУПов, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Объекты контрольного мероприятия

Федеральное государственное унитарное предприятие «ПромЭкс» (г. Москва) (далее - ФГУП «ПромЭкс»), федеральное государственное унитарное предприятие «Авторемонтный центр Мингосимущества России» (г. Москва) (далее - ФГУП «АРЦ»).

Срок проведения контрольного мероприятия: с ноября 2014 года по март 2015 года.

Цели контрольного мероприятия

Цель 1. Оценить эффективность и обоснованность владения, пользования и распоряжения ФГУПами закрепленным федеральным имуществом, включая обеспечение поступления в федеральный бюджет части прибыли, остающейся в их распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Цель 2. Определить эффективность осуществления Росимуществом и Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в г. Москве (далее - ТУ, Управление) полномочий собственника в отношении имущества ФГУПов.

Проверяемый период деятельности: 2012-2013 годы и 9 месяцев 2014 года.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Оценка эффективности и обоснованности владения,
пользования и распоряжения ФГУПами закрепленным
федеральным имуществом, включая обеспечение поступления в федеральный
бюджет части прибыли, остающейся в их распоряжении
после уплаты налогов и иных обязательных платежей

По информации Росимущества[4], в реестре федерального имущества учтены данные о 2133 ФГУПах по состоянию на 1 января 2013 года, 1743 ФГУПах - по состоянию на 1 января 2014 года и 1549 ФГУПах - по состоянию на 1 января 2015 года.

В хозяйственном ведении ФГУПов находятся 145784 объекта недвижимого имущества (здания, сооружения, помещения без земельных участков) общей площадью 667423,1 тыс. кв. м, 83319 объектов движимого имущества, в аренде - 5959 федеральных земельных участков общей площадью 652404,8 гектара.

Подпрограммой 1 «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 327, предусматривается поэтапное сокращение количества федеральных государственных унитарных предприятий. Отсутствие ФГУПов, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 году является одним из ключевых показателей достижения результатов ее реализации.

В 2011-2013 годах Росимуществом приняты решения об условиях приватизации 216 ФГУПов, что составляет 78,5 % от планового количества, из которых 183 - ОАО, образованные в период действия прогнозного плана (прог-раммы) приватизации на 2011-2013 годы, были зарегистрированы в Едином государственном реестре юридических лиц, а в 2014 году преобразовано и зарегистрировано еще 22 ФГУПа, что в совокупности составило 205 предприятий. Исполнение прогнозного плана (программы) приватизации на 2014-2016 годы находится в начальной стадии. В 2014 году приняты только 33 решения об условиях приватизации, несмотря на то, что 44 ФГУПа были включены в него путем переноса из прогнозного плана (программы) приватизации на 2011-2013 годы и могли быть приватизированы быстрее.

В настоящее время (по состоянию на 20 марта 2015 года) осуществляются мероприятия по подготовке к приватизации (инвентаризация имущества, аудит промежуточного бухгалтерского баланса, оформление правоустанавливающих документов на объекты недвижимости, закрепленные за предприятиями) в отношении 379 предприятий, в том числе 116 предприятий, включенных в программу приватизации с указанием, что приватизация возможна после снятия соответствующих ограничений на приватизацию.

Одновременно Минэкономразвития России проводится работа по снятию ограничений на приватизацию предприятий, установленных Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».

В прогнозный план (программу) приватизации на 2014-2016 годы были включены все ФГУПы, не включавшиеся в программы приватизации прошлых лет в связи с отрицательной позицией отраслевого федерального органа исполнительной власти.

Следует отметить, что предприятия ФАНО России и Управления делами Президента Российской Федерации не включены в программу приватизации.

В отношении ряда предприятий, включенных в прогнозный план (прог-рамму) приватизации на 2014-2016 годы, отраслевыми федеральными органами исполнительной власти разрабатываются предложения по иным управленческим решениям в отношении таких предприятий (преобразование в иные организационно-правовые формы, реорганизация путем присоединения к другому предприятию). В связи с планами отраслевых ведомств по подготовке таких решений соответствующие предприятия не включались в прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества прошлых лет (например, рыборазводные предприятия, предприятия Спецстроя России, ортопедические предприятия).

Основным сдерживающим фактором при подготовке предприятий к акционированию является отсутствие зарегистрированных в установленном порядке прав на соответствующее недвижимое имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за соответствующим ФГУПом. Указанная проблема касается не только предприятий, включенных в программу приватизации, но и федеральных государственных унитарных предприятий в целом и федеральных государственных бюджетных учреждений. Счетной палатой Российской Федерации по результатам ранее проведенных контрольных мероприятий отмечалось в совокупности более 45 тысяч нарушений в части отсутствия зарегистрированных прав на недвижимое имущество, в том числе на земельные участки (письмо от 18 июля 2014 года № 01-2067/14-04).

В рамках исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2014 года № ИШ-П13-6974 Росимуществом совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проводится также работа по определению целевого назначения имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями. При этом недвижимое имущество, используемое не по назначению либо избыточное, может также включаться в программу приватизации в целях его вовлечения в более эффективный хозяйственный оборот путем продажи и увеличения поступлений в федеральный бюджет. По итогам определения целевой функции в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями, отнесенными к ведению Росимущества, в прогнозный план (программу) приватизации на 2014-2016 годы включены 90 позиций (около 180 объектов), представляющие собой комплексы сооружений, расположенные на единых земельных участках, нежилые помещения и здания, рыболовные суда. Подготавливаются предложения по включению в программу приватизации еще порядка 3000 объектов недвижимого имущества.

Вместе с тем, по информации Росимущества, в структуре ФГУПов можно также выделить предприятия, решения о приватизации которых не приняты либо не могут быть приняты в силу существующих ограничений:

- 94 предприятия, включенные в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 4 августа 2004 года № 1009;

- 202 предприятия, в отношении которых полномочия собственника имущества осуществляют ФАНО России, Управление делами Президента Российской Федерации;

- 214 предприятий, находящихся в процедурах банкротства, ликвидации либо не осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность;

- иные предприятия, в том числе исключенные из проекта программы приватизации по итогам согласительных совещаний в Правительстве Российской Федерации.

Таким образом, следует констатировать незавершение до настоящего времени работы по упорядочению управления федеральным имуществом ФГУПов, предусмотренной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 года № 1188 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации». В частности, Росимуществу следовало до 1 июля 2010 года обеспечить в отношении ФГУПов, не включенных в перечни подведомственных ФГУПов, уточненные федеральными органами исполнительной власти, проведение в установленном порядке мероприятий по реорганизации, ликвидации либо включению их в прогнозный план (программу) приватизации.

По результатам экспертно-аналитического мероприятия «Оценка эффективности приватизации федерального имущества за 2010-2014 годы, в том числе последующих инвестиций в виде взносов в уставные капиталы акционерных обществ» установлено, что величина показателя 3 «Процент ежегодного сокращения количества федеральных государственных унитарных предприятий по отношению к предыдущему году» государственной программы определена как минимально возможное значение (приложение № 1 к программе) (приложения в Бюллетене не публикуются). В случае выполнения указанного показателя по такой «нижней планке» невозможно добиться отсутствия ФГУПов к 2018 году, при этом формально целевые значения показателей будут достигнуты.

Достижение указанных показателей исключительно за счет приватизации ФГУПов, с учетом имеющихся средних темпов государственной регистрации ОАО, преобразованных из ФГУПов (60 организаций в год), является маловероятным.

С учетом изложенного, существуют риски недостижения ключевого показателя результатов реализации подпрограммы 1 «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» в части полного отсутствия ФГУПов к 2018 году.

Доходы федерального бюджета от перечисления части прибыли ФГУПов, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в 2012 году составили 5002,0 млн. рублей. В прогнозе поступлений доходов к Федеральному закону от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (далее - Федеральный закон № 371-ФЗ) указанные доходы были предусмотрены в сумме 8048,8 млн. рублей. Уточненным прогнозом к Федеральному закону от 3 декабря 2012 года № 247-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» объемы указанных доходов уменьшены на 2884,8 млн. рублей, или на 35,8 %, и составили 5164,0 млн. рублей.

В 2012 году в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ главными администраторами доходов федерального бюджета от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, ФГУПами наряду с Росимуществом являлись Минобороны России, Управление делами Президента Российской Федерации. Иные федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находились федеральные государственные унитарные предприятия, данный вид доходов не администрировали.

Фактическое перечисление части чистой прибыли в федеральный бюджет в 2012 году составило 62,1 % от первоначально установленного прогноза и 96,8 % от уточненного. Росимуществом обеспечено кассовое исполнение в сумме 4796,1 млн. рублей, или 95,9 % общего объема, Минобороны России - 102,7 млн. рублей (2 %), Управлением делами Президента Российской Федерации - 103,2 млн. рублей (2,1 процента).

Поступление платежей от перечисления части прибыли ФГУПов в 2013 году составило 6196,1 млн. рублей, что на 71,4 млн. рублей, или на 1,2 %, больше уточненного прогноза. Уточненным прогнозом поступления доходов этого вида были увеличены на 4506,6 млн. рублей, или в 3,8 раза. По сравнению с 2012 годом указанные доходы увеличились на 1194,1 млн. рублей, или на 23,9 процента.

Поступление доходов в виде части чистой прибыли, администрируемых Росимуществом, составило 579,4 млн. рублей (9,3 % в общем объеме) и по сравнению с 2012 годом сократилось на 4216,7 млн. рублей, или в 8,3 раза. Это связано с тем, что в 2013 году в соответствии с бюджетным законодательством данный вид дохода наряду с Росимуществом администрировался еще 43 федеральными органами исполнительной власти, имеющими подведомственные предприятия. При этом наибольший объем поступлений по данному виду доходов обеспечен Минфином России - 1940,0 млн. рублей (31,3 процента).

Росимущество в 2013 году осуществляло полномочия по администрированию указанных доходов только в отношении 31 подведомственного ФГУПа.

При этом в нарушение пунктов 1 и 5 постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» Росимущество утвердило программы деятельности и плановые показатели по перечислению части чистой прибыли на 2012 и 2013 годы только по 13 из 31 подведомственного ему ФГУПа, что свидетельствует о неудовлетворительной деятельности в отношении подведомственных ФГУПов.

В 2014 году поступление части чистой прибыли от ФГУПов составило 7815,8 млн. рублей, что на 1938,7 млн. рублей, или на 33 %, больше прогнозного показателя. По сравнению с 2013 годом, доходы увеличились на 1619,7 млн. рублей, или на 26,1 процента.

В 2014 году, как и в 2013 году, наибольший объем по указанному виду доходов федерального бюджета в сумме 2104,0 млн. рублей, или 26,9 %, обеспечен Минфином России.

В 2014 году в соответствии с бюджетным законодательством анализируемые доходы наряду с Росимуществом администрировались 48 федеральными органами исполнительной власти, имеющими подведомственные предприятия. При этом первоначально доходы от перечисления части прибыли ФГУПов на 2014 год прогнозировались в объеме 4,4 млрд. рублей на основе расчетов по унитарным предприятиям, находящимся в ведении 32 администраторов доходов федерального бюджета, в том числе Росимущества. Планируемая к перечислению в федеральный бюджет средняя доля чистой прибыли варьировалась в диапазоне от 10,5 % по Роспечати до 97,2 % по МИДу России, а по 23 администраторам составляла 25 процентов.

В 2014 году Росимущество осуществляло администрирование части чис-той прибыли ФГУПов в отношении 32 подведомственных предприятий.

Уточненный прогноз по поступлению в федеральный бюджет части прибыли ФГУПов на 2014 год производился Росимуществом в отношении 49 ФГУПов (в том числе по 32 ФГУПам, подведомственным Росимуществу, и по 17 ФГУПам, не имеющим ведомственной принадлежности) из 146 унитарных предприятий, имеющих статус «действующие» и полномочия собственника в отношении имущества которых осуществляет Росимущество[5].

Прогнозируемое Росимуществом снижение поступлений части прибыли ФГУПов до 24291,0 тыс. рублей в 2015 году, 35622,5 тыс. рублей - в 2016 году и 3664,3 тыс. рублей - в 2017 году обусловлено планируемым акционированием подведомственных предприятий.

Росимуществом в 2012 году плановое задание выполнено на 102,8 %. В 2013 году поступления составили 579,4 млн. рублей и превысили прог-нозные показатели в 13,5 раза, а в 2014 году составили 151,4 млн. рублей при плановом задании 46,2 млн. рублей.

Перевыполнение прогноза поступлений в 2013 году в сумме 518,3 млн. рублей и в 2014 году в сумме 39,6 млн. рублей связано с зачислениями по главе 167 «Росимущество» поступлений части чистой прибыли от ФГУПов, находящихся в ведомственном подчинении иных федеральных органов исполнительной власти.

Следует отметить, что положительная динамика поступлений доходов в федеральный бюджет в виде части чистой прибыли ФГУПов в анализируемом периоде не коррелирует с тенденцией их количественного сокращения, в том числе в результате приватизации.

Определяющими факторами стали как изменение порядка администрирования указанного вида доходов в части наделения одного федерального органа исполнительной власти полномочиями собственника имущества ФГУПов и администратора указанных доходов федерального бюджета, так и принятие постановления Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2014 года № 351 «О внесении изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 и от 3 декабря 2004 года № 739», устанавливающего минимальный размер части чистой прибыли ФГУПов, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, в размере 25 % прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налогов и иных обязательных платежей, если иное не установлено актами Правительства Российской Федерации.

ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ» в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2013 года № 229-р находятся в ведении Росимущества.

В нарушение части 3 статьи 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), части 3 статьи 9 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон об унитарных предприятиях) в уставах предприятий не сформулированы цели их деятельности.

Федеральное государственное унитарное предприятие «ПромЭкс»

В соответствии с распоряжением ТУ от 15 декабря 2008 года № 1870 го-сударственное предприятие «Государственный институт физико-технических проблем» переименовано в ФГУП «ПромЭкс». Редакция № 2 устава утверждена 31 марта 2003 года, а изменения и дополнения - 15 декабря 2008 года № 1870.

Подпункт 1.4 устава, согласно которому предприятие находится в ведении ТУ, противоречит распоряжению Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2013 года № 229-р и приказу Росимущества от 2 октября 2012 года № 212 «О внесении изменений в приказ Росимущества от 13 апреля 2010 года № 90 «О закреплении федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ с государственным участием за структурными подразделениями Росимущества», согласно которому ФГУП «ПромЭкс» закреплен за Росимуществом.

Уставный фонд предприятия в проверяемом периоде не изменялся и сос-тавляет 357678,3 тыс. рублей.

В проверяемом периоде ФГУП «ПромЭкс» возглавляли генеральные директоры Ю.С. Киселев (с 27 декабря 2011 года по 16 апреля 2013 года) и Р.Ш. Сабиров (с 17 апреля 2013 года по настоящие время).

Место нахождения ФГУП «ПромЭкс»: 107139, г. Москва, Орликов пер., д. 3, стр. 1.

Из 54 видов деятельности, возможность осуществления которых предусмотрена уставом, основным является сдача сторонним организациям находящегося в хозяйственном ведении федерального имущества в аренду (от 81 % до 85,6 % общей суммы доходов).

В структуре прочих доходов предприятия присутствуют доходы от услуг визуального наблюдения на автостоянках в сумме 15667,2 тыс. рублей. ФГУП «ПромЭкс» получает доходы за содержание территории, на которой размещены транспортные средства физических и юридических лиц, включая ТУ. При этом на земельные участки, на которых располагаются транспортные средства (стоянка во внутреннем дворе по адресу: ул. Орликов пер., д. 3, и стоянка перед ТУ на проспекте Академика Сахарова), не зарегистрированы права собственности Российской Федерации.

Состав и характеристика имущественного комплекса ФГУП «ПромЭкс»

В составе основных средств ФГУП «ПромЭкс» на 1 октября 2014 года числилось 500 объектов: 196 объектов недвижимого имущества общей площадью 121769,7 кв. м, в том числе 105463,7 кв. м нежилых помещений, или 86,6 %, и 16306,0 кв. м жилых, или 13,4 %, а также 304 объекта движимого имущества. Нематериальные активы не имелись.

В составе нежилой недвижимости наиболее крупными являлись 5 объектов общей площадью 75553,9 кв. м (62 %), расположенные в г. Москве по адресам: ул. Новая Басманная, д. 2/1, стр. 1 (площадью 36503,0 кв. м), Орликов пер., д. 3, стр. 1, Б, В (площадью 17267,5 кв. м), ул. Новорязанская, д. 12, (площадью 7998,6 кв. м), ул. Авиамоторная, д. 55, стр. 31 (площадью 7763,6 кв. м), ул. Кржижановского, д. 13, корп. 2 (площадью 6021,2 кв. м).

За 2012-2014 годы поступили 18 объектов недвижимого имущества общей площадью 7694,8 кв. м, выбыли 65 объектов общей площадью 4063,0 кв. м. В результате, количество объектов недвижимости в учете уменьшилось с 243 до 196, а их площадь увеличилась с 118137,9 кв. м до 121769,7 кв. метра.

По состоянию на 1 октября 2014 года в хозяйственный оборот предприятия вовлечены 73079,3 кв. м недвижимого имущества, числящегося в учете (60 %), не вовлечены - 48690,4 кв м. Общая площадь объектов недвижимого имущества, вовлеченного в оборот, снизилась в проверяемом периоде на 7,8 %, а общая площадь незадействованных в обороте объектов недвижимого имущества возросла на 14,9 процента.

Так, не задействованы в хозяйственном обороте с 2010 года и находятся в аварийном состоянии нежилые помещения общей площадью 7763,5 кв. м, ранее являвшиеся производственными цехами, по адресу: г. Москва, ул. Авиамоторная, д. 55, стр. 31. Ремонтные и отделочные работы в течение длительного времени на объекте не проводились. Расходы предприятия на его содержание в проверяемом периоде составили 18293,6 тыс. рублей.

Из хозяйственного оборота ФГУП «ПромЭкс» выбыло нежилое здание общей площадью 2341,5 кв. м по адресу: г. Москва, Электролитный проезд, вл. 1А. Договор аренды (от 23 декабря 2010 года № Д-30/1323, ставка - 1353,6 тыс. рублей ежемесячно) расторгнут по инициативе предприятия, и с 12 июля 2013 года помещения не используются.

В составе основных средств ФГУП «ПромЭкс» (по состоянию на 30 декабря 2014 года) учтены 32 объекта недвижимого имущества общей площадью 11116,7 кв. м, или 9,1 % от общей площади объектов, на которые в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП) в нарушение статьи 131 Гражданского кодекса, статьи 4 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее - Закон о регистрации) не зарегистрировано право хозяйственного ведения. Кроме того, в нарушение указанных норм и статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) и статьи 609 Гражданского кодекса не оформлены договоры аренды на земельные участки, занимаемые объектами ФГУП «ПромЭкс».

Учет объектов недвижимого имущества ведется предприятием с нарушениями установленного действующими нормативными правовыми актами порядка: 137 объектов недвижимого имущества в течение длительного времени учитываются в составе основных средств по стоимости равной 1 рублю, что противоречит положениям пункта 23 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 29 июля 1998 года № 34н (далее - ПБУ34н).

При инвентаризациях имущества, проведенных в 2012-2014 годах перед составлением годовой бухгалтерской отчетности, предприятием допущены нарушения порядка их проведения, установленного ПБУ34н и Методическими указаниями по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденными приказом Минфина России от 13 июня 1995 года № 49 (далее - Методические указания по инвентаризации), постановлением Госкомстата России от 18 августа 1998 года № 88 (далее - постановление № 88):

- в нарушение пункта 26 ПБУ34н в 2012 году не проведена инвентаризация недвижимого имущества, закрепленного за предприятием на праве хозяйственного ведения, общей стоимостью 708837,6 тыс. рублей;

- на инвентаризационных описях отсутствуют подписи лиц, ответственных за сохранность основных средств, что противоречит порядку их заполнения, установленному пунктом 2.4 Методических указани й по инвентаризации;

- сличительные ведомости, отражающие результаты инвентаризаций 2012 и 2013 годов, не составлены и не утверждены в нарушение порядка утверждения результатов инвентаризации, установленного пунктом 4.1 Методических указаний по инвентаризации и пунком 1.2 постановления № 88.

Обращение в Росимущество на получение согласия на списание фактически снесенных 6 объектов недвижимого имущества не направлено. Объекты продолжают числится на балансе предприятия.

Деятельность по передаче имущества в аренду

В проверяемом периоде отмечается снижение доходов от сдачи в аренду объектов недвижимого имущества, связанное с выбытием объектов из оборота.

85,5 % от всех доходов и 149,4 % финансового результата ФГУП «ПромЭкс» от сдачи объектов в аренду приходились в проверяемом периоде на соответствующие показатели по договору аренды с ОАО «Российские железные дороги» (далее - ОАО «РЖД») от 30 декабря 2003 года № 01-30/1195 по адресам: г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2/1, стр. 1 и г. Москва, ул. Новорязанская, д. 12, что, по сути, является скрытым субсидированием иных видов деятельности предприятия, в том числе по сдаче в аренду объектов, показывающих отрицательный финансовый результат, по обслуживанию объектов, переданных в безвозмездное пользование. ТУ выпущено распоряжение от 30 октября 2014 года № 978 «О дальнейшем использовании федерального недвижимого имущества по адресам: г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2/1, стр. 1 и ул. Новорязанская, д. 12», согласно которому право хозяйственного ведения ФГУП «ПромЭкс» прекращено (запись в ЕГРП от 2 декабря 2014 года), объекты переданы в госу-дарственную казну для передачи в уставный капитал ОАО «РЖД», что влечет риски банкротства предприятия.

По состоянию на 1 октября 2014 года действовали 47 договоров аренды ФГУП «ПромЭкс» с 36 арендаторами, 12 из которых сроком менее 1 года.

В проверяемом периоде предприятием заключены в соответствии с частью 3 статьи 17 1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о конкуренции) 15 договоров аренды и 10 договоров коммерческого найма по результатам торгов, из которых 24 признаны несостоявшимися по причине подачи единственной заявки. Без проведения аукционов на основании пунктов 7 (для размещения сетей связи) и 11 (на срок не более 30 календарных дней в течение 6 последовательных календарных месяцев) части 1 статьи 171 указанного Федерального закона заключены 8 договоров аренды. Кроме того, без проведения торгов заключены 9 договоров коммерческого найма (жилые комнаты в здании по адресу: г. Москва, ул. Академика Волгина, д. 8, корп. 2). Нарушений порядка заключения договоров аренды проверкой не установлено.

В проверяемом периоде 2014 года средняя годовая арендная ставка 1 кв. м составила 10437 рублей, в 2012 году - 10448 рублей, в 2013 году - 10535 рублей.

При определении рыночной стоимости арендной ставки имущества ФГУП «ПромЭкс» заключало договоры с оценочными организациями. За период 2012-2014 годов 4 оценочными организациями проведены 52 процедуры оценки в целях сдачи имущества в аренду.

После заключения договоров аренды предприятием также заключались с арендаторами договоры на оплату коммунальных, эксплуатационных и административно-хозяйственных услуг. Возмещение предприятию расходов составило 53512,1 тыс. рублей в 2012 году, 58099,4 тыс. рублей - в 2013 году и 39016,8 тыс. рублей - за 9 месяцев 2014 года.

В части взыскания задолженности по арендной плате и коммунальным платежам большинство споров по долгам решаются в досудебном порядке. В отдельных случаях задолженности по арендной плате и коммунальным платежам взыскиваются в судебном порядке.

Так, ФГУП «ПромЭкс» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском от 4 февраля 2014 года к индивидуальному предпринимателю А.В. Духовой (далее - ИП) о расторжении договора аренды здания, находящегося в хозяйственном ведении, являющегося объектом культурного наследия (нежилой дом второй половины XIX века общей площадью 467,7 кв. м), от 18 апреля 2012 года № Д-30/276, заключенного между ФГУП «ПромЭкс» и ИП, о взыскании денежных средств в счет оплаты расходов по эксплуатации объекта недвижимого имущества по адресу: г. Москва, Елоховский проезд, д. 3, стр. 1, в размере 2297400,00 рубля, о взыскании задолженности по договору от 25 июня 2013 года № КУ-5/13 на компенсацию расходов за потребленные коммунальные услуги в размере 230387,29 рубля. В части иска о взыскании расходов на коммунальные услуги отказано, т.к. ИП платежным поручением от 17 мая 2014 года № 18 погасил образовавшуюся задолженность в размере 230387,29 рубля. Исковые требования о расторжении договора оставлены без рассмотрения из-за несоблюдения досудебного порядка рассмотрения споров (не направлена претензия).

Охранным обязательством от 28 февраля 2012 года № 16-23/005-17/12, заключенным в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации» Департаментом культурного наследия г. Москвы (Мосгорнаследие) с ФГУП «ПромЭкс» на срок до 1 марта 2016 года, надлежало разработать проектную документацию на выполнение исследовательских работ и осуществить разработку научно-проектной документации до 1 марта 2013 года, а также 1 мая 2013 года начать реставрацию здания с приспособлением для современного использования по согласованной проектной документации (закончить 15 ноября 2015 года). Охранным обязательством от 13 февраля 2012 года № 16-23/005-17/12, заключенным Мосгорнаследием с ИП на срок до 19 сентября 2019 года, надлежало разработать проект реставрации объекта и проект благоустройства территории в IV квартале 2016 года - I квартале 2017 года и выполнить работы по реставрации объекта и благоустройству территории во II квартале 2017 года - II квартале 2019 года.

Проверкой установлено, что объект культурного наследия федерального значения находится в аварийном состоянии, не используется и не восстанавливается, реставрация до настоящего времени не начата. Меры по сохранности ни ФГУП «ПромЭкс», ни ИП А.В. Духовой не принимаются, что влечет риски утраты здания постройки XIX века.

Деятельность по передаче имущества в безвозмездное пользование

Общая площадь объектов недвижимого имущества, переданная в безвозмездное пользование сторонних организаций, на 1 октября 2014 года сос-тавляла 22084,8 кв. м, или 18,2 % от общей площади принятых на баланс объектов недвижимого имущества и 30,2 % от общей площади объектов недвижимого имущества, вовлеченного в оборот.

Договоры о передаче недвижимого имущества ссудополучателям заключались с согласия ТУ, при этом 7 из 16 договоров заключены до выхода распоряжений о закреплении за предприятием объектов на праве хозяйственного ведения.

Анализ договоров показывает, что большинство из них были заключены с органами исполнительной власти и государственными организациями, в том числе с Фондом социального страхования Российской Федерации, ТУ, ГСУ СК России по Московской области, МИФНС России по крупнейшим налогоплательщикам № 4 и другими.

По условиям договоров ссудополучатели оплачивают коммунальные, эксплуатационные и административно-хозяйственные услуги. Задолженность по оплате коммунальных услуг по договорам безвозмездного пользования составила 788,4 тыс. рублей по итогам 2012 года, 997,4 тыс. рублей - по итогам 2013 года и 1298,5 тыс. рублей - за 9 месяцев 2014 года.

Просроченная более 3 месяцев дебиторская задолженность по состоянию на 1 октября 2014 года составила 169427,2 тыс. рублей (по состоянию на 1 января 2014 года - 173356,9 тыс. рублей), или 94,8 процента.

Основной долей дебиторской задолженности является задолженность поставщиков и подрядчиков (более 85 %), среди них основные задолжники:

- ООО «ДиалогФормСтрой» по услугам по проектированию, услугам по техническому сопровождению строительных работ в размере 42163,6 тыс. рублей, или 23,6 % дебиторской задолженности и 24,9 % от просроченной задолженности (свыше 60 дней);

- ЗАО «Строительная компания «ГлавАрхитектурПроект» по разработке проектной документации 25025,0 тыс. рублей (14 % от общей суммы дебиторской задолженности и 14,8 % от просроченной задолженности);

- ЗАО «РЕСТА ХХI век» по инженерным исследованиям, проектным работам в размере 19020,0 тыс. рублей (соответственно, 10,6 % и 11,2 %);

- ООО «Марс Строй-Проект» по монтажным, строительно-отделочным работам (Орликов пер., д. 3) в размере 18700,0 тыс. рублей (соответственно,10,5 % и 11 процентов).

В проверяемом периоде ФГУП «ПромЭкс» предоставил в безвозмездное пользование ТУ по договору от 27 ноября 2000 года № 01-30/551 в 2 зданиях помещения общей площадью 5738,2 кв. м (г. Москва, Орликов пер., д. 3, стр. 1 - 586,1 кв. м и г. Москва, Орликов пер., д. 3, стр. Б - 5152,1 кв. м). Кроме того, предприятие заключило с ТУ 5 договоров на оплату коммунальных услуг и 1 на возмещение услуг по административно-хозяйственному обслуживанию. По состоянию на 1 октября 2014 года дебиторская задолженность ТУ по коммунальным платежам составила 3322,9 тыс. рублей, по административно-хозяйственным расходам - 629,1 тыс. рублей.

ТУ занимает нежилые помещения на 1-8, цокольном и техническом этажах, при этом помещения столовой общей площадью 360,8 кв. м на 2 и цокольном этажах согласно договору Управлению не передавались.

ФГУП «ПромЭкс» (заказчик, в лице генерального директора Ю.С. Киселева) и ООО «Орлик» (исполнитель) заключили договор на оказание услуг по организации питания от 30 декабря 2011 года № УС-29/12-11, в соответствии с которым исполнитель принимает на себя обязательства по организации питания сотрудников заказчика и сотрудников ТУ, а заказчик обязуется обеспечить в указанных помещениях бесперебойную подачу электроэнергии, горячей и холодной воды, а также предоставить оборудование. Стоимость услуг составляла ежемесячно 500,0 тыс. рублей, а с 1 сентября 2012 года - 875,0 тыс. рублей. Всего по договору ФГУП «ПромЭкс» перечислены ООО «Орлик» 17546,0 тыс. рублей, возмещение оплаты коммунальных услуг составило 1598,9 тыс. рублей. При этом договор аренды не заключался.

Действенных мер по освобождению ООО «Орлик» незаконно занимаемых площадей и возврату оборудования столовой ФГУП «ПромЭкс» до проверки Счетной палаты Российской Федерации не предпринималось. В период проведения контрольного мероприятия, 24 декабря 2014 года, направлено исковое заявление к ООО «Орлик» об истребовании из чужого незаконного владения нежилых помещений и переданного оборудования (дело № А40-216651/2014), которое находится в производстве.

На крыше здания по адресу: г. Москва, Орликов пер., д. 3, стр. 1, ФГУП «ПромЭкс» в нарушении градостроительных норм и правил, предусмотренных статьями 51 и 55 Градостроительного кодекса, без получения разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию возведена надстройка 7-го этажа площадью 737,8 кв. м, имеющая признаки самовольной постройки, предусмотренные пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса.

Проверкой установлено, что реальных действий со стороны ТУ, Рос-имущества и предприятия в целях легализации в судебном порядке или сноса незаконной пристройки не предпринимается. Более того, ФГУП «ПромЭкс» с согласия ТУ Росимущества в г. Москве (в лице руководителя В.Н. Доморацкого) заключен договор безвозмездного пользования частью помещений пристройки от 8 декабря 2014 года № Д-30/408 с Благотворительным фондом по восстановлению Воскресенского Ново-Иерусалимского ставропигиального мужского монастыря Русской православной церкви. Таким образом, в отсутствие правовых оснований и в нарушение статей 209, 214, 222, 294 Гражданского кодекса Росимущество и ФГУП «ПромЭкс» распорядились незаконно созданным недвижимым имуществом.

Анализ сделок предприятия

В 2012 году ФГУП «ПромЭкс» осуществлены 23 сделки по продаже закрепленного в хозяйственном ведении недвижимого имущества в г. Москве (комнат в квартирах и долей в правах общей долевой собственности квартир) на основании статей 42 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - Жилищный кодекс) и 250 Гражданского кодекса, устанавливающих преимущественное право покупки сособственником доли в праве общей долевой собственности жилых помещений при продаже постороннему лицу.

Порядок отчуждения жилой недвижимости из федеральной собственнос-ти по преимущественному праву нормативными правовыми актами не регламентирован. Продажи осуществлены ФГУП «ПромЭкс» с согласия ТУ. Решения о согласии совершения ФГУП «ПромЭкс» сделок по отчуждению долей/комнат оформлялись письмами, которыми Управление уполномочивало ФГУП «ПромЭкс» на подписание договоров купли-продажи.

Всего от продаж жилой недвижимости в доход предприятия в 2012 году поступили 41146,2 тыс. рублей.

В 2013 и 2014 годах Росимущество отказывало в согласовании сделок по продаже жилой недвижимости ФГУП «ПромЭкс». Вместе с тем на праве хозяйственного ведения за предприятием закреплены комнаты в коммунальных квартирах и доли в праве Российской Федерации в общей долевой собственности на жилые помещения в квартирах (в основном одно- и двухкомнатных). Выделить принадлежащую Российской Федерации долю в натуре в таких жилых помещениях не представляется возможным. При значительном количестве обращений граждан, имеющих преимущественное право покупки, Росимуществом указанная проблема не решается.

В то же время в 2012-2013 годах 15 объектов жилого фонда общей площадью 633,1 кв. м ФГУП «ПромЭкс» списаны с учета без оформления первичных учетных документов (в 2011 году еще 32 объекта общей площадью 1250,4 кв. м), что противоречит положениям статьи 9 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее - Закон о бухгалтерском учете).

Документы, подтверждающие законность выбытия из хозяйственного ведения предприятия и снятие их с бухгалтерского учета, у ФГУП «ПромЭкс» в период проведения проверки отсутствовали. По информации Рос-имущества, по всем 47 квартирам заключены договоры передачи объектов жилого фонда в собственность физических лиц.

В ходе проведения контрольного мероприятия не представилось возможным оценить правомерность заключения договоров социального найма, предшествующих приватизации объектов жилого фонда, из-за их отсутствия. Росимуществом представлены копии 26 договоров передачи, заключенных ФГУП «ПромЭкс» в лице генерального директора Ю.С. Киселева с проживающими в них физическими лицами в соответствии с Федеральным законом от 4 июля 1991 года № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее - Закон о приватизации), а также информация из ЕГРП, подтверждающая передачу 2 квартир в собственность третьих лиц на основании решений районных судов.

В настоящее время ФГУП «ПромЭкс» направило запросы в Управление Росреестра по г. Москве для получения дубликатов правоустанавливающих документов по остальным объектам.

Кроме того, в проверяемом периоде выбыли из хозяйственного ведения предприятия и сняты с бухгалтерского учета 10 квартир, переданных подведомственным Управлению делами Президента Российской Федерации ФГУП «Президент-Сервис» и «Центр финансового и правового обеспечения» на основании распоряжений ТУ от 17 мая 2012 года № 687 и № 688 и актов приема-передачи.

В нарушение пункта 4 статьи 18 Закона об унитарных предприятиях без согласия собственника ФГУП «ПромЭкс» в проверяемом периоде предоставлено 3 займа сотрудникам предприятия на общую сумму 1020,0 тыс. рублей. В 2011 году сотрудникам предоставлено 3 займа на сумму 700,0 тыс. рублей, часть расчетов по которым производилась в 2012 году (остаток на 2012 год - 408,3 рубля).

Выполнение программ деятельности

В нарушение пункта 2 Правил разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 года № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» (далее - Правила утверждения программ), и подпункта «д» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 739 (далее - постановление № 739) программа деятельности предприятия на 2013 год Росимуществом не утверждалась.

Анализ выполнения программы деятельности ФГУП «ПромЭкс» на 2012 год свидетельствует о недостижении установленных показателей чистой прибыли (10050,0 тыс. рублей при плановых 26033,0 тыс. рублей) и чистых активов (930039,0 тыс. рублей при плановых 1100000,0 тыс. рублей) из-за внепланового выбытия объектов.

В 2012 и 2013 годах предприятием перечислялась в федеральный бюджет часть прибыли, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размере по 5000,0 тыс. рублей.

По распоряжению Росимущества от 29 апреля 2014 года № 319-р «О перечислении в федеральный бюджет части прибыли федеральными государственными унитарными предприятиями, подведомственными Рос-имуществу в 2014 году» ФГУП «ПромЭкс» перечислило чистую прибыль по итогам деятельности за 2013 год в федеральный бюджет в полном объеме (28646,0 тыс. рублей).

Федеральное государственное унитарное предприятие
«Авторемонтный центр Мингосимущества России»

ФГУП «АРЦ» передано в ведение Мингосимущества России в соответствии с распоряжением Мингосимущества России от 27 сентября 1999 года № 1316-р «О передаче государственного унитарного предприятия «Авторемонтный завод № 1» в ведение Мингосимущества России».

В соответствии с распоряжением Росимущества от 21 декабря 2000 года № 4615-р «О реорганизации федеральных государственных предприятий» к ФГУП «АРЦ» присоединено ФГУП «Производственно-распорядительное объединение».

В настоящее время в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2013 года № 229-р предприятие находится в ведении Росимущества.

Распоряжением Росимущества от 29 мая 2007 года № 1624-р утверждена новая редакция устава ФГУП «АРЦ» и увеличен уставный фонд до 568,0 тыс. рублей (за счет административного здания по адресу: г. Москва, ул. Авиамоторная, д. 65/7, стр. 13). С 2007 года уставный фонд предприятия не изменялся.

Место нахождения предприятия: 111024, г. Москва, проезд Завода Серп и Молот, д. 5, стр. 2.

Анализ структуры доходов предприятия свидетельствует, что из предусмотренных уставом 52 видов деятельности в проверяемом периоде основными являлись сдача в аренду сторонним организациям федерального имущества, находящегося в хозяйственном ведении, и услуги по предоставлению автотранспорта. Общая сумма доходов от указанных видов деятельности составляла: в 2012 году - 85 %, в 2013 году - 83 %, за 9 месяцев 2014 года - 80 %. На оказание прочих услуг (по эксплуатации объектов недвижимости, предоставлению питания, мойке и сдаче в аренду автомобилей) в 2012 году приходилось 15 % общей суммы доходов, в 2013 году - 17 %, за 9 месяцев 2014 года - 20 процентов.

Состав и характеристика имущественного комплекса ФГУП «АРЦ»

В составе основных средств ФГУП «АРЦ» на 1 октября 2014 года числился 731 объект, в том числе 256 объектов недвижимого имущества общей площадью 76434,4 кв. м (нежилые помещения - 54848,5 кв. м, жилые помещения - 21585,9 кв. м, или 71,8 % и 28,2 %, соответственно), а также 475 объектов движимого имущества.

Количество нежилых помещений ФГУП «АРЦ» за 2012 год - 9 месяцев 2014 года не изменилось и на 1 октября 2014 года составило 86 объектов.

В состав объектов жилой недвижимости по состоянию на 1 октября 2014 года входили 117 жилых помещений общей площадью 21585,9 кв. м, в том числе: 84 квартиры общей площадью 4284,2 кв. м по адресу: г. Москва, ул. Костромская, д. 16; 14 квартир - 765,6 кв. м, по адресу: г. Москва, ул. Грина, д. 1, корп. 6, 7, 8.

Жилой фонд ФГУП «АРЦ» за 2012-2014 годы уменьшился на 48 объектов (32,2 %), их площадь - с 23337,2 кв. м до 21585,9 кв. м, или на 1751,3 кв. м (7,5 %). Имущество выбыло в связи с передачей и закреплением на праве оперативного управления за Росимуществом 14 квартир общей площадью 728,7 кв. м (распоряжение ТУ Росимущества в г. Москве от 23 сентября 2013 года № 723), 4 квартир общей площадью 205,9 кв. м, расположенных в г. Москве по адресу: ул. Костромская, д. 16 (распоряжение ТУ Росимущества в г. Москве от 30 декабря 2013 года № 1041), 4 квартир общей площадью 212,1 кв. м, расположенных в г. Москве по адресам: ул. Костромская, д. 16; ул. Профсоюзная, д. 111, корп. 1; ул. Грина, д. 1, корп. 6 (распоряжение ТУ Росимущества в г. Москве от 20 ноября 2013 года № 889), а также передачей физическим лицам 26 квартир общей площадью 1428,5 кв. м в частную собственность в соответствии с Законом о приватизации.

По состоянию на 1 октября 2014 года в хозяйственный оборот предприятия вовлечены 45075,1 кв. м недвижимого имущества, числящегося в учете, или 61 % (сданных в аренду и безвозмездное пользование - 27716,2 кв. м, или 37,5 %, и площадь объектов жилого фонда - 17358,9 кв. м, или 23,5 %), не вовлечены - 28788,9 кв. м, или 39 % (площадь объектов недвижимого имущества, используемых для собственных нужд предприятия, - 10900,1 кв. м, или 14,8 %, площадь объектов недвижимого имущества, подлежащего ремонту, - 16834,2 кв. м, или 22,8 %, прочие объекты недвижимого имущества - 1054,6 кв. м, или 1,4 процента).

В настоящее время в хозяйственном обороте ФГУП «АРЦ» не задействованы 4 имущественных комплекса общей площадью 10657,7 кв. м - «Дорохово», «Красково», «Загородная учебная база» (д. Анашкино), административное здание (г. Москва, Варшавское шоссе, д. 13, корп. 1), которые, по информации ФГУП, находятся в неудовлетворительном состоянии.

В нарушение статьи 131 Гражданского кодекса, статьи 4 Закона о регистрации право хозяйственного ведения ФГУП «АРЦ» на 63 объекта недвижимого имущества общей площадью 20909,1 кв. м, или 27,4 % от общей площади объектов, учтенных в составе основных средств, не зарегистрировано в ЕГРП по состоянию на 25 февраля 2015 года. Так, предприятием в течение 7 лет не предпринимаются действия по регистрации прав хозяйственного ведения на недвижимое имущество бывшего детского сада «Золотая рыбка» площадью 1929,8 кв. м, расположенного в г. Сергиев Посад-7 Московской области.

В проверяемом периоде ФГУП «АРЦ» в нарушение пункта 1 статьи 4 Закона о регистрации не зарегистрированы в ЕГРП сведения об обременении 26 объектов недвижимости по договорам аренды.

В нарушение пункта 6 постановления № 447 и пунктов 14-17 Положения об учете федерального имущества, утвержденного указанным постановлением, в реестре федерального имущества по состоянию на 1 февраля 2015 года за предприятием числились объекты жилищного фонда, выбывшие из хозяйственного ведения ФГУП «АРЦ», в г. Москве по адресам: ул. Грина, д. 1, корп. 7, кв. 42, ул. Академика Капицы, д. 30, корп. 2, кв. 278, ул. Кондратюка, д. 6, кв. 14, ул. Лобачевского, д. 92, корп. 2, кв. 99, ул. Одесская, д. 22, корп. 5, кв. 13.

Учет объектов недвижимого имущества, переданных в хозяйственное ведение ФГУП «АРЦ», осуществляется с нарушениями порядка, установленного Законом о бухгалтерском учете: в нарушение статей 5 и 6 в составе основных средств предприятия в течение 11 лет не учтен имущественный комплекс базы отдыха «Платан» с прилегающим земельным участком площадью 5892 кв. м (станица Голубицкая Темрюкского района Краснодарского края), закрепленный за предприятием на праве хозяйственного ведения распоряжением Минимущества России от 4 июля 2003 года № 2955-р.

В нарушение пунктов 1.3, 1.4, 1.5 Методических указаний по инвентаризации предприятием не обеспечено соблюдение порядка проведения инвентаризаций федерального имущества. Так, в 2012 году не выполнены указания Росимущества, направленные в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 24 апреля 2012 года № Пр-1064 и Председателя Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 года № ВП-П13-2529, о проведении сплошной инвентаризации федерального имущества, наличие объектов основных средств в количестве 438 ед. (56,7 %) общей стоимостью 25998,0 тыс. рублей (8,4 %) инвентаризационными описями не подтверждено. Материалы инвентаризаций, проведенных в 2012-2014 годах, в полном объеме не оформлены, результаты инвентаризаций не подведены, что свидетельствует об их формальном проведении и недостоверности подтверждаемых ими данных учета.

Деятельность по передаче имущества в аренду

Доходы, полученные ФГУП «АРЦ» от сдачи в аренду объектов недвижимого имущества, увеличились в 2013 году по сравнению с 2012 годом на 12,7 %, и составили 140514,0 тыс. рублей. За 9 месяцев 2014 года поступление арендной платы от сдачи объектов в аренду ФГУП «АРЦ» на 65 % определялось платежами от сдачи в аренду недвижимого имущества по адресам: г. Москва, ул. Авиамоторная, д. 65, стр. 1, площадью 11106,4 кв. м, (44217,5 тыс. рублей, или 48,6 % от общей суммы) и г. Москва, проезд Завода Серп и Молот, д. 5, стр. 1А, площадью 206,4 кв. м (15696,1 тыс. рублей, или 17,3 % от общей суммы).

По состоянию на 1 октября 2014 года действовали 163 договора по 27 зданиям со 145 арендаторами, 97 % которых составляли краткосрочные договоры, которые пролонгировались в соответствии с пунктом 2 статьи 621 Гражданского кодекса.

ФГУП «АРЦ» за 9 месяцев 2014 года заключены 47 договоров аренды, из них: 1 договор аренды по результатам торгов в соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона о конкуренции; 46 договоров аренды без проведения аукционов на основании пунктов 7 и 11 части 1 статьи 17.1 Закона о конкуренции.

На предприятии утеряны документы (отчеты, договоры, конкурсная документация) за 2012, 2013 годы, подтверждающие проведение торгов на право заключения договоров аренды, а также оценки рыночной стоимости арендных ставок, что свидетельствует об отсутствии системы администрирования и учета договоров аренды ФГУП «АРЦ».

В 2012 году средняя годовая арендная ставка 1 кв. м составляла 4001 рубль, в 2013 году - 3867 рублей, по состоянию на 1 октября 2014 года - 5098 рублей. В 2014 году размер арендной ставки определялся на основании отчетов об оценке.

В 2012 году возмещение коммунальных услуг включалось в состав арендных платежей. В 2013 году арендаторами по договорам на предоставление коммунальных услуг были возмещены 17390,26 тыс. рублей, за 9 месяцев 2014 года сумма возмещения коммунальных услуг составила 12175,2 тыс. рублей, задолженность по возмещению коммунальных услуг на 1 октября 2014 года - 3170,1 тыс. рублей.

Рост задолженности по арендным платежам ФГУП «АРЦ», а также сопоставление количества и сумм направляемых претензий и исков свидетельствуют о недостаточно эффективной претензионно-исковой работе. По состоянию на 1 января 2015 года сумма задолженности по арендной плате составляла 21383,0 тыс. рублей, на 1 января 2013 года - 2947,1 тыс. рублей, на 1 января 2014 года - 12634,1 тыс. рублей.

Деятельность по передаче имущества в безвозмездное пользование

На предприятии действовали 2 бессрочных договора безвозмездной передачи нежилых помещений: от 1 мая 2011 года № 09/11-Щ с Российским общественным благотворительным фондом ветеранов (пенсионеров) войны и труда Вооруженных Сил Российской Федерации, площадью 151,6 кв. м (г. Москва, ул. Щербаковская, д. 50); от 10 февраля 2009 года № Д-30/24 с ФГУП «Российская Центральная киностудия хроникально-документальных и учебных фильмов», площадью 1403,3 кв. м (г. Москва, Кулаков пер., д. 17, стр. 1).

В ходе проверки установлено, что решением Арбитражного суда г. Москвы от 5 декабря 2013 года по делу № А40-94976/2013 договор от 10 февраля 2009 года № Д-30/24 признан недействительным на основании статьи 168 Гражданского кодекса, поскольку заключен в нарушение части 3 статьи 171 Закона о конкуренции без проведения конкурса или аукциона. Вместе с тем ФГУП «Российская Центральная киностудия хроникально-документальных и учебных фильмов» продолжает занимать помещения без правовых оснований.

Анализ сделок предприятия

В проверяемом периоде прекращено право хозяйственного ведения предприятия на 66 объектов жилищного фонда, из них 64 квартиры и 2 комнаты общей площадью 3469,0 кв. м:

- 26 квартир общей площадью 1428,8 кв. м и 1 комната площадью 25 кв. м переданы физическим лицам по договорам передачи в порядке приватизации, 1 квартира общей площадью 46,5 кв. м передана по договору передачи (основание предоставления квартиры - ордер);

- 29 квартир общей площадью 1507,4 кв. м по распоряжениям ТУ Рос-имущества переданы в государственную казну Российской Федерации;

- 8 квартир общей площадью 439,4 кв. м и 1 комната общей площадью 21,9 кв. м переданы физическим лицам в соответствии с решениями районных судов о признании права собственности.

26 объектов жилищного фонда выбыло на основании договоров передачи, заключенных ФГУП «АРЦ» в лице генерального директора И.В. Шипулина с проживающими в них физическими лицами в соответствии с Законом о приватизации. Согласие Росимущества на заключение договоров передачи в порядке приватизации на 22 квартиры содержится в письме заместителя руководителя Росимущества Т.С. Хахвы от 25 октября 2011 года № ТХ-07/32456. При этом данное письмо не может рассматриваться как согласие собственника на отчуждение федерального имущества в связи с отсутствием сведений о физических лицах, проживающих в квартирах, подлежащих приватизации.

Бутырским районным судом признана незаконной приватизация бывшим генеральным директором ФГУП «АРЦ» И.В. Шипулиным квартиры общей площадью 63,4 кв. м по адресу: г. Москва, Костромская ул., д. 16, кв. 85.

Между ФГУП «АРЦ» в лице и.о. генерального директора И.В. Богданова в период с 1 по 3 февраля 2012 года на основании приказа И.В. Шипулина и самим генеральным директором заключен договор социального найма жилого помещения от 2 февраля 2012 года № 85/сн/12, согласно условиям которого И.В. Шипулину и членам его семьи (И.С. Шипулина - жена, Г.И. Шипулин - сын) в бессрочное владение и пользование предоставлено изолированное жилое помещение из 3 комнат, находящееся в государственной собственности, для проживания в нем.

27 ноября 2012 года между ФГУП «АРЦ» в лице того же и.о. генерального директора в течение 4 дней И.В. Богданова и Г.И. Шипулиным заключен договор передачи № 85/СН/12-000076, согласно условиям которого жилое помещение (квартира № 85) передано в индивидуальную собственность.

Таким образом, И.В. Шипулин, являясь руководителем федерального унитарного предприятия, в нарушение статьи 22 Закона об унитарных предприятиях злоупотребил полномочиями единоличного исполнительного органа, необоснованно заключив данные сделки.

Росимущество обратилось в Бутырский районный суд г. Москвы с исковым заявлением к ФГУП «АРЦ», И.В. Шипулину, И.С. Шипулиной и Г.И. Шипулину о признании недействительными указанных договоров и выселении лиц из жилого помещения. В ходе рассмотрения искового заявления установлено, что Г.И. Шипулин продал квартиру Т.А. Романенко, решение о выселении которой принято судом.

С исковыми заявлениями об оспаривании в судебном порядке выбытия из хозяйственного ведения ФГУП «АРЦ» и собственности Российской Федерации остальных 25 квартир Росимущество не обращалось.

В адрес Росимущества 20 декабря 2013 года вынесено представление Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 73/1-1351-1772/2013 по фактам незаконного распоряжения подведомственными организациями объектами федеральной собственности.

По результатам проверки, проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации установлено, что руководством ФГУП «АРЦ» со ссылкой на протоколы жилищных комиссий Росимущества и предприятия 100 квартир в доме по адресу: г. Москва, ул. Костромская, д. 16, переданы их работникам и третьим лицам по договорам социального и служебного найма, а также договорам передачи квартир в собственность.

Вместе с тем в ходе проверки Генеральной прокуратурой Российской Федерации не получены данные, позволяющие оценить указанные сделки как законные. Документы, свидетельствующие о том, что граждане, с которыми ФГУП «АРЦ» заключены договоры социального найма, в установленном порядке отнесены к категории нуждающихся, в ходе проверки не представлены. Не получено также сведений о соблюдении требований статьи 92 Жилищного кодекса о возможности использования жилого помещения в качестве специализированного только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду, а также данных о согласии собственника (Росимущества) на заключение сделок, связанных с распоряжением имуществом в указанном доме, в соответствии с положениями статьи 295 Гражданского кодекса и статьи 18 Закона о регистрации.

В ответ на запрос Счетной палаты Российской Федерации от 16 февраля 2015 года № ЗИ14-6/14-02 об исполнении представления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Росимущество предоставило письмо от 14 февраля 2014 года № ОД-17/5790, направленное в адрес первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксмана, в котором исчерпывающей информации о проводимой работе по выселению из незаконно выбывших из собственности Российской Федерации квартир не содержится.

Предприятиями выдавались займы сотрудникам в нарушение пункта 4 статьи 18 Закона об унитарных предприятиях без согласия собственника. Так, ФГУП «АРЦ» предоставлены 15 займов сотрудникам на общую сумму 3770,0 тыс. рублей, заключен договор ссуды на сумму 15,0 тыс. рублей. Кроме того, в 2011 году сотрудникам предоставлены 4 займа на сумму 890,0 тыс. рублей, часть расчетов по которым производилась в 2012 году (остаток на 2012 год - 450,71 рубля). При этом денежные средства на сумму 506,30 тыс. рублей предприятию не возвращены в соответствии с условиями договоров займа.

С 2011 года до настоящего времени Росимуществом и предприятием не предпринимаются меры по передаче в федеральную собственность объектов жилого и нежилого фонда в жилом доме по адресу: г. Москва, ул. Чаянова, д. 24.

В бухгалтерском учете ФГУП «АРЦ» числилось жилое здание по адресу: г. Москва, ул. Чаянова, д. 22/2, стр. 5, общей площадью 1350,2 кв. м, жилой площадью 649,4 кв. метра.

31 июля 2001 года между ФГУП «Управление по эксплуатации зданий и сооружений» Мингосимущества России и ООО «Интертрейд и компания» был заключен инвестиционный контракт № 14 (далее - инвестиционный контракт), предметом которого являлась реализация ООО «Интертрейд и компания» (инвестор) за счет собственных или привлеченных средств комплекса мероприятий по подготовке и осуществлению реконструкции аварийного жилого дома по указанному адресу.

Пунктом 3.2 инвестиционного контракта установлено, что после полного исполнения инвестором своих обязательств и подписания сторонами акта о завершении инвестиционного контракта производится раздел нового объекта на долевую собственность в натуре, в соответствии с которым доля инвестора составляет 80 % общей площади нового объекта, в федеральную собственность с закреплением за ФГУПом передается 20 % общей площади нового объекта.

30 сентября 2002 года заключено дополнительное соглашение № 1 к инвестиционному контракту, в соответствии с которым на инвестора возложена обязанность в счет части доли владельца (предприятия) в новом объекте предоставить требуемый для отселения жителей набор квартир, из расчета 25 кв. м общей площади на одного переселяемого жителя.

25 ноября 2004 года было заключено дополнительное соглашение № 2 к инвестиционному контракту, в соответствии с которым стороной по контракту выступает ФГУП «Производственно-распорядительное объединение» как правопреемник ФГУП «Управление по эксплуатации зданий и сооружений».

3 мая 2005 года было заключено дополнительное соглашение № 3 к инвестиционному контракту, согласно которому инвестор обязался произвести отселение жителей до 31 декабря 2005 года.

19 декабря 2005 года заключено дополнительное соглашение № 4, в котором также закреплены положения по отселению (предприятие компенсирует затраты путем передачи инвестору общей жилой площади в новом объекте из расчета 25 кв. м за каждого отселенного).

3 сентября 2007 года было заключено дополнительное соглашение № 5, пунктом 1.1 которого стороны установили, что правопреемником ФГУП «Производственно-распорядительное объединение» по контракту стало ФГУП «АРЦ».

Пунктом 1.3 дополнительного соглашения № 5 от 3 сентября 2007 года стороны подтвердили, что инвестором отселены 28 человек, а доля Российской Федерации уменьшена на 700 кв. м общей жилой площади.

Инвестор произвел комплекс мероприятий по сносу и строительству на месте существующего объекта нового объекта - жилого дома с нежилыми помещениями и с подземной автостоянкой, с присвоением нового адреса: г. Москва, ул. Чаянова, д. 24 (строительный адрес: г. Москва, ул. Чаянова, д. 22, стр. 5), общей площадью 9950,0 кв. м, жилой площадью 6557,0 кв. м (согласно разрешению на ввод объекта в эксплуатацию).

27 декабря 2011 года объект введен в эксплуатацию, что подтверждается Разрешением на ввод объекта в эксплуатацию № RU77203000-003810, выданным Комитетом государственного строительного надзора г. Москвы.

С 2011 года до настоящего времени не подписан акт реализации инвестиционного контракта, отношения между предприятием и инвестором не урегулированы. Доля Российской Федерации (ФГУП) не выделена и не получена.

При этом в Тверском районном суде слушаются дела по искам физических лиц к ООО «Интертрейд и компания» (ФГУП «АРЦ» и Росимущество - третьи лица) о признании права собственности на квартиры и машиноместа, расположенные по адресу: г. Москва, ул. Чаянова, д. 24. Решениями Тверского районного суда исковые требования физических лиц удовлетворяются в полном объеме. Существуют риски уменьшения доли собственности Российской Федерации в жилом доме по адресу: г. Москва, ул. Чаянова, д. 24.

Предоставление автотранспорта, питания и иных услуг

В 2012-2014 годах ФГУП «АРЦ» производило реализацию товаров, работ и услуг Росимуществу и его территориальным управлениям на основании 30 государственных контрактов. Согласно государственным контрактам, заключенным предприятием с Росимуществом и его территориальными управлениями в 2012-2014 годах, авансы в размере 30 % от цены контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг не предусмотрены. В целях обеспечения исполнения обязательств по государственным контрактам с Росимуществом и его ТУ предприятие предоставляло заказчикам банковские гарантии в размере 10 % и 30 % от начальной цены контракта.

Предоставление автотранспорта

В проверяемом периоде ФГУП «АРЦ» оказывало услуги по предоставлению собственных и лизинговых автотранспортных средств для нужд центрального аппарата Росимущества и его территориальных управлений в г. Москве и Московской области, а также сторонним организациям и гражданам в соответствии с заключенными государственными контрактами и договорами на общую сумму 552994,35 тыс. рублей.

Для выполнения государственного контракта с ТУ в Московской области в период с 20 января 2014 года по 19 февраля 2014 года ФГУП «АРЦ» арендовало у ФГУП «ПромЭкс» 5 автомобилей бизнес-класса с экипажем «Фольксваген Пассат» по договору от 20 января 2014 года № 2001/2014-5 на сумму 179,95 тыс. рублей, при этом стоимость аренды 1 автомобиля составила 36,0 тыс. рублей в месяц.

Количество автотранспортных средств на учете предприятия в проверяемом периоде сократилось на 2,6 %, фонд оплаты труда на содержание транспортного отдела вырос на 52,6 %. При снижении количества автотранспортных средств численность водителей транспортного отдела увеличилась на 12,2 процента. В нарушение части 5 статьи 4 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридичес-ких лиц» предприятием в 2012 и 2014 годах на условиях лизинга у лизингодателя ООО «КЛ СЕРВИС» (г. Москва) приобретены 26 легковых автомобилей представительского класса и бизнес-класса «Ауди» и «Шкода» на сумму 80312,4 тыс. рублей без размещения информации о закупках, предметом которых являлся лизинг, на официальном сайте zakupki.gov.ru.

В нарушение пункта 3 статьи 23 Закона об унитарных предприятиях и подпункта «е» пунктов 1 и 1.1 постановления № 739 предприятие принимало решения о совершении крупных сделок по приобретению автомобилей в лизинг без согласия собственника имущества (Росимущество). При этом в результате заключения договоров лизинга с неофициальным дилером допущено необоснованное удорожание автомобилей, взятых в финансовую аренду (лизинг), на сумму 14004,2 тыс. рублей.

В то же время предприятием по договорам купли-продажи транспортных средств произведена реализация 21 автомобиля «Ауди», «Шкода», «Вольво» и «ГАЗ» 2007-2012 года выпуска с фактическим сроком эксплуатации от 2 до 6 лет на общую сумму 6590,0 тыс. рублей, или 25,4 % от первоначальной стоимости покупки указанных автомобилей. Оценка 9 автомобилей, реализованных предприятием в 2012 и 2013 годах на сумму 2834,0 тыс. рублей, в соответствии со статьей 8 Закона об оценке не производилась.

В проверяемом периоде предприятием оказано транспортных услуг сторонним организациям и гражданам на общую сумму 805,7 тыс. рублей, при этом стоимость аренды легкового автомобиля бизнес-класса «Ауди А6» с экипажем составила 1,0 тыс. рублей в сутки, или 30,0 тыс. рублей в месяц, легкового автомобиля представительского класса «Ауди А8» - 35,0 тыс. рублей в месяц без экипажа и 50,0 тыс. рублей в месяц с экипажем.

Вместе с тем на предприятии средняя себестоимость услуги по предоставлению аналогичных легковых автомобилей представительского класса с экипажами согласно фактических калькуляций за 2014 год (составлены в период проведения проверки) для нужд центрального аппарата Росимущества (государственный контракт от 16 декабря 2013 года № К13-17/169) составила 307,2 тыс. рублей в месяц за 1 автомобиль, что более чем в 6 раз превышает цену (50,0 тыс. рублей), по которой данная услуга реализовывалась ФГУП «АРЦ» на рынке.

В нарушение пунктов 6.1-6.4 Инструкции по составу, учету и калькулированию затрат, включаемых в себестоимость перевозок (работ, услуг) предприятий автомобильного транспорта, утвержденной Минтрансом России 29 августа 1995 года, в проверяемом периоде на предприятии плановые и фактические калькуляции на оказываемые транспортные услуги в разрезе категорий транспортных средств, перевезенных пассажиров, грузополучателей и грузоотправителей не составлялись, сравнительный анализ затрат и их сокращение на транспортировку, тарифов различных транспортных и автопассажирских компаний не производился.

Предоставление услуг общественного питания

В проверяемом периоде на предприятии действовало отдельное структурное подразделение - управление общественного питания (комбинат питания), которое оказывало услуги общественного питания для сотрудников центрального аппарата Росимущества и работников предприятия за плату в оборудованных помещениях - столовых, расположенных по адресам: г. Москва, Ермолаевский пер., д. 3 и г. Москва, Никольский пер., д. 9.

По состоянию на 1 октября 2014 года среднее количество питающихся, по данным отчетов кассиров, составило 450 чел. (Ермолаевский пер., д. 3 - 320 человек и Никольский пер., д. 9 - 130 человек).

В проверяемом периоде фактические размеры наценок на продукцию комбината питания предприятия не зависели от объема предоставленных услуг, возмещения издержек производства и реализации, в результате затраты на приготовление пищи превысили доходы от продаж на сумму 19226,4 тыс. рублей (в 2012 году - 1185,76 тыс. рублей, в 2013 году - 8913,84 тыс. рублей, за 9 месяцев 2014 года - 9126,83 тыс. рублей), что привело предприятие к убыткам.

В ходе проверки расходных документов установлены случаи представления фиктивных документов работниками комбината питания предприятия за услуги по ремонту технологического оборудования. При представлении авансовых отчетов администратором Ю.В. Мананниковой в период с 16 мая 2012 года по 27 июня 2013 года оплачены фиктивные товарные и кассовые чеки, акты выполненных работ за услуги по ремонту технологического оборудования ООО «ОЛСТРОЙ» на общую сумму 1763,0 тыс. рублей. По данным ФНС России, ООО «ОЛСТРОЙ», ИНН 7730165637, место нахождения - г. Тверь, в ЕГРЮЛ не значится.

В нарушение части 2 статьи 9 Закона о бухгалтерском учете в июне-августе 2012 года к бухгалтерскому учету принимались незаполненные товарные чеки ООО «ОЛСТРОЙ» без содержания факта хозяйственной операции, даты составления документа или подписи лиц, с указанием их фамилий и инициалов либо иных реквизитов, необходимых для идентификации этих лиц, всего на сумму 219,5 тыс. рублей. Во всех актах о выполненных работах и товарных чеках ООО «ОЛСТРОЙ» отсутствовала расшифровка подписи и наименование должности лица исполнителя, ответственного за совершение и оформление операции. Целесообразность ремонта технологического оборудования комбината питания, а также списания запасных частей и расходных материалов документально не подтверждена, техническая экспертиза неисправностей оборудования не проводилась, в актах выполненных работ для отражения содержания факта хозяйственной операции использовались обобщенные понятия и фразы без указания конкретного вида оборудования и места его установки.

В соответствии со статьей 36 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в период проверки инспекторами изъяты оригиналы документов, подтверждающих взаимоотношения ФГУП «АРЦ» с ООО «ОЛСТРОЙ» по оплате услуг ремонта технологического оборудования в 2012-2013 годах, о чем составлен акт изъятия документов от 19 февраля 2015 года № 14-02-184/14-02.

Выполнение программ деятельности

В нарушение пункта 2 Правил утверждения программ программы деятельности ФГУП «АРЦ» на 2012, 2014 годы утверждены Росимуществом позже установленного срока на 1 месяц.

В нарушение подпункта «д» пункта 1 постановления № 739 программа деятельности предприятия на 2013 год Росимуществом в установленном порядке не утверждалась.

Неисполнение предприятием утвержденных показателей выручки и текущих расходов привело к убыткам в сумме 26471,0 тыс. рублей и увеличению себестоимости продаж на 5,2 процента.

За 9 месяцев 2014 года утвержденные показатели выручки перевыполнены на 13,6 %, вместе с тем по результатам финансово-хозяйственной деятельности получен убыток в сумме 16303,0 тыс. рублей по причине увеличения себестоимости продаж на 25,4 процента.

Приведенный анализ показывает, что от производственной деятельности ФГУП «АРЦ» понесен убыток по итогам 2012 года в сумме 26471,0 тыс. рублей, за 9 месяцев 2014 года - 16303,0 тыс. рублей. По итогам 2013 года получена прибыль в сумме 2132,0 тыс. рублей, однако по отдельным видам деятельности за 2013 год предприятие понесло убытки - от оказания услуг по санитарному обслуживанию помещений и уборке прилегающих территорий зданий центрального аппарата Росимущества в сумме 7447,3 тыс. рублей, общественного питания - 8913,84 тыс. рублей. В проверяемом периоде убытки ФГУП «АРЦ» были покрыты частью его прибыли от сдачи в аренду федерального имущества.

Причинами убытков ФГУП «АРЦ» в проверяемом периоде явились:

1. Отсутствие эффективных мер управления со стороны руководства предприятия, направленных на снижение себестоимости оказываемых услуг и повышение рентабельности предприятия.

Существующая система организации ведения бухгалтерского учета на предприятии не позволяет в полном объеме выполнить задачу обеспечения необходимой информацией в вопросах, касающихся анализа экономической эффективности осуществления хозяйственных операций, предусмотренную пунктом 4 ПБУ34н, принимать оптимальные решения относительно целесообразности произведенных расходов.

2. Значительная финансовая нагрузка предприятия в виде лизинговых платежей обусловлена требованиями Росимущества при размещении заказов по предоставлению автомобилей не старше 5 лет и сложившейся практикой непредоставления предусмотренного бюджетным законодательством 30 % авансирования по государственным контрактам.

3. Отпуск готовой продукции комбината питания предприятия сотрудникам Росимущества по заниженной стоимости. Так, в 2014 году фактическая себестоимость блюд более чем в 2 раза превышала отпускные цены комбината питания предприятия и не зависела от объема предоставленных услуг, возмещения издержек производства и реализации.

Цель 2. Определение эффективности осуществления
Росимуществом и ТУ Росимущества в г. Москве полномочий собственника в отношении имущества ФГУП

Постановлением № 739 Росимущество (в отличие от иных федеральных органов исполнительной власти) наделено полномочиями собственника в отношении ФГУПов, находящихся в его ведении, в полном объеме. Вместе с тем осуществление Росимуществом полномочий собственника федерального имущества ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ» в проверяемом периоде осуществлялось со значительными нарушениями и недостатками.

Утверждение программ деятельности

В нарушение пунктов 1, 2 Правил утверждения программы деятельности ФГУП «АРЦ» и ФГУП «ПромЭкс» на 2013 год Росимуществом не утверждались. Программы деятельности на 2012, 2014 годы утверждены позже установленного срока на 1 месяц. ФГУП «ПромЭкс» направляло программы деятельности в установленный срок, ФГУП «АРЦ» программу деятельности на 2013 год не представлял.

Направление бухгалтерской отчетности

В нарушение пункта 28 Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением № 447 ФГУП «ПромЭкс» копии годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности и копии инвентаризационных описей и актов инвентаризации по результатам инвентаризаций за 2011-2013 годы в ТУ не направлялись.

Назначения генеральных директоров предприятий

В нарушение пункта 2 статьи 21 Закона об унитарных предприятиях бывшие руководители ФГУП «АРЦ» И.В. Шипулин (в должности генерального директора со 2 февраля 2011 года по 20 июня 2013 года) и А.В. Манаков (в должности генерального директора с 21 июня 2013 года по 21 апреля 2014 года) в период работы в ФГУП «АРЦ» являлись учредителями сторонних юридических лиц и занимались предпринимательской деятельностью в качестве индивидуальных предпринимателей.

Так, по данным системы «СПАРК», И.В. Шипулин являлся учредителем ООО «Минерал» (ИНН 1655185890) и был зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя (ИНН 504790162200), А.В. Манаков - учредителем 2 организаций г. Новокузнецке Кемеровской области (ООО «Трансэнерго» и ООО «ПРОММАШСЕРВИС»), а также зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя (ИНН 421811166845).

Исполнение функций по обеспечению сохранности
имущества, переданного ФГУПам

Проверкой установлены факты ненадлежащего исполнения функций ТУ по обеспечению сохранности имущества, переданного ФГУПам.

Между ФГУП «ПромЭкс» (арендодатель) и ООО «Интерречфлот-Тревел» (арендатор) 14 марта 2011 года заключен договор № Д-30/199 аренды помещений здания, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Петровка, д. 3, стр. 2, площадью 1053,4 кв. м для использования под ресторан по 23 февраля 2021 года включительно.

Распоряжением ТУ Росимущества в г. Москве от 23 ноября 2011 года № 1612 «О дальнейшем использовании федерального недвижимого имущества, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Петровка, д. 3, стр. 2» право хозяйственного ведения ФГУП «ПромЭкс» на указанные помещения прекращено с его согласия, имущество закреплено на праве оперативного управления за ФГБУЗ «Резерв». Позднее, по договору мены недвижимого имущества от 27 марта 2012 года, указанное имущество передано в собственность ЗАО «Геолика», а впоследствии ООО «Риэлт Компани» на основании договора купли-продажи от 5 июня 2012 года.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 10 июня 2013 года по делу № А40-158750/2012 по исковому заявлению Росимущества распоряжение ТУ Росимущества в г. Москве от 23 ноября 2011 года № 1612 признано недействительным. Судом установлено, что поскольку ТУ Росимущества в г. Москве за ФГБУЗ «Резерв» закреплялся объект недвижимости, который изначально не мог использоваться учреждением в уставной деятельности, то сделка, оформленная распоряжением ТУ Росимущества в г. Москве от 23 ноября 2011 года № 1612, не соответствует статье 296 Гражданского кодекса, а также пункту 9 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; руководитель Управления действовал недобросовестно и неразумно при наличии признаков злоупотребления принадлежавшими ему правами, в результате чего, имущество выбыло из государственной собственности на невыгодных для собственника условиях, то есть практически на безвозмездной основе, что привело к нарушению прав и законных интересов Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 12 ноября 2013 года по делам №№ А40-129128/2012, А40-12662/2013 договор мены недвижимого имущества между ФГБУЗ «Резерв» и ЗАО «Геолика» от 27 марта 2012 года признан недействительным. Указанные судебные акты вступили в законную силу. Судами подтверждено право хозяйственного ведения ФГУП «ПромЭкс» на указанный объект.

Кроме того, решением от 29 июля 2014 года Арбитражный суд г. Москвы по делу № А40-161997/13 удовлетворил заявленные исковые требования Росимущества о признании права собственности Российской Федерации на объект недвижимого имущества по указанному адресу. 10 марта 2015 года решение оставлено в силе постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда.

При этом при проведении контрольного мероприятия информация о правовом статусе указанного объекта у предприятия и ТУ Росимущества в г. Москве отсутствовала. Письмом от 19 февраля 2015 года № 153 в адрес Росимущества ФГУП «ПромЭкс» сообщило, что нежилые помещения площадью 1053,4 кв. м по адресу: г. Москва, ул. Петровка, д. 3, стр. 2, учтены в реестре федерального имущества. Арендная плата за пользование данными помещениями в казну Российской Федерации и на расчетный счет предприятия не поступает.

Таким образом, ТУ Росимущества в г. Москве неправомерно принято решение в отношении недвижимого имущества, переданного на праве хозяйственного ведения ФГУП «ПромЭкс», что привело к выбытию объекта из федеральной собственности.

В период проверки осуществлено выездное мероприятие на территорию по адресам: г. Москва, 2-й Южнопортовый проезд, д. 29, стр. 1, 2, 3, 4, 5, 7, где ранее располагались объекты недвижимого имущества, переданные в хозяйственное ведение ФГУП «ПромЭкс». Объекты учтены на балансе предприятия. Установлено, что на земельном участке отсутствуют 6 строений по адресу: г. Москва, 2-й Южнопортовый проезд, д. 29, земельный участок заасфальтирован, на участке располагается автомобильная стоянка.

На соседнем земельном участке располагается административно-деловой центр «Южный порт», представляющий собой 7-этажное здание, расположенное по адресу: г. Москва, 2-й Южнопортовый проезд, д. 27А, стр. 1.

Земельный участок, на котором располагались объекты, находящиеся в собственности Российской Федерации, и земельный участок, на котором находится центр «Южный порт», огорожены общим забором и охраняются частным охранным предприятием «Корнет». При этом руководителем охраны В.В. Цыплаковым было указано инспекторам Счетной палаты Российской Федерации, что они находятся на частной территории и фотосъемка запрещена.

В ходе проверок ТУ Росимущества в г. Москве установлено, что все здания, ранее располагавшиеся по адресу: г. Москва, 2-й Южнопортовый проезд, д. 29, стр. 1-5, снесены неизвестными лицами в период с февраля по март 2012 года. Снос объектов, являющихся федеральной собственностью, с ТУ Росимущества в г. Москве не согласовывался и соответствующих разрешений на их снос не выдавалось.

В целях определения рыночной стоимости указанных объектов между предприятием и ООО «Академия профессиональной оценки» заключен договор от 23 января 2012 года № 01-01-12, во исполнение которого обществом подготовлен отчет от 25 января 2012 года № 01-01-12. Рыночная стоимость недвижимого имущества на дату оценки составила 96509,9 тыс. рублей. Однако иски о восстановлении нарушенных прав Российской Федерации и ФГУП ни в отношении объектов, ни в отношении земельных участков не подавались.

По факту противоправных действий со стороны неизвестных лиц материалы для проведения проверки и принятия мер в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, в том числе для рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении виновных, ТУ Росимущества в г. Москве направлялись письма в правоохранительные органы.

11 марта 2013 года оперуполномоченным отдела МВД России по району Печатники г. Москвы вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 24 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, - за отсутствием события преступления. В ходе дополнительной проверки доводы Управления о совершенном преступлении и причинении неизвестными лицами материального ущерба Российской Федерации отделом МВД России по району Печатники г. Москвы не рассматривались, обращение ТУ приобщено к материалам проверки.

Земельный участок, на котором ранее располагались указанные объекты, на кадастровом учете не стоит, право собственности Российской Федерации не зарегистрировано, правовые отношения с ФГУП «ПромЭкс» не оформлены.

В силу статьи 17 Земельного кодекса и статьи 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» снос относящихся к федеральной собственности объектов недвижимого имущества при отсутствии зарегистрированного права Российской Федерации на земельный участок, на котором располагались снесенные объекты, влечет утрату основания для отнесения этого участка к федеральной собственности.

Процедура приватизации

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2013 года № 1111-р утвержден прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014-2016 годы, в соответствии с которым ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ» включены в Перечень федеральных государственных унитарных предприятий, планируемых к приватизации в 2014-2016 годах.

Федеральным законом о приватизации установлены требования, ограничивающие менеджмент ФГУПов, подлежащих приватизации, в совершении сделок с имуществом ФГУПов во избежание существенного изменения активов таких ФГУП до их приватизации.

Вместе с тем в рамках мероприятий по приватизации подведомственных ФГУПов Росимуществом предусмотрена поэтапная передача объектов недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения, в казну Российской Федерации (согласно пункту 1 приказа Рос-имущества от 2 апреля 2014 года № 111 «О приватизации ФГУП, подведомственных Росимуществу и включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2014 год» по результатам проведения инвентаризации имущества и обязательств предприятиями обеспечивается поэтапная передача объектов недвижимого имущества в казну Российской Федерации).

Во исполнение пункта 2.1 приказа Росимущества от 2 апреля 2014 года № 111 «О приватизации ФГУП, подведомственных Росимуществу и включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2014 год» на основании распоряжений ТУ переданы в оперативное управление Управления и федеральным автономным учреждениям 4 объекта нежилого фонда, общая площадь которых составляет 3484,3 кв. м, или 3,3 % от общей площади недвижимого имущества, переданного на праве хозяйственного ведения ФГУП «ПромЭкс».

Кроме того, ФГУП «ПромЭкс» осуществлена передача в государственную казну следующих объектов в г. Москве:

- ул. Новая Басманная, д. 2/1, стр.1, общей площадью 36503 кв. м;

- ул. Новорязанская, д. 12, общей площадью 7998,6 кв. м;

- ул. Автозаводская, д. 21Д, литера А, общей площадью 584,2 кв. м;

- ул. Брянский пост, д. 10, литера А, общей площадью 1106,7 кв. м

- МКЖД, 34-км, вл. 1, стр. 1, общей площадью 1117,4 кв. м;

- МКЖД, 34-км, вл. 1, стр. 3, общей площадью 2636,5 кв. метра.

Записи о прекращении права хозяйственного ведения ФГУП «ПромЭкс» в отношении объектов внесены в ЕГРП.

Общая площадь переданных объектов составила 49946,4 кв. м, или 47,3 % от общей площади недвижимого имущества, переданного на праве хозяйственного ведения.

Приказом Росимущества от 14 января 2015 года № 10 «О порядке подготовки к приватизации федерального государственного унитарного предприятия «ПромЭкс» поручено определить целевые функции объектов недвижимого имущества, находящихся в хозяйственном ведении ФГУП «ПромЭкс», и сроки приватизации соответствующих объектов («дорожные карты»).

В отношении ФГУП «АРЦ» в Росимуществе 10 февраля 2015 года проведено совещание по вопросу рассмотрения перечня объектов федерального имущества, находящихся в хозяйственном ведении предприятия. Протокол от 24 февраля 2015 года № 50, составленный по итогам данного совещания, является основанием для подготовки проекта приказа «О порядке подготовки к приватизации федерального государственного унитарного предприятия «Авторемонтный центр Мингосимущества России».

Таким образом, при проведении приватизации подведомственных ФГУПов Росимущество не придерживается общих требований и подходов, установленных для акционирования ФГУПов.

Статьей 8 Закона об унитарных предприятиях исчерпывающим образом определены случаи создания государственных унитарных предприятий.

Достижение целей, предусмотренных в указанной статье, не является предметом деятельности подведомственных Росимуществу ФГУПов.

Подведомственные Росимуществу унитарные предприятия не имеют отраслевой специфики и осуществляют услуги по передаче недвижимого имущества в аренду и иные услуги, которые представлены на конкурентном рынке.

Кроме того, Росимуществом фактически переданы ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ» функции по передаче недвижимого имущества в безвозмездное пользование для размещения федеральных структур и некоммерческих организаций, закрепленные за Агентством пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 года № 3.

Учитывая, что предприятия являются коммерческими организациями, имеющими основной целью деятельности извлечение прибыли, передача объектов недвижимого имущества в безвозмездное пользование не соответствует характеру деятельности ФГУПов и влечет за собой снижение их финансовых результатов. В этой связи представляется целесообразной передача занимаемых государственными органами и федеральными учреждениями объектов федерального недвижимого имущества на основании заключенных долгосрочных договоров безвозмездного пользования в оперативное управление указанных организаций.

Консолидированная информация об основных показателях Таким образом, общий финансовый результат за анализируемый период от сдачи объектов недвижимости в аренду и безвозмездное пользование составляет 939277,2 тыс. рублей, что на 77799,7 тыс. руб. меньше финансового результата, полученного ФГУП «ПромЭкс» только от аренды ОАО «РЖД» (договор от 30 декабря 2003 года № 01-30/1195) объектов федерального недвижимого имущества по адресам: г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2/1, стр. 1 и г. Москва, ул. Новорязанская, д. 12. В случае их нахождения в казне Российской Федерации доходы федерального бюджета от аренды данных объектов в указанном периоде могли составить не менее 1,0 млрд. рублей, при том что администрирование соответствующего договора со стороны Росимущества не потребовало бы значительных затрат.

Совокупная чистая прибыль, полученная предприятиями, составила только 49800,0 тыс. рублей, часть чистой прибыли, перечисленная в федеральный бюджет - 39851,0 тыс. рублей.

Указанная ситуация обусловлена как неэффективным использованием объектов федерального имущества, предоставленного на праве хозяйственного ведения предприятиям, так и направлением их финансовых ресурсов на обеспечение непосредственной деятельности Росимущества.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

По акту проверки ФГУП «АРЦ» от 25 февраля 2015 года № КМ-71/14-02 представлены замечания (пояснения) генерального директора А.В. Ковалевича от 2 марта 2015 года № 1672. Заключение на замечания (пояснения) утверждено аудитором Счетной палаты Российской Федерации М.С. Рохмистровым 6 марта 2015 года.

Выводы

1. До настоящего времени не завершена работа по упорядочению управления федеральным имуществом ФГУПов, предусмотренная постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2009 года № 1188. При имеющихся темпах приватизации ФГУПов и отсутствии решений в отношении отдельных категорий ФГУПов существуют риски недостижения ключевого показателя результатов реализации подпрограммы 1 «Повышение эффективности управления федеральным имуществом и приватизации» государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» - отсутствие ФГУПов к 2018 году.

2. Увеличение доходов федерального бюджета в виде части чистой прибыли в период 2012-2014 годов обеспечено как изменением порядка администрирования указанного вида доходов в части наделения одного федерального органа исполнительной власти полномочиями и собственника имущества ФГУПа, и администратора указанных доходов федерального бюджета, так и установлением минимального размера части чистой прибыли ФГУПа, подлежащей перечислению в федеральный бюджет, в размере 25 процентов.

3. Выявленные в ходе проверки многочисленные нарушения порядка использования и распоряжения федеральным имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения за ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ», подведомственными Росимуществу, не позволяют признать обоснованным наделение предприятий недвижимым имуществом общей площадью более 121,0 тыс. кв. м и 76,0 тыс. кв. м, соответственно, а деятельность, в том числе и по использованию данного имущества, эффективной.

4. Установлены нарушения положений статей 5, 6, 9 Закона о бухгалтерском учете и ПБУ34н в части отсутствия полноты учета закрепленных за предприятиями основных средств, выбывших объектов, списания объектов при отсутствии первичных документов, отсутствия информации о достоверной стоимости объектов недвижимости, а также многочисленные нарушения порядка проведения инвентаризации имущества.

5. Выявлены факты отсутствия в реестре федерального имущества актуальной информации о закрепленных, а также выбывших объектах ФГУПов, что противоречит постановлению № 447.

6. В нарушение статьи 131 Гражданского кодекса, статьи 4 Закона о регистрации не обеспечена государственная регистрация права собственности Российской Федерации, а также права хозяйственного ведения ФГУПов в отношении закрепленных за предприятиями объектов недвижимого имущества общей площадью более 32,0 тыс. кв. м. В нарушение указанных норм и статей 25 Земельного кодекса и 609 Гражданского кодекса не оформлены договоры аренды на земельные участки, занимаемые объектами ФГУПов.

7. Отсутствие должного контроля со стороны предприятий за сохранностью и использованием закрепленного на праве хозяйственного ведения имущества повлекло необеспечение сохранности объекта культурного наследия федерального значения, использование имущества без правовых оснований, а также утрату объектов федеральной собственности.

8. Установлены факты предоставления ФГУП «ПромЭкс» имущества в пользование коммерческой организации по договору оказания услуг, оплачиваемых предприятием, а также в безвозмездное пользование помещений, самовольно возведенных в нарушение требований статей 51, 55 Градостроительного кодекса.

9. Отдельные сделки осуществлены предприятиями без согласования с Росимуществом и ТУ: в нарушение пункта 3 статьи 23 Закона об унитарных предприятиях и подпункта «е» пункта 1 постановления № 739 ФГУП «АРЦ» приобретены автомобили в лизинг; в нарушение пункта 4 статьи 18 Закона об унитарных предприятиях предоставлены 18 займов сотрудникам на общую сумму 4790,0 тыс. рублей.

10. Значения показателей, установленных программами деятельности ФГУПов, в проверяемом периоде 2012-2014 годов не достигнуты, программы деятельности на 2013 год не утверждены. Деятельность ФГУП «АРЦ» являлась прибыльной лишь по итогам 2013 года.

11. В проверяемом периоде в доход федерального бюджета перечислена часть чистой прибыли ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ» в совокупном объеме 39,8 млн. рублей, что несопоставимо ниже доходов от использования закрепленного за ними недвижимого имущества.

Общий финансовый результат от сдачи ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ» объектов недвижимости в аренду в анализируемом периоде составляет 939277,2 тыс. рублей, что на 77799,7 тыс. рублей меньше финансового результата, полученного ФГУП «ПромЭкс» только по договору аренды объектов федерального недвижимого имущества по адресам: г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2/1, стр. 1 и г. Москва, ул. Новорязанская, д. 12.

Прекращение права хозяйственного ведения ФГУП «ПромЭкс» на указанные объекты ведет к убыточности предприятия в 2015 году и риску последующего банкротства.

В то же время нахождение в казне Российской Федерации только 2 объектов, арендуемых ОАО «РЖД», могло увеличить доходы федерального бюджета в проверяемом периоде не менее чем на 1,0 млрд. рублей.

12. В рамках мероприятий по приватизации подведомственных ФГУПов Росимуществом предусмотрена поэтапная передача объектов недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения, в казну Российской Федерации, что не соответствует общим требованиям и подходам, установленным Законом о приватизации для акционирования ФГУПов. Дальнейшая практика прекращения права хозяйственного ведения на объекты недвижимости приведет к дальнейшему ухудшению финансовых результатов, вплоть до банкротства предприятий.

13. С учетом результатов контрольного мероприятия осуществление Росимуществом и ТУ Росимущества в г. Москве полномочий собственника в отношении имущества ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ» не может быть признано эффективным.

14. Подведомственные Росимуществу унитарные предприятия не имеют отраслевой специфики и осуществляют услуги по передаче недвижимого имущества в аренду и иные представленные на конкурентном рынке услуги, что не соответствует статье 8 Закона об унитарных предприятиях.

15. Росимуществом фактически переданы ФГУП «ПромЭкс» и ФГУП «АРЦ» функции по передаче недвижимого имущества в безвозмездное пользование органам власти и некоммерческим организациям для их размещения, а также функции по передаче недвижимого имущества в аренду иным организациям, закрепленные за Агентством пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 года № 3.

Учитывая, что предприятия являются коммерческими организациями, имеющими основной целью деятельности извлечение прибыли, передача объектов недвижимого имущества в безвозмездное пользование не соответствует характеру деятельности ФГУПов и влечет за собой снижение их финансовых результатов.

16. Проверки деятельности ФГУП «АРЦ» Росимуществом не проводились. В нарушение пункта 2 статьи 21 Закона об унитарных предприятиях допускались факты назначения на должность руководителя предприятия лиц, осуществлявших предпринимательскую деятельность, а также являвшихся в тот же период учредителями сторонних юридических лиц.

17. В нарушение пунктов 1, 2 Правил утверждения программ программы деятельности ФГУП «АРЦ» и «ПромЭкс» на 2013 год Росимуществом не утверждались. Программы деятельности ФГУП «АРЦ» на 2012 и 2014 годы утверждены позже установленного срока на 1 месяц.

18. Практика оказания подведомственными предприятиями услуг Рос-имуществу по ценам ниже фактических расходов предприятия с их покрытием за счет доходов от аренды недвижимого имущества не соответствует целям создания и деятельности государственных унитарных предприятий и свидетельствует как о неэффективном использовании объектов федерального имущества, предоставленного предприятиям на праве хозяйственного ведения, так и о направлении их финансовых ресурсов на обеспечение деятельности Росимущества.

Предложения

1. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Федеральному агентству по управлению государственным имуществом.

2. Направить информационное письмо Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалову.

3. Направить обращения Счетной палаты Российской Федерации в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и Министерство внутренних дел Российской Федерации.

4. Направить отчет и информацию о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.С. РОХМИСТРОВ

ОТЧЕТ
о промежуточных результатах экспертно-аналитического
мероприятия «Мониторинг и оценка эффективности
размещения и использования средств Резервного фонда
и Фонда национального благосостояния, в том числе
направленных на финансирование инфраструктурных
проектов за счет средств Фонда национального
благосостояния, осуществляемых в рамках реализации
подпрограммы «Управление государственным долгом
и государственными финансовыми активами Российской
Федерации» государственной программы Российской
Федерации «Управление государственными финансами
и регулирование финансовых рынков»

Основание для проведения мероприятия: пункт 2.4.5.8 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год, постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19 декабря 2014 года № 5801-6 ГД.

Предмет мероприятия

Процесс размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Цели мероприятия

Мониторинг и оценка эффективности размещения средств Резервного фонда; мониторинг и оценка эффективности размещения и использования средств Фонда национального благосостояния, в том числе направленных на финансирование самоокупаемых инфраструктурных проектов; мониторинг условий и объемов направления кредитными организациями средств Фонда национального благосостояния на финансирование самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; мониторинг реализации юридическими лицами, в ценные бумаги которых размещаются средства Фонда национального благосостояния, самоокупаемых инфраструктурных проектов, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 2044-р.

Объекты мероприятия

Министерство финансов Российской Федерации (г. Москва), Федеральное казначейство (г. Москва), Министерство экономического развития Российской Федерации (г. Москва), Министерство транспорта Российской Федерации (г. Москва), Федеральное агентство железнодорожного транспорта (г. Москва), государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (г. Москва), Банк ВТБ (открытое акционерное общество) (г. Москва), акционерное общество «Газпромбанк» (г. Москва), открытое акционерное общество «Российский сельскохозяйственный банк» (г. Москва), государственная компания «Российские автомобильные дороги» (г. Москва), открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (г. Москва), закрытое акционерное общество «Тувинская энергетическая промышленная корпорация» (г. Кызыл), общество с ограниченной ответственностью «Инфраструктурные инвестиции - 3» (г. Москва), общество с ограниченной ответственностью «Инфраструктурные инвестиции - 4» (г. Москва), открытое акционерное общество «Ямал СПГ» (г. Яр-Сале, Ямало-Ненецкий автономный округ), акционерное общество «Атомэнергопром» (г. Москва).

Исследуемый период: 2015 год.

Сроки проведения мероприятия: февраль 2015 года - март 2016 года.

Результаты мероприятия

1. Анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния

Статьей 96.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) установлено, что Резервный фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета. Нормативная величина Резервного фонда устанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, определенном исходя из 7 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема валового внутреннего продукта, указанного в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Резервный фонд формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда не достигает его нормативной величины.

В соответствии с пунктом 9 статьи 96.9 Бюджетного кодекса, в редакции Федерального закона от 4 октября 2014 года № 283-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 30 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, федеральным законом о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование в размере, не превышающем объем, установленный указанным федеральным законом, дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также в случае недостатка указанных доходов - средств Резервного фонда на замещение непоступающих в ходе исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета) и поступлений, учтенных в источниках финансирования дефицита федерального бюджета, с соответствующим уменьшением объема средств, подлежащих перечислению в Резервный фонд.

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено использование средств Резервного фонда на замещение непоступающих в ходе исполнения федерального бюджета дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, предусмотренных на замещение государственных заимствований Российской Федерации в соответствии с пунктом 7 статьи 199 Бюджетного кодекса.

Статьей 96.10 Бюджетного кодекса установлено, что Фонд национального благосостояния (далее - ФНБ) представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

Фонд национального благосостояния формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины с учетом положений пункта 4 статьи 199 Бюджетного кодекса.

В соответствии с Федеральным законом от 20 апреля 2015 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» предусматривается использование на финансирование дефицита федерального бюджета средств Резервного фонда в объеме 3074120,7 млн. рублей или 62,2 % его сложившегося объема по состоянию на 1 января 2015 года (4945492,3 млн. рублей), а также уменьшение остатков средств Фонда национального благосостояния в сумме 19711,05 млн. рублей.

Кроме того, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2015 года № 196-р средства Резервного фонда в размере 500,0 млрд. рублей были направлены на замещение непоступающих в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета) и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Согласно Бюджетному кодексу в целях обеспечения достаточности собственных средств (капитала) государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - Внешэкономбанк) до 7 % средств Фонда национального благосостояния могут размещаться на депозитах в указанной государственной корпорации на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации. При этом на операции по размещению средств Фонда национального благосостояния на указанные депозиты не распространяются требования статьи 96.11 Бюджетного кодекса.

Пунктом 5 статьи 96.10 Бюджетного кодекса, введенным Федеральным законом от 26 декабря 2014 года № 449-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетных кодекс Российской Федерации» установлено, что в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных объектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, до 10 % средств Фонда национального благосостояния могут размещаться на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации в российских кредитных организациях, объем собственных средств (капитала) которых составляет не менее 100 млрд. рублей, на субординированных депозитах либо в субординированные облигации данных кредитных организаций.

2. Анализ динамики и причин изменения основных показателей управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (изменение объемов, остатков, доходов от управления, доходности, курсовой разницы), параметров и условий размещения средств ФНБ в Банке России и во Внешэкономбанке

Для учета средств Резервного фонда в иностранных валютах Центральным банком Российской Федерации на основании договора банковского счета от 15 января 2008 года № 42-7.1-19/3.3-5 Федеральному казначейству открыты счета №№ 40105840200000006900 (доллары США), 40105978800000006900 (евро), 40105826800000006900 (фунты стерлингов).

Денежные средства Резервного фонда в валюте Российской Федерации находятся на счете № 40105810900000006900, открытом Центральным банком Российской Федерации Федеральному казначейству на основании договора банковского счета от 11 января 2008 года № 42-7.1-19/3.3-1.

Для учета средств Фонда национального благосостояния в иностранных валютах Центральным банком Российской Федерации на основании договора банковского счета от 15 января 2008 года № 42-7.1-19/3.3-6 Федеральному казначейству открыты счета №№ 40105840500000007900 (доллары США), 40105978100000007900 (евро), 40105826100000007900 (фунты стерлингов).

Денежные средства Фонда национального благосостояния в валюте Российской Федерации находятся на счете № 40105810200000007900, открытом Центральным банком Российской Федерации Федеральному казначейству на основании договора банковского счета от 11 января 2008 года № 42-7.1-19/3.3-2.

По состоянию на 1 января 2015 года:

- совокупный объем Резервного фонда составлял 4945492251013,84 рубля, или 87906734834,51 долл. США. Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Резервного фонда в Банке России составляли 0,00 рубля, 40820500938,57 долл. США, 31390625947,21 евро, 5761572011,51 фунта стерлингов, размер образовавшейся курсовой разницы на 1 января 2015 года составил 1868696,3 млн. рублей;

- совокупный объем Фонда национального благосостояния составлял 4388085155969,62 рубля, или 77998754958,72 долл. США. Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Фонда национального благосостояния в Банке России составляли 0,00 рубля, 23581151547,41 долл. США, 23286924661,93 евро, 4234605508,15 фунта стерлингов, на депозитах во Внешэкономбанке - 195029972750,0 рубля и 6254000000,00 долл. США, при этом размер положительной курсовой разницы, сложившейся на 1 января 2015 года, составил 1499869,2 млн. рублей.

Федеральным законом от 30 сентября 2010 года № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями) до 1 февраля 2016 года приостановлено действие норм Бюджетного кодекса, касающихся использования доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния для формирования указанных фондов. В указанной связи суммы доходов от размещения средств на отдельных счетах по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в Банке России за процентный период (с 15 января 2014 года по 15 января 2015 года), а также от размещения средств Фонда национального благосостояния на депозиты во Внешэкономбанке (за январь-февраль 2015 года) в полном объеме перечислены в доходы федерального бюджета в феврале 2015 года.

В феврале 2015 года в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2015 года № 196-р часть средств Резервного фонда в иностранной валюте на счетах в Банке России, а именно 3556,6 млн. долл. США, 3120,9 млн. евро и 514,1 млн. фунтов стерлингов, была реализована за 500000,0 млн. рублей, а вырученные средства зачислены на единый счет федерального бюджета в целях замещения непоступающих в ходе исполнения федерального бюджета в 2015 году доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета.

Все конверсионные операции со средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния за период с января по февраль 2015 года были осуществлены в соответствии с утвержденной ранее валютной структурой фондов и на конъюнктуру валютного рынка влияния не оказали.

Курсовая разница от переоценки остатков средств на счетах в Банке России по учету средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в иностранной валюте за период с 1 января по 1 марта 2015 года составила, соответственно, 275244028103,6 рубля и 157147363022,03 рубля, от переоценки средств Фонда национального благосостояния, размещенных на валютных депозитах во Внешэкономбанке, за аналогичный период - 31353803600,0 рубля. Кроме того, курсовая разница от переоценки ценных бумаг Украины, приобретенных за счет средств Фонда национального благосостояния, составила 15040200000,0 рубля, от переоценки облигаций ОАО «Ямал СПГ» (приобретены в рамках реализации инфраструктурных проектов), номинированных в долларах США (с 20 февраля по 1 марта 2015 года), составила (-) 1036712913,6 рубля.

По состоянию на 1 марта 2015 года остатки средств на отдельных счетах в Банке России составили:

- по учету средств Резервного фонда:

0,00 рубля;

37263857312,09 долл. США;

28269701620,28 евро;

5247487826,48 фунта стерлингов;

- по учету средств Фонда национального благосостояния:

0,00 рубля;

22374018841,68 долл. США;

23286924661,93 евро;

4234605508,15 фунта стерлингов.

Остатки средств Фонда национального благосостояния на депозитах во Внешэкономбанке по состоянию на 1 марта 2015 года составили:

- 195029972750,0 рубля, из них:

30878107000,0 рубля - на депозитах с максимальным сроком возврата до 31 декабря 2019 года и процентной ставкой 6,25 % годовых (с ежеквартальной выплатой процентов);

44151865750,0 рубля - на депозитах с максимальным сроком возврата до 31 декабря 2020 года и процентной ставкой 7,25 % годовых (с ежеквартальной выплатой процентов);

40000000000,0 рубля - на депозите с максимальным сроком возврата до 1 июня 2020 года и процентной ставкой 6,25 % годовых (с ежеквартальной выплатой процентов);

30000000000,0 рубля - на депозите с максимальным сроком возврата до 31 декабря 2027 года и процентной ставкой 6,25 % годовых (с ежеквартальной выплатой процентов);

50000000000,0 рубля - на депозите с максимальным сроком возврата до 8 июня 2016 года и процентной ставкой 6,25 % годовых (с выплатой процентов каждые шесть месяцев);

- 6254000000,0 долл. США, из них:

3504000000,0 долл. США - на депозитах со сроком возврата до 26 сентября 2029 года и с уплатой процентов раз в год по плавающей ставке, превышающей на 3,0 процентного пункта полугодовую ставку ЛИБОР в долларах США;

2462000000,0 долл. США - на депозитах со сроком возврата до
26 сентября 2029 года и с уплатой процентов раз в год по плавающей ставке, превышающей на 2,75 процентного пункта полугодовую ставку ЛИБОР в долларах США;

288000000,0 долл. США - на депозите со сроком возврата до 26 сентября 2019 года и с уплатой процентов раз в год, в день возврата депозита по плавающей ставке, превышающей на 3,80 процентного пункта ставку ЛИБОР в долларах США.

Совокупный объем средств Резервного фонда в рублевом эквиваленте по состоянию на 1 марта 2015 года составил 4720736279117,42 рубля, или 77045823349,69 долл. США, Фонда национального благосостояния - 4590589805356,95 рубля, или 74921738962,40 долл. США.

Мониторинг и анализ управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния

Суммы дохода от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на счетах в Банке России за процентный период с 15 января 2014 года по 15 января 2015 года, перечисленные в январе 2015 года, составили 50484000130,71 рубля и 35989855475,29 рубля, соответственно, согласно Бюджетному кодексу были зачислены в федеральный бюджет.

Совокупная доходность размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных валют, составила за 2014 год по каждому фонду 0,67 % годовых, увеличившись по сравнению с доходностью за 2013 год в 8,4 раза (совокупная доходность размещения средств фондов на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных валют, составляла за 2013 год 0,08 % годовых), в том числе на счетах в долларах США - 0,41 % годовых, на счетах в евро - 0,46 % годовых, на счетах в фунтах стерлингов - 2,8 % годовых.

Это обусловлено тем, что в 2013 году цены на низкорискованные активы, из которых сформирован инвестиционный портфель средств фондов, показывали наихудшую динамику за период размещения средств суверенных фондов. В 2014 году ситуация на рынке данных финансовых активов изменилась в позитивном направлении, и показатели доходности по существу вернулись на уровень 2012 года, когда совокупная доходность от размещения средств Резервного фонда и ФНБ на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных валют составила 0,74 % (0,67 % - за 2014 год).

В I квартале 2015 года управление средствами Резервного фонда в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 года № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» осуществлялось путем размещения средств фонда в иностранной валюте в долларах США, евро и фунтах стерлингов на счетах в Банке России. В соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации максимальная доля разрешенных финансовых активов в общем объеме средств Резервного фонда, размещаемая в долговых обязательствах иностранных государств, определена в размере 100 процентов.

Совокупная расчетная сумма процентного дохода (убытка) от размещения средств Резервного фонда на счетах в Банке России[6] за период с 15 января по 28 февраля 2015 года (т.е. за истекшую часть процентного периода) составила (-) 4127603343,923 рубля. Расчетные суммы процентного дохода (убытка) от размещения средств указанного фонда на отдельных счетах в иностранной валюте составили (в валюте счета): (-) 59880970,78 долл. США, 18087652,42 евро, (-) 18003087,88 фунта стерлингов.

Управление средствами Фонда национального благосостояния в I квартале 2015 года осуществлялось в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 года № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 года № 18) путем размещения средств ФНБ в иностранной валюте: в долларах США, евро и фунтах стерлингов на счетах в Банке России, а также путем размещения средств фонда на депозиты во Внешэкономбанке и в финансовые активы юридических лиц, реализующих инфраструктурные проекты.

Вместе с тем указанным постановлением Правительства Российской Федерации предусмотрен более широкий перечень разрешенных валют (австралийский доллар, канадский доллар, швейцарский франк и японская иена), а также перечень стран, в долговые обязательства правительств которых могут размещаться средства ФНБ (Австралия, Швейцария и Япония). По состоянию на 1 марта 2015 года средства ФНБ в указанные виды валют не размещались.

Совокупная расчетная сумма процентного убытка от размещения средств Фонда национального благосостояния в иностранной валюте в Банке России за период с 15 января по 28 февраля 2015 года составила (-) 2445268767,18 рубля. Расчетные суммы процентного убытка от размещения средств ФНС на отдельных счетах в иностранной валюте в Банке России составили (в валюте счета) (-) 34329376,31 долл. США, (-) 13762722,19 евро, (-) 13623341,55 фунта стерлингов.

Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 2 статьи 96.11 Бюджетного кодекса управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в целях обеспечения стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде.

Приказами Минфина России от 17 апреля 2013 года № 111 «О номинальном объеме приобретенных за счет средств Резервного фонда долговых обязательств одного выпуска» и № 112 «О номинальном объеме приобретенных за счет средств Фонда национального благосостояния долговых обязательств одного выпуска» номинальные объемы приобретенных за счет средств фондов долговых обязательств иностранных государств одного выпуска установлены в размере, не превышающем 25 % номинального объема данного выпуска, долговых обязательств иностранных государственных агентств, центральных банков и международных финансовых организаций, в том числе оформленных ценными бумагами, в размере, не превышающем 10 % номинального объема данного выпуска, - Резервный фонд, 5 % - ФНБ. Данные нормы действуют также при формировании из долговых обязательств индексов, используемых для расчета сумм процентов, начисляемых на денежные средства, размещенные на счетах по учету Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

Доход от размещения средств ФНБ на депозиты во Внешэкономбанке, полученный в январе-феврале 2015 года, составил 2,4 млрд. рублей. Хранение средств ФНБ на депозитах во Внешэкономбанке является активом, рыночную стоимость которого определить затруднительно.

Учитывая размещение средств ФНБ на рублевых депозитах во Внешэкономбанке, предусматривающее начисление процентов по ставкам от 6,25 до 7,25 годовых, необходимо отметить, что эти условия нельзя признать эффективными в текущей экономической ситуации и инфляции, сложившейся по результатам истекшего периода на уровне 16,7 % (февраль 2015 года к февралю 2014 года).

Оценка эффективности и результативности
размещения средств Резервного фонда

и
Фонда национального благосостояния

В соответствии с пунктом 2 статьи 96.11 Бюджетного кодекса целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2015 году по-прежнему являлись обеспечение сохранности средств данных фондов и стабильного уровня дохода от их размещения в долгосрочной перспективе.

Макроэкономические условия исполнения федерального бюджета в 2015 году характеризуются более значительным увеличением уровня инфляции, существенным ослаблением курса национальной валюты по отношению к доллару США и евро на фоне падения мировых цен на нефть, значительного сокращения международных резервов и увеличения оттока капитала из страны.

По предварительной оценке эффективности размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния по состоянию на 1 марта 2015 года Резервный фонд уменьшен на 224756,0 млн. рублей (или 4,5 %) и составил 4720736,3 млн. рублей, с учетом расходов из Резервного фонда в объеме 500 млрд. рублей и положительной курсовой разницы в размере 275244,0 млн. рублей, Фонд национального благосостояния увеличен на 202504,7 млн. рублей (или 4,6 %) и составил 4590589,8 млн. рублей, включая курсовую разницу в размере 202504,7 млн. рублей (по счетам в Банке России, во Внешэкономбанке, по ценным бумагам Украины, по облигациям ОАО «Ямал СПГ»).

Все операции по размещению и использованию средств суверенных фондов были осуществлены в соответствии с нормативной и методической базами, а также и иными распорядительными документами, их регламентирующими.

Размещение средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на счетах в иностранной валюте в Банке России с уплатой сумм процентов, эквивалентных доходности индексов, сформированных из долговых обязательств США, европейских стран и Соединенного Королевства, в январе-феврале 2015 года принесло отрицательный результат.

3. Анализ параметров и условий размещения средств ФНБ
в ценные бумаги российских эмитентов, осуществляющих реализацию самоокупаемых инфраструктурных проекто
в и их возврата, мероприятий по реализации инфраструктурных проектов юридическими лицами, в финансовые активы которых
размещаются средства ФНБ

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах указано, что Правительству Российской Федерации необходимо уже в 2013 году начать размещение средств Фонда национального благосостояния и средств пенсионных накоплений в финансовые инструменты, предназначенные для реализации самоокупаемых проектов развития инфраструктуры, обеспечивающих максимальный мультипликативный эффект экономического роста при минимальных рисках для размещаемых государством средств.

В Бюджетном послании также указано, что речь идет о финансировании проектов на возвратной основе. В этом случае нужно определить долю участия фонда, которая позволяет разделить риски реализации проекта с другими участниками.

При этом нужно максимально задействовать средства частных инвесторов, использовать механизмы государственно-частного партнерства, снять на законодательном уровне существующие сегодня для таких проектов ограничения, разработать методику их комплексной оценки и типовые соглашения, а также обеспечить действенный контроль за целевым использованием средств, в том числе с учетом опыта банковского сопровождения проектов.

В 2013 году приняты изменения в Бюджетный кодекс и соответствующие нормативные акты Правительства Российской Федерации, предусматривающие возможность инвестирования средств ФНБ в долговые обязательства и акции российских юридических лиц, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 990 утверждены Правила размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, которые устанавливают порядок размещения Министерством финансов Российской Федерации средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, включая приобретение, владение, реализацию Министерством финансов Российской Федерации ценных бумаг и осуществление им прав владельца ценных бумаг.

Правила проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 991.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации По состоянию на 1 апреля 2015 года в перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства ФНБ, включены 11 инвестиционных проектов с общим предельным объемом средств ФНБ, инвестируемых на возвратной основе, в сумме 814,96 млрд. рублей.

Во II полугодии 2014 года утверждены паспорта 10 инвестиционных проектов, в 2015 году - 1 паспорт проекта, то есть через 12-14 месяцев после утверждения распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 2044-р перечня самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства ФНБ.

По состоянию на 1 апреля 2015 года осуществлено инвестирование средств ФНБ в финансовые активы юридических лиц, реализующих самоокупаемые инфраструктурные проекты, по 5 инфраструктурным проектам на общую сумму 187,63 млрд. рублей, или 23 % от предельного объема средств ФНБ, направляемых на финансирование самоокупаемых инфраструктурных проектов (814,96 млрд. рублей).

На 1 апреля 2015 года средства ФНБ в сумме 126 млрд. рублей размещены Минфином России на депозитах в Банке ВТБ (ОАО) в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утвержден Правительством Российской Федерации (100 млрд. рублей - на субординированный депозит и 26 млрд. рублей - на депозит в Банк ВТБ (ОАО).

Банк ВТБ (ОАО) осуществил за счет средств ФНБ, ранее привлеченных на субординированный депозит, покупку облигаций ОАО «РЖД» совокупной номинальной стоимостью 30,00 млрд. рублей в целях финансирования инфраструктурного проекта «Приобретение тягового подвижного состава».

Средства ФНБ в сумме 26,00 млрд. рублей были размещены на депозит в Банке ВТБ (ОАО) с возвратом в декабре 2018 года по ставке 8 % годовых с уплатой процентов в июле 2015 года, далее - каждые шесть месяцев.

27 ноября 2014 года приказом Минфина России № 138н утверждены формы:

- соглашения о представлении отчетов и иной дополнительной информации о ходе реализации самоокупаемого инфраструктурного проекта и об использовании средств Фонда национального благосостояния для его финансирования, заключаемого между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля реализации проекта и целевого использования ФНБ, и эмитентом ценных бумаг;

- отчета о ходе реализации самоокупаемого инфраструктурного проекта, предоставляемого юридическим лицом, выступающим инициатором проекта;

- отчета об использовании средств Фонда национального благосостояния для финансирования самоокупаемого инфраструктурного проекта, предоставляемого юридическим лицом, выступающим инициатором проекта.

Необходимо отметить, что реализация двух наиболее крупных проектов с привлечением средств ФНБ в объеме до 150 млрд. рублей по каждому объекту (Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей, Сооружение АЭС «Ханхикиви-1» в Финляндии) будет осуществляться в форме инвестирования средств ФНБ в привилегированные акции инициаторов проекта, которыми в данном случае выступают ОАО «РЖД» и АО «Атомэнергопром».

В соответствии с требованиями, утвержденными Правительством Российской Федерации (постановление от 19 января 2008 года № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния»), выплаты дохода по долговым обязательствам российских эмитентов, связанным с реализацией проектов, номинал которых выражен в российских рублях, должны обеспечивать доходность не ниже значения индекса потребительских цен Российской Федерации, рассчитанного за последний календарный год, предшествующий началу периода начисления купонного дохода, увеличенного на один процентный пункт.

По состоянию на 1 апреля 2015 года объем средств ФНБ, которые были размещены в привилегированные акции ОАО «РЖД» (в количестве 50 млн. штук), составил 50 млрд. рублей, а в привилегированные акции АО «Атомэнергопром» (57,5 млн. штук) - 57,5 млрд. рублей. Привилегированные акции указанных акционерных обществ были оплачены по номинальной стоимости.

По привилегированным акциям ОАО «РЖД», выпущенным с целью реализации проекта «Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей», запланирована доходность 0,01 % в 2015-2019 годах и 2,98 % - с 2020 года, которая не соответствует тому уровню дохода, установленному для долговых облигаций (уровень инфляции плюс 1 процентный пункт).

Необходимо также отметить, что в отличие от долговых облигаций, в которые также инвестируются средства ФНБ, привилегированные акции не имеют сроков погашения и существует риск невозврата в федеральный бюджет средств Фонда национального благосостояния, предоставленных на возвратной основе, поскольку реализация привилегированных акций осуществляется держателем акций на рыночных условиях, которые могут повлечь соответствующие риски.

В I квартале 2015 года ЗАО «Тувинская энергетическая промышленная корпорация» не завершена работа по выполнению условий для начала финансирования из средств ФНБ инфраструктурного проекта «Строительство железной дороги Элегест - Кызыл - Курагино и угольного портового терминала на Дальнем Востоке в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва», предусмотренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2014 года № 1059-р, а именно - по привлечению заемного финансирования в коммерческих банках.

Анализ конкретных мероприятий по реализации инфраструктурных проектов юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства ФНБ, будет проводиться в ходе контрольных мероприятий, осуществляемых направлениями деятельности Счетной палаты Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

4. Анализ параметров и условий размещения средств Фонда национального благосостояния в привилегированные акции кредитных организаций в соответствии со статьей 4 Федерального закона «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации»

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2014 года № 839 «О приобретении за счет средств Фонда национального благосостояния привилегированных акций кредитных организаций» (далее - постановление № 839) и в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона от 13 октября 2008 года № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 173-ФЗ) Минфином России по закрытой подписке в 2014 году на приобретение привилегированных акций Банка ВТБ (ОАО), АО «Газпромбанк» и ОАО «Россельхозбанк» были направлены средства Фонда национального благосостояния в объеме 278991,97 млн. рублей.

Согласно положениям части 3 статьи 4 Федерального закона № 173-ФЗ и пункта 2 постановления № 839 на приобретение привилегированных акций Банка ВТБ (ОАО), АО «Газпромбанк» и ОАО «Россельхозбанк» были направлены средства ФНБ, возвращенные после исполнения указанными кредитными организациями, а также ОАО «Банк Москвы» и Банком ВТБ 24 (ПАО)[7] (входят в Группу ВТБ), обязательств перед государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» по возврату субординированных кредитов (займов), предоставленных в соответствии с Федеральным законом № 173-ФЗ, в объеме 278991,97 млн. рублей.

В целях организации оплаты эмиссии привилегированных акций в соответствии с дополнительными соглашениями, заключенными кредитными организациями к договорам на предоставление субординированного кредита, досрочное погашение обязательств перед Внешэкономбанком по субординированным кредитам осуществлено Банком ВТБ (ОАО) 29 сентября 2014 года, ОАО «Россельхозбанк» - 16 октября 2014 года и АО «Газпромбанк» - 29 декабря 2014 года. В свою очередь, Внешэкономбанком в даты погашения обязательств кредитных организаций по субординированным кредитам произвел возврат указанных средств в Фонд национального благосостояния.

В целях размещения привилегированных акций с учетом особенностей их правового режима, установленных статьей 4 Федерального закона № 173-ФЗ, на основании решений общих собраний акционеров Банка ВТБ (ОАО) и АО «Газпромбанк», а также на основании распоряжения Росимущества от 28 августа 2014 года № 918-р (в отношении ОАО «Россельхозбанк») были внесены соответствующие изменения в уставы кредитных организаций в части права размещения наряду с обыкновенными акциями привилегированных акций и права на получение владельцами привилегированных акций дивидендов наравне с владельцами обыкновенных акций.

5. Анализ параметров и условий размещения средств Фонда национального благосостояния в субординированные депозиты в российских кредитных организациях и субординированные облигации российских кредитных организаций, связанные с финансированием проектов, на основании отдельных
распоряжений Правительства Российской Федерации

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 года № 2739-р и договором о размещении средств Фонда национального благосостояния на субординированный депозит от 29 декабря 2014 года № 42-7.4-29/48 (далее - Депозитный договор) между Федеральным казначейством и Банком ВТБ (ОАО) на субординированный депозит в Банке ВТБ (ОАО) 30 декабря 2014 года размещены средства ФНБ в объеме 100 млрд. рублей на срок до 30 декабря 2044 года в целях финансирования банком самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Банк ВТБ (ОАО) соответствует требованиям статьи 96.10 Бюджетного кодекса в части размера его собственных средств (на 1 декабря 2014 года - 718154,7 млн. рублей), Депозитный договор содержит положения, установленные распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 года № 2739-р.

Следует отметить, что конкретный проект, на финансирование которого будут направлены средства ФНБ, размещенные на субординированный депозит в Банке ВТБ (ОАО), в указанном распоряжении Правительства Российской Федерации не определен. На условиях, определенных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2015 года № 80 «О размещении средств Фонда национального благосостояния на депозит в Банке ВТБ (открытое акционерное общество)» на депозит в Банке ВТБ (ОАО) 4 марта 2015 года были размещены средства ФНБ в объеме 26 млрд. рублей со сроком возврата в декабре 2018 года. Конкретные цели размещения средств на депозит Правительством Российской Федерации не установлены.

6. Анализ системы контроля реализации инвестиционного
проекта и целевого использования средств ФНБ, привлекаемых
для его финансирования, оценка организации и осуществления Минфином России финансирования инфраструктурных проектов за счет средств ФНБ

Минфином России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 990 «О порядке размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов» за период с декабря 2014 года по март 2015 года за счет средств ФНБ осуществлено финансирование 5 самоокупаемых инфраструктурных проектов на сумму 187,63 млрд. рублей (23 % от предельного объема средств ФНБ, направляемых на финансирование самоокупаемых инфраструктурных проектов), а также размещено за счет средств ФНБ на субординированный депозит в Банке ВТБ (ОАО) 100 млрд. рублей, из которых на 30,0 млрд. рублей банком приобретены облигации ОАО «РЖД». Кроме того, 26,0 млрд. рублей за счет средств ФНБ размещены на депозит в Банк ВТБ (ОАО).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 990 (подпункт «в» пункта 6) одним из условий приобретения ценных бумаг за счет средств ФНБ является подписание соглашения между эмитентом и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на осуществление контроля реализации самоокупаемого инфраструктурного проекта и целевого использования средств ФНБ.

Данное соглашение предусматривает представление эмитентом отчетов и иной дополнительной информации о ходе реализации проекта и об использовании средств ФНБ для его финансирования.

Приказом Минфина России от 27 ноября 2014 года № 138н утверждены формы указанных соглашения и отчетов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 2044-р полномочиями по осуществлению контроля за реализацией инвестиционного проекта и целевым использованием средств ФНБ, привлекаемых для его финансирования, наделены следующие уполномоченные органы: Минтранс России (по 5 проектам), ОАО «Российские железные дороги» (по 1 проекту), Минэкономразвития России (по 4 проектам), государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (по 1 проекту).

По состоянию на 1 апреля 2015 года заключены соглашения между: Министерством экономического развития Российской Федерации и ОАО «Ямал СПГ», ООО «Инфраструктурные инвестиции - 3» и ООО «Инфраструктурные инвестиции - 4», между государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и АО «Атомэнергопром», между Федеральным агентством железнодорожного транспорта и ОАО «РЖД».

Указанным распоряжением Правительства Российской Федерации также поручено Минфину России заключить соглашения с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль реализации инвестиционных проектов и целевого использования средств ФНБ (Минтранс России), о целевом расходовании средств ФНБ по двум инфраструктурным проектам:

- «Центральная кольцевая автомобильная дорога (Московская область)» - в срок до октября 2014 года;

- «Модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей» - в срок до февраля 2014 года.

Данные соглашения между Минфином России и Минтрансом России до настоящего времени не подписаны.

В соответствии с пунктом 6 Правил размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 990, ежеквартально, не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, эмитентом представляются уполномоченному на осуществление контроля органу отчеты о ходе реализации проекта и об использовании средств Фонда национального благосостояния для его финансирования.

Согласно пункту 7 указанных Правил отчеты о ходе реализации проекта и об использовании средств ФНБ для его финансирования представляются уполномоченным органом в Минфин России и Минэкономразвития России ежеквартально, до последнего числа месяца, следующего за отчетным кварталом, по формам, установленным Минфином России.

С учетом изложенного, Минфином России в основном проведены организационные действия, включая подготовку нормативных документов для создания необходимых предпосылок по обеспечению формирования механизма финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, которые позволили перейти к начальному этапу их финансирования за счет средств Фонда национального благосостояния.

7. Оценка эффективности размещения средств
Фонда национального благосостояния в субординированные
депозиты и кредиты кредитных организаций

На развитие банковского сектора в 2014 году существенное влияние оказали такие факторы, как падение курса национальной валюты по отношению к резервным валютам, падение цен на российском фондовом рынке, отток вкладов населения в рублях и иностранной валюте, ухудшение кредитного качества заемщиков и рост резервов на возможные потери по ссудам, включение крупнейших российских банков, аффилированных с государством в список организаций, попавших под «секторальные санкции» США, ЕЭС и ряда других государств. В целях повышения устойчивости в высоковолатильных условиях ведения бизнеса и обеспечения финансирования реального сектора экономики в период действия санкций ОАО «Россельхозбанк», Банком ВТБ (ОАО) и АО «Газпромбанк» особое внимание было уделено формированию сбалансированной и диверсифицированной ресурсной базы, увеличению собственных средств (капитала).

В результате проведенной в соответствии с Федеральным законом № 173-ФЗ конвертации субординированных кредитов, предоставленных ОАО «Россельхозбанк», Банком ВТБ (ОАО) и АО «Газпромбанк», в привилегированные акции произошло увеличение уставного капитала указанных кредитных организаций в размере, соответствующем объему размещенных привилегированных акций. Увеличение уставного капитала, в свою очередь, способствовало росту источников основного капитала, рассчитываемых в соответствии с требованиями Банка России и стандартами Базеля 3. В то же время досрочное погашение субординированных кредитов, предоставленных Внешэкономбанком и учитываемых в источниках дополнительного капитала, существенно снизило размер дополнительного капитала.

Конвертация субординированных кредитов, предоставленных Внешэкономбанком, в привилегированные акции не оказала существенного влияния на увеличение собственных средств (капитала) Банка ВТБ (ОАО), ОАО «Россельхозбанк» и АО «Газпромбанк» (рост капитала составил от 1 % до 1,6 %), при этом позволила обеспечить рост основного и базового капитала и способствовала повышению устойчивости указанных кредитных организаций.

Получение Банком ВТБ (ОАО) субординированного депозита из средств ФНБ в декабре 2014 года в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 года № 2739-р (учтен Банком ВТБ (ОАО) в источниках дополнительного капитала (капитала второго уровня) в установленном Банком России порядке) способствовало росту собственных средств банка, которые за декабрь 2014 года увеличились почти на 8 %, норматив достаточности собственных средств вырос с 10,24 % до 12,65 процента.

В январе-феврале 2015 года у АО «Газпромбанк» и ОАО «Россельхозбанк» отмечается тенденция к снижению собственных средств и к снижению основного и базового капитала, у Банка ВТБ (ОАО) - к снижению базового и основного капитала. Указанная тенденция обусловлена необходимостью формирования дополнительных резервов на возможные потери по ссудам в связи в ухудшением финансового положения заемщиков на фоне продолжающейся рецессии российской экономики. При этом на снижение собственных средств ОАО «Россельхозбанк» на 1 января 2015 года по сравнению с 1 декабря 2014 года (сократились на 4962,6 млн. рублей) оказал влияние убыток, полученный по итогам 2014 года.

8. Анализ условий и объемов финансирования кредитными организациями за счет средств Фонда национального благосостояния самоокупаемых инфраструктурных проектов

Средства ФНБ, размещенные на депозите в Банке ВТБ (ОАО) в объеме 100 млрд. рублей, были размещены банком в бескупонные облигации федерального займа выпуска № 50001RMFS. Размещение указанных облигаций было осуществлено Банком России по поручению Минфина России по закрытой подписке 30 декабря 2014 года по цене 96,5481 % от номинальной стоимости. Погашение указанных облигаций состоялось в срок погашения - 30 марта 2015 года.

31 марта 2015 года средства ФНБ, размещенные на депозите в Банке ВТБ (ОАО), направлены банком:

- в облигации ОАО «РЖД» серии 33 с датой погашения 28 февраля 2040 года в размере 15000000000 рублей;

- в облигации ОАО «РЖД» серии 34 с датой погашения 28 февраля 2040 года в размере 15000000000 рублей;

- на депозит в Банке России в размере 70035616438 рублей.

Покупка Банком ВТБ (ОАО) облигаций ОАО «РЖД» совокупной номинальной стоимостью 30 млрд. рублей осуществлена в целях финансирования инфраструктурного проекта «Приобретение тягового подвижного состава» (входит в Перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 2044-р), реализуемого ОАО «РЖД».

9. Анализ системы контроля кредитными организациями
целевого использования организациями - заемщиками
кредитных ресурсов и хода реализации ими самоокупаемых
инфраструктурных проектов, финансируемых за счет средств
Фонда национального благосостояния

Учитывая, что Банком ВТБ (ОАО) средства ФНБ, привлеченные в субординированный депозит, размещены в облигации ОАО «РЖД» только 31 марта 2015 года, банком контроль за целевым использованием привлеченных ОАО «РЖД» кредитных ресурсов в I квартале 2015 года не осуществлялся.

Выводы

1. По состоянию на 1 марта 2015 года остатки средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния составили:

- на отдельных счетах в Банке России:

по учету средств Резервного фонда: 37263,9 млн. долл. США, 28269,7 млн. евро, 5247,5 млн. фунтов стерлингов;

по учету средств Фонда национального благосостояния: 22374,0 млн. долл. США, 22286,9 млн. евро, 4234,6 млн. фунтов стерлингов;

- на депозитах во Внешэкономбанке: средства Фонда национального благосостояния (в соответствии с Федеральным законом от 13 октября 2008 года № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации») - 195030,0 млн. рублей и 6254,0 млн. долл. США.

По состоянию на 1 апреля 2015 года средства Фонда национального благосостояния размещены:

- в финансовые активы юридических лиц, реализующих самоокупаемые инфраструктурные проекты, - в сумме 187630,63 млн. рублей;

- на депозиты и субординированные депозиты Банка ВТБ (ОАО) в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов - в сумме 126000,0 млн. рублей;

- в привилегированные акции Банка ВТБ (ОАО), ОАО «Россельхозбанк», АО «Газпромбанк» - в сумме 278991,97 млн. рублей.

2. По предварительной оценке эффективности размещения и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, по состоянию на 1 марта 2015 года следует отметить, что Резервный фонд уменьшен на 224756,0 млн. рублей (или 4,5 %) и составил 4720736,3 млн. рублей (с учетом расходов Резервного фонда - 500 млрд. рублей на замещение непоступивших доходов и источников финансирования дефицита бюджета, положительной курсовой разницы в размере 275244,0 млн. рублей), Фонд национального благосостояния увеличен на 4,6 % и составил 4590589,8 млн. рублей за счет положительной курсовой разницы в размере 202504,7 млн. рублей.

3. Размещение средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния на счетах в иностранной валюте в Банке России с уплатой сумм процентов, эквивалентных доходности индексов, сформированных из долговых обязательств США, европейских стран и Соединенного Королевства, в январе-феврале 2015 года принесло отрицательный результат.

Совокупная расчетная сумма процентного дохода (убытка) от размещения средств Резервного фонда на счетах в Банке России за период с 15 января по 28 февраля 2015 года (т.е. за истекшую часть процентного периода) составила (-) 4127603343,923 рубля. Расчетные суммы процентного дохода (убытка) от размещения средств указанного Фонда на отдельных счетах в иностранной валюте составили (в валюте счета): (-) 59880970,78 долл. США, 18087652,42 евро, (-) 18003087,88 фунта стерлингов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 2013 года № 989 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 года № 18» расширен перечень разрешенных для приобретения за счет средств ФНБ валют (австралийский доллар, канадский доллар, швейцарский франк и японская иена). По состоянию на 1 марта 2015 года средства ФНБ в указанные валюты не размещались.

4. Совокупная расчетная сумма убытка от процентного размещения средств Фонда национального благосостояния в иностранной валюте в Банке России за период с 15 января по 28 февраля 2015 года составила (-) 2445268767,18 рубля. Расчетные суммы процентного убытка от размещения средств ФНБ на отдельных счетах в иностранной валюте в Банке России составили (в валюте счета): (-) 34329376,31 долл. США, (-) 13762722,19 евро, (-) 13623341,55 фунта стерлингов.

Доход от размещения средств ФНБ на депозиты во Внешэкономбанке, полученный в январе-феврале 2015 года, составил 2,4 млрд. рублей.

Хранение средств ФНБ на депозитах во Внешэкономбанке неэффективно в условиях текущей экономической ситуации и инфляции 16,7 % (февраль 2015 года к февралю 2014 года).

5. Перед Фондом национального благосостояния, основной целью которого является обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, поставлена еще одна главная задача - инвестирование средств ФНБ в самоокупаемые инфраструктурные проекты.

По состоянию на 1 апреля 2015 года в Перечень самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния, включены 11 инвестиционных проектов с общим предельным объемом средств ФНБ, инвестируемых на возвратной основе, в сумме 814,86 млрд. рублей.

Доля средств Фонда национального благосостояния составляет от 4,6 % до 50 % общего объема финансирования инвестиционного проекта.

Во II полугодии 2014 года утверждены паспорта 10 инвестиционных проектов, в 2015 году - 1 паспорт проекта, то есть через 12-14 месяцев после утверждения указанного Перечня самоокупаемых инфраструктурных проектов.

По состоянию на 1 апреля 2015 года осуществлено инвестирование средств Фонда национального благосостояния в финансовые активы юридических лиц, реализующих самоокупаемые инфраструктурные проекты по 5 инфраструктурным проектам, на общую сумму 187,63 млрд. рублей, или 23 % от предельного объема средств Фонда национального благосостояния, направляемых на финансирование самоокупаемых инфраструктурных проектов.

6. Параметры, условия размещения в финансовые активы юридических лиц, реализующих самоокупаемые инфраструктурные проекты, средства ФНБ и их возврат характеризуются тем, что вид ценных бумаг, в которые инвестируются средства ФНБ, - это в основном облигации компаний с планируемой доходностью (инфляция плюс 1 %) и сроком возврата от 8 до 30 лет.

Также средства ФНБ размещаются в субординированные депозиты (на 30 лет) кредитных организаций для финансирования указанных проектов и в привилегированные акции и депозиты кредитных организаций в целях повышения их устойчивости.

7. По состоянию на 1 апреля 2015 года объем средств Фонда национального благосостояния, размещенных в привилегированные акции ОАО «РЖД», составил 50,0 млрд. рублей и привилегированные акции АО «Атомэнергопром» - 57,5 млрд. рублей.

Необходимо отметить, что в отличие от долговых облигаций, в которые инвестируются средства Фонда национального благосостояния, привилегированные акции не имеют сроков погашения и существует риск невозврата в федеральный бюджет средств Фонда, предоставленных на возвратной основе, поскольку реализация привилегированных акций осуществляется держателем акций на рыночных условиях.

8. В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона № 173-ФЗ «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации» Минфином России по закрытой подписке в 2014 году на приобретение привилегированных акций Банка ВТБ (ОАО), АО «Газпромбанк» и ОАО «Россельхозбанк» были направлены средства Фонда национального благосостояния в объеме 278991,9 млн. рублей, полученные после досрочного погашения указанными кредитными организациями субординированных кредитов, предоставленных государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в рамках поддержки финансовой системы в 2008-2009 годах.

9. Конвертация субординированных кредитов, предоставленных Внешэкономбанком за счет средств ФНБ, в привилегированные акции не оказала существенного влияния на увеличение собственных средств Банка ВТБ (ОАО), АО «Газпромбанк» и ОАО «Россельхозбанк», однако обеспечила рост их базового и основного капитала и повышение устойчивости указанных кредитных организаций.

10. Средства ФНБ, размещенные на субординированный депозит в Банке ВТБ (ОАО) 30 декабря 2014 года в целях финансирования банком самоокупаемых инфраструктурных проектов, способствовали росту достаточности капитала банка.

11. Из 100 млрд. рублей средств ФНБ, размещенных на субординированный депозит в Банке ВТБ (ОАО) 30 декабря 2014 года в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, Банком ВТБ (ОАО) было направлено на указанные цели 30 млрд. рублей лишь в конце I квартала 2015 года.

Предложение

Направить отчет о промежуточных результатах экспертно-анали-тического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Т.Н. МАНУЙЛОВА

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.В. ПЕРЧЯН

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка исполнения соглашений, заключенных
Министерством труда и социальной защиты
Российской Федерации с органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, по достижению
целевых показателей (нормативов) оптимизации
сети государственных (муниципальных) учреждений
в социальной сфере»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.3.3.3 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год, пункт 2.4.1.8 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год.

Предмет контрольного мероприятия

Деятельность Минтруда России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации соглашений, заключенных Минтрудом России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений в социальной сфере; законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятые во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»; программа поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р; план мероприятий («дорожная карта») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)», утвержденный приказом Минтруда России от 30 апреля 2014 года № 282; региональные планы мероприятий («дорожные карты») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)»; аналитическая, статистическая и финансовая отчетность (составление, ведение, соблюдение сроков), в том числе по операциям со средствами бюджетов всех уровней и внебюджетными источниками, направленная на реализацию в 2013-2014 годах задач, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», поручениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации; иные документы Минтруда России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятые в целях достижения целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений в социальной сфере.

Объекты контрольного мероприятия

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, органы исполнительной власти Ростовской области, органы исполнительной власти Республики Башкортостан, органы исполнительной власти Ярославской области, органы исполнительной власти Вологодской области, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, за исключением г. Севастополя и Республики Крым (по запросам).

Проверяемый период: 2013-2014 годы.

Цель контрольного мероприятия

Проверить выполнение Минтрудом России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательств, установленных соглашениями.

Сроки проведения контрольного мероприятия: ноябрь 2014 года - март 2015 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы

В соответствии со статьями 3, 4 Федерального закона № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (далее - Закон № 442-ФЗ) социальное обслуживание - деятельность по предоставлению социальных услуг гражданам, признанным нуждающимися в социальном обслуживании, осуществляемая, в том числе, на принципах адресности, добровольности и конфиденциальности.

Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере социального обслуживания определены в статье 7 Закона № 442-ФЗ и состоят, в том числе, в установлении основ государственной политики и основ правового регулирования в указанной сфере.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере социального обслуживания в соответствии с Положением о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 610, является Минтруд России.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации относятся, помимо прочего, правовое регулирование и организация социального обслуживания в субъекте Российской Федерации, определение уполномоченного органа субъекта Российской Федерации на признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании, утверждение нормативов штатной численности организаций социального обслуживания, а также иные полномочия, реализация которых определяет качество, доступность и полноту предоставляемых гражданам услуг в сфере социального обслуживания (статья 8 Закона № 442-ФЗ).

Финансовое обеспечение организаций социального обслуживания осуществляется из средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, благотворительных взносов и пожертвований, средств получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за плату или частичную плату, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой организациями социального обслуживания, а также иных не запрещенных законом источников (статья 30 Закона № 442-ФЗ).

Ежегодно социальные услуги в 3840 организациях социального обслуживания получают более 30 млн. граждан, в том числе 19 млн. граждан пожилого возраста.

При этом необходимо отметить, что уровень оплаты труда социальных работников в 2011 году составлял 8400 рублей, или 35,5 % к уровню среднемесячной заработной платы по Российской Федерации.

Результаты контрольного мероприятия

1. Оценка деятельности Минтруда России по совершенствованию
нормативной правовой базы, обеспечивающей развитие сферы
социального обслуживания населения

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее - Указ № 597) поставлены задачи по развитию системы социального обслуживания, улучшению качества предоставляемых услуг и повышению заработной платы социальных работников.

Правительству Российской Федерации поручено обеспечить повышение к 2018 году средней заработной платы социальных работников, включая социальных работников медицинских организаций, младшего медицинского персонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг), среднего медицинского (фармацевтического) персонала (персонала, обеспечивающего условия для предоставления медицинских услуг), до 100 % от средней заработной платы в соответствующем регионе.

В целях выполнения задач, поставленных в Указе № 597, приказом Минтруда России от 29 декабря 2012 года № 650 утвержден план мероприятий («дорожная карта») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)» (далее - План).

В Плане были установлены контрольные показатели его успешной реализации, а также текущие показатели нормативов, характеризующие повышение заработной платы социальных работников, проведение мероприятий по реструктуризации сети и оптимизации работы учреждений, в том числе, повышение качества и доступности предоставляемых социальных услуг.

Приказом Минтруда России от 18 января 2013 года № 21 утверждены Методические рекомендации по разработке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации планов мероприятий (региональных «дорожных карт») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)» (далее - региональная «дорожная карта»).

Субъектами Российской Федерации соответствующие региональные планы мероприятий были разработаны, согласованы с Минтрудом России и утверждены.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 27 декабря 2013 года № Пр-3086 по вопросу реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и качества услуг в социальной сфере, Минтрудом России и субъектами Российской Федерации была произведена корректировка Плана и региональных планов мероприятий.

Скорректированный План утвержден приказом Минтруда России от 30 апреля 2014 года № 282 (далее - План мероприятий, «Дорожная карта»).

Основными ожидаемыми результатами реализации Плана мероприятий являются формирование эффективной организационной структуры сети и штатной численности организаций социального обслуживания населения, а также доведение к 2018 году средней заработной платы социальных работников организаций социального обслуживания населения до уровня не ниже 100 % средней заработной платы в соответствующем субъекте Российской Федерации.

В целях обеспечения единообразного подхода к проведению корректировки региональных планов мероприятий Минтрудом России в субъекты Российской Федерации были направлены методические рекомендации по внесению в региональные «дорожные карты» изменений на основе анализа уровня заработной платы отдельных категорий работников бюджетной сферы за 2013 год.

В уточненных региональных «дорожных картах» установлена ежегодная динамика доведения средней заработной платы социальных работников до средней заработной платы по региону в соответствии с Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № Пр-675, поручением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2014 года № ОГ-П12-2256 и приказом Минтруда России от 5 мая 2014 года № 288 «Об утверждении формы соглашения между Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации об обеспечении достижения в 2014-2018 годах целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания, определенных региональным планом мероприятий («дорожной картой») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)» (далее - Соглашения) Минтрудом России в установленные сроки (до 1 июля 2014 года) заключены 83 Соглашения с субъектами Российской Федерации (в частности, по объектам проверки: с Вологодской и Ярославской областями - 20 мая 2014 года, с Ростовской областью - 22 мая 2014 года, с Республикой Башкортостан - 30 мая 2014 года).

Предметом Соглашений являлось обеспечение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательного достижения целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений, определенных региональными планами мероприятий, и привлечение средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций, для повышения заработной платы социальных работников в соответствии с Указом № 597.

В 2012-2014 годах реализация Плана и региональных «дорожных карт» предусматривала (в числе прочего) формирование нормативной правовой базы, регулирующей сферу социального обслуживания.

В соответствии с Планом мероприятий деятельность Минтруда России в части совершенствования нормативной правовой базы предусматривала разработку 28 нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие сферы социального обслуживания населения, в том числе: разработку проекта федерального закона, 5 проектов постановлений Правительства Российской Федерации, принятие 22 ведомственных нормативных правовых актов.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», направленный на развитие системы социального обслуживания, повышение уровня и качества предоставления социальных услуг, вступил в силу с 1 января 2015 года.

Приняты постановления Правительства Российской Федерации:

- от 1 декабря 2014 года № 1285 «О расчете подушевых нормативов финансирования социальных услуг» (далее - постановление № 1285);

- от 24 ноября 2014 года № 1236 «Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг» (далее - постановление № 1236);

- от 24 ноября 2014 года № 1239 «Об утверждении порядка размещения и обновления информации о поставщике социальных услуг, включая требования к содержанию и форме предоставления указанной информации, на официальном сайте поставщика социальных услуг в сети «Интернет»;

- от 18 октября 2014 года № 1075 «Об утверждении правил определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно»;

- от 23 июня 2014 года № 581 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Минтрудом России в 2014 году должны были быть подготовлены 22 ведомственных нормативных правовых акта, из них 7 документов приняты в сроки, установленные в «Дорожной карте». Остальные 15 документов в основном приняты в ноябре 2014 года.

В связи с тем, что нормативные правовые акты (постановление № 1285, постановление № 1236, приказ Минтруда России от 24 ноября 2014 года № 934н «Об утверждении методических рекомендаций по расчету потребностей субъектов Российской Федерации в развитии сети организаций социального обслуживания», приказы Минтруда России от 24 ноября 2014 года № 939н, № 938н, № 935н об утверждении примерных порядков предоставления социальных услуг) приняты в ноябре-декабре 2014 года, субъекты Российской Федерации были поставлены перед необходимостью при формировании региональных нормативно-правовых баз в соответствии с Законом № 442-ФЗ самостоятельно, без соответствующего методического обеспечения, определять основные подходы к порядкам предоставления социальных услуг, финансовому обеспечению региональных программ социального обслуживания и прочее.

Приказ Минтруда России от 24 ноября 2014 года № 940 «Об утверждении правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, которые включают в себя рекомендуемые нормативы штатной численности, перечень необходимого оборудования для оснащения организаций социального обслуживания, их структурных подразделений», с учетом регистрации документа в Минюсте России 27 февраля 2015 года (№ 36314), начал применяться с еще большим опозданием. Таким образом, субъекты Российской Федерации вынуждены были определять штатную численность и перечень необходимого оборудования для оснащения организаций социального обслуживания без соответствующего методического сопровождения.

Отсутствие единообразного подхода к формированию кадрового и материально-технического обеспечения организаций социального обслуживания может привести к рискам неэффективного использования финансовых ресурсов, когда на одни и те же цели и одинаковые объемы выполняемых работ в региональных бюджетах будут выделяться различные средства.

Система контрольных показателей успешной реализации Плана мероприятий не в полной мере коррелируется с системой показателей нормативов, утвержденных тем же приказом Минтруда России (от 30 апреля 2014 года № 282). Перечень показателей нормативов характеризует текущую деятельность, направленную на достижение только одного контрольного показателя - соотношение средней заработной платы социальных работников учреждений социального обслуживания населения со средней заработной платой в субъекте Российской Федерации. В этой связи комплексно оценить эффективность, результативность и качество осуществляемых мер с точки зрения конечных результатов не представляется возможным.

Важнейший контрольный показатель успешной реализации Плана мероприятий - «Доля граждан, получивших социальные услуги в учреждениях социального обслуживания населения, в общем количестве граждан, обратившихся за получением социальных услуг в учреждения социального обслуживания населения» - отсутствует в перечне показателей нормативов региональной «дорожной карты».

Кроме того, установленные в региональных планах субъектов Российской Федерации «линейки» контрольного показателя (соотношение средней заработной платы социальных работников учреждений социального обслуживания населения со средней заработной платой в субъекте Российской Федерации) практически совпадают с «линейкой» данного контрольного показателя Плана мероприятий. Подобный подход к планированию динамики не учитывает особенности регионов, в том числе: различный уровень их бюджетной обеспеченности, степень развития системы социальной защиты, половозрастные особенности населения субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в самих документах (Плане мероприятий, региональных «дорожных картах») заложены риски недостижения установленных показателей.

2. Оценка степени достижения в 2013-2014 годах целевых
показателей (нормативов) оптимизации сети
государственных (муниципальных) учреждений социального
обслуживания, определенных Соглашениями

Показатели нормативов региональной «дорожной карты» по Российской Федерации установлены в приложении к Плану мероприятий, утвержденному приказом Минтруда от 30 апреля 2014 года № 282. Всего установлены 22 показателя, часть из которых (численность населения, средняя заработная плата работников по субъекту Российской Федерации и темп ее роста и др.) не зависят от развития системы социального обслуживания населения.

Минтруд России осуществляет мониторинг достижения показателей, установленных в региональных «дорожных картах». Информация о достижении показателей представляется в Минтруд России 2 раза в год: до 1 сентября - за I полугодие отчетного года, до 1 марта - за II полугодие предыдущего года и предыдущий год в целом. На момент окончания проверки отчетная информация о ходе достижения показателей, установленных в региональных «дорожных картах» за 2014 год, не была получена. Источником информации являются оперативные данные субъектов Российской Федерации.

2.1. Оптимизация и реструктуризация сети
государственных (муниципальных) учреждений
социального обслуживания

Оптимизация сети государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания является одним из важнейших направлений повышения эффективности деятельности системы социального обслуживания. Работа по оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания ведется в субъектах Российской Федерации с 2010 года. Оптимизационные мероприятия осуществлялись за счет реорганизации неэффективных организаций, оптимизации программных расходов, повышения эффективности деятельности учреждений и других внутренних ресурсов.

Анализ соотношения плановых и фактических показателей прироста фонда оплаты труда за счет проведения мероприятий по оптимизации учреждений социального обслуживания показал следующее.

В 2014-2018 годах Планом мероприятий предусмотрено, что доля полученных от оптимизации средств должна составлять 27,5 % в общем объеме повышения оплаты труда социальных работников, в то время как Указом № 597 определено на эти цели использование не менее трети (33,3 процента).

За 2014-2018 годы за счет проведения мероприятий по оптимизации учреждений социального обслуживания планируется обеспечить прирост фонда заработной платы к 2018 году в сумме 56834,7 млн. рублей.

В 2013 году за счет проведения мероприятий по оптимизации учреждений социального обслуживания высвобождены 1074,0 млн. рублей. Наибольшая сумма - 511,8 млн. рублей получена в г. Москве, в Оренбургской области - 68,7 млн. рублей, в Липецкой области - 46,6 млн. рублей.

В 2014 году фактически за счет проведения мероприятий по оптимизации учреждений социального обслуживания высвобождены и направлены на прирост фонда оплаты труда социальных работников 3227,2 млн. рублей, или 109,2 % от планового значения. Не выполнены плановые значения в 27 (35,3 %) субъектах Российской Федерации. При этом в Белгородской области фактическое выполнение показателя объема средств, полученных за счет проведения мероприятий по оптимизации, составляет 526,5 %, в Забайкальском крае - 7,3 процента.

В Республике Башкортостан в 2013 году за счет сокращения и оптимизации расходов на содержание учреждений высвобождены 1,2 млн. рублей. В 2014 году планировалось дополнительно получить 43,7 млн. рублей. Фактически данный показатель выполнен на 35,6 % (15,5 млн. рублей).

Вызывает опасения ситуация, когда значительный рост доли средств, полученных от оптимизации, объясняется субъектами существенным сокращением среднесписочной численности социальных и иных категорий работников. При этом иные мероприятия, за счет которых могли бы быть реально достигнуты такие показатели, не осуществляются.

Так, в Ростовской области в 2013 году за счет средств по оптимизации были получены 0,1 млн. рублей, на 2014 год запланировано 75,4 млн. рублей, получено 112,6 млн. рублей (149,2 % от планового значения). Значительный рост доли средств, полученных от оптимизации, объясняется существенным сокращением среднесписочной численности социальных и иных категорий работников.

В 2013 году в субъектах Российской Федерации число учреждений социального обслуживания сократилось на 44 единицы, в 2014 году - на 66 единиц. За 2015-2018 годы путем реорганизации и ликвидации планируется уменьшить сеть еще на 260 организаций социального обслуживания.

Возможности дальнейших оптимизационных мероприятий в значительной степени исчерпаны, так как в ряде субъектов Российской Федерации указанные мероприятия практически завершены и дальнейшее сокращение числа учреждений социального обслуживания может вести к снижению охвата и качества социального обеспечения. Так, с 2009 по 2012 год в системе социальной защиты населения Вологодской области уже проведена оптимизация сети учреждений социального обслуживания населения области путем закрытия 73 учреждений (отделений), а в 2014 году преобразованы только 3 учреждения. С 2015 года дальнейшие оптимизационные мероприятия в области не предусматриваются в связи с отсутствием резервов.

Начиная с 2015 года 60,2 % субъектов Российской Федерации не предполагают дальнейшего сокращения либо реорганизации сети организаций социального обслуживания, 58 % - сокращения численности социальных работников.

Сокращение и реорганизация сети в 2015-2018 годах запланированы в 33 субъектах Российской Федерации. В частности, в Московской области планируется реорганизовать 44 учреждения, в Псковской области - 28 учреждений. В этот же период 16 регионов планируют увеличить сеть учреждений на 59 объектов. В 34 субъектах Российской Федерации к 2018 году число организаций социального обслуживания сохранится на уровне 2014 года.

Таким образом, не совсем понятно, за счет каких мероприятий по оптимизации регионы предполагают достичь к 2018 году установленных в региональных «дорожных картах» показателей нормативов прироста фонда оплаты труда.

Достижение норматива прироста фонда оплаты труда, предусмотренного региональными «дорожными картами» и Соглашениями, за счет проведения мероприятий по оптимизации учреждений социального обслуживания сопряжено с возникновением ряда рисков устойчивости функционирования системы предоставления социальных услуг.

Проверка показала, что оптимизация сети организаций социального обслуживания в регионах не всегда учитывает сохраняющуюся очередь на получение социальных услуг.

В 2013 году плановые показатели по сокращению очереди в стационарные организации социального обслуживания не выполнили 2 субъекта Российской Федерации (Карачаево-Черкесская Республика и Костромская область). В 2014 году плановые показатели, по оперативным данным субъектов Российской Федерации, не выполнили 18 субъектов Российской Федерации. Наибольшее отклонение от плана имело место в Амурской области (89,6 %), Ульяновской области (97 %), Забайкальском крае (97,4 процента).

По состоянию на 1 января 2014 года очередь на получение социальных услуг в стационарных условиях составляла 16 тыс. человек, из них 13,2 тыс. человек ожидают места в психоневрологический интернат, в том числе 6,6 тыс. человек - более одного года. Для сокращения этой очереди в стационарные учреждения требуется прирост числа мест на 8-10 процентов.

Лишь в 6 субъектах Российской Федерации (Республика Бурятия, Краснодарский край, Белгородская, Тверская, Томская, Тюменская области) уровень удовлетворенности потребности граждан пожилого возраста в социальном обслуживании достиг максимального значения (100 %). Наименьший показатель удовлетворенности в социальных услугах, предоставляемых в различных учреждениях социального обслуживания, показан Республикой Алтай (79 %), Республикой Саха (Якутия) (89 %), Забайкальским краем (89,2 процента).

На показатель удовлетворенности в социальных услугах оказывает влияние реорганизация сети учреждений социального обслуживания, закрытие малоперспективных с точки зрения регионального бюджета стационарных интернатных учреждений малой вместимости и перераспределение проживавших в них людей в крупные учреждения. Это, безусловно, позволяет оптимизировать расходы на содержание сети и увеличить фонд заработной платы. Однако данная политика сопровождается снижением качества обслуживания пожилых людей. В организациях малой вместимости пожилым людям комфортно и уютно, а в крупных интернатах персонал зачастую перегружен и пациенты испытывают дефицит внимания.

Приказом Минтруда России от 24 ноября 2014 года № 934н утверждены методические рекомендации по расчету потребностей субъектов Российской Федерации в развитии сети организаций социального обслуживания. Применение регионами предлагаемых нормативов размещения и развития сети организаций социального обслуживания не позволит осуществлять дальнейшее сокращение учреждений.

Одними из направлений оптимизации, направленными на повышение эффективности использования финансовых средств и сокращение очереди на получение социальных услуг, являются расширение предоставления услуг на дому и внедрение стационарозамещающих технологий социального обслуживания.

Стоимость предоставления социальных услуг на дому в расчете на одного человека составляет в среднем по Российской Федерации 26,1 тыс. рублей в год, в стационарных условиях - 193,5 тыс. рублей в год (в 7,4 раза больше).

Одной из технологий надомного ухода за пожилыми людьми является «приемная семья» (внедрена в Астраханской, Оренбургской, Самарской, Томской областях и в меньших объемах в других субъектах Российской Федерации), которая создается для одиноких или одиноко проживающих пожилых граждан и инвалидов, нуждающихся в постоянной или временной посторонней помощи, как правило, в возрасте 75-90 лет. В настоящее время в субъектах Российской Федерации успешно функционируют около 4 тысяч «приемных семей».

При применении данной технологии расходы на предоставление социальных услуг значительно ниже, чем в стационарном учреждении. Так, в Самарской области на содержание одного пожилого человека в стационарном учреждении из областного бюджета расходуется в среднем 20,6 тыс. рублей в месяц (без учета затрат на капитальный ремонт зданий). В приемной семье эти расходы составляют 3876 рублей.

В целях стимулирования родственников к уходу за пожилыми людьми в субъектах Российской Федерации реализуются технологии «родственного ухода». Так, в Вологодской области опекуны недееспособных граждан, не пользующиеся услугами сиделок, получают ежемесячное вознаграждение в размере 4330 рублей. В 2014 году заключен 721 договор об осуществлении опеки на возмездных условиях, что дает системе социальной защиты области экономию около 30,0 млн. рублей ежегодно, поскольку потенциальные клиенты стационарных учреждений социального обслуживания не направляются в государственные учреждения.

2.2. Оптимизация за счет сокращения численности работников
системы социального обслуживания

В 2013 году среднесписочная численность работников учреждений социального обслуживания возросла на 1,7 % от планового значения. Фактически работали 619028 человек, что на 10505 человек больше, чем было запланировано. В 2014 году среднесписочная численность работников учреждений социального обслуживания сократилась на 6,5 % и составила 555576 человек, что на 53219 человек меньше запланированного показателя.

Проверкой установлено, что на 2013-2018 годы показатель планового уменьшения среднесписочной численности работников учреждений социального обслуживания установлен на уровне 35151 человек. Уменьшение запланировано в 71 субъекте Российской Федерации, увеличение - в 11 субъектах Российской Федерации. Республика Хакасия к 2018 году не планировала изменять среднесписочную численность работников социального обслуживания.

Среднесписочную численность социальных работников за 2013-2018 годы планируется сократить на 9741 человека. Сокращение запланировано в 80 субъектах Российской Федерации, увеличение - в 2 субъектах Российской Федерации (Хабаровский край - на 146 человек и Ямало-Ненецкий автономный округ - на 1 социального работника). Республика Саха (Якутия) к 2018 году не планирует изменять среднесписочную численность социальных работников.

В 2013 году численность социальных работников сократилась на 734 человека (5,3 %), в 2014 году - на 9351 человека (5,2 %) и составила 165159 человек.

Анализ соотношения плановых и фактических показателей оптимизации численности иных работников учреждений социального обслуживания (включая административно-управленческий персонал) показал, что за 2013-2018 годы среднесписочная численность иных работников учреждений социального обслуживания должна сократиться на 26119 человек. Уменьшение запланировано в 61 субъекте Российской Федерации, увеличение - в 21 субъекте Российской Федерации. Омская область к 2018 году не планирует изменять среднесписочную численность иных работников организаций социального обслуживания.

В 2013 году численность иных работников социального обслуживания, в том числе административно-управленческого персонала, сократилась на 5,5 %, в 2014 году - на 7 процентов.

Несмотря на то, что показатели по сокращению численности работников выполняются, вызывает опасение то обстоятельство, что при планировании данного сокращения заложены системные негативные с точки зрения обеспечения объема и качества предоставляемых услуг тенденции. В плановых показателях отражено снижение доли социальных работников в общей численности работников организаций социального обслуживания. Так, в 2013 году эта доля составляла 30,7 %, в плане 2014 года - 29,4 %, по факту - 29,7 % в общей численности. К 2018 году эта доля в соответствии с нормативами «Дорожной карты» составит 28,9 процента.

2.3. Оптимизация за счет увеличения норматива числа получателей
услуг (нагрузки) на одного социального работника

На фоне планирования сокращения численности работников организаций социального обслуживания в Соглашениях предусматривается рост числа получателей социальных услуг.

Проверка показала, что за 2013-2014 годы численность получателей социальных услуг возросла на 892,8 тыс. человек, или на 6 процентов.

В Плане мероприятий установлено, что численность получателей социальных услуг на дому, то есть именно тех услуг, которые предоставляются социальными работниками, возрастет с 1428,86 тыс. человек в 2013 году до 1811,53 тыс. человек в 2018 году, а среднесписочная численность социальных работников в указанный период уменьшится с 176,50 тыс. человек до 168,59 тыс. человек, соответственно.

Если в 2012-2013 годах достижение целевых показателей по сокращению среднесписочной численности социальных работников проводилось регионами за счет вакантных должностей, то в 2014-2018 годах данный показатель предполагается достигнуть путем увеличения норматива числа получателей услуг (нагрузки) на одного социального работника.

С 2013 до 2018 года запланировано увеличение нагрузки на одного социального работника на 33,5 % - с 8 человек до 10,7 человека.

В 2014 году данный показатель по плану должен был составить 8,4 человека. По предварительной оценке фактически данный показатель Плана мероприятий был превышен на 10,7 % и составил 9,3 человека на одного социального работника.

Норматив числа получателей услуг на одного работника отдельной категории (по среднесписочной численности работников) с учетом региональной специфики утвержден в региональных «дорожных картах» всех субъектов Российской Федерации, кроме Пермского края, где услуги на дому оказываются некоммерческими негосударственными учреждениями, для которых данный показатель не устанавливается.

По субъектам Российской Федерации норматив числа получателей услуг на одного социального работника существенно различается. Колебания даже в пределах одного федерального округа у регионов с практически одинаковыми потребностями населения в социальном обслуживании составляют от 6,9 человека в Смоленской области до 14,3 человека в Калужской области.

Степень выполнения плановых заданий по данному показателю также сильно различается: от 100-процентного выполнения показателя в Краснодарском крае до перевыполнения планового показателя на 69,9 % в Иркутской области.

Данные расхождения свидетельствуют о том, что при планировании показателей методическое руководство Минтрудом России осуществлялось недостаточно, единый подход к прогнозированию динамики данного показателя отсутствует.

Согласно отчетности по форме № 6-собес в Республике Башкортостан нагрузка на одного социального работника возросла с 11,1 человека в 2013 году до почти 12 человек в 2014 году (за 11 месяцев). При этом рост числа обслуживаемых составил 1,9 %, а численность социальных работников сократилась на 3 процента.

В Ростовской области фактическая нагрузка на одного социального работника возросла с 7,5 человека в 2013 году до 7,9 человека в 2014 году. В то же время установленный норматив нагрузки на одного социального работника в сельской местности или городском секторе, не имеющем коммунально-бытового благоустройства, в области составляет 5 человек, а в городских округах - 10 человек.

Оценить правомерность установления норматива числа получателей услуг на одного социального работника не представляется возможным.

Проверкой установлено, что норматив числа получателей социальных услуг на одного социального работника фактически является расчетным. Научно-обоснованный и единообразный подход к нормированию труда социальных работников на данный момент отсутствует. Норматив обслуживания был введен Методическими рекомендациями по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Комплексный центр социального обслуживания населения», утвержденными постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 27 июля 1999 года № 32. Данное постановление отменено приказом Минздравсоцразвития России от 23 марта 2012 года № 251. Таким образом, в настоящее время отсутствует показатель норматива числа получателей услуг в социальном обслуживании, отражающий современную фактическую нагрузку на социального работника, учитывающий объем услуг, предоставляемых одним специалистом в зависимости от потребностей получателя социальных услуг.

На примере Республики Башкортостан, Вологодской, Ростовской и Ярославской областей установлено, что субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют прикладные исследования (хронометраж социальных услуг), определяя таким образом среднее время, затрачиваемое социальным работником на выполнение определенной социальной услуги.

Отсутствие унифицированного подхода к нормированию труда социальных работников сопряжено с рисками снижения качества предоставляемых социальных услуг, необоснованной дифференциацией расходов бюджетной системы Российской Федерации.

В декабре 2014 года Минтрудом России разработан проект приказа «Об утверждении типовых отраслевых норм труда на оказание социальных услуг социальными работниками», который до настоящего времени не утвержден.

В ходе проверки установлено, что существующая система учета не отражает ни фактическую численность получателей социальных услуг, ни фактическую численность социальных работников всех отраслей (социального обслуживания, здравоохранения, образования, культуры). Единственным инструментарием, позволяющим вести учет численности получателей социальных услуг, которые предоставляются социальными работниками, является форма статистического наблюдения № 6-собес, в которую включаются сведения о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в учреждениях полустационарного и нестационарного обслуживания органов социальной защиты субъекта Российской Федерации. Основной объем оказываемых социальными работниками услуг осуществляется на дому и отражается в соответствующих разделах формы № 6-собес. Однако в указанной форме статистического наблюдения не учитываются граждане, которым социальные услуги предоставляются социальными работниками сферы здравоохранения, образования и культуры.

Кроме того, в форме № 6-собес не учитывается численность пожилых граждан и инвалидов, получивших социальные услуги в стационарных учреждениях социального обслуживания - домах-интернатах всех типов, за исключением специальных домов для одиноких престарелых, численность получателей услуг которых входит в показатель региональной «дорожной карты». Сведения по этим получателям социальных услуг содержатся в форме № 3-собес.

Таким образом, при определении числа получателей услуг фактически учитываются только те граждане, которым социальные услуги на дому предоставляют социальные работники нестационарных учреждений социального обслуживания. Число граждан, обслуживаемых социальными работниками стационарных учреждений социального обслуживания, а также социальными работниками, работающими в системах здравоохранения, образования и культуры, не учитывается.

В этой связи оценить фактическую нагрузку на одного социального работника и определить достоверность ее динамики не представляется возможным, так как установленные показатели не отражают реальную ситуацию.

Так, в 2013 году в Ярославской области норматив числа получателей на одного социального работника с учетом социальных работников всех форм системы социального обслуживания, сферы здравоохранения и образования (в том числе социальных работников детских домов, находящихся в системе образования) составил 7,23 человека, в 2014 году - 8,18 человека (при плановом показателе - 7,5 человека). При пересчете указанного показателя без учета социальных работников, не входящих в систему социального обслуживания, а также без учета социальных работников стационарных учреждений социального обслуживания, норматив нагрузки на одного социального работника составлял в 2013 году 7,63 человека, в 2014 году - 8,29 человека.

Аналогичная ситуация отмечается в отношении региональных «дорожных карт» всех субъектов Российской Федерации.

Дальнейшее сокращение численности социальных работников, непосредственно работающих с получателями социальных услуг, предоставляющих социальное обслуживание на дому, вызывает риск снижения качества предоставляемых услуг. Учитывая демографическую ситуацию и старение населения, можно предположить, что потребность в социальном обслуживании на дому будет возрастать. Кроме того, сокращение в рамках оптимизации числа мест в стационарных организациях социального обслуживания общего профиля и переориентация системы социального обслуживания на преимущественное предоставление социальных услуг на дому в привычных условиях вызывают необходимость пересмотра целевых показателей Плана мероприятий и региональных «дорожных карт», связанных с сокращением численности социальных работников, создания и внедрения эффективных механизмов оценки качества предоставляемых услуг.

2.4. Предоставление платных услуг
и развитие негосударственных услуг

Один из важных источников финансовых ресурсов, необходимых для реализации Указа № 597 в части увеличения заработной платы социальных работников, связан с предоставлением платных услуг.

Планом мероприятий предусмотрена устойчивая тенденция наращивания объема платных услуг. Увеличение значения данного норматива при расширении перечня и объемов дополнительных платных услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания населения, должно обеспечить существенный вклад в повышение заработной платы социальных работников. Плановые значения доли доходов от платных услуг в фонде заработной платы социальных работников в 2014 году должны составить 1,9 %, в 2015 году - 2,3 %, в 2016 году - 2,6 %, в 2017 году - 2,8 %, в 2018 году - 2,9 процента.

Проверкой установлено, что в 2014 году удельный вес поступлений от платных услуг в фонде заработной платы социальных работников составил 1,7 %, что на 0,2 процентного пункта ниже установленного планового значения.

В 32 субъектах Российской Федерации в 2014 году плановые задания по доходам от платных услуг не достигнуты. Так, в Ярославской области этот показатель выполнен в 2014 году на 6 %, в Волгоградской области - на 12,5 %, в Архангельской области - на 67,6 %, в Нижегородской области - на 60,2 процента.

В то же время в ряде регионов фактические показатели доли доходов от платных услуг в фонде заработной платы социальных работников существенно превысили плановые. Так, в Рязанской области данный показатель выполнен на 363,9 %, в Белгородской области - на 209,5 %, в Пермском крае - на 290,6 процента.

В Вологодской области на 2014 год был установлен норматив, предусматривающий, что 6,1 % заработной платы социального работника формируется за счет доходов, получаемых от оказания платных услуг. Однако при плановом показателе в 5,7 млн. рублей фактическое исполнение составило 11,9 млн. рублей, что повлияло на достижение показателя уровня заработной платы социальных работников на 2014 год.

В ходе проверок в субъектах Российской Федерации было установлено, что развитию социальных услуг негосударственного сектора, как дополнительной меры по оптимизации сети государственных учреждений социального обслуживания, уделяется недостаточное внимание.

Анализ сети негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги, показал (по оперативным данным субъектов Российской Федерации), что в 2013 году фактически действовали 198 таких организаций. Наибольшее количество негосударственных организаций привлечено к предоставлению социальных услуг в Пермском крае - 45, Новосибирской области - 15 и Алтайском крае - 9. В 41 субъекте Российской Федерации негосударственные организации не осуществляли социального обслуживания.

В 2014 году фактически действовала уже 251 организация (108,7 % от планового значения - 231). На 4 сократилось число регионов, в которых негосударственный сектор участия в социальном обслуживании не принимал.

Например, в Вологодской области на 78 государственных (муниципальных) учреждений приходится всего лишь 2 негосударственных учреждения социального обслуживания.

Дальнейшее развитие негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги населению позволяет снижать риск недостижения конечных показателей и нормативов, определенных в Плане мероприятий и региональных «дорожных картах». Развитие негосударственного сектора приведет к сокращению расходов на содержание сети государственных учреждений социального обслуживания, снижению численности работников бюджетных социальных учреждений. При этом сохранятся объемы и повысится (в условиях рыночной конкуренции) качество предоставляемых населению социальных услуг. В итоге развитие негосударственного сектора в социальном обслуживании позволит снизить нагрузку на региональные бюджеты.

2.5. Достижение показателя повышения заработной
платы социальных работников

В целом по Российской Федерации при запланированном «Дорожной картой» соотношении средней заработной платы социальных работников и средней заработной платы - 58 %, фактическое достижение показателя составило 56,1 % (отклонение - 1,9 процентного пункта).

При этом дотации из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в 2013-2014 годах использовались недостаточно эффективно, несмотря на то, что средняя заработная плата социальных работников составила 18291,0 рубля (при плане 17813,3 рубля), рост по сравнению с 2013 годом (14689,5 рубля) - 124,5 процента.

Проверкой установлено, что в 2014 году 69 субъектов Российской Федерации выполнили плановые показатели повышения оплаты труда социальных работников. В 14 субъектах Российской Федерации запланированные показатели повышения заработной платы социальных работников не достигнуты.

Не достигли плановых показателей более чем на 5 % - 3 субъекта Российской Федерации (Красноярский край - 87,6 %, Республика Башкортостан - 90,3 %, Республика Карелия - 90,3 %), менее чем на 5 % - 11 субъектов Российской Федерации (Республика Северная Осетия - Алания - 96,5 %, Забайкальский край - 95 %, Курганская область - 97,2 %, Кемеровская область - 97,2 %, Воронежская область - 97,9 %, Вологодская область - 98,3 %, Республика Адыгея - 98,9 %, Ханты-Мансийский автономный округ - 99 %, Псковская область - 99 %, Республика Коми - 99,1 %, Челябинская область - 99,7 процента).

В 2013 году по ряду субъектов плановый показатель роста заработной платы был превышен. В частности, по Республике Башкортостан в 2013 году средняя заработная плата социальных работников составила 12082,6 рубля, или 54 % средней заработной платы по региону (22377,4 рубля) при плановом значении 47,5 %. В Ростовской области за январь-декабрь 2013 года средняя заработная плата социальных работников при установленном целевом значении 47,5 % составила 49,2 % (10632,9 рубля) к средней заработной плате (21616,6 рубля), что выше на 1,6 процентного пункта.

Однако подобное достижение показателей связывается не только с хорошей работой по повышению уровня оплаты труда социальных работников, но и со складывающейся динамикой размера среднемесячной заработной платы по региону. Так, в 2013 году плановое значение средней заработной платы по Республике Башкортостан было установлено в размере 22954,0 рубля, фактически по итогам года составило 22377,4 рубля, то есть на 2,5 % меньше запланированного уровня.

Имеются и определенные проблемы в установлении целевых показателей в региональных «дорожных картах». Так, в Ярославской области на фоне перевыполнения установленного показателя роста зарплаты социальных работников на 174 рубля (14331 рубль против 14157 рублей) соотношение по зарплате социальных работников к средней заработной плате (25250 рублей) недовыполнено на 1,2 %. Таким образом, изначально показатель роста заработной платы социальных работников был занижен, что свидетельствует о недостатках проработки региональных «дорожных карт» в процессе согласования с Минтрудом России.

Фонд оплаты труда с начислениями работников учреждений социального обслуживания в 2013 году составил 40826,6 млн. рублей. Плановое значение фонда оплаты труда на 2014 год составило 48625,6 млн. рублей. Фактический фонд оплаты труда составил 50229,7 млн. рублей, или 103,3 % планового показателя.

Прирост фонда оплаты труда по отношению к 2013 году составил 9403,1 млн. рублей, или 23 %. Прирост обусловлен повышением в 2013 году должностных окладов работников государственных (муниципальных) учреждений. Так, в Республике Башкортостан и Ростовской области размеры должностных окладов повышены на 5,5 %, в Ярославской области - на 15 процентов.

Всего за 2014-2018 годы фонд заработной платы должен достичь 410054,2 млн. рублей. Таким образом, фонд оплаты труда с начислениями в 2018 году по сравнению с 2013 годом увеличится в 2,9 раза.

В 2017 году планируется резкий рост фонда оплаты труда - в среднем по регионам на 39,7 % по сравнению с 2016 годом, в ряде субъектов Российской Федерации - Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Приморском крае, Астраханской, Волгоградской, Липецкой, Оренбургской и других областях - более 40 процентов.

Достижение показателя повышения заработной платы социальных работников осложняется наличием значительных рисков в связи с недостатком средств в бюджетах субъектов Российской Федерации.

Достижение в полном объеме целевых показателей повышения заработной платы социальных работников, установленных региональными «дорожными картами», за счет собственных ресурсов запланировано лишь в 34 субъектах Российской Федерации, что составляет 41 процент.

В 28 субъектах Российской Федерации (или 33,7 %) достижение запланированного уровня возможно при условии выделения дополнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета. В 21 субъекте Российской Федерации (25,3 %) прогнозы ресурсного обеспечения решения указанной задачи отсутствуют.

Средства, предусмотренные федеральным бюджетом в 2014 году для дотации субъектам Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, составили 120 млрд. рублей. Дотации из федерального бюджета в 2014 году распределены 79 субъектам Российской Федерации. Трем субъектам дотации не распределялись (г. Москва, Тюменская область, Ямало-Ненецкий автономный округ) по причине бюджетной обеспеченности (достаточности). Дотации предоставлялись регионам исходя из количества получателей бюджетных услуг в отраслях социальной сферы с учетом уровня расчетной бюджетной обеспеченности и итогов выполнения субъектами Российской Федерации региональных «дорожных карт» в отраслях социальной сферы за 2013 год и I квартал 2014 года. Условиями выделения регионам дотаций являлись: наличие утвержденной нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации и согласованной с Минтрудом России региональной «дорожной карты» (либо с другими федеральными органами исполнительной власти), обеспечение достижения показателей реализации региональной «дорожной карты» и обеспечение повышения заработной платы социальных работников в соответствии с Указом № 597. Согласно справке Минфина России, представленной Минтруду России по итогам проведенной оценки в 2013 году и I квартале 2014 года, объем дотаций в 2014 году снижен 24 субъектам Российской Федерации.

Федеральным законом от 1 декабря 2014 года № 384-ФЗ «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» общий объем указанной дотации на 2015 год уменьшен до 80 млрд. рублей. Кроме того, распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2014 года № 2550-р распределен резерв финансовой помощи в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе предоставляемых в целях частичной компенсации дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, к запланированным федеральным бюджетом на 2014 год объемам финансовых средств в сумме 23,4 млрд. рублей с выплатой в 2015 году. Таким образом, в 2015 году по сравнению с 2014 годом объем дотаций уменьшен на 16,6 млрд. рублей.

На эти цели могут также использоваться дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, однако тенденция уменьшения размера выделяемых средств из федерального бюджета увеличивает нагрузку на бюджеты субъектов Российской Федерации.

Общая потребность на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года (далее - Указы Президента Российской Федерации) в 2014 году с учетом средств, необходимых для сохранения достигнутого в 2013 году уровня заработной платы отдельных категорий работников в соответствии с целевыми показателями, установленными в региональных «дорожных картах» изменений в отраслях социальной сферы, составила 10,4 млрд. рублей. В соответствии с утвержденными региональными «дорожными картами» на повышение заработной платы направлены 3,4 млрд. рублей за счет средств, полученных от проведения мероприятий по оптимизации инфраструктуры и численности учреждений, и 4,3 млрд. рублей из федерального бюджета в рамках дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы.

Для всех субъектов Российской Федерации наблюдается тенденция уменьшения размера дотации из федерального бюджета на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы при одновременном увеличении прироста фонда оплаты труда. Таким образом, основное обеспечение прироста фонда оплаты труда социальных работников предполагается за счет средств региональных бюджетов.

В условиях сокращения доходной части бюджетов большинства субъектов Российской Федерации достижение намеченных целевых показателей, в том числе и по доведению к 2018 году средней заработной платы социальных работников до 100 % от средней заработной платы, зависит от предоставления дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета. В случае недостаточности средств бюджетов в субъектах Российской Федерации возникает риск недоведения уровня заработной платы социальных работников до установленных значений.

Одновременно стоит отметить, что в Законе Республики Карелия от 18 декабря 2014 года № 1851-ЗРК «О бюджете Республики Карелия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» предусмотрены средства только на сохранение достигнутого в IV квартале 2014 года уровня средней заработной платы работников учреждений Республики Карелия, определенных Указами Президента Российской Федерации, без дальнейшего повышения.

Областным бюджетом Ульяновской области на 2015 год и плановый период 2016-2017 годов на реализацию Указов Президента Российской Федерации средства не предусмотрены.

В Еврейской автономной области для достижения показателя соотношения средней заработной платы социальных работников, установленного региональной «дорожной картой», а также Соглашением с Минтрудом России от 27 мая 2014 года рег. № 12-3/288/76, заработная плата социальных работников с 1 января 2015 года должна быть повышена в 1,205 раза. Однако, в соответствии с постановлением правительства Еврейской автономной области от 28 октября 2014 года № 569-пп «О повышении размеров базовых окладов (базовых должностных окладов), базовых ставок заработной платы работников государственных органов области, замещающих должности, не являющиеся должностями государственной гражданской службы Еврейской автономной области, и работников государственных учреждений Еврейской автономной области» должностные оклады были увеличены в 1,055 раза.

Костромской областью направлены предложения в Минтруд России по корректировке плана мероприятий региональной «дорожной карты». Предлагается установить плановый показатель размера средней заработной платы по региону на 2015 год исходя из фактически сложившегося размера средней заработной платы в 2014 году. Указанная мера позволит сдержать диспропорцию уровня заработной платы по должностям работников, оказывающих социальные услуги в учреждениях социальной защиты, сократить прогнозируемый на 2015 год дефицит консолидированного бюджета области.

По данным Росстата, опубликованным 27 февраля 2015 года, средняя заработная плата социальных работников в 2014 году составила 18,3 тыс. рублей, что совпадает с данными, полученными в ходе запроса информации (дата подписания акта - 26 февраля 2015 года).

Вместе с тем данные Росстата в части такого результирующего показателя как «Соотношение заработной платы социальных работников к средней заработной плате по региону» (56,1 %) за 2014 год не подтвердили данные, полученные в ходе проверки, - 58 %. При этом в оперативно полученной информации зачастую уровень заработной платы социальных работников превышал уровень, показанный в статистической отчетности.

Так, представленные Счетной палате Российской Федерации статистические данные о средней заработной плате социальных работников в 2014 году были ниже: по Рязанской области - 13,7 тыс. рублей против 14,0 тыс. рублей, по Удмуртской Республике - 13,7 тыс. рублей против 13,8 тыс. рублей. В других регионах отмечено незначительное отклонение (от 0,3 % до 0,5 процента).

Вышеперечисленное усиливает риски недостижения к 2018 году целевых индикаторов повышения заработной платы социальных работников в отдельных субъектах.

Дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы распределяются по субъектам Российской Федерации в соответствии с методикой, доведенной Минфином России (письмо Минфина России от 9 октября 2014 года № 06-02-11/30889) руководителям высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С учетом достижения целевых показателей оптимизации сети учреждений социальной сферы за 2013 год и I полугодие 2014 года, в связи с недостижением показателей региональной «дорожной карты» в 2015 году уменьшены дотации 38 субъектам.

В соответствии с протоколом заседания рабочей группы Комиссии при Президенте Российской Федерации от 29 июля 2014 года № 42 по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации, определенных Президентом Российской Федерации в целях мотивации субъектов Российской Федерации, к выполнению показателей и мероприятий, предусмотренных региональными «дорожными картами» и Соглашениями, Минтрудом России издан приказ от 17 ноября 2014 года № 888н «Об утверждении рекомендаций о порядке представления Минфину России информации о достигнутых (фактических) значениях целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений для учета при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации».

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия отсутствуют.

Выводы

1. Указом № 597 поставлены задачи по развитию системы социального обслуживания, улучшению качества предоставляемых услуг и повышению заработной платы социальных работников.

В соответствии с задачами Указа № 597 приказом Минтруда России от 29 декабря 2012 года № 650 утвержден план мероприятий, «дорожная карта» «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)». Приказом Минтруда России от 30 апреля 2014 года № 282 утвержден скорректированный План мероприятий. В субъектах Российской Федерации разработаны и утверждены аналогичные региональные планы мероприятий («дорожные карты»).

Минтрудом России со всеми субъектами Российской Федерации (за исключением Республики Крым и г. Севастополя) заключены Соглашения об обеспечении достижения в 2014-2018 годах целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений социального обслуживания, определенных региональным планом мероприятий («дорожной картой») «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018 годы)».

2. В 2012-2014 годах реализация Плана и региональных «дорожных карт» предусматривала (в числе прочего) формирование нормативной правовой базы, регулирующей сферу социального обслуживания.

Минтрудом России разработаны 28 нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие сферы социального обслуживания населения, в том числе 1 проект Федерального закона, 5 проектов постановлений Правительства Российской Федерации, 22 ведомственных нормативных правовых акта.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ, направленный на развитие системы социального обслуживания, повышение уровня и качества предоставления социальных услуг, вступил в силу с 1 января 2015 года.

Принятие ряда нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минтруда России в ноябре-декабре 2014 года повлекло за собой в ряде случаев позднее принятие соответствующих положениям Закона № 442-ФЗ нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации без соответствующего методического обеспечения.

Так, приказ Минтруда России от 24 ноября 2014 года № 940 «Об утверждении правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, которые включают в себя рекомендуемые нормативы штатной численности, перечень необходимого оборудования для оснащения организаций социального обслуживания, их структурных подразделений» с учетом регистрации документа в Минюсте России 27 февраля 2015 года (№ 36314) начал применяться с 2015 года.

Субъекты Российской Федерации при формировании региональных бюджетов на 2015 год и последующие годы были вынуждены сами определять штатную численность, перечень необходимого оборудования для оснащения организаций социального обслуживания, структуру организаций социального обслуживания и иные позиции, являющиеся основой для формирования объема бюджетных ассигнований.

Отсутствие единообразного подхода к кадровому и материально-техническому обеспечению организаций социального обслуживания формирует риски неэффективного использования финансовых ресурсов, когда на одни и те же цели и одинаковые объемы выполняемых работ в региональных бюджетах будут выделяться различные средства.

Кроме того, регионам пришлось самим определять методологические подходы к предоставлению социальных услуг, финансовому обеспечению региональных программ социального обслуживания и пр.

Таким образом, Минтрудом России не в полной мере выполнена функция по методическому обеспечению социального обслуживания.

3. Система контрольных показателей успешной реализации Плана мероприятий не в полном объеме коррелируется с системой показателей нормативов, характеризующих текущую деятельность, утвержденных приказом Минтруда России от 30 апреля 2014 года № 282. В этой связи комплексно оценить эффективность, результативность и качество осуществляемых мер с точки зрения конечных результатов не представляется возможным.

Важнейший контрольный показатель успешной реализации Плана мероприятий - «Доля граждан, получивших социальные услуги в учреждениях социального обслуживания населения, в общем количестве граждан, обратившихся за получением социальных услуг в учреждения социального обслуживания населения» - отсутствует в перечне показателей нормативов региональной «дорожной карты».

Показатели, связанные с оптимизацией сети организаций социального обслуживания, в перечне контрольных показателей успешной реализации Плана мероприятий отсутствуют.

Перечень показателей нормативов характеризует текущую деятельность, направленную на достижение только одного контрольного показателя - соотношение средней заработной платы социальных работников учреждений социального обслуживания населения со средней заработной платой в субъекте Российской Федерации.

В региональных планах субъектов Российской Федерации установлены «линейки» контрольных показателей, которые практически совпадают с «линейками» показателей, установленными в Плане мероприятий, что фактически не учитывает региональную специфику.

Таким образом, в самих документах (Плане мероприятий, региональных «дорожных картах») заложены риски недостижения установленных показателей.

4. Одним из основных источников денежных средств на обеспечение повышения оплаты труда социальных работников в субъектах Российской Федерации является проведение оптимизации сети учреждений социального обслуживания, предполагающей реорганизацию неэффективных организаций, повышение эффективности деятельности учреждений и других внутренних ресурсов.

В 2013 году за счет проведения мероприятий по оптимизации учреждений социального обслуживания получены 1449,1 млн. рублей, или 115,2 % от планового значения, в 2014 году - 3227,2 млн. рублей, или 109 % от планового значения. Не выполнены плановые значения в 27 субъектах (35,3 %) Российской Федерации, при этом в некоторых субъектах Российской Федерации фактическое достижение прироста фонда оплаты труда за счет мероприятий по оптимизации превышает плановое значение в разы. Так, в Белгородской области фактическое выполнение этого показателя составляет 526,5 %, в Забайкальском крае - 7,3 процента.

В Республике Башкортостан в 2013 году за счет сокращения и оптимизации расходов на содержание учреждений получены 1,2 млн. рублей. В 2014 году планировалось получить 43,7 млн. рублей. Фактически данный показатель выполнен на 35,6 % (15,5 млн. рублей).

В Ростовской области ситуация прямо противоположна. В 2013 году за счет средств по оптимизации получены 0,1 млн. рублей, на 2014 год запланировано 75,4 млн. рублей, получены - 112,6 млн. рублей (на 49,2 % больше).

Невыполнение более чем в 2 раза запланированных показателей прироста фонда оплаты труда за счет оптимизационных мероприятий свидетельствует о том, что при подготовке региональной «дорожной карты» недостаточно проработаны возможности дальнейшей оптимизации сети, не проанализированы перспективы развития системы предоставления социальных услуг. Подобный подход формирует риски недостижения плановых показателей роста заработной платы к 2018 году, поскольку резервы роста фонда оплаты труда за счет оптимизационных мероприятий фактически исчерпаны.

5. Оптимизация сети организаций социального обслуживания в регионах не всегда учитывает сохраняющуюся очередь на получение социальных услуг, которая уменьшается крайне медленными темпами.

По состоянию на 1 января 2014 года очередь на получение социальных услуг в стационарных условиях составляла 16 тыс. человек, из них 13,2 тыс. человек ожидают места в психоневрологический интернат, в том числе 6,6 тыс. человек - более одного года. Для сокращения этой очереди в стационарные учреждения требуется прирост числа мест на 8-10 процентов.

В то же время в 2014 году плановые показатели снижения очередности по оперативным данным субъектов Российской Федерации не выполнили 18 субъектов Российской Федерации.

Потребности граждан пожилого возраста в социальном обслуживании полностью удовлетворены только в 6 субъектах Российской Федерации (Республика Бурятия, Краснодарский край, Белгородская, Тверская, Томская, Тюменская области).

Оптимизационные мероприятия в субъектах Российской Федерации, осуществляемые с 2010 года, практически завершены. Дальнейшее сокращение числа учреждений социального обслуживания может вести к снижению охвата и качества социального обеспечения, увеличению очереди на получение социальных услуг и снижению уровня удовлетворенности потребности граждан в социальном обслуживании.

Приказом Минтруда России от 24 ноября 2014 года № 934н утверждены методические рекомендации по расчету потребностей субъектов Российской Федерации в развитии сети организаций социального обслуживания. Применение регионами предлагаемых нормативов размещения и развития сети организаций социального обслуживания не позволит осуществлять дальнейшее сокращение учреждений.

6. Несмотря на то, что плановые показатели по сокращению численности работников выполняются, при планировании данного сокращения заложены системные негативные с точки зрения обеспечения объема и качества предоставляемых услуг тенденции. Так, в 2013 году доля социальных работников в общей численности работников организаций социального обслуживания составляла 30,7 %, в плане 2014 года - 29,4 %, по факту -29,7 %. К 2018 году эта доля в соответствии с нормативами «Дорожной карты» составит 28,9 процента.

Таким образом, в региональных «дорожных картах» заложено опережающее сокращение численности социальных работников, то есть именно тех, кто занят непосредственно предоставлением социальных услуг населению, что противоречит положениям Указа № 597.

Кроме того, в региональных «дорожных картах» планирование показателей зачастую носит разновекторную направленность. Так, при сокращении числа социальных работников предусматривается рост числа получателей социальных услуг.

Достижение целевых показателей по сокращению среднесписочной численности социальных работников предполагается с 2016 года обеспечивать в основном за счет увеличения норматива числа получателей услуг (нагрузки) на одного социального работника. Учитывая прогнозируемое в связи с изменениями возрастной структуры населения увеличение числа получателей услуг к 2018 году, до 2018 года запланировано увеличение нагрузки на одного социального работника на 33,5 % (с 8 человек до 10,7 человека). В 2014 году данный показатель по плану должен был составить 8,4 человека. По предварительной оценке фактически данный показатель Плана мероприятий был превышен на 10,7 % и составил 9,3 человека на одного социального работника.

При этом нормативы обслуживания устанавливаются субъектами Российской Федерации в отсутствие единообразных методических подходов к их определению.

В этой связи данный показатель по субъектам Российской Федерации существенно различается. Колебания даже в пределах одного федерального округа у регионов с практически одинаковыми потребностями населения в социальном обслуживании составляют от 6,9 человека в Смоленской области до 14,3 человека - в Калужской области.

Степень выполнения плановых значений по данному показателю также сильно различается: от 100-процентного выполнения показателя в Краснодарском крае до перевыполнения планового показателя на 69,9 % в Иркутской области.

Учитывая, что показатели норматива обслуживания установлены в региональных «дорожных картах» и являются одними из целевых показателей Соглашений, наличие подобных расхождений свидетельствует об отсутствии обоснованности при планировании показателей, что не обеспечивает надежность прогнозирования данного показателя.

В декабре 2014 года Минтрудом России в соответствии с пунктом 5.2.29 части 5 раздела II Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 610, разработан проект приказа «Об утверждении типовых отраслевых норм труда на оказание социальных услуг социальными работниками», который до настоящего времени не принят.

Отсутствие унифицированного подхода к нормированию труда социальных работников сопряжено с рисками снижения качества предоставляемых социальных услуг, необоснованной дифференциацией расходов бюджетной системы Российской Федерации, избыточной интенсивностью труда социальных работников.

7. В 2014-2018 годах Планом мероприятий предусмотрено, что доля полученных от оптимизации средств должна составлять 27,5 % в общем объеме повышения оплаты труда социальных работников, в то время как Указом № 597 определено на эти цели использование не менее трети (33,3 процента).

Учитывая, что при планировании объемов средств, направляемых на повышение оплаты труда, регионы предусматривают дальнейшее проведение оптимизационных мероприятий, существуют риски в части наличия в системе социального обслуживания реальных резервов по ежегодной указанной оптимизации сети, включая все возможные источники оптимизации.

Вызывает сомнение возможность ежегодного реального получения запланированных объемов средств, высвобождаемых в результате оптимизации сети учреждений социального обслуживания. Дальнейшее проведение оптимизационных мероприятий свидетельствует о том, что в системе социального обслуживания имеются значительные резервы оптимизации сети, включая все возможные источники оптимизации. Подобные планы либо не обоснованы, либо могут свидетельствовать о длительном неэффективном расходовании финансовых ресурсов на функционирование отрасли.

Учитывая, что, начиная с 2015 года, 60,2 % субъектов Российской Федерации не предполагают сокращения сети организаций социального обслуживания, не ясно, за счет каких мероприятий по оптимизации предполагается достичь установленных в региональных «дорожных картах» и «Дорожной карте» показателей нормативов.

8. Планом мероприятий предусмотрена тенденция наращивания объема платных услуг.

Проверкой установлено, что в 2014 году удельный вес поступлений от платных услуг в фонде заработной платы социальных работников составил 1,7 %, что на 0,2 процентного пункта ниже установленного планового значения.

В 32 субъектах Российской Федерации в 2014 году плановые задания по доходам от платных услуг не достигнуты. В ряде регионов фактические показатели доли доходов от платных услуг в фонде заработной платы социальных работников существенно превысили плановые. Так, в Рязанской области данный показатель выполнен на 363,9 %, в Белгородской области -на 209,5 %, в Пермском крае - на 290,6 процента.

Увеличение значения данного норматива при расширении перечня и объемов дополнительных платных услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания населения, должно обеспечить существенный вклад в повышение заработной платы социальных работников.

Вместе с тем, имеются риски, что неоправданно высокий темп роста объемов оказания платных социальных услуг может быть обусловлен сокращением количества услуг, предоставляемых на бесплатной основе.

9. Дальнейшее развитие негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги населению, позволяет снижать риск недостижения конечных показателей и нормативов, определенных в Плане мероприятий и региональных «дорожных картах». Развитие негосударственного сектора приведет к сокращению расходов на содержание сети государственных учреждений социального обслуживания, снижению численности работников бюджетных социальных учреждений. При этом сохранятся объемы и повысится (в условиях рыночной конкуренции) качество предоставляемых населению социальных услуг. В конечном итоге развитие негосударственного сектора в социальном обслуживании позволит снизить нагрузку на региональные бюджеты.

10. Установленные на 2014 год плановые показатели повышения заработной платы социальных работников достигнуты в 69 субъектах Российской Федерации, не достигнуты - в 14 субъектах Российской Федерации.

В целом по Российской Федерации при запланированном «Дорожной картой» соотношении средней заработной платы социальных работников и средней заработной платы 58 % фактическое достижение показателя составило 56,1 % (отклонение - 1,9 процентного пункта).

Ухудшение социально-экономической ситуации в отдельных субъектах Российской Федерации, сокращение доходной части их бюджета, снижение уровня жизни наиболее уязвимых категорий граждан (инвалиды, пожилые граждане, неполные семьи с детьми и многодетные семьи) могут значительно увеличить расходные обязательства бюджетов субъектов Российской Федерации в сфере социального обслуживания.

В условиях сокращения доходной части бюджетов большинства субъектов Российской Федерации достижение намеченных целевых показателей, в том числе и по доведению к 2018 году средней заработной платы социальных работников до 100 % от средней заработной платы, зависит от предоставления дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета.

Для всех субъектов Российской Федерации наблюдается тенденция уменьшения размера дотации из федерального бюджета на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы при одновременном увеличении прироста фонда оплаты труда.

В 2015 году по сравнению с 2014 годом объем дотаций уменьшен на 16,6 млрд. рублей, что объективно ставит задачу перед регионами изыскать средства за счет других финансовых источников. Таким образом, основное обеспечение прироста фонда оплаты труда социальных работников предполагается за счет средств региональных бюджетов.

В то же время возможности региональных бюджетов крайне ограничены, что уже нашло отражение при формировании региональных бюджетов на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов. Так, в бюджете Республики Карелия предусмотрены средства только на сохранение достигнутого в IV квартале 2014 года уровня средней заработной платы. В бюджете Ульяновской области на реализацию Указов Президента Российской Федерации средства не предусмотрены.

Необходимо организовать работу по пересмотру показателей и нормативов Плана мероприятий и региональных «дорожных карт» с тем, чтобы актуализировать их значения в соответствии с настоящими реалиями, обеспечить научно-обоснованный подход к планированию основных нормативов, характеризующих текущую деятельность в системе социального обслуживания.

В случае если данная работа не будет проведена, усиливаются риски того, что установленные показатели не будут достигнуты, а если и будут достигнуты, то ценой существенного снижения объемов и качества предоставляемых социальных услуг и ростом недовольства среди населения.

Предложения

1. Учесть результаты контрольного мероприятия «Проверка исполнения соглашений, заключенных Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений в социальной сфере» в докладе Президенту Российской Федерации.

2. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации В.С. КАТРЕНКО

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка исполнения соглашений между
Министерством здравоохранения Российской Федерации
и высшими органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации по достижению целевых показателей
(нормативов) оптимизации сети медицинских организаций
государственной и муниципальной систем здравоохранения»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.3.1.3 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год и пункт 2.4.1.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год.

Предмет контрольного мероприятия

1. Деятельность Минздрава России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации:

- соглашений, заключенных Минздравом России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, об обеспечении обязательного достижения в 2014-2018 годах целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения (далее - Соглашения);

- программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р;

- плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2599-р (далее - «дорожная карта»);

- региональных планов мероприятий («дорожных карт») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения» (далее - региональные «дорожные карты»).

2. Аналитическая, статистическая и финансовая отчетности (составление, ведение, соблюдение сроков), в том числе по операциям со средствами бюджетов всех уровней и внебюджетными источниками, направленными на реализацию в 2013-2014 годах задач, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее - Указ № 597), поручениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

3. Законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Минздрава России и субъектов Российской Федерации, принятые во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Указа № 597, а также в целях достижения целевых показателей (нормативов) и обосновывающие проведение мероприятий по оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения.

Объекты контрольного мероприятия

Правительство Пензенской области (г. Пенза), правительство Забайкальского края (г. Чита), Министерство здравоохранения Российской Федерации (г. Москва) (по запросам), органы исполнительной власти 83 субъектов Российской Федерации (по запросам).

В ходе контрольного мероприятия у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации запрошены и обработаны более 850 показателей (2584 графо-клетки). Все показатели были скоррелированы между собой.

Срок проведения контрольного мероприятия: ноябрь 2014 года - март 2015 года.

Цель и вопросы контрольного мероприятия

Цель. Проверить выполнение Минздравом России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязательств, установленных Соглашениями, обоснованность проведения мероприятий по реорганизации неэффективных медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения и анализ запланированных целевых показателей, оценить достижение эффективности и доступности медицинской помощи населению.

Вопросы:

1. Проанализировать обоснованность проведения мероприятий по реорганизации неэффективных медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также схем территориального планирования в целях привлечения средств для повышения заработной платы медицинским работникам, и результаты указанных мероприятий, включая:

- оптимизацию численности работников (включая административно-управленческий персонал);

- сокращение и оптимизацию расходов на содержание учреждений;

- количественные и качественные показатели (нормативы) оптимизации сети государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также оказываемых ими услуг.

2. Провести анализ обоснованности запланированных в соответствии с Соглашениями целевых показателей (нормативов) и оценить степень достижения в 2013-2014 годах целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, определенных Соглашениями, «дорожной картой» и региональными «дорожными картами» (включая показатели, установленные Соглашениями), а также провести проверку соблюдения сроков предоставления в Минздрав России информации об уровне достижения целевых показателей.

3. Провести анализ исполнения и соблюдения требований и условий, установленных Соглашениями, а также иными нормативными правовыми актами, направленными на оптимизацию сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения и повышение заработной платы медицинских работников.

4. Проверить полноту и обоснованность расходов медицинских организаций (включая оценку кредиторской задолжности), а также выполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанностей по повышению заработной платы медицинским работникам в соответствии с Указом № 597, в том числе оценить объем средств, направляемых на указанные цели за счет экономии в результате оптимизации расходов сети государственных (муниципальных) учреждений (включая реорганизацию неэффективных медицинских организаций).

5. Провести анализ деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по разработке, принятию и совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы, в том числе по вопросам оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях.

6. Провести анализ эффективности межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, здравоохранения и социального обслуживания, а также органов местного самоуправления при подготовке и проведении мероприятий по оптимизации и реструктуризации сети государственных (муниципальных) организаций.

7. Провести анализ мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам повышения квалификации, профессиональной переподготовки, а также трудоустройства работников учреждений здравоохранения при проведении мероприятий по оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения.

Проверяемый период деятельности: 2013-2014 годы и истекший период 2015 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования
и использования государственных средств
и деятельности объектов проверки

В соответствии с абзацем 4 подпункта «е» пункта 1 Указа № 597 Правительству Российской Федерации поручено предусмотреть повышение заработной платы работников бюджетного сектора экономики с возможным привлечением на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций.

В рамках исполнения Указа № 597 пунктом 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № Пр-675 Правительству Российской Федерации было поручено обеспечить заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусматривающих:

- обязательное достижение целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений, определенных планами мероприятий («дорожными картами») по развитию отраслей социальной сферы, с учетом региональной специфики;

- привлечение средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций, для повышения заработной платы работников бюджетного сектора экономики в соответствии с Указом № 597.

Соответствующие Соглашения между Минздравом России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации заключены в мае 2014 года. При этом ответственность сторон в случае неисполнения условий и обязательств сторон Соглашениями не предусмотрена.

Приложением к Соглашениям установлены целевые значения пяти выбранных Минздравом России показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, определенных планом мероприятий («дорожной картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения»:

- смертность от всех причин (на 1000 населения) (человек);

- число дней работы койки в году (дней);

- средняя длительность лечения больного в стационаре (дней);

- объем средств, полученных за счет реорганизации неэффективных медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения для повышения заработной платы медицинских работников (тыс. рублей);

- обеспеченность врачами в субъекте Российской Федерации (в том числе федеральных государственных медицинских организаций) к 2018 году (на 10 тыс. населения) (человек).

Результаты контрольного мероприятия

1. В части анализа деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации по разработке, принятию
и совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы, в том числе по вопросам оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения

1.1. Нормативно-правовая база субъектов Российской Федерации в части оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения ограничена только принятием и корректировкой региональных планов мероприятий («дорожных карт»), касающихся изменений в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности здравоохранения.

Факты утверждения иных законодательных и нормативных правовых актов, напрямую касающихся оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, в том числе устанавливающих схемы территориального планирования в области здравоохранения, в ходе контрольного мероприятия не установлены.

Минздрав России при заключении Соглашений каких-либо официально утвержденных рекомендаций, касающихся порядка проведения указанной оптимизации, в субъекты Российской Федерации не направлял. Планирование мероприятий осуществлялось каждым регионом самостоятельно.

Таким образом, отсутствовали единые подходы к проведению оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения.

1.2. По данным субъектов Российской Федерации, основным документом, на котором основывается деятельность медицинских организаций в соответствии с региональной «дорожной картой», является территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (далее - территориальная программа).

Каждая региональная «дорожная карта» содержит показатели, касающиеся финансового обеспечения территориальных программ (долю расходов на каждый вид медицинской помощи в структуре финансового обеспечения территориальной программы), а также показатели, включаемые в территориальные программы в качестве критериев доступности и качества оказания медицинской помощи.

В то же время анализ территориальных программ, утвержденных на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, в сравнении с территориальными программами на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов показал несбалансированность их финансового обеспечения, в том числе по видам медицинской помощи.

По сравнению с 2014 годом утвержденное финансовое обеспечение территориальных программ увеличилось с 1873,4 млрд. рублей до 1991,8 млрд. рублей (на 6,3 %). В то же время объем ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 году по сравнению с 2014 годом сократился с 519,5 млрд. рублей до 487,2 млрд. рублей (сокращение на 6,2 %). При этом в 2015 году установлен рост дефицита средств территориальных программ за счет консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Всего с дефицитом были утверждены 62 территориальные программы (в 2014 году - 59) в общем объеме 127,25 млрд. рублей (в 2014 году - 101,66 млрд. рублей). В 2015 году прирост дефицита средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 25,2 % (приложение № 1, приложения в Бюллетене не публикуются).

При этом дефицит территориальных программ отмечен в 5 субъектах Российской Федерации, не являющихся дотационными: Калужской, Ярославской, Ленинградской, Самарской областях и Республике Татарстан.

Наибольший процент дефицита территориальных программ за счет ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, превышающий 66 %, отмечен в 8 субъектах Российской Федерации - в Красноярском крае (83,2 %), Республике Дагестан (77,2 %), Республике Марий Эл (71,7 %), Забайкальском крае (67,9 %), Карачаево-Черкесской Республике (67,40 %), Брянской области (67,3 %), Республике Калмыкия (66,2 %) и Республике Алтай (65,6 процента).

Так, по территориальной программе Забайкальского края дефицит ассигнований бюджета края составляет 3,44 млрд. рублей, что на 0,08 млрд. рублей больше, чем в 2014 году. Дефицит территориальной программы Пензенской области в 2015 году составляет 2,59 млрд. рублей, что на 0,023 млрд. рублей больше, чем в 2014 году.

Также на 2015 год 9 субъектов Российской Федерации утвердили территориальные программы с дефицитом средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) в общем объеме 4,92 млрд. рублей за счет межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемых в бюджеты территориальных фондов ОМС на оплату дополнительных видов и объемов медицинской помощи.

Установлены следующие причины формирования дефицита территориальных программ.

1. Минздравом России (письмо от 12 декабря 2014 года № 11-9/10/2-9388 «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов») рекомендовано ряду субъектов Российской Федерации при планировании нормативов объема медицинской помощи, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, с учетом более низкого по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, особенностей половозрастного состава и плотности населения, транспортной доступности, а также климатогеографических особенностей регионов применять понижающий коэффициент к средним нормативам объема медицинской помощи в стационарных условиях и в условиях дневных стационаров (далее - понижающий коэффициент).

Однако ряд субъектов Российской Федерации в территориальных программах устанавливает нормативы объема медицинской помощи, не входящей в базовую программу ОМС, ниже средних нормативов, установленных Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2014 года № 1273 (далее - федеральная ПГГ), и рекомендованных Минздравом России понижающих коэффициентов.

Так, в территориальной программе Калининградской области норматив объема посещений с профилактической и иными целями на 1 жителя в год ниже среднего федерального норматива на 23,5 % (0,459 при среднем федеральном нормативе 0,6), норматив случаев госпитализации - на 23,8 % (0,016 при среднем федеральном нормативе 0,021). При этом рекомендованный области понижающий коэффициент составляет 0,9.

В Республике Калмыкия норматив числа обращений по поводу заболеваний на 1 жителя в год ниже среднего федерального норматива в 2 раза (0,1 при среднем федеральном нормативе 0,2), норматив случаев госпитализации - в 2,6 раза (0,008 при среднем федеральном нормативе 0,021), норматив койко-дней лечения в рамках оказания паллиативной медицинской помощи - в 9,2 раза (0,01 при среднем федеральном нормативе 0,092).

В Республике Алтай норматив числа обращений по поводу заболеваний на 1 жителя в год ниже среднего федерального норматива на 87,5 % (0,025 при среднем федеральном нормативе 0,2), норматив случаев госпитализации - на 94 % (0,0011 при среднем федеральном нормативе 0,021), числа посещений с профилактической целью на 1 жителя в год ниже среднего федерального норматива на 94 % (0,035 при среднем федеральном нормативе 0,6).

2. Субъекты Российской Федерации утверждают нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации ниже средних федеральных нормативов (приложение № 2).

Так, при проверке Пензенской области было выявлено, что нормативы финансовых затрат ниже средних федеральных нормативов в 2-4 раза.

Норматив финансовых затрат на одно посещение с профилактической и иными целями на 1 жителя в год ниже среднего федерального норматива на 75,8 % (90,02 рубля при среднем федеральном нормативе 371,5 рубля), норматив финансовых затрат на 1 случай госпитализации - на 68,2 % (20267,14 рубля при среднем федеральном нормативе 63743,8 рубля), норматив финансовых затрат на койко-дни лечения в рамках оказания паллиативной медицинской помощи - на 47,6 % (894,57 рубля при среднем федеральном нормативе 1708,2 рубля), норматив финансовых затрат на один пациенто-день лечения в условиях дневного стационара на 73,7 % (151,91 рубля при среднем федеральном нормативе 577,6 рубля).

В Еврейской автономной области норматив финансовых затрат на одно посещение с профилактической и иными целями на 1 жителя в год ниже среднего федерального норматива на 25,4 % (277,2 рубля при среднем федеральном нормативе 371,5 рубля), норматив финансовых затрат на койко-дни лечения в рамках оказания паллиативной медицинской помощи - на 44 % (943,33 рубля при среднем федеральном нормативе 1708,2 рубля), норматив финансовых затрат на один пациенто-день лечения в условиях дневного стационара - на 34,3 % (379,25 рубля при среднем федеральном нормативе 577,6 рубля).

В Забайкальском крае норматив финансовых затрат на одно посещение с профилактической и иными целями на 1 жителя в год ниже среднего федерального норматива на 48,2 % (192,3 рубля при среднем федеральном нормативе 371,5 рубля), норматив финансовых затрат на 1 случай госпитализации - на 41,2 % (37472,4 рубля при среднем федеральном нормативе 63743,8 рубля), норматив финансовых затрат на один пациенто-день лечения в условиях дневного стационара - на 45,7 % (313,9 рубля при среднем федеральном нормативе 577,6 рубля), норматив финансовых затрат на одно обращение по поводу заболевания - на 43,3 % (611,0 рубля при среднем федеральном нормативе 1078,0 рубля).

3. В соответствии с разделом V федеральной ПГГ и письмом Минздрава России от 12 декабря 2014 года № 11-9/10/2-9388 «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» за счет бюджетных ассигнований субъектов Российской Федерации, которые отражены в среднем подушевом нормативе финансирования, наряду с оказанием медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, осуществляется, в том числе, финансовое обеспечение расходов медицинских организаций, в том числе на приобретение основных средств (оборудования, производственного и хозяйственного инвентаря) стоимостью свыше 100 тыс. рублей за единицу.

Однако при формировании региональных бюджетов субъекты Российской Федерации уменьшают или не планируют расходы, указанные в разделе V федеральной ПГГ, которые должны быть включены в подушевой норматив финансирования за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе направляемых на финансирование расходов, не включенных в тариф на оплату медицинской помощи.

Например, по Российской Федерации в целом ассигнования бюджетов субъектов Российской Федерации на закупку медицинского оборудования сократились с 37,66 млрд. рублей до 18,62 млрд. рублей (приложение № 1).

При проверке Пензенской области было выявлено, что бюджетные ассигнования на содержание деятельности медицинских организаций и оплату расходов, не включенных в тариф на оплату медицинской помощи, уменьшились с 0,44 млрд. рублей в 2014 году до 0,12 млрд. рублей в 2015 году;

в Забайкальском крае бюджетные ассигнования на содержание деятельности медицинских организаций и оплату расходов уменьшились с 0,25 млрд. рублей в 2014 году до 0,16 млрд. рублей в 2015 году;

в Республике Марий Эл бюджетные ассигнования на содержание деятельности медицинских организаций и оплату расходов уменьшились с 0,40 млрд. рублей в 2014 году до 0,19 млрд. рублей в 2015 году;

в Омской области бюджетные ассигнования на содержание деятельности медицинских организаций и оплату расходов уменьшились с 1,7 млрд. рублей в 2014 году до 0,87 млрд. рублей в 2015 году.

Кроме того, до настоящего времени Минздравом России не устранены замечания Счетной палаты Российской Федерации, указанные в представлении от 6 августа 2014 года № ПР 02-230/12-03 по результатам контрольного мероприятия «Аудит формирования и финансового обеспечения в 2013-2014 годах и реализации в 2013 году программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и базовой программы обязательного медицинского страхования (с учетом результатов проведенных мероприятий по пункту 2.2.3.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год)», в части исключения из стоимости территориальных программ ОМС расходов на административно-управленческий персонал территориальных фондов ОМС.

Так, в письме Минздрава России № 11-9/10/2-9388 от 12 декабря 2014 года «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в нарушение части 11 статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» содержатся рекомендации субъектам Российской Федерации включать в стоимость территориальной программы ОМС расходы на обеспечение выполнения территориальными фондами обязательного медицинского страхования своих функций, предусмотренных законом о бюджете территориального фонда ОМС, что приводит к превышению стоимости территориальных программ ОМС размера бюджетных ассигнований на реализацию территориальных программ ОМС, установленного законами о бюджете территориального фонда ОМС, в связи с включением в стоимость территориальных программ ОМС средств, указанных в бюджете территориальных фондов ОМС по строке 395 01 00 «Общегосударственные вопросы», по ЦСР 001 55 00 «Аппараты органов управления государственных внебюджетных фондов».

Указанные нарушения в 2015 году установлены в 58 субъектах Российской Федерации, включая Пензенскую область и Забайкальский край, в общем объеме 8,9 млрд. рублей.

Это привело к завышению в территориальных программах фактического размера подушевого норматива финансового обеспечения территориальных программ ОМС (приложение № 1).

Целесообразно отметить, что в финансовом обеспечении территориальных программ не учитываются расходы местных бюджетов на создание условий для оказания медицинской помощи населению. Несмотря на запрос Счетной палаты Российской Федерации, 35 субъектов Российской Федерации не представили информацию об объеме ассигнований местных бюджетов, выделяемых на эти цели. По остальным 48 субъектам Российской Федерации расходы на эти цели колеблются от 637,4 тыс. рублей до 8,5 млн. рублей. Причиной низкого финансового обеспечения указанных мероприятий является отсутствие в нормативно-правовой базе Российской Федерации положений, касающихся конкретизации полномочий органов местного самоуправления по созданию условий для оказания медицинской помощи населению (развитие коммунальной инфраструктуры, энерго- и газоснабжения, создание и поддержание подъездных путей к медицинским организациям и т.д.).

1.3. Выявлены факты, свидетельствующие о недостоверности формирования численности застрахованных граждан в связи с отсутствием единой методологии межведомственного взаимодействия и информационного обмена в целях получения достоверной информации о численности граждан, имеющих право на обязательное медицинское страхование.

Частью 2 статьи 23 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» установлено, что годовой объем бюджетных ассигнований, предусмотренных бюджетом субъекта Российской Федерации на обязательное медицинское страхование неработающего населения, не может быть меньше произведения численности неработающих застрахованных лиц на 1 апреля года, предшествующего очередному, в субъекте Российской Федерации и тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения, установленного федеральным законом. Численность неработающих застрахованных лиц определяется на основе данных персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования.

В ходе проведенных контрольных мероприятий установлены факты, свидетельствующие о включении в численность неработающих граждан, застрахованных в системе обязательного медицинского страхования, военнослужащих и приравненных к ним лиц, что не соответствует подпункту «ж» пункта 5 статьи 10 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации». Так, по Пензенской области установлено, что во второй половине 2014 года в результате проведенной территориальным фондом обязательного медицинского страхования проверки прекращены права на обязательное медицинское страхование 3353 человек, относящихся к данной категории граждан.

Указанные факты завышения в Пензенской области на 1 апреля 2014 года численности неработающих граждан, застрахованных в системе обязательного медицинского страхования, привели к неоправданному повышению нагрузки на бюджеты субъекта Российской Федерации (на 2015 год в объеме 21,6 млн. рублей). Факты завышения численности застрахованных граждан также привели к завышению размера субвенции Федерального фонда ОМС, которая также рассчитывается исходя из численности застрахованных лиц на 1 апреля года, предшествующего очередному, на 2015 год в размере 28,1 млн. рублей.

Таким образом, Федеральный фонд ОМС в условиях отсутствия соответствующего нормативного правового регулирования в части проверки данных об отнесении гражданина Российской Федерации к военнослужащим и лицам, приравненным к ним, не в полной мере исполняет свои полномочия по контролю за функционированием информационных систем и порядком информационного взаимодействия в сфере обязательного медицинского страхования, установленные пунктом 7 части 2 статьи 7 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Отсутствие единой методологии межведомственного взаимодействия и информационного обмена в целях получения достоверной информации о численности граждан, имеющих право на обязательное медицинское страхование, приводят как к неоправданной нагрузке на бюджеты субъектов Российской Федерации, так и к нерациональному распределению субвенций из бюджета Федерального фонда ОМС бюджетам территориальных фондов ОМС.

2. В части анализа обоснованности проведения мероприятий
по реорганизации неэффективных медицинских организаций
государственной и муниципальной систем здравоохранения
и оценки достижения эффективности и доступности
медицинской помощи для населения

Оптимизация[8] - определение значений экономических показателей, при которых достигается оптимум, то есть наилучшее состояние системы. То есть когда оптимуму соответствует достижение наивысшего результата при данных затратах ресурсов или достижение заданного результата при минимальных ресурсных затратах.

По информации, представленной всеми субъектами Российской Федерации, под мероприятия по оптимизации подпадают 952 медицинских организации, из них 472 в 2015 году (49,6 %). Из 952 медицинских организаций за 2014-2018 годы предполагается ликвидировать 41 медицинскую организацию, реорганизовать в качестве филиалов 911 медицинских организаций (приложение № 3). В результате к концу 2018 года по сравнению с 1 января 2014 года численность больничных организаций сократится на 11,2 %, амбулаторно-поликлинических организаций - на 7,2 процента.

В 2014 году в мероприятиях по оптимизации участвовали 359 медицинских организаций, из них было ликвидировано 26 медицинских организаций, 333 медицинские организации были реорганизованы и присоединены в качестве филиалов к другим медицинским организациям (приложение № 3).

В результате оптимизации субъектами Российской Федерации предполагается следующая структура сети государственных (муниципальных) медицинских организаций.

На основании информации, представленной субъектами Российской Федерации, наибольшее сокращение касается самостоятельных амбулаторно-поликлинических и больничных организаций.

Кроме того, в период до 2018 года предполагается уменьшение численности фельдшерско-акушерских пунктов (далее - ФАПы) и фельдшерских здравпунктов (далее - ФП) с их частичным замещением офисами врача общей практики (далее - офисы общеврачебной практики, офисы ОВП). За 2011-2013 годы отмечено сокращение числа фельдшерско-акушерских пунктов на 3,5 %, которое продолжилось и в 2014 году.

При этом указанное сокращение сети медицинских организаций и их подразделений предполагается, несмотря на то, что в рамках реализации региональных программ модернизации здравоохранения регионами предусматривалось выполнение мероприятий по открытию ФАПов и офисов ОВП, то есть расширение сети. Однако планируемые результаты субъектами Российской Федерации достигнуты не были: не были открыты 2034 ФАПа и 396 офисов ОВП из запланированных.

Таким образом, при невыполненных мероприятиях региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти регионов планируется дальнейшее сокращение подразделений, оказывающих первичную медико-санитарную помощь сельскому населению.

В соответствии с региональными «дорожными картами» их целью является повышение качества медицинской помощи на основе повышения эффективности деятельности медицинских организаций и их работников.

Качество медицинской помощи согласно статье 10 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 323-ФЗ) обеспечивается:

- организацией оказания медицинской помощи по принципу приближенности к месту жительства, месту работы или обучения;

- наличием необходимого количества медицинских работников и уровнем их квалификации;

- возможностью выбора медицинской организации и врача в соответствии с Федеральным законом № 323-ФЗ;

- применением порядков оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи;

- предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи;

- установлением в соответствии с законодательством Российской Федерации требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения, исходя из потребностей населения;

- транспортной доступностью медицинских организаций для всех групп населения, в том числе инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;

- возможностью беспрепятственного и бесплатного использования медицинским работником средств связи или транспортных средств для перевозки пациента в ближайшую медицинскую организацию в случаях, угрожающих его жизни и здоровью.

В целях анализа обоснованности проводимых мероприятий по оптимизации сети медицинских организаций проведена оценка достижения эффективности и доступности медицинской помощи для населения с учетом принципа, установленного статьей 10 Федерального закона № 323-ФЗ, которая показала следующее.

2.1. В части организации оказания медицинской помощи
по принципу приближенности к месту жительства, месту работы
или обучения и транспортной доступности медицинских организаций, в том числе для сельского населения

По информации, представленной органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 17,5 тыс. населенных пунктов в сельской местности с численностью населения менее 1,5 тыс. жителей не имеют подразделений, оказывающих первичную медико-санитарную помощь (ФП, ФАПы, врачебные амбулатории или офисы ОВП). В 9016 населенных пунктах из них есть домовые хозяйства первой помощи. Из 17,5 тыс. населенных пунктов население 16,6 тыс. населенных пунктов прикреплено к рядом расположенным ФАПам, ФП, врачебным амбулаториям или офисам ОВП. В то же время в нарушение Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н, население 879 населенных пунктов не прикреплено ни к одному из указанных подразделений.

Из 17,5 тыс. населенных пунктов более 11,5 тыс. населенных пунктов имеют расстояние до ближайшей медицинской организации, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, 20 км и более.

Например, в Магаданской области это 66 населенных пунктов, в Республике Саха (Якутия) - 490 населенных пунктов, в Курганской области - 532 населенных пункта, в Красноярском крае - 241 населенный пункт и т.д.

При проверке в Пензенской области установлено, что 53 сельских населенных пункта области не прикреплены ни к одному из имеющихся рядом ФАПов, врачебных амбулаторий и участковых больниц, население данных населенных пунктов получает медицинскую помощь в районной или межрайонной больнице. Из 53 населенных пунктов 35 пунктов расположены на расстоянии в пределах 10 км от районной или межрайонной больницы. В то же время часть населенных пунктов удалены от районной или межрайонной больницы на расстояние свыше 20 км (например, с. Алексеевка и пос. Возрождение), что в условиях отсутствия в данных населенных пунктах маршрутов общественного транспорта приводит к ограничению доступности первичной медико-санитарной помощи для населения и требует разработки иных методов ее оказания (выездные формы работы).

В части доступности для больных медицинских организаций установлено, что 21,04 тыс. населенных пунктов имеют ближайшее расстояние до медицинской организации, оказывающей медицинскую помощь в стационарных условиях, от 20 до 50 км, свыше 50 км - 8,64 тыс. населенных пунктов.

При этом только через 65 % данных населенных пунктов проходят пути общественного транспорта.

В то же время, по данным федерального статистического наблюдения, в 20 субъектах Российской Федерации не исполняются требования Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н, отсутствуют мобильные медицинские и/или врачебные бригады, оказывающие медицинскую помощь сельским жителям вне медицинской организации по месту жительства больного (приложение № 4). В том числе такие бригады отсутствуют в Свердловской области, Республике Карелия, Республике Саха (Якутия), Камчатском и Приморском краях, где потребность в таком виде помощи максимально высока.

Таким образом, проведение оптимизационных мероприятий не сопровождается в полной мере приближением медицинских организаций к месту жительства больных, что в условиях проблем с транспортной доступностью и ограничениями в развитии общественного транспорта может свидетельствовать об относительно низкой доступности медицинских организаций для сельских жителей.

2.2. В части установления в соответствии с законодательством
Российской Федерации требований к размещению медицинских
организаций государственной системы здравоохранения
и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов
инфраструктуры в сфере здравоохранения,
исходя из потребностей населения

До настоящего времени Минздрав России не выполнил в соответствии с пунктом 5.2.8 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 608, свои полномочия по установлению требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения, исходя из потребностей населения, что резко ограничивает возможности субъектов Российской Федерации по планированию численности и состава медицинских организаций, в первую очередь в сельской местности.

По информации, представленной органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в части оказания первичной медико-санитарной помощи сельскому населению планируется замещение фельдшерских пунктов и фельдшерско-акушерских пунктов отделениями общеврачебной практики. Так, в 2014 году по сравнению с 2013 годом, по оперативным данным, численность ФАПов сократилось на 2,0 %, прирост отделений общеврачебной практики составил 4,6 %. В то же время к 2018 году планируемая динамика сокращения числа ФАПов не будет компенсироваться ростом числа отделений общеврачебной практики - 9,5 % и 0,7 %, соответственно.

Из общего числа ФАПов обслуживают менее 300 человек 14,9 тыс. ФАПов.

При этом в ходе контрольного мероприятия установлено, что структура и деятельность таких ФАПов не соответствуют положениям пункта 8 Правил организации деятельности фельдшерско-акушерского пункта, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению», так как имеющиеся площади зданий ФАПов не позволяют развернуть на их базе все необходимые для ФАПа помещения для оказания медицинской помощи (в том числе санитарную комнату и комнату временного пребывания пациентов).

В соответствии с Правилами организации деятельности фельдшерского здравпункта медицинской организации, утвержденными приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению», данные подразделения полностью подпадают под требования, предъявляемые к фельдшерскому здравпункту медицинской организации (далее - фельдшерский здравпункт), который в соответствии с пунктом 2 указанных Правил организуется для оказания первичной доврачебной медико-санитарной помощи и паллиативной медицинской помощи населению в сельских населенных пунктах с малой численностью населения и (или) находящихся на значительном удалении от медицинских организаций, в том числе фельдшерско-акушерских пунктов, либо при наличии водных, горных и иных преград, а также в случае преимущественного (более 40 %) проживания в них лиц старше трудоспособного возраста.

Также установлены факты обслуживания ФАПами населения по численности, превышающей рекомендуемую пунктом 3 Правил организации деятельности фельдшерско-акушерского пункта, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н (от 300 до 700 человек, включая детское население). По данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, численность таких ФАПов составляет 1,38 тыс. единиц. Численность обслуживаемого населения свыше 1000 жителей соответствует численности обслуживаемого населения на участке врача общей практики, семейного врача или участкового терапевта.

При этом, как было установлено в ходе проверок, площадь указанных ФАПов и их структура позволяют развернуть на их базе офисы врачей общей практики без дополнительных вложений инвестиционного характера.

Однако меры по привлечению на село врачей общей практики пока не достаточны для дальнейшего перепрофилирования таких ФАПов в офисы врача общей практики.

Также в ходе проведенных проверок установлены факты нарушения законодательства Российской Федерации в части лицензирования медицинской деятельности ФАПов. Так, 14 ФАПов, расположенных на территории сельских поселений Нерчинско-Заводского района (Забайкальский край), на момент проверки не имели лицензий на осуществление медицинской деятельности.

Указанные факты подтверждены решениями Нерчинско-Заводского районного суда Забайкальского края по гражданским делам
№№ 2-753/2014 ~ М-728/2014 - 2-766/2014 ~ М-741/2014. Однако в нарушение требований части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99 «О лицензировании отдельных видов деятельности» соответствующие меры администрацией ГУЗ «Нерчинско-Заводская ЦРБ» приняты не были.

Также наряду с численностью ФАПов, обслуживающих более 1000 жителей, выявлено наличие врачебных амбулаторий и отделений общеврачебной практики, обслуживающих менее 1000 человек (1719 подразделений по всем субъектам Российской Федерации). В данной связи для выполнения положений приказа Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению» считаем целесообразным расширить зоны обслуживаемых данными подразделениями населенных пунктов в соответствии с установленными указанным приказом нормативами.

Кроме того, такие различия в численности прикрепленного населения к ФАПам и врачебным амбулаториям в пределах одного субъекта Российской Федерации свидетельствуют о дефектах в планировании сети медицинских организаций и их подразделений, оказывающих медицинскую помощь сельским жителям, и о проблемах в привлечении врачей и фельдшеров в зависимости от потребности населения.

Также отсутствие нормативного правового акта Минздрава России, устанавливающего требования к размещению медицинских организаций и их подразделений, приводит к неэффективному планированию мероприятий субъектами Российской Федерации в части развития инфраструктуры медицинских организаций и строительства ФАПов и офисов ОВП. Так, в соответствии с постановлением правительства Пензенской области от 15 января 2015 года № 1-пП «О внесении изменений в государственную программу Пензенской области «Развитие агропромышленного комплекса Пензенской области на 2014-2020 годы», утвержденную постановлением правительства Пензенской области от 28 сентября 2013 года № 691-пП, запланировано строительство 6 ФАПов. При этом в одном из сел, где планируется строительство офиса (амбулатории) врача общей практики, уже расположена врачебная амбулатория (с. Кривошеевка Нижнеломовского района), в других с численностью населения свыше 1200 жителей вместо строительства офиса (амбулатории) врача общей практики предполагается строительство здания для размещения фельдшерско-акушерского пункта (с. Алферьевка Пензенского района и с. Решетино Пачелмского района).

Таким образом, в связи с отсутствием со стороны Минздрава России нормативно-правового регулирования к размещению медицинских организаций территориальное планирование сети проводится без учета потребности населения в медицинской помощи с нарушениями порядков организации оказания медицинской помощи.

2.3. В части эффективности и доступности медицинской помощи,
оказываемой в стационарных условиях

Численность коечного фонда в 2013 году составляла 1167,7 тыс. коек. На конец 2014 года численность коек уменьшилась до 1138 тысяч (сокращено 29712 коек). По медицинским организациям государственной и муниципальной систем здравоохранения субъектов Российской Федерации число коек уменьшилось с 1115,3 тыс. коек до 1081,6 тыс. коек (сокращено 33757 коек) (приложения № 5 и № 6).

Сокращение коек выявлено в 74 субъектах Российской Федерации. Наибольшее сокращение числа коек медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения субъектов Российской Федерации установлено в г. Москве (-9690 коек), Краснодарском крае (-4199 коек), Челябинской области (-1861 койка), Республике Татарстан (-1558 коек) и т.д.

Например, в Пензенской области коечный фонд медицинских организаций государственной системы здравоохранения (без учета федеральных медицинских организаций) был сокращен с 11569 коек (на конец 2012 года) до 9467 коек (на конец 2014 года). На базах районных больниц, не являющихся межрайонными центрами, были закрыты койки кардиологического профиля, для беременных и рожениц, травматологии и ортопедии, уменьшено число коек хирургического, гинекологического и неврологического профилей, уменьшена численность коек основных профилей. Медицинская помощь по сокращенным профилям переведена на уровень крупных межрайонных и областных больниц. Это привело к изменению потоков пациентов и маршрутов оказания медицинской помощи. На уровне районных больниц сохранены только общетерапевтические и хирургические подразделения, которые по своему материально-техническому состоянию не имеют возможности оказать экстренную и плановую медицинскую помощь при тяжелых формах заболеваний и состояний.

Аналогичная ситуация установлена в Забайкальском крае, где коечный фонд медицинских организаций государственной системы здравоохранения был сокращен с 10468 коек (на конец 2013 года) до 8938 коек (на конец 2014 года).

В части оказания специализированной медицинской помощи в стационарных условиях сельскому населению необходимо отметить, что в 2014 году по сравнению с 2013 годом численность коек центральных районных и районных больниц уменьшилась с 290,7 тыс. коек до 278,9 тыс. коек (сокращение 11876 коек), участковых больниц - с 3,33 тыс. коек до 2,84 тыс. коек (сокращение на 491 койку). Число поступивших в стационары сельских жителей сократилось с 8960,5 тыс. человек до 8928,3 тыс. человек (сокращение на 32285 человек) (приложение № 5). При этом число коек областных (краевых, республиканских, окружных) больниц сократилось всего на 240 коек с 116,4 тыс. коек до 116,16 тыс. коек.

Оценивая результаты проведенной оптимизации, необходимо отметить, что полученные в ходе проверок данные свидетельствуют о несоблюдении порядка маршрутизации пациентов, несоответствии численности коечного фонда имеющейся потребности в видах и профилях медицинской помощи, что привело к ухудшению результатов деятельности медицинских организаций.

По данным федерального статистического наблюдения, в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения отмечен рост числа умерших госпитализированных больных с 477,0 тыс. человек до 494,8 тыс. человек, увеличение внутрибольничной летальности - с 1,55 % до 1,59 %. Рост внутрибольничной летальности отмечен по 61 субъекту Российской Федерации (приложение № 5). Увеличение внутрибольничной летальности отмечено в основном в дотационных субъектах Российской Федерации, где выявлен дефицит территориальных программ.

При этом в 49 субъектах Российской Федерации рост числа умерших больных происходит на фоне снижения числа госпитализированных.

Например, в Свердловской области численность поступивших больных в 2014 году по сравнению с 2013 годом уменьшилась на 23315 человек, а численность умерших в медицинских организациях больных выросла с 14879 человек до 15485 человек (на 606 человек), внутрибольничная летальность выросла с 1,63 % до 1,75 процента.

Одновременно необходимо отметить, что по ряду субъектов Российской Федерации, в том числе в которых зарегистрировано снижение внутрибольничной летальности, в 2014 году по сравнению с 2013 годом отмечен рост числа умерших на дому, что также подтверждает вывод о нарушении принципов маршрутизации пациентов и ставит под сомнение достоверность снижения внутрибольничной летальности.

Рост внутрибольничной летальности отмечен в медицинских организациях, где сократился и был перепрофилирован коечный фонд. Например, при проверке в Пензенской области в ходе выезда в Земетчинскую районную больницу, не имеющую материально-технических ресурсов для оказания помощи больным, требующим интенсивного лечения, установлены факты госпитализации в общетерапевтические отделения больных с тяжелой соматической патологией (нарушения ритма, включая мерцательную аритмию, хронические обструктивные болезни легких, транзиторные ишемические атаки и т.д.), несмотря на то, что данные больные должны были направляться на госпитализацию в межрайонные центры или областные больницы третьего уровня.

В результате на фоне проведенных мероприятий по оптимизации и сокращению коечного фонда средняя длительность работы койки в году в Земетчинской районной больнице уменьшилась с 335,8 дня в 2013 году до 310,4 дня в 2014 году, а число умерших больных выросло с 16 человек в 2013 году до 31 человека в 2014 году.

Также в Пензенской области установлены факты, свидетельствующие об ухудшении деятельности межрайонных больниц, где отмечено уменьшение числа пролеченных больных на фоне роста внутрибольничной летальности.

Данные о деятельности межрайонных больниц Пензенской области за В Забайкальском крае также установлены факты роста внутрибольничной летальности при сокращении числа пролеченных больных и работы койки. Например, в ГУЗ «Краевая клиническая больница» среднее число дней работы койки в году снизилось с 350,1 до 318,3 дня при росте числа умерших больных с 438 до 576 и внутрибольничной летальности с 1,5 до 2 процентов.

Основными заболеваниями, приведшими к росту в 2014 году внутрибольничной летальности, по данным формы федерального статистического наблюдения № 14 «Сведения о деятельности стационара», являются новообразования, болезни системы кровообращения, сахарный диабет, болезни органов дыхания, болезни органов пищеварения, а также травмы и отравления, где также наблюдается снижение числа пролеченных больных на фоне роста внутрибольничной летальности (приложение № 7).

Аналогичная ситуация установлена в Тверской, Тамбовской, Нижегородской, Челябинской, Томской областях и иных субъектах Российской Федерации (приложение № 7).

Таким образом, проведенные мероприятия по оптимизации коечного фонда медицинских организаций сопровождались проблемами в организации медицинской помощи, что привело к ухудшению показателей деятельности коечного фонда и к росту внутрибольничной летальности.

Кроме того, анализ представленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации данных свидетельствует о том, что сокращение коечного фонда проводилось в регионах без учета потребности в койках определенного профиля.

По результатам расчета нормативного числа коек по профилям, необходимым для выполнения медицинскими организациями Пензенской области запланированных объемов специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи в стационарных условиях, установлен дефицит коек кардиохирургического профиля, не позволяющий выполнить запланированные объемы медицинской помощи. Одновременно установлен профицит региональных коек сосудистой хирургии (в 5 раз превышающий потребность без учета коек расположенного в области Федерального центра сердечно-сосудистой хирургии Минздрава России). Данные факты были подтверждены в ходе выездов в медицинские организации Пензенской области. Кроме того, по области отмечена значительная численность коек неврологического профиля, количество которых превышает необходимое число для выполнения выделенных в рамках территориальной ПГГ объемов медицинской помощи (625 коек при потребности в 481 койку).

В результате установлены факты несбалансированности коечного фонда, что приводит к повышенной нагрузке коек определенных профилей, где потребность в медицинской помощи превышает имеющийся коечный фонд. Например:

- в Орловской области среднее число дней работы коек в году по ряду профилей превышает 365 дней: аллергологических для детей - 437,9 дня, гастроэнтерологических для взрослых - 374,6 дня, кардиологических для больных с острым инфарктом миокарда - 367,3 дня;

- в Рязанской области среднее число дней работы коек в году: кардиологических - 371,9 дня, кардиологических для детей - 367,7 дня, онкологических для детей - 375,2 дня, проктологических - 492 дня, ортопедических для детей - 443,8 дня, сосудистой хирургии - 438,4 дня;

- в Псковской области среднее число дней работы коек в году: онкологических для взрослых - 404,3 дня, проктологических - 406,9 дня, онкологических для детей - 375,2 дня, проктологических - 492 дня, ортопедических для детей - 443,8 дня, сосудистой хирургии - 438,4 дня;

- в Республике Дагестан среднее число дней работы коек в году: кардиологических для взрослых - 371,7 дня, неврологических для детей - 382,9 дня, койки для новорожденных - 600,2 дня;

- в Амурской области среднее число дней работы коек в году: аллергологических для детей - 399,9 дня, гастроэнтерологических для взрослых -378,3 дня, гинекологических для детей - 400 дней, гематологических для детей - 399,9 дня, кардиологических для детей - 399,8 дня, наркологических - 373,7 дня, а также: нефрологических, онкологических, отолорингологических, офтальмологических, пульмонологических для детей - 399,9 дня, токсикологических - 463, травматологических, ортопедических, урологических для детей - 400 дней.

Таким образом, сформированный на конец 2014 года коечный фонд медицинских организаций не сбалансирован, койки районных и центральных районных больниц сокращались большими темпами, чем областных (краевых, республиканских, окружных) больниц, структура коек по профилям не соответствует имеющейся потребности населения в медицинской помощи.

2.4. В части доступности скорой медицинской помощи
и возможности беспрепятственного и бесплатного использования
медицинскими работниками транспортных средств для перевозки
пациента в ближайшую медицинскую организацию в случаях,
угрожающих его жизни и здоровью

В ходе контрольного мероприятия проведен анализ работы скорой медицинской помощи. По данным федерального статистического наблюдения, в 2014 году поступило 45,6 млн. вызовов, что соответствует объемам 2013 года (45,64 млн. вызовов) и средним нормативам объема скорой медицинской помощи, установленным федеральной ПГГ (0,318 вызова на 1 жителя). Медицинская помощь при выездах бригад скорой медицинской помощи в 2014 году, как и в 2013 году, оказана 45,8 млн. человек. Необходимо отметить, что перевозка в структуре вызовов несколько сократилась: с 8,8 % в структуре вызовов в 2013 году до 8,0 % в 2014 году (данные по субъектам Российской Федерации приведены в приложении 8).

В то же время увеличивается численность безрезультатных вызовов - с 2,1 млн. до 2,25 млн. вызовов, что составляет 4,9 % в общей структуре вызовов (в 2013 году - 4,65 %), и число отказов за необоснованностью вызовов - с 1,16 млн. в 2013 году до 1,43 млн. вызовов за 2014 год.

Наибольший рост отказов отмечен в г. Москве с 244,2 тыс. до 378,9 тыс. (прирост на 134,7 тыс. отказов), что в условиях высокого числа умерших на дому по г. Москве может свидетельствовать о значительных проблемах в организации скорой медицинской помощи и маршрутизации пациентов.

В ходе выездных проверок нарушения в организации скорой медицинской помощи были выявлены только в Забайкальском крае. Так, установлено, что в крае из-за сложившейся кредиторской задолженности в 8,6 млн. рублей системы навигации ГЛОНАСС отключены в следующих медицинских организациях: ГУЗ «Краевая больница № 4», ГУЗ «Сретенская центральная больница», ГУЗ «Нерчинско-Заводская центральная районная больница», ГУЗ «Газимуро-Заводская центральная районная больница», ГУЗ «Шилкинская центральная районная больница». В данной связи фельдшера по приему вызовов и их передаче выездным бригадам скорой медицинской помощи не имеют информации о положении на местности автомобилей скорой медицинской помощи, что приводит к задержке выезда бригад скорой медицинской помощи по времени.

В результате, например, среднее время доезда автомобиля скорой медицинской помощи из ГУЗ «Сретенская центральная районная больница» до сельского поселения «Молодцовское» и из ГУЗ «Газимуро-Заводская центральная районная больница» до сельского поселения «Трубачовское» составляет не менее 40 минут, что противоречит требованиям пункта 4 Правил организации деятельности станции скорой медицинской помощи, отделения скорой медицинской помощи поликлиники (больницы, больницы скорой медицинской помощи), установленных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 388н «Об утверждении Порядка оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи».

В нарушение требований пункта 9 Порядка оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 388н, при попытке вызова скорой медицинской помощи из ГУЗ «Газимуро-Заводская центральная районная больница» посредством подвижной радиосвязи (мобильный телефон) по номеру «103» происходит переадресация на станцию скорой медицинской помощи г. Читы с оплатой за вызов по тарифам оператора связи. Вызов скорой медицинской помощи, в том числе в сетях фиксированной связи, по номерам «03», «103» и «112» не возможен по причинам технического характера.

При попытке вызова с помощью мобильного телефона скорой медицинской помощи 10-13 февраля 2015 года из ГУЗ «Краевая больница № 4» из сел Каластуй, Капцегатуй, Среднеаргунск Краснокаменского района соединение по номерам «03» и «103» не осуществлялось. По номеру «112» происходило соединение со службой скорой медицинской помощи г. Манчжурия Китайской Народной Республики. В связи с тем, что китайский оператор службы скорой медицинской помощи не владел русским языком, получение информации о порядке вызова скорой медицинской помощи из ГУЗ «Краевая больница № 4» Забайкальского края не представлялось возможным.

Также стоит отметить, что все осмотренные в ходе контрольного мероприятия автомобили скорой медицинской помощи классов «А» и «В» в Забайкальском крае не соответствуют требованиям Стандарта оснащения станции скорой медицинской помощи, отделения скорой медицинской помощи поликлиник (больницы, больницы скорой медицинской помощи) (приложение № 5 к Порядку оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, утвержденному приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 388н).

Таким образом, в Забайкальском крае установлены факты свидетельствующие о снижении доступности скорой медицинской помощи для населения.

При анализе оказания санитарно-авиационной медицинской помощи установлено, что по данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на конец 2014 года на вооружении бригад скорой медицинской помощи были 532 санитарно-авиационных машины, которыми проведено 32,6 тыс. вылетов (приложение № 9). В то же время деятельность указанных бригад и средняя стоимость одного вылета резко дифференцированы, например:

- в Краснодарском крае за 2014 год произведено 267 вылетов, эвакуировано 260 человек, средняя стоимость одного вылета составила 785,55 тыс. рублей;

- в Магаданской области произведено 85 вылетов, эвакуировано 111 человек, средняя стоимость вылета составила 887,24 тыс. рублей;

- в Сахалинской области выполнено 11 вылетов, эвакуировано 167 человек, средняя стоимость одного вылета составила 553,42 тыс. рублей;

- в Камчатском крае выполнено 346 вылетов, эвакуировано 619 человек, средняя стоимость вылета составила 424,56 тыс. рублей;

- в Тюменской области выполнено 137 вылетов, эвакуирован 201 человек, средняя стоимость одного вылета составила 904,6 тыс. рублей;

- в Свердловской области выполнено 210 вылетов, эвакуировано 144 человека, при этом средняя стоимость вылета составила 1008,7 тыс. рублей;

- в Забайкальском крае в 2014 году было выполнено 222 вылета, эвакуировано 236 человек, стоимость одного вылета в среднем составила 332,7 тыс. рублей.

Также стоит отметить, что развитие скорой специализированной санитарно-авиационной медицинской помощи ограничено высокой стоимостью одного вылета и финансовыми возможностями бюджетов субъектов Российской Федерации. Например, в Забайкальском крае при сверке взаимных расчетов между авиакомпанией ООО «Аэросервис» и ГКУЗ «Забайкальский территориальный центр медицины катастроф» за период с 1 января по 16 февраля 2015 года установлена кредиторская задолженность ГКУЗ «Забайкальский территориальный центр медицины катастроф» в пользу авиакомпании в размере 6,12 млн. рублей, что ставит под угрозу оказание скорой специализированной санитарно-авиационной медицинской помощи на территории Забайкальского края.

Указанные несоответствия могут свидетельствовать об ограниченной доступности скорой специализированной санитарно-авиационной медицинской помощи для населения, различных подходах к ее организации и финансированию.

2.5. В части обоснованности мероприятий по оптимизации
численности медицинских работников

В рамках оптимизации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Минздравом России планируется изменение численности медицинских работников, в том числе врачей.

Численность врачей в Российской Федерации на конец 2013 года составляла 587,5 тыс. человек, уровень обеспеченности врачами - 41,0 на 10 тыс. населения. Указанный уровень обеспеченности врачами сопоставим с уровнем обеспеченности врачами развитых стран.

При этом в обеспеченность врачами Всемирная организация здравоохранения не включает врачей-психиатров, которые учитываются отдельно. Соответственно, если пересчитать показатель обеспеченности врачами в Российской Федерации без врачей-психиатров (18497 человек), она составит 39,6 на 10 тыс. населения.

Обеспеченность населения врачами по субъектам Российской Федерации колеблется значительно (приложение № 10). Наименьшая обеспеченность в 2013 году была отмечена в Курганской области (25,8 на 10 тыс. населения), Чеченской Республике (26,1 на 10 тыс. населения), Тульской области (27,8 на 10 тыс. населения), наибольшая - в г. Москве (57,1 на 10 тыс. населения), Республике Северная Осетия - Алания (62,7 на 10 тыс. населения), г. Санкт-Петербурге (66,0 на 10 тыс. населения), Чукотском автономном округе (71,5 на 10 тыс. населения).

При этом целесообразно отметить, что при планировании численности врачей и сравнении Российской Федерации с другими странами мира необходимо учитывать значительную протяженность страны, ее относительно низкую плотность населения и высокий уровень заболеваемости населения, который формирует высокую потребность населения в медицинской помощи, в первую очередь врачебной.

Несмотря на это, в соответствии с государственной программой Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2014 года № 294, обеспеченность врачами в Российской Федерации планируется снизить с 41,0 до 40,2 человека на 10 тыс. населения. В соответствии с региональными «дорожными картами» обеспеченность врачами в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения субъектов Российской Федерации планируется снизить до 35,8 на 10 тыс. населения.

Соответственно, процессы сокращения врачей отмечены и в 2014 году. По данным Росстата, полученным по результатам мониторинга уровня средней заработной платы работников бюджетной сферы (с учетом учреждений различной подведомственности), в 2014 году по сравнению с 2013 годом отмечено сокращение численности работников медицинских организаций (в том числе федеральных), получающих заработную плату.

Всего по итогам 2014 года, по данным федерального статистического наблюдения (форма № 17), наибольшее сокращение отмечено среди врачей клинических специальностей (терапевты, хирурги, акушеры-гинекологи, инфекционисты, кардиологи, неврологи, урологи, проктологи и т.д.) - с 365,8 тыс. человек до 346,6 тыс. человек (без Крымского федерального округа) - сокращение на 19228 человек (приложение № 10).

Снижение численности врачей клинических специальностей отмечено в 58 субъектах Российской Федерации. Наибольшее сокращение по медицинским организациям г. Москвы (-4481 врач) и г. Санкт-Петербурга
(-2764 врача).

Обеспеченность населения врачами в 2014 году по сравнению с 2013 годом снизилась с 41,0 на 10 тыс. населения до 39,7 на 10 тыс. населения (без учета Крымского федерального округа), что ниже планируемых показателей государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» (40,2 на 10 тыс. населения).

Аналогичные тенденции отмечены при проверке Забайкальского края. В ходе анализа численности работников государственных медицинских организаций Забайкальского края установлено сокращение числа врачей на 4 % (190 человек), в том числе: терапевтов - 42 человека, педиатров - 34 человека, хирургов - 20 человек. Численность среднего медицинского персонала сократилась на 3,9 % (419 человек), из них 350 человек, работающих в медицинских организациях, осуществляющих деятельность в рамках ОМС. Основное сокращение произошло по специальности лечебное дело (187 медицинских сестер). Численность младших медицинских работников сократилась на 66 человек.

Таким образом, в 2014 году достоверно установлено снижение численности медицинских работников.

При этом анализ штатных расписаний медицинских организаций выявил сохраняющийся на конец 2014 года высокий процент совместительства медицинских работников, в первую очередь врачей, что не соответствует выявленным тенденциям сокращения медицинских кадров.

Кроме того, органы исполнительной власти представили данные, в соответствии с которыми дефицит врачей на конец 2014 года ими определен в размере 55,2 тыс. врачей, дефицит средних медицинских работников - 88,7 человека.

Таким образом, сокращение численности медицинских работников не соответствует реально существующей потребности во врачах и средних медицинских работниках. Учитывая изложенное, кадровое планирование в сфере здравоохранения осуществлено субъектами Российской Федерации без учета потребности в медицинских работниках определенных специальностей. Мероприятия по обеспеченности населения медицинскими работниками требуют пересмотра.

2.6. В части сроков ожидания медицинской помощи,
как показателя ее доступности

В ходе контрольного мероприятия проведен анализ сроков ожидания медицинской помощи в медицинских организациях. Установлены факты, свидетельствующие о значительном превышении допустимых сроков ожидания медицинской помощи.

В соответствии с федеральной ПГГ установлены сроки ожидания медицинской помощи, оказываемой в плановой форме, в том числе сроки ожидания оказания медицинской помощи в стационарных условиях, проведения отдельных диагностических обследований, а также консультаций врачей-специалистов. При этом сроки ожидания оказания специализированной (за исключением высокотехнологичной) медицинской помощи не превышают 30 дней со дня выдачи лечащим врачом направления на госпитализацию, сроки проведения консультаций врачей-специалистов - 10 рабочих дней со дня обращения.

Однако в Пензенской области выявлено превышение предельных сроков ожидания при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в плановой форме более чем на 20 дней приема врачей: кардиологов, неврологов, офтальмологов, эндокринологов, гастроэнтерологов, ревматологов и онкологов. По ряду медицинских организаций запись на ультразвуковое исследование превышает 1,5 месяца.

При проверке Забайкальского края установлено превышение свыше двух недель сроков ожидания по приему к врачам: терапевту, неврологу, онкологу, офтальмологу, гастроэнтерологу. Запись на диагностические инструментальные исследования возможна только у врача-специалиста в бумажной форме, запись в электронном виде отсутствует. Срок ожидания таких видов исследования превышает 1 месяц.

2.7. В части предоставления медицинскими организациями
гарантированного объема медицинской помощи
в соответствии с программой государственных гарантий
бесплатного оказания гражданам медицинской помощи

На фоне проводимых мероприятий по оптимизации сети медицинских организаций сохраняется несбалансированность объемов медицинской помощи. По предварительным данным субъектов Российской Федерации, по итогам 2014 года отмечено:

превышение средних нормативов объема медицинской помощи по:

- числу обращений по поводу заболеваний (2,03 на 1 застрахованное лицо при нормативе 1,95);

- числу случаев госпитализации больных в стационары (0,183 на 1 застрахованное лицо при нормативе 0,172);

недостижение средних нормативов объема медицинской помощи по:

- числу посещений по неотложной медицинской помощи (0,3 посещения на 1 застрахованное лицо при нормативе 0,5);

- числу пациенто-дней лечения в условиях дневного стационара (0,53 пациенто-дня на 1 застрахованное лицо при нормативе 0,56);

- числу койко-дней паллиативной медицинской помощи (0,075 койко-дней на 1 жителя при нормативе 0,092).

Например, в Пензенской области в ходе анализа планируемых и выполненных в 2013-2014 годах объемов медицинской помощи установлено:

- недостаточное развитие неотложной медицинской помощи на фоне высоких показателей госпитализации больных в стационары и низких показателей скорой медицинской помощи, что подтверждает вывод о проблемах в маршрутизации пациентов и может свидетельствовать об ограничении доступности скорой медицинской помощи населению, в первую очередь в сельских районах;

- недостаточное развитие паллиативной медицинской помощи.

В Забайкальском крае установлены факты отсутствия оказания паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях.

2.8. На фоне указанных проблем в системе организации и оказания медицинской помощи в 2014 году отмечен рост объема платных медицинских услуг. Так, по данным Росстата, в 2013 году объем платных медицинских услуг для населения составлял 358,5 млрд. рублей[9], а в 2014 году - 445,2 млрд. рублей[10] (рост на 24,2 %). На фоне сокращения коечного фонда и численности медицинских работников это может свидетельствовать о замещении бесплатной медицинской помощи платной.

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что проводимые субъектами Российской Федерации мероприятия по оптимизации медицинских организаций не обеспечивают сбалансированности медицинской помощи, повышению ее доступности и качества.

2.9. В части информированности населения
о проводимых оптимизационных мероприятиях

По данным, представленным всеми субъектами Российской Федерации, в 2014 году было показано 28,2 тысячи телевизионных передач, касающихся здоровья граждан, телевизионных передач о деятельности медицинских организаций - 14,2 тысячи, телевизионных передач, касающихся реорганизации и оптимизации сети медицинских организаций, - 6,3 тысячи.

Было опубликовано 67,9 тыс. статей в средствах массовой информации, касающихся здоровья граждан, деятельности медицинских организаций, оптимизации сети медицинских организаций и др., проведено 667,9 тыс. выездных мероприятий в медицинские организации по информированию населения в области здравоохранения.

Анализ представленных отчетов и материалов, посвященных информированию населения о целях, задачах по оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения в 2014 году, а также непосредственный опрос медицинских работников и пациентов в медицинских организациях Пензенской области и Забайкальского края позволяет сделать выводы в целом об удовлетворительном уровне информационного сопровождения процесса оптимизации сети медицинских организаций в 2014 году.

2.10. Таким образом, проведенные в рамках оптимизации структурные преобразования сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения не обеспечили повышения эффективности и доступности медицинской помощи, что ставит под сомнение их обоснованность.

3. В части анализа обоснованности запланированных
в соответствии с Соглашениями целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной
и муниципальной систем здравоохранения,
определенных Соглашениями и региональными
«дорожными картами», и степени их достижения в 2014 году

Выявленные проблемы при планировании и проведении структурных преобразований в сфере здравоохранения оказали существенное влияние на достижение целевых показателей (нормативов) оптимизации, установленных Соглашениями и региональными «дорожными картами».

В ходе проверки проведен анализ запланированных на 2014 год в соответствии с Соглашениями целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, определенных Соглашениями и региональными «дорожными картами», в сравнении с фактическими значениями аналогичных показателей за 2013-2014 годы.

3.1. В части показателя смертности населения на 1000 жителей выявлено, что планируемые значения показателя на 2014 год установлены выше фактических значений в Соглашениях 19 субъектов Российской Федерации из 83, в том числе по Пензенской области (фактически в 2013 году -14,7, план на 2014 год - 14,8), Ростовской области (фактически в 2013 году - 13,8, план на 2014 год - 14,0), Чеченской Республике (фактически в 2013 году - 4,9, план на 2014 год - 5,3), Ямало-Ненецкому автономному округу (фактически в 2013 году - 5,1, план на 2014 год - 5,3), Республике Бурятия (фактически в 2013 году - 11,8, план на 2014 год - 12,4), Республике Алтай (фактически в 2013 году - 11,3, план на 2014 год - 11,6) и т.д. (приложение № 12).

В Соглашениях 12 субъектов Российской Федерации планируемый показатель смертности населения на 2014 год установлен по фактическому значению 2013 года, то есть снижение показателя смертности указанными регионами не планировалось. В соответствии с пунктом 4.1 Соглашений органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации взяли на себя обязательства по обеспечению достижения целевых показателей (нормативов), установленных Соглашениями.

Анализ достижения целевых значений показателей оптимизации показал, что в связи с выявленными проблемами в организации медицинской помощи населению планируемое снижение смертности населения не достигнуто в 52 из 83 субъектов Российской Федерации (приложение № 12).

3.2. В части среднего числа дней работы койки в году выявлено, что установленные значения показателя не соответствуют сложившейся ситуации по 7 субъектам Российской Федерации (приложение № 13).

Например, при проверке в Пензенской области установлено, что по данным формы федерального статистического наблюдения № 47 «Сведения о сети и деятельности медицинских организаций» в 2013 году среднее число дней работы койки в году составило 326 дней, что выше планируемого показателя на 2014 год (324,12 дня). Планируемый показатель на 2015 год выше расчетных объемов медицинской помощи, заложенных в территориальной программе. По результатам проведенного расчета установлено, что в рамках территориальной программы среднее число дней работы койки в 2015 году в региональных медицинских организациях не превысит 322 дня. В то же время в соответствии с Соглашением число дней работы койки в году должно составить по итогам 2015 года 331 день.

В Забайкальском крае среднее число дней работы койки в 2013 году составило 311,2 дня, что ниже планируемого показателя на 2014 год (329 дней), в 2014 году наблюдается снижение среднего числа дней работы койки в году на 7,8 % до 286,8 дня.

Пунктом 2 Соглашений установлено, что условием их заключения является наличие регионального плана мероприятий («дорожной карты») по изменениям, направленным на повышение эффективности в сфере здравоохранения на 2013-2018 годы.

В то же время при анализе показателей, установленных Соглашениями, и показателей, утвержденных региональными «дорожными картами», выявлено, что планируемые значения показателей Соглашений Воронежской, Курской, Тульской, Псковской, Ростовской, Оренбургской, Челябинской, Кемеровской областей, Краснодарского края, республик Дагестан, Мордовия, Карачаево-Черкесской Республики не соответствуют показателям региональных «дорожных карт».

По итогам 2014 года установлено неисполнение планируемых значений показателя среднего числа дней работы койки в году по 45 субъектам Российской Федерации.

3.3. В части средней длительности лечения необходимо отметить, что по 8 субъектам Российской Федерации запланированные в Соглашениях показатели выше фактически сложившихся по итогам 2013 года.

При анализе показателей, установленных Соглашениями, и показателей, утвержденных региональными «дорожными картами», выявлено, что планируемые значения показателей Соглашений Ивановской, Псковской, Ростовской, Челябинской, Кемеровской областей, Карачаево-Черкесской Республики и г. Москвы не соответствуют показателям региональных «дорожных карт» как в большую, так и в меньшую стороны. Несмотря на это, показатели, указанные в Соглашениях данных субъектов Российской Федерации, были согласованы с Минздравом России.

По итогам 2014 года установлено недостижение планируемых значений показателя по средней длительности лечения больных в 25 субъектах Российской Федерации.

3.4. В части показателя обеспеченности врачами на 10 тыс. населения (в том числе федеральных государственных и муниципальных медицинских организаций) следует отметить, что на момент заключения Соглашения фактический уровень обеспеченности врачами был выше планируемых к 2018 году значений по 70 субъектам Российской Федерации из 83, в том числе на 10 % и более - по 34 субъектам Российской Федерации, в том числе по Воронежской, Ивановской, Рязанской, Смоленской, Московской, Ярославской, Астраханской, Иркутской областям, республикам Калмыкия, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Мордовия, Удмуртия, Ханты-Мансийскому автономному округу, г. Москве, г. Санкт-Петербургу и т.д. (приложение № 8).

Кроме того, при сравнении показателя, установленного Соглашениями, и аналогичного показателя, утвержденного региональными «дорожными картами», выявлены различия в значениях по 55 субъектам Российской Федерации, в том числе в 17 регионах значение показателя региональной «дорожной карты» превышает значения, указанные в Соглашении, например, в Ивановской области (46,0 и 35,1 на 10 тыс. человек, соответственно), Курской области (46,0 и 37,5 на 10 тыс. человека,), Краснодарском крае (39,0 и 33,0 на 10 тыс. человек), Астраханской области (46,0 и 39,2 на 10 тыс. человек, соответственно) и т.д.

Данная ситуация в здравоохранении предполагает проведение значимых преобразований в области управления кадровым потенциалом отрасли. Однако отсутствие анализа кадрового состава системы здравоохранения субъектов Российской Федерации, анализа обеспеченности специалистами, выявление реального профицита или дефицита по специальностям и по отдельным территориям, в том числе и для сельской местности, приводит к нехватке специалистов, а также к диспропорции в кадровом обеспечении системы здравоохранения.

3.5. В части показателя «Объем средств, полученных за счет реорганизации неэффективных медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения для повышения заработной платы медицинских работников» выявлено, что в соответствии с Соглашениями за 2014-2018 годы в результате оптимизации медицинских организаций планируется получить 151,34 млрд. рублей, в том числе 3,94 млрд. рублей в 2014 году и 10,86 млрд. рублей в 2015 году. В среднем доля средств, которые планируется получить в результате оптимизации, составляет менее 1 % ежегодного объема средств территориальных программ (приложение № 12).

В то же время считаем целесообразным отметить следующее.

Основной целью оптимизации являлось сокращение неэффективных расходов медицинских организаций, в том числе связанных с оплатой коммунальных платежей, закупкой товаров, работ и услуг и прочих.

При этом Минздрав России каких-либо рекомендаций органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по определению неэффективных расходов не направлял. Проверка достоверности представляемых субъектами Российской Федерации расчетов по объему средств, полученных за счет реорганизации неэффективных медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, по информации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Минздравом России не проводилась.

В соответствии с запросом Счетной палаты Российской Федерации анализ неэффективных расходов медицинских организаций или причин неэффективной их деятельности представлен только правительством Новосибирской области. Приоритетными вопросами при повышении эффективности расходования средств медицинскими организациями им признаны (письмо от 9 февраля 2014 года № Г/123):

- повышение эффективности управления государственным имуществом;

- повышение энергетической эффективности;

- оптимизация расходных обязательств, включая оптимизацию процедур государственных закупок (централизация ряда расходных обязательств, включая закупки лекарственных препаратов, продуктов питания, медицинских изделий и расходных материалов);

- повышение качества финансового менеджмента и внутреннего контроля;

- приведение структуры медицинских организаций к требованиям порядков оказания медицинской помощи.

По другим регионам анализ неэффективных расходов либо представлен в виде выявленных в ходе региональных проверок финансовых нарушений (16 субъектов Российской Федерации), либо в виде расчетов по сокращению численности персонала, в первую очередь административно-управлен-ческого, уменьшению коечного фонда без уменьшения количества площадей медицинских организаций, а также в ряде регионов - путем ликвидации или перепрофилирования маломощных медицинских организаций.

Фактически по итогам 2014 года объем средств, полученных в результате оптимизации государственных (муниципальных) медицинских организаций, составил 4,91 млрд. рублей (124,6 % от плана), из них на оплату труда медицинских работников было направлено 3,32 млрд. рублей (67,6 % от общего объема полученных средств).

В то же время обращает на себя внимание то, что, по предварительным данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, структура медицинских расходов в 2014 году практически не изменилась и повторяет структуру 2013 года. То есть изменения направлений расходования медицинскими организациями средств не произошло.

На эффективность оптимизационных мероприятий в 2014 году большое влияние оказала динамика дебиторской и кредиторской задолженности медицинских организаций (приложение № 14).

В 2014 году дебиторская задолженность медицинских организаций увеличилась в 3 раза, в первую очередь - за счет средств ОМС, рост по которым составил 6 раз. Причина формирования дебиторской задолженности - договоры, заключенные и оплаченные медицинскими организациями в ноябре-декабре 2014 года. Кредиторская задолженность выросла на 46,0 % как по ассигнованиям бюджетов субъектов Российской Федерации, так и средств ОМС. Например, в Пензенской области кредиторская задолженность на 1 января 2015 года за счет ассигнований бюджета области составляла 0,16 млрд. рублей, что в 2 раза выше кредиторской задолженности, сформировавшейся на 1 января 2014 года.

В Забайкальском крае на 1 января 2015 года кредиторская задолженность за счет ассигнований бюджета края составляла 1,07 млрд. рублей. Указанная задолженность сформирована как за счет невыполненных договорных обязательств 2014 года, так и за счет задолженности по заработной плате.

Недофинансирование министерства здравоохранения Забайкальского края за 2013-2014 годы более чем на 0,026 млрд. рублей привело к образованию кредиторской задолженности и невыполнению министерством здравоохранения Забайкальского края своих публичных обязательств, таких как:

- обеспечение граждан лекарственными средствами и медицинскими изделиями в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890;

- бесплатное лекарственное обеспечение при амбулаторном лечении детей первых трех лет жизни и детей из многодетных семей в возрасте до шести лет;

- организация обеспечения полноценным питанием, по заключению врача, беременных женщин, кормящих матерей, а также детей в возрасте до трех лет.

Также установлены факты неисполнения правительством Забайкальского края своих обязательств по финансированию мероприятий в соответствии с соглашениями, заключенными правительством Забайкальского края с Минздравом России:

- от 8 ноября 2013 года № 522/0-2013-1164 «О предоставлении в 2013 году субсидии из федерального бюджета бюджету Забайкальского края на софинансирование расходных обязательств Забайкальского края, связанных с реализацией мероприятий, направленных на совершенствование медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями»;

- от 17 марта 2014 года № 115/лт-2014-928 «О предоставлении в 2014 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджету Забайкальского края на финансовое обеспечение закупок антибактериальных противотуберкулезных лекарственных препаратов (второго ряда), применяемых при лечении больных туберкулезом с множественной лекарственной устойчивостью возбудителя, диагностических средств для выявления, определения чувствительности микобактерии туберкулеза и мониторинга лечения больных туберкулезом с множественной лекарственной устойчивостью возбудителя»;

- от 6 октября 2014 года № С-24-23 «О предоставлении в 2014 году субсидии из федерального бюджета бюджету Забайкальского края на реализацию мероприятий государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения»;

- от 29 июля 2014 года № 15/68на-2014 «О предоставлении в 2014 году субсидии из федерального бюджета бюджету Забайкальского края на закупку оборудования и расходных материалов для неонатального и аудиологического скрининга в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения»;

- от 28 июля 2014 года № 15/68п-2014 «О предоставлении в 2014 году субсидии из федерального бюджета бюджету Забайкальского края на финансовое обеспечение мероприятий, направленных на проведение пренатальной (дородовой) диагностики нарушений развития ребенка»;

- от 29 мая 2014 года № ВМП-СУ-13/14 «О предоставлении в 2014 году субсидии из федерального бюджета бюджету Забайкальского края на софинансирование расходных обязательств Забайкальского края, возникающих при оказании высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации».

Общая сумма недофинансирования министерством финансов Забайкальского края заявок на оплату в соответствии с указанными соглашениями, поступивших от министерства здравоохранения Забайкальского края, составила 0,03 млрд. рублей, что привело к образованию кредиторской задолженности на начало 2015 года и к невыполнению данных соглашений.

По представленной минфином края информации, неисполнение заявок от минздрава Забайкальского края было вызвано необходимостью выполнения социальных обязательств, связанных с выплатой заработной платы, уплатой страховых взносов в Федеральный фонд ОМС на ОМС неработающего населения, а также публичных нормативных социальных выплат гражданам, в условиях снижения поступления доходов и сложившегося дефицита бюджета края.

3.6. Анализ исполнения Соглашений показал достижение всех плановых значений показателей (нормативов) в 5 субъектах Российской Федерации, не выполнены 3 показателя Соглашений в 9 субъектах Российской Федерации, не исполнены 2 показателя Соглашений в 38 субъектах Российской Федерации, не достигнуты плановые значения по 1 показателю в 31 субъекте Российской Федерации (приложение № 14).

Таким образом, проведенная оптимизация сети медицинских организаций и коечного фонда не привела к ожидаемым результатам. Наилучший результат оптимизационных мероприятий достигнут не был. Обоснованность запланированных в соответствии с Соглашениями целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения вызывает сомнения, предложенный перечень показателей и их целевые значения требуют корректировки с учетом фактически сложившейся ситуации.

4. В части анализа эффективности межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
в сфере здравоохранения и социального обслуживания,
а также органов местного самоуправления при подготовке и проведении мероприятий по оптимизации и реструктуризации сети
государственных (муниципальных) организаций

По данным, представленным всеми субъектами Российской Федерации, в медицинских организациях работают 76,1 тыс. социальных работников. За 2014 год ими было оказано социальных услуг 1,58 млн. пациентов (20 пациентов на 1 работника в год). Кроме того, социальные услуги пациентам медицинских организаций оказывались работниками иных социальных учреждений - 5,6 млн. социальных услуг.

При этом в ходе проверок установлено, что оптимизация медицинских организаций, включая сокращение медицинских и социальных работников этих организаций, происходит без согласования с органами социальной защиты.

Взаимодействие медицинских и социальных организаций происходит только в части социального обслуживания населения по устройству пациентов в учреждения социальной защиты, обеспечению граждан пожилого возраста и инвалидов лекарственными препаратами, назначенными им по медицинским показаниям, в том числе по доставке на дом.

При этом на фоне низкого развития паллиативной медицинской помощи наблюдается рост очередности граждан на помещение больных, не способных себя обслуживать самостоятельно, в учреждения социальной защиты.

Например, в Забайкальском крае рост очередности граждан на помещение в дома-интернаты общего типа и дома-интернаты психоневрологического типа по сравнению с 2013 годом составляет 98,2 %. Согласно письму губернатора Забайкальского края от 4 февраля 2015 года № 214-КИ в 2015 году дефицит коек в государственных стационарных учреждениях социального обслуживания населения Забайкальского края оценивается в 500 коек.

В Пензенской области в 2013 году в министерство труда, социальной защиты и демографии Пензенской области из медицинских организаций поступили документы на оформление в дома-интернаты на 20 человек, из них 11 - (55,0 %) выписаны путевки, 9 - поставлены на очередь. В 2014 году поступили документы на оформление 30 человек. На настоящий момент все они поставлены в очередь на обеспечение путевками в дома-интернаты.

Таким образом, в 2014 году по сравнению с 2013 годом отмечен рост сроков ожидания устройства пациентов в учреждения социальной защиты в 3 раза.

5. В части проверки выполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязанностей по повышению
заработной платы медицинским работникам в соответствии
с Указом № 597, в том числе оценить объем средств, направляемых
на указанные цели за счет экономии в результате оптимизации
расходов сети государственных (муниципальных) учреждений
(включая реорганизацию неэффективных медицинских организаций)

В соответствии с пунктом 4.2 Соглашений органы исполнительной власти были обязаны обеспечить направление средств, получаемых от экономии в результате оптимизации расходов, на повышение оплаты труда медицинских работников.

В 2014 году для повышения заработной платы медицинских работников, по данным Минздрава России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, было дополнительно направлено 3,32 млрд. рублей, полученных от реорганизации неэффективных медицинских организаций. По оперативным данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на оплату труда работников медицинских организаций в 2014 году было направлено 1004,8 млрд. рублей, в том числе на оплату труда медицинских работников - 745,4 млрд. рублей. Таким образом, доля средств, полученных от оптимизации медицинских организаций, в структуре фонда оплаты труда медицинских работников составила всего 0,5 процента.

При анализе данных Росстата за январь-декабрь 2014 года в сравнении с плановыми значениями на 2014 год, установленными планом мероприятий («дорожной картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения», утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2599-р, выявлено достижение плановых значений соотношения средней заработной платы к средней заработной плате по экономике в целом по:

- врачам и иным работникам медицинских организаций, имеющим высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее профессиональное образование, предоставляющим медицинские услуги (обеспечивающим предоставление медицинских услуг) (141,8 % при плановом значении 130,7 процента);

- среднему медицинскому (фармацевтическому) персоналу (персоналу, обеспечивающему предоставление медицинских услуг) (80,7 % при плановом значении 76,2 процента).

Установленное на 2014 год соотношение не достигнуто в отношении младшего медицинского персонала (персонала, обеспечивающего предоставление медицинских услуг) - 49,5 % и 51,0 %, соответственно.

В то же время при сравнении достигнутого уровня соотношения в 2014 году по сравнению с 2013 годом установлено, что рост показателей незначителен, а в 37 субъектах Российской Федерации наблюдается снижение показателя соотношения средней заработной платы врачей и иных работников медицинских организаций, имеющих высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее профессиональное образование, к средней заработной плате по региону (приложения № 15 и № 16).

Во всех указанных 37 субъектах Российской Федерации отмечено сокращение соотношения средней заработной платы в государственных медицинских организациях данных субъектов. Наибольшее падение соотношения средней заработной платы врачей и работников медицинских организаций, имеющих высшее образование, предоставляющих медицинские услуги, к средней заработной плате по субъекту Российской Федерации, отмечено в г. Москве (129,0 % в 2013 году и 121,2 % в 2014 году), Республике Калмыкия (146,9 % в 2013 году и 138,5 % в 2014 году), Пермском крае (175,5 % в 2013 году и 155,9 % в 2014 году), Республике Бурятия (160,7 % в 2013 году и 151,4 % в 2014 году), Ханты-Мансийском автономном округе (160,6 % в 2013 году и 151,2 % в 2014 году) и Сахалинской области (159,2 % в 2013 году и 149,7 % в 2014 году) (приложение № 15).

В ходе проверки в Пензенской области при анализе средней заработной платы в разрезе медицинских организаций установлено снижение заработной платы отдельных категорий медицинских работников 7 медицинских организаций. Например, самое значительное сокращение средней заработной платы врачей отмечается в ГБУЗ «Областной онкологический диспансер» - на 21 %, в ГБУЗ «Башмаковская районная больница» - на 13,37 %, в ГБУЗ «Земетчинская районная больница» - на 6,11 %, в ГБУЗ «Сосновоборская районная больница» - на 5,49 процента.

Стоит обратить внимание на то, что ряд категорий медицинских работников, ранее получавших дополнительные стимулирующие выплаты в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» и региональных программ модернизации здравоохранения, не достигают индикативных показателей в соответствии с региональными «дорожными картами». Так, в Пензенской области выявлено недостижение уровня заработной платы:

медицинских сестер участковых врачей-терапевтов (в 2013 году - на 4,1 % , в 2014 году - на 7,9 %);

фельдшеров (акушеров) фельдшерско-акушерских пунктов (в 2013 году - на 3,2 %, в 2014 году - на 1,5 %);

медицинских сестер фельдшерско-акушерских пунктов (в 2014 году - на 16,1 процента);

врачей специалистов, оказывающих первичную специализированную медицинскую помощь (в 2013 году - на 0,9 %, в 2014 году - на 6,7 процента).

При проверке Забайкальского края выявлены факты снижения заработной платы медицинских работников по 31 медицинской организации.

Кроме того, в Забайкальском крае установлен факт задержки заработной платы до 1,5 месяца в период с октября 2014 года по январь 2015 года в связи с нарушением сроков перечисления в Федеральный фонд ОМС из бюджета Забайкальского края страховых взносов на ОМС неработающего населения.

Так, перечисление страховых взносов на ОМС неработающего населения в январе 2015 года произведено только 28 января 2015 года в размере 0,48 млрд. рублей и дополнительно 10 февраля 2015 года в размере 0,11 млрд. рублей (общая сумма 0,59 млрд. рублей). В связи с этим возникла задолженность по выплате аванса работникам медицинских организаций, участвующих в системе ОМС, за январь 2015 года на 27 календарных дней и заработной платы за январь 2015 года - не менее 10 дней.

Указанные тенденции по сокращению средней заработной платы и ее соотношения к средней по региону не соответствуют целям оптимизации сети медицинских организаций и требуют дополнительного анализа со стороны Минздрава России и указанных регионов.

Обращает на себя внимание тот факт, что средняя заработная плата врачей различных специальностей значительно различается. Так, при проверке в Пензенской области средняя заработная плата детского врача уролога-андролога ниже средней заработной платы детского хирурга в 2,1 раза (19,8 тыс. рублей и 40,7 тыс. рублей, соответственно), средняя заработная плата уролога в 1,7 раза ниже средней заработной платы кардиолога (22,7 и 39,2 тыс. рублей, соответственно).

Такие значительные различия в уровне средней заработной платы отдельных специалистов свидетельствуют об отсутствии единых подходов к формированию оплаты труда медицинских работников.

Учитывая изложенное, считаем необходимым отметить, что цель оптимизации, заключающаяся в реорганизации неэффективных медицинских организаций для повышения заработной платы медицинских работников, в целом не достигнута. Эффективность реализованных мер не установлена.

Значительное влияние на уровень средней заработной платы медицинских работников оказывает объем внутреннего совместительства. В соответствии с представленными субъектами Российской Федерации данными процент внутреннего совместительства врачей в среднем составляет 42 %, например:

в Забайкальском крае из 3,4 тыс. врачей, работающих в государственных (муниципальных) медицинских организациях, 1,33 тыс. врачей являются внутренними совместителями (39,1 %);

в Ставропольском крае из 7,2 тыс. врачей, работающих в государственных (муниципальных) медицинских организациях, 2,96 тыс. врачей являются внутренними совместителями (41,1 %);

в Еврейской автономной области из 0,37 тыс. врачей, работающих в государственных (муниципальных) медицинских организациях, 0,19 тыс. врачей являются внутренними совместителями (51,4 %);

в Сахалинской области из 1,43 тыс. врачей, работающих в государственных (муниципальных) медицинских организациях, 0,61 тыс. врачей являются внутренними совместителями (42,7 %);

в Республике Коми из 2,62 тыс. врачей, работающих в государственных (муниципальных) медицинских организациях, 1,28 тыс. врачей являются внутренними совместителями (48,8 %);

в Новгородской области из 1,5 тыс. врачей, работающих в государственных (муниципальных) медицинских организациях, 0,73 тыс. врачей являются внутренними совместителями (48,6 процента).

Доля внутреннего совместительства в фонде оплаты труда составляет по медицинским работникам 20-25 %, в общем количестве отработанных трудочасов - 25-30 %. При этом в 2014 году по сравнению с 2013 годом доля внутреннего совместительства в фонде оплаты труда медицинских работников выросла на 10 процентов.

Таким образом, рост уровня средней заработной платы работников социальной сферы и науки, в первую очередь медицинских работников, вызван изменением нагрузки на одного работника, а не фактическим увеличением размера оплаты его труда в основное рабочее время, что не соответствует положениям Указа № 597.

Обращает на себя внимание тот факт, что в медицинских организациях наряду с внутренним совместительством сохраняется высокий процент внешнего совместительства. При этом стоимость трудочасов врачей - внешних совместителей превышает стоимость трудочасов врачей, работающих по основному месту работы с учетом внутреннего совместительства, например:

в Республике Дагестан стоимость трудочаса врачей - внешних совместителей - 255,2 рубля, а врачей, работающих по основному месту работы с учетом внутреннего совместительства, - 151,7 рубля (без учета заработной платы заведующих отделением - 107,55 рубля);

в Красноярском крае стоимость трудочаса врачей - внешних совместителей - 445,4 рубля, а врачей, работающих по основному месту работы с учетом внутреннего совместительства, - 185,2 рубля (без учета заработной платы заведующих отделением - 138,3 рубля);

в Омской области стоимость трудочаса врачей - внешних совместителей - 1026,9 рубля, а врачей, работающих по основному месту работы с учетом внутреннего совместительства, - 202,3 рубля (без учета заработной платы заведующих отделением - 310,2 рубля);

в Ярославской области стоимость трудочаса врачей - внешних совместителей - 466,6 рубля, а врачей, работающих по основному месту работы с учетом внутреннего совместительства, - 204,6 рубля (без учета заработной платы заведующих отделением - 396,9 рубля).

В связи с изложенным Счетная палата Российской Федерации неоднократно рекомендовала рассмотреть вопрос о внесении изменений в методику расчета показателей среднемесячной заработной платы в целях мониторинга наряду с уровнем средней заработной платы работников уровня оплаты труда работников за один трудочас (в сравнении с уровнем оплаты труда за один трудочас по экономике в целом). Однако соответствующие решения до настоящего времени не приняты.

6. В части анализа деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по разработке, принятию
и совершенствованию законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам поэтапного совершенствования системы оплаты труда
в государственных (муниципальных) учреждениях

В соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 27 декабря 2013 года № Пр-3086 (подпункт 2 пункта 5) Правительству Российской Федерации совместно с высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации в связи с предусмотренным Указом № 597 повышением оплаты труда работников бюджетной сферы было поручено до 1 мая 2014 года обеспечить перевод работников бюджетной сферы, включая медицинских работников, на эффективный контракт. Однако, по данным Минздрава России и субъектов Российской Федерации, на эффективный контракт переведен только 1 млн. медицинских работников (38,5 % от общей численности медицинских работников) 2774 медицинских организаций (33,8 % от всех медицинских организаций).

Так, в Пензенской области на эффективный контракт переведены работники только 4 медицинских организаций (7,8 % от всех медицинских организаций), в которых работают около 20 % всех медицинских работников области.

В Забайкальском крае по состоянию на 1 февраля 2015 года трудовые договоры с медицинскими работниками с критериями эффективности деятельности разработаны и внедрены в 53 (57 %) медицинских организациях с охватом 7871 медицинского работника. В связи с имеющейся кредиторской задолженностью в медицинских организациях окончательный перевод медицинских работников на «эффективный контракт» планируется завершить в течение 2015-2016 годов.

Не переведено на эффективный контракт ни одного медицинского работника в Брянской, Воронежской, Тверской, Ярославской, Ленинградской, Псковской, Ульяновской, Кемеровской, Сахалинской областях, республиках Карелия, Калмыкия, Башкортостан, Саха (Якутия), Ненецком, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных округах, Алтайском, Приморском, Хабаровском краях.

Таким образом, подпункт 2 пункта 5 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 27 декабря 2013 года № Пр-3086 в установленный срок не исполнен.

7. В части анализа мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, по вопросам повышения квалификации, профессиональной
переподготовки, а также трудоустройства работников учреждений здравоохранения при проведении мероприятий по оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной
систем здравоохранения

По информации, представленной органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по итогам 2014 года в Российской Федерации функционировало 6496 медицинских колледжей как самостоятельных, так и входящих в состав иных организаций. В 2014 году из данных учреждений среднего медицинского образования было выпущено 79863 человека, из них было трудоустроено в среднем только 77,5 % выпускников, в том числе в медицинские организации субъектов Российской Федерации - 73,7 % от численности выпускников.

Кроме того, в 2014 году прошли целевое обучение 6756 врачей, из них 81,4 % были трудоустроены в медицинские организации субъектов Российской Федерации.

За 2015-2018 годы из медицинских колледжей будут выпущены еще 45242 средних медицинских работника, в рамках целевой подготовки получат дипломы о высшем профессиональном образовании 86292 врача.

С учетом планов субъектов Российской Федерации по изменению числа медицинских работников высок риск невостребованности части подготовленных специалистов и неэффективности расходов, которые планируется затратить на их обучение.

Заключительные положения
по результатам контрольного мероприятия

Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что достижение результатов оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения не обеспечено, отмечена отрицательная динамика доступности медицинской помощи преимущественно сельским жителям, в первую очередь оказываемой в стационарных условиях.

Причинами этого являются:

- отсутствие со стороны Минздрава России нормативно-правовой базы, касающейся территориального планирования и размещения медицинских организаций с учетом транспортной доступности и численности обслуживаемого населения, его структуры и показателей заболеваемости;

- отсутствие предварительного анализа, обсуждения и рекомендаций со стороны Минздрава России по определению неэффективных расходов и их выявлению с оценкой неэффективно работающих медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения;

- неисполнение в полном объеме Минздравом России своих полномочий по утверждению стандартов медицинской помощи, как основы расчета финансового обеспечения федеральной ПГГ. Это привело к расчету потребности в финансовом обеспечении федеральной ПГГ, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи только исходя из фактически сложившихся объемов медицинской помощи и объемов ее финансирования;

- неравномерность формирования сопоставимыми субъектами Российской Федерации тарифов на оплату медицинской помощи, которые не отвечают реальным потребностям медицинских организаций.

Таким образом, приведенный анализ свидетельствует о необходимости пересмотра проводимых оптимизационных мероприятий и требует:

1. От Минздрава России:

- утверждения требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения;

- формирования методологии оценки неэффективных расходов и выявления неэффективно работающих медицинских организаций;

- пересмотра имеющихся подходов к расчету нормативов объема медицинской помощи по видам и профилям;

- изменения подходов к формированию мероприятий по профилактике заболеваний и патологических состояний в связи с высокой заболеваемостью населения, относительно высокой смертностью и сохраняющейся высокой потребностью в медицинской помощи в стационарных условиях;

- разработки средних нормативов объема скорой специализированной санитарно-авиационной медицинской помощи и средних нормативов финансовых затрат, а также дополнения Порядка оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 20 июня 2013 года № 388н, положениями, устанавливающими требования к количеству бригад скорой специализированной санитарно-авиационной медицинской помощи, авиационному транспорту и порядку их деятельности;

- пересмотра письма Минздрава России «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», в том числе в части:

1) исключения из стоимости территориальных программ ОМС расходов на административно-управленческий аппарат территориальных фондов ОМС, как противоречащих части 11 статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»;

2) установления положений, касающихся конкретизации полномочий органов местного самоуправления по созданию условий для оказания медицинской помощи населению, установленных пунктом 1 статьи 17 Федерального закона № 323-ФЗ и пунктом 12 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- внесения изменений в «дорожную карту» и Соглашения в части уточнения перечня реализуемых мероприятий, целевых показателей (нормативов) оптимизации, установления ответственности сторон при невыполнении положений Соглашения.

2. От органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с Минздравом России:

1) в части нормативно-правового регулирования:

- разработки и принятия схем территориального планирования государственной и муниципальной систем здравоохранения;

2) в части организации первичной медико-санитарной помощи:

- изменения подходов к планированию первичной медико-санитарной помощи, оказываемой в первую очередь сельскому населению, в том числе развития сети ФП, ФАПов, офисов ОВП, врачебных амбулаторий и иной инфраструктуры в зависимости от численности обсуживаемого населения в связи с невыполненными показателями региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации по открытию ФАПов и офисов ОВП, несбалансированностью сети, не отвечающей потребности сельского населения в медицинской помощи;

- развития выездных методов работы, в том числе с использованием дистанционных информационно-телекоммуникационных технологий, учитывая, что более 11,5 тыс. населенных пунктов имеют расстояние до ближайшей медицинской организации, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, 20 км и более, низкий охват в сельской местности общественным транспортом и обеспеченность выездными медицинскими бригадами (фактическое количество выездных врачебных бригад - 632 ед.);

- развития данных видов медицинской помощи с усилением контроля за ее оказанием в амбулаторных условиях, принимая во внимание низкое исполнение в рамках территориальных программ нормативов объема медицинской помощи в неотложной форме и в условиях дневного стационара;

3) в части организации скорой медицинской помощи:

- усиления контроля за деятельностью бригад скорой медицинской помощи с разбором каждого случая отказа в вызове бригады скорой медицинской помощи на предмет его обоснованности в связи с ростом на 269,2 тысячи отказов в вызове скорой медицинской помощи;

- изменения принципов ее работы в территориях с большой протяженностью и низкой плотностью населения, в том числе с созданием условий для оказания всех видов медицинской помощи на месте вызова (включая экстренные оперативные вмешательства), учитывая неравномерность между регионами деятельности скорой специализированной санитарно-авиационной медицинской помощи;

4) в части организации специализированной медицинской помощи в стационарных условиях:

- пересмотра существующего коечного фонда медицинских организаций в зависимости от уровня заболеваемости населения и потребности в медицинской помощи определенного профиля, учитывая несбалансированность коечного фонда по профилям и высокую востребованность данного вида медицинской помощи;

- пересмотра инфраструктуры медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь жителям села, нормативов объема медицинской помощи для сельских жителей с учетом плотности населения, протяженности территорий, транспортной доступности медицинских организаций и уровня заболеваемости, принимая во внимание снижение в 2014 году на 32,3 тыс. пролеченных в условиях стационара сельских жителей на фоне роста на 428,4 тыс. пролеченных городских жителей;

- усиления контроля за формированием потоков пациентов и маршрутизацией больных, включая рассмотрение вопроса об открытии на базе центральных районных и районных больниц, отдаленных от межрайонных и областных (краевых, республиканских, окружных) медицинских организаций, подразделений, оказывающих медицинскую помощь в экстренной форме с их соответствующим материально-техническим оснащением (по типу отделений скорой медицинской помощи), в связи с ухудшением показателей деятельности медицинских организаций и ростом в 2014 году по сравнению с предыдущими годами внутрибольничной летальности;

5) в части организации паллиативной медицинской помощи в связи с ее низкими объемами:

- открытия отделений паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях и сохранения социальных учреждений для отдельных категорий пациентов;

6) в части финансового обеспечения медицинской помощи с учетом роста дефицита территориальных программ:

- анализа причин указанного дефицита с предложением мероприятий, позволяющих достигнуть оптимальное финансирование медицинских организаций с учетом имеющихся ресурсов и социально-экономического положения субъектов Российской Федерации.

Возражения или замечания руководителей объектов
контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного мероприятия отсутствуют.

Выводы

1. В рамках исполнения Указа № 597 по реорганизации неэффективных организаций между Минздравом России и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в мае 2014 года заключены соглашения об обеспечении обязательного достижения в 2014-2018 годах целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, определенных планом мероприятий («дорожной картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения».

При этом ответственность сторон в случае неисполнения условий и обязательств сторон Соглашениями не установлена.

2. Анализ законодательной и нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации в части оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения показал следующее.

2.1. Мероприятия по оптимизации проводятся в основном только на основании Соглашений и региональных планов мероприятий («дорожных карт»), касающихся изменений в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности здравоохранения. При этом планирование мероприятий осуществлялось каждым субъектом Российской Федерации самостоятельно при отсутствии единой методологии и общих подходов к оценке неэффективно работающих медицинских организаций, расчета потребности в объемах медицинской помощи по профилям и необходимых ресурсах.

2.2. Факты утверждения схем территориального планирования в части здравоохранения в ходе контрольного мероприятия не установлены.

3. Основным документом, на котором основывается деятельность медицинских организаций в соответствии с «дорожной картой», является территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. При этом в ходе проверки выявлены нарушения и недостатки, препятствующие дальнейшей реализации территориальных программ.

3.1. По сравнению с 2014 годом установлен рост дефицита средств территориальных программ за счет консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Всего на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов с дефицитом были утверждены 62 территориальные программы (в 2014 году - 59) в общем объеме 127,25 млрд. рублей (в 2014 году - 101,66 млрд. рублей). Прирост дефицита средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 25,2 процента.

Также на 2015 год 9 субъектов Российской Федерации утвердили территориальные программы с дефицитом средств обязательного медицинского страхования в общем объеме 4,93 млрд. рублей за счет межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации, передаваемых в бюджеты территориальных фондов ОМС на оплату дополнительных видов и объемов медицинской помощи.

3.2. Основными причинами дефицита территориальных программ остаются установление нормативов объема медицинской помощи, не включенной в базовую программу ОМС, и нормативов ее финансовых затрат ниже средних федеральных нормативов, а также снижение или отсутствие ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации, направляемых на финансирование мероприятий, установленных в федеральной ПГГ, в том числе на содержание деятельности медицинских организаций, и расходов, не включенных в тариф на оплату медицинской помощи. Например, по Российской Федерации в целом ассигнования бюджетов субъектов Российской Федерации на закупку медицинского оборудования сократились с 37,66 млрд. рублей до 18,62 млрд. рублей.

3.3. В ходе контрольного мероприятия также был установлен факт неисполнения представления Счетной палаты Российской Федерации от 6 августа 2014 года № ПР 02-230/12-03 по результатам контрольного мероприятия «Аудит формирования и финансового обеспечения в 2013-2014 годах и реализации в 2013 году программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и базовой программы обязательного медицинского страхования (с учетом результатов проведенных мероприятий по пункту 2.2.3.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год)» в части исключения из стоимости территориальных программ ОМС расходов на административно-управленческий персонал территориальных фондов ОМС.

Так, в письме Минздрава России от 12 декабря 2014 года № 11-9/10/2-9388 «О формировании и экономическом обосновании территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в нарушение части 11 статьи 36 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» содержатся рекомендации субъектам Российской Федерации включать в стоимость территориальной программы ОМС расходы на обеспечение выполнения территориальными фондами обязательного медицинского страхования своих функций, предусмотренных законом о бюджете территориального фонда ОМС, что привело к превышению стоимости территориальных программ ОМС размера бюджетных ассигнований на реализацию территориальных программ ОМС, установленного законами о бюджете территориального фонда ОМС, в связи с включением в стоимость территориальных программ ОМС средств, указанных в бюджете территориальных фондов ОМС по строке 395 01 00 «Общегосударственные вопросы», по ЦСР 001 55 00 «Аппараты органов управления государственных внебюджетных фондов». Указанные нарушения в 2015 году установлены в 58 субъектах Российской Федерации, включая Пензенскую область и Забайкальский край, в общем объеме 8,9 млрд. рублей.

3.4. В ходе проведенных контрольных мероприятий установлены факты, свидетельствующие о включении в численность неработающих граждан, застрахованных в системе обязательного медицинского страхования, военнослужащих и приравненных к ним лиц, что не соответствует законодательству Российской Федерации. Это, например, по Пензенской области привело к неоправданному повышению нагрузки на бюджет области на 2015 год в объеме 21,6 млн. рублей и к завышению размера субвенции Федерального фонда ОМС, которая также рассчитывается исходя из численности застрахованных лиц на 1 апреля года, предшествующего очередному, на 2015 год в размере 28,1 млн. рублей.

Причинами указанного нарушения стало отсутствие единой методологии межведомственного взаимодействия и информационного обмена в целях получения достоверной информации о численности граждан, имеющих право на обязательное медицинское страхование. Федеральный фонд ОМС не в полной мере исполняет свои полномочия по контролю за функционированием информационных систем и порядком информационного взаимодействия в сфере обязательного медицинского страхования, установленные пунктом 7 части 2 статьи 7 Федерального закона от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

3.5. Выявлено отсутствие в нормативно-правовой базе Российской Федерации положений, касающихся конкретизации полномочий органов местного самоуправления по созданию условий для оказания медицинской помощи населению (развитие коммунальной инфраструктуры, энерго- и газоснабжения, создание и поддержание подъездных путей к медицинским организациям и т.д.).

4. Анализ обоснованности запланированных в соответствии с Соглашениями целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения, определенных Соглашениями и региональными «дорожными картами», показал, что обоснованность запланированных в соответствии с Соглашениями целевых показателей (нормативов) вызывает сомнения, целевые значения показателей (нормативов) требуют корректировки, в том числе в связи с их несоответствием региональным «дорожным картам».

5. При анализе результатов проведенных в 2014 году мероприятий по оптимизации медицинских организаций установлено, что в связи с дефектами при планировании указанных мероприятий сеть медицинских организаций и объемы медицинской помощи не сбалансированы, эффективность оказания медицинской помощи не соответствует критериям территориальных программ, результаты оптимизации в 2014 году не достигнуты.

5.1. По информации, представленной всеми субъектами Российской Федерации, под мероприятия по оптимизации подпадают 952 медицинских организации, из них 472 в 2015 году (49,6 %). Из 952 медицинских организаций за 2014-2018 годы предполагается ликвидировать 41 медицинскую организацию, реорганизовать в качестве филиалов 911 медицинских организаций. В 2014 году в мероприятиях по оптимизации участвовало 359 медицинских организаций, из них было ликвидировано 26 организаций. Наибольшее сокращение касается самостоятельных амбулаторно-поликлинических и больничных организаций.

5.2. До настоящего времени Минздрав России не выполнил в соответствии с пунктом 5.2.8 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 608, полномочия по установлению требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения и иных объектов инфраструктуры в сфере здравоохранения исходя из потребностей населения, что резко ограничивает возможности субъектов Российской Федерации по планированию численности и состава медицинских организаций, в первую очередь в сельской местности.

При этом подразделения, оказывающие первичную медико-санитарную помощь сельским жителям, не соответствуют требованиям приказа Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению», в том числе по набору помещений и их деятельности.

5.3. Установлены факты, свидетельствующие о снижении доступности первичной медико-санитарной помощи сельским жителям. По итогам 2014 года сокращено 659 ФАПов, что не компенсируется открытием 180 отделений общеврачебной практики.

Кроме того, 17,5 тыс. населенных пунктов в сельской местности с численностью населения менее 1,5 тыс. жителей, не имеют подразделений, оказывающих первичную медико-санитарную помощь (ФП, ФАПы, врачебные амбулатории или офисы ОВП). В 9016 населенных пунктах из них есть домовые хозяйства первой помощи. Из 17,5 тыс. населенных пунктов 16,6 тыс. населенных пунктов прикреплены к рядом расположенным ФАПам, ФП, врачебным амбулаториям или офисам ОВП. В то же время в нарушение Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н, население 879 населенных пунктов не прикреплено ни к одному из указанных подразделений.

Более 11,5 тыс. населенных пунктов имеют расстояние до ближайшей медицинской организации или медицинского подразделения, оказывающего первичную медико-санитарную помощь, 20 км и более. В данных условиях отмечено неисполнение пункта 7 Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н, в части развития выездных методов работы - в 20 субъектах Российской Федерации отсутствуют мобильные медицинские и/или врачебные бригады, оказывающие медицинскую помощь сельским жителям вне медицинской организации по месту жительства больного.

5.4. На конец 2014 года по медицинским организациям государственной и муниципальной систем здравоохранения субъектов Российской Федерации сокращено 33757 коек. При этом отмечено снижение доступности специализированной медицинской помощи сельским жителям - сокращение на 32,3 тыс. пролеченных жителей села при росте на 428,4 тыс. пролеченных городских жителей.

5.5. На фоне сокращения коечного фонда отмечены ухудшение его деятельности и рост внутрибольничной летальности по Российской Федерации в целом. По данным федерального статистического наблюдения, в медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения в 2014 году умерло на 17,9 тыс. больных больше, чем в 2013 году, внутрибольничная летальность увеличилась с 0,39 % до 0,40 процента.

Рост внутрибольничной летальности отмечен по 61 субъекту Российской Федерации. При этом в 49 субъектах Российской Федерации рост числа умерших происходит на фоне снижения числа госпитализированных больных. Увеличение внутрибольничной летальности отмечено в основном в дотационных субъектах Российской Федерации, где выявлен дефицит территориальных программ.

Основными причинами роста внутрибольничной летальности является несоблюдение принципов маршрутизации пациентов и формирования потоков больных. Подтверждением данного факта является то, что в 2014 году по сравнению с 2013 годом в 14 субъектах Российской Федерации отмечен рост числа умерших на дому.

Кроме того, сформированный на конец 2014 года коечный фонд не сбалансирован и не соответствует потребностям населения.

5.6. Отмеченные проблемы в связи с ростом смертности населения, в том числе на дому, сопровождаются увеличением числа безрезультатных вызовов скорой медицинской помощи - с 2,1 млн. до 2,25 млн. вызовов и числа отказов за необоснованностью вызовов - с 1,16 млн. в 2013 году до 1,43 млн. вызовов за 2014 год.

Наибольший рост отказов отмечен в г. Москве- с 244,2 до 378,9 (прирост на 134,7 тыс. отказов), что в условиях высокого числа умерших на дому по г. Москве может свидетельствовать о значительных проблемах в организации скорой медицинской помощи и маршрутизации пациентов.

5.7. В ходе контрольного мероприятия установлено снижение численности медицинских работников.

Всего по итогам 2014 года численность врачей сократилась на 7171 человека. При этом наибольшее сокращение отмечено по врачам клинических специальностей - на 13536 человек. По медицинским организациям государственной и муниципальной систем здравоохранения субъектов Российской Федерации (без федеральных медицинских организаций) численность врачей сократилась на 6032 человека. Обеспеченность населения врачами в 2014 году по сравнению с 2013 годом снизилась с 41,0 на 10 тыс. населения до 39,7 на 10 тыс. населения, что ниже планируемых показателей государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» (40,2 на 10 тыс. населения).

Численность среднего медицинского персонала в 2014 году по сравнению с 2013 годом также сократилась на 8077 человек. В медицинских организациях государственной и муниципальной систем здравоохранения субъектов Российской Федерации сокращение среднего медицинского персонала более значительное - на 12114 человек.

В то же время органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определена и представлена общая потребность во врачах и среднем медицинском персонале в количестве 55,2 тыс. и 187,7 тыс. человек, соответственно. То есть реализуемые мероприятия по сокращению численности медицинских работников не соответствуют фактической ситуации в регионах и сложившейся потребности.

При этом трудоустройство выпускников организаций среднего и высшего медицинского образования не превышает 77,5 %. С учетом планов субъектов Российской Федерации по изменению числа медицинских работников высок риск невостребованности части подготовленных специалистов и неэффективности расходов, которые планируется затратить на их обучение, что может свидетельствовать о значительных проблемах в планировании мероприятий по среднему специальному и высшему медицинскому образованию.

5.8. Установлены факты, свидетельствующие о значительном превышении допустимых сроков ожидания медицинской помощи, что может свидетельствовать как о проблемах в планировании и маршрутизации пациентов, так и о возможных фактах ограничения доступности медицинской помощи для населения.

5.8.1. В Пензенской области выявлено превышение в несколько раз предельных сроков ожидания при оказании первичной специализированной медико-санитарной помощи в плановой форме: более чем на 20 дней приема врачей: кардиологов, неврологов, офтальмологов, эндокринологов, гастроэнтерологов, ревматологов и онкологов. По ряду медицинских организаций запись на ультразвуковое исследование превышает 1,5 месяца.

5.8.2. При проверке Забайкальского края также установлены факты, свидетельствующие о значительном превышении допустимых сроков ожидания медицинской помощи. Так, превышение свыше двух недель сроков ожидания установлено по приему к врачам терапевту, неврологу, онкологу, офтальмологу, гастроэнтерологу. Запись на диагностические инструментальные исследования возможна только у врача-специалиста в бумажной форме, запись в электронном виде отсутствует. Срок ожидания таких видов исследования превышает 1 месяц.

5.9. На фоне проводимых мероприятий по оптимизации сети медицинских организаций сохраняется несбалансированность объемов медицинской помощи, в том числе в связи с сохраняющейся высокой потребностью в стационарной медицинской помощи, низким развитием неотложной медицинской помощи и медицинской помощи в условиях дневного стационара, а также низким развитием паллиативной медицинской помощи.

5.10. На фоне указанных проблем в системе организации и оказания медицинской помощи в 2014 году отмечен рост объема платных медицинских услуг. Так, по данным Росстата, в 2013 году объем платных медицинских услуг для населения составлял 358,5 млрд. рублей, а в 2014 году - 445,2 млрд. рублей (рост на 24,2 %). На фоне сокращения коечного фонда и численности медицинских работников это может свидетельствовать о замещении бесплатной медицинской помощи платной.

5.11. Как следствие, целевые показатели (нормативы), установленные Соглашением, не достигнуты. Недостижение показателя по снижению смертности населения выявлено в 52 из 83 субъектов Российской Федерации, неисполнение целевых значений показателя среднего числа дней работы койки в году установлено по 45 субъектам Российской Федерации, недостижение показателя по средней длительности лечения больных установлено в 25 субъектах Российской Федерации. Не выполнены 3 показателя Соглашений в 9 субъектах Российской Федерации, не исполнены 2 показателя Соглашений в 38 субъектах Российской Федерации, не достигнуты плановые значения по 1 показателю в 31 субъекте Российской Федерации.

6. В результате оптимизации медицинских организаций субъектами Российской Федерации планировалось получить 151,34 млрд. рублей, в том числе 3,94 млрд. рублей в 2014 году и 10,86 млрд. рублей в 2015 году. В среднем доля средств, которые планируется получить в результате оптимизации, составляет менее 1 % ежегодного объема средств территориальных программ, что вызывает сомнение в экономической эффективности проводимых мероприятий.

Фактически по итогам 2014 года объем средств, полученных в результате оптимизации государственных (муниципальных) медицинских организаций, составил 4,91 млрд. рублей (124,6 % от плана), из них на оплату труда медицинских работников было направлено 3,32 млрд. рублей (67,6 % от общего объема полученных средств).

При этом мероприятия по оптимизации медицинских организаций в основном ограничены сокращением численности персонала, в первую очередь административно-управленческого, уменьшением коечного фонда без уменьшения количества площадей медицинских организаций, а также в ряде регионов путем ликвидации или перепрофилирования маломощных медицинских организаций. Анализ неэффективных расходов медицинских организаций в большинстве субъектов Российской Федерации не проводился. Какие-либо рекомендации Минздрава России органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации не направлялись.

7. Дефекты в финансовом планировании и менеджменте в сфере здравоохранения привели к росту дебиторской и кредиторской задолженности медицинских организаций. В 2014 году дебиторская задолженность медицинских организаций увеличилась в 3 раза, в первую очередь за счет средств ОМС, рост по которым составил 6 раз.

8. В результате проведенного анализа уровня оплаты труда медицинских работников и средней заработной платы в целом установлено следующее.

8.1. В 2014 году для повышения заработной платы медицинских работников, по данным Минздрава России и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, было дополнительно направлено 3,32 млрд. рублей, полученных от реорганизации неэффективных медицинских организаций, что составляет всего 0,5 % от общего фонда оплаты труда медицинских работников.

8.2. Несмотря на достижение в целом целевых значений показателей по соотношению заработной платы врачей и средних медицинских работников, достигнутый уровень соотношения в 2014 году ниже аналогичных показателей за 2013 год в большинстве субъектов Российской Федерации. При этом большое влияние на уровень заработной платы медицинских работников оказывает процент внутреннего и внешнего совместительства, что затрудняет анализ реальной ситуации по оплате труда медицинских работников.

9. Установлено неисполнение Правительством Российской Федерации совместно с высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации подпункта 2 пункта 5 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 27 декабря 2013 года № Пр-3086 в части обеспечения перевода до 1 мая 2014 года медицинских работников на эффективный контракт. По данным Минздрава России и субъектов Российской Федерации, на эффективный контракт переведен только 1 млн. медицинских работников (38,5 % от общей численности медицинских работников) 2774 медицинских организаций (33,8 % от всех медицинских организаций).

10. Анализ соглашений, заключенных Минздравом России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, об обеспечении обязательного достижения в 2014-2018 годах целевых показателей (нормативов) оптимизации сети медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения и региональных планов мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения», а также анализ запланированных целевых показателей и оценка достижения эффективности и доступности медицинской помощи населению показали необходимость пересмотра оптимизационных мероприятий и предлагаемого перечня целевых показателей.

Предложения

1. Направить представление председателю правительства Пензенской области.

2. Направить представление председателю правительства Забайкальского края.

3. Направить доклад о результатах контрольного мероприятия Президенту Российской Федерации.

4. Направить материалы контрольного мероприятия в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

5. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации и Общероссийский народный фронт.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.В. ФИЛИПЕНКО

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка исполнения соглашений между Министерством
культуры Российской Федерации и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации
по достижению целевых показателей (нормативов)
оптимизации сети государственных (муниципальных)
учреждений культуры»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункты 2.4.1.4, 2.4.1.4.1, 2.4.1.4.2, 2.4.1.4.3 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2015 год.

Предмет контрольного мероприятия

Оценка деятельности Минкультуры России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по подготовке и реализации соглашений, заключенных Минкультуры России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений в сфере культуры (далее - Соглашения); оценка аналитической, статистической и финансовой отчетности (составление, ведение, соблюдение сроков), в том числе по операциям со средствами бюджетов всех уровней и внебюджетными источниками, направленными на реализацию в 2013-2014 годах задач, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации госу-дарственной социальной политики» (далее - Указ № 597), поручениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации; оценка законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Минкультуры России и органов власти субъектов Российской Федерации, принятых во исполнение поручений Президента Российской Федерации и Указа № 597, а также в целях достижения целевых показателей (нормативов) и обосновывающих проведение мероприятий по оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений культуры; оценка результатов реализации Соглашений, в том числе социального и экономического эффектов оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений в сфере культуры.

Объекты контрольного мероприятия

Министерство культуры Российской Федерации (г. Москва) (камерально), правительство Самарской области (г. Самара), правительство Челябинской области (г. Челябинск).

Срок проведения контрольного мероприятия: с ноября 2014 года по март 2015 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Оценить деятельность Минкультуры России по подготовке и реализации Соглашений.

2. Проверить обоснованность проведения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации мероприятий по реорганизации неэффективных государственных (муниципальных) учреждений культуры, включая запланированные целевые показатели, выполнение обязательств, установленных Соглашениями, а также результаты проведенных мероприятий.

Проверяемый период деятельности: 2013-2014 годы.

Краткая характеристика проверяемой сферы
формирования и использования государственных средств
и деятельности объектов проверки

В соответствии с абзацем 4 подпункта «е» пункта 1 Указа № 597 Правительству Российской Федерации поручено предусмотреть повышение заработной платы работников бюджетного сектора экономики с возможным привлечением на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций.

В рамках исполнения Указа № 597 пунктом 1 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 2 апреля 2014 года № Пр-675 Правительству Российской Федерации было поручено обеспечить заключение Соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предусматривающих:

- обязательное достижение целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений, определенных планами мероприятий («дорожными картами») по развитию отраслей социальной сферы, с учетом региональной специфики;

- привлечение средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций, для повышения заработной платы работников бюджетного сектора экономики в соответствии с Указом № 597.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Оценить деятельность Минкультуры России
по подготовке и реализации Соглашений

1.1. Оценка деятельности Минкультуры России по разработке,
принятию и совершенствованию законодательной
и нормативно-правовой базы

Нормативно-правовая база, направленная на выполнение поручений Президента Российской Федерации, Указа № 597, программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р, плана мероприятий («дорожной карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2606-р (далее - «Дорожная карта» Российской Федерации), Минкультуры России в целом сформирована, в том числе приказом Минкультуры России от 12 мая 2014 года № 806 утверждена примерная форма соглашения между Минкультуры России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации об обеспечении достижения в 2014-2018 годах целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений культуры, определенных региональным планом мероприятий («дорожной картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры» (далее - примерная форма Соглашения).

В I полугодии 2014 года между Минкультуры России и всеми субъектами Российской Федерации, за исключением Республики Крым и города федерального значения Севастополь, заключены соглашения об обеспечении достижения в 2014-2018 годах целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений культуры, определенных региональным планом мероприятий («дорожной картой») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры», в том числе с субъектами Российской Федерации, в которых проводились выездные проверки.

Соглашениями установлено, что за невыполнение или ненадлежащее выполнение условий стороны несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Приложением к Соглашениям установлены значения 17 целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений культуры.

Анализ совокупности показателей выявил, что все они отражают только результаты ежегодного высвобождения за счет проведения мероприятий по оптимизации сети учреждений объема средств, направляемого на повышение заработной платы сотрудникам учреждений культуры.

Необходимо отметить, что понятие «оптимизация сети государственных (муниципальных) учреждении культуры» и конкретные меры, проводимые в рамках оптимизации, нормативными правовыми актами не определены. Вместе с тем согласно терминологии «Современного экономического словаря» (авт. Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева) понятие «оптимизация» представляет собой определение значений экономических показателей, при которых достигается наилучшее состояние системы в целом. В этой связи, представляется, что комплекс мероприятий по оптимизации должен включать в себя не только меры, направленные исключительно на сокращение объектов или их реорганизацию.

Несмотря на то, что Соглашения были заключены только в 2014 году, по данным субъектов Российской Федерации, оптимизация сети учреждений культуры проводится в регионах с 2013 года. При этом на этапе подготовки Соглашений анализ результатов проведения оптимизации за период с 2013 года - по начало 2014 года, анализ сети учреждений культуры по всей Российской Федерации Минкультуры России не проводился. Методические рекомендации по содержательному наполнению и расчету показателей не разрабатывались.

Предусмотренные Соглашениями целевые показатели (нормативы) не отражают характерные для обеспечения эффективности оптимизации условия, такие как повышение качества оказываемых населению услуг, соблюдение социальных нормативов и норм, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р (с изменениями в части культуры, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 июля 2007 года № 923-р) (далее - Социальные нормативы и нормы), обеспечение доступности для населения услуг учреждений культуры и их сохранение. Также не предусмотрены показатели, характеризующие качество проводимых мероприятий по оптимизации сети учреждений.

Таким образом, система показателей оптимизации в сфере культуры, установленных Соглашениями, независимо от уровня достижения значений не позволяет оценить эффект от оптимизации, направленный на развитие культуры в целом.

1.2. Проверка выполнения Минкультуры России обязательств,
установленных Соглашениями

1.2.1. Оценка оказания Минкультуры России методической поддержки органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации мероприятий, предусмотренных Соглашениями

Минкультуры России разработаны и направлены в адрес органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации методические рекомендации по вопросам реализации Соглашений, в том числе по оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений культуры. В основном указанные рекомендации касались преобразований в отрасли культуры, связанных с повышением оплаты труда отдельных категорий работников государственных и муниципальных учреждений.

Приказом Минкультуры России от 28 июня 2013 года № 920 утверждены Методические рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности подведомственных учреждений культуры, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников.

Минкультуры России письмом в адрес высших органов власти субъектов Российской Федерации (от 27 января 2014 года № 12-01-39/04НМ) рекомендовало утвердить соответствующие показатели эффективности в отношении государственных и муниципальных учреждений культуры и определить пороговые значения, признаки и правила отнесения учреждений культуры к неэффективным только после тщательного анализа сети подведомственных учреждений культуры.

Вместе с тем методические рекомендации, предусматривающие единый подход к анализу сети, определению пороговых значений, признаков и правил отнесения учреждений культуры к неэффективным, в том числе с учетом плотности, возрастной структуры населения и прогнозной оценки влияния мероприятий по оптимизации на доступность для населения услуг в сфере культуры, а также рекомендаций по планированию средств, полученных от мероприятий по оптимизации Минкультуры России не разрабатывались, что говорит о недостаточности методического обеспечения мероприятий.

Как показывают результаты контрольного мероприятия, плановые значения показателей устанавливались сторонами Соглашений без проведения предварительного анализа доступности для населения услуг учреждений культуры, с учетом Социальных норм и нормативов и прогноза возможности достижения показателей.

В результате в отдельных субъектах Российской Федерации в планы мероприятий («дорожные карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры» (далее - «Дорожные карты» субъектов Российской Федерации) в конце 2014 года вносились изменения, согласно которым первоначально установленные плановые показатели были значительно снижены.

Так, распоряжением правительства Кировской области от 20 ноября 2014 года № 68 внесены изменения в «Дорожную карту» Кировской области, согласно которым значение показателя «Средства, полученные за счет проведения мероприятий по оптимизации» за 2014 год уменьшено на 30,5 процента.

Распоряжением правительства Республики Бурятия от 16 июля 2014 года № 428-р внесены изменения в «Дорожную карту» Республики Бурятия, в соответствии с которыми значение показателя «Средства, полученные за счет проведения мероприятий по оптимизации» за 2014 год уменьшено на 57,7 процента.

Распоряжением правительства Хабаровского края от 30 июля 2014 года № 543-рп значение показателя «Средства, полученные за счет проведения мероприятий по оптимизации» за 2014 год, установленное «Дорожной картой» Хабаровского края, увеличено более чем в 5 раз.

Аналогичная ситуация отмечена и в ходе выездной проверки в Челябинской области.

Распоряжением правительства Челябинской области от 17 декабря 2014 года № 832-рп в «Дорожную карту» Челябинской области внесены изменения, согласно которым плановые значения каждого из 2 показателей («Соотношение объема средств от оптимизации расходов и объема средств, предусмотренного на повышение оплаты труда работников государственных (муниципальных) учреждений культуры» и «Объем средств, полученных за счет проведения мероприятий по оптимизации») за 2014 год снижены в 4,4 раза.

На момент проведения контрольного мероприятия дополнительное соглашение, предусматривающее внесение изменений в Соглашение Челябинской области, с учетом изменений показателей, внесенных в «Дорожную карту» Челябинской области, между Минкультуры России и высшим органом власти Челябинской области не заключено.

Таким образом, данные обстоятельства свидетельствуют о низком качестве планирования субъектами Российской Федерации, отсутствии предварительного анализа возможности достижения плановых значений целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений культуры, а также о недостаточном методологическом сопровождении со стороны Минкультуры России планирования мероприятий по оптимизации сети и целевых показателей их реализации.

1.2.2. Оценка проведения Минкультуры России анализа информации об уровне достижения целевых показателей (нормативов),
предусмотренных Соглашениями, предоставляемой органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
формирование и направление в Минфин России предложений
об учете уровней достижения указанных показателей при выделении дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов
на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы

Минкультуры России письмами от 22 августа 2014 года № 3955-01-50-НМ и от 10 сентября 2014 года № 4264-01-50-ГП направило в Минфин России информацию о достигнутых (фактических) значениях показателей, установленных Соглашениями за I полугодие 2014 года, для учета при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы (далее - Дотация).

Методика распределения в 2014 году Дотаций одобрена протокольными решениями заседаний трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений в Правительстве Российской Федерации (протоколы от 7 июля 2014 года № 7 и от 11 ноября 2014 года № 8).

Согласно пункту 2 указанной Методики, распределение Дотации осуществляется, в том числе, на основании данных Минкультуры России о выполнении показателей, установленных Соглашениями и «Дорожными картами» субъектов Российской Федерации.

В соответствии с приказом Минтруда России от 17 ноября 2014 года № 888н «Об утверждении рекомендаций о порядке представления Минфину России информации о достигнутых (фактических) значениях целевых показателей (нормативов) оптимизации сети государственных и муниципальных учреждений для учета при распределении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» единственным показателем, учитываемым при оценке распределения Дотаций, представляемым Минкультуры России, является «Норматив числа получателей услуг на 1 работника учреждений культуры (по среднесписочной численности работников) с учетом региональной специфики», который рассчитывается путем деления числа получателей услуг субъекта Российской Федерации (равного численности населения субъекта по данным Росстата) на среднесписочную численность работников учреждений культуры по данным формы федерального государственного статистического наблюдения № ЗП-культура (далее - форма № ЗП-культура).

В результате направления Минкультуры России в Минфин России информации за I полугодие 2014 года о низких уровнях выполнения показателя Рязанской областью (17,8 %) и г. Санкт-Петербургом (21,6 %), объемы Дотации были сокращены Рязанской области в 2014 году на 51000,0 тыс. рублей, в 2015 году - на 148000,0 тыс. рублей, г. Санкт-Петербургу в 2014 году - на 34000,0 тыс. рублей, в 2015 году - на 129000,0 тыс. рублей (расчетно).

Анализ направленной Минкультуры России в Минфин России информации показал, что значения показателя «Число получателей услуг» на 2014 год, установленные Соглашениями с Рязанской областью и г. Санкт-Петербургом, подписанными заместителем Министра культуры Российской Федерации (Н.А. Малаков), не приравнены к численности населения субъектов по данным Росстата, как это предусмотрено вышеуказанной Методикой распределения Дотаций. По Соглашению Рязанской области (в редакции 2014 года) число получателей услуг установлено в количестве 6288480 человек при численности населения, по данным Росстата, - 1140844 человека. По Соглашению г. Санкт-Петербурга число получателей услуг установлено в количестве 21293000 человек, при численности населения, по данным Росстата, - 5131942 человека.

Данная ситуация указывает на то, что анализ планируемых значений показателей на этапе согласования и подписания Соглашений Минкультуры России не проводился, следствием чего стало представление в Минфин России недостоверной информации об уровне исполнения указанными субъектами Российской Федерации показателей, предусмотренных Соглашениями, повлиявшей на снижение уровня объема Дотации указанным регионам на общую сумму в 362000 тыс. рублей.

1.2.3. Оценка проведения Минкультуры России мониторинга
достижения целевых показателей, предусмотренных Соглашениями

В целях проведения Минкультуры России мониторинга достижения целевых показателей, предусмотренных Соглашениями в автоматизированной системе «Статистическая отчетность отрасли» (http://mkstat.ru) размещена форма отчета для заполнения регионами. В целях обеспечения доступа в указанную автоматизированную систему Минкультуры России направило органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере культуры соответствующую информацию (письмо от 13 августа 2014 года № 179-01-39/04НМ).

Кроме того, в целях анализа эффективности принятых в регионах решений по оптимизации и реструктуризации учреждений культуры Минкультуры России письмом от 22 декабря 2014 года № 333-01-39/04-НМ направило в адрес органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере культуры запрос о предоставлении в срок до 1 февраля 2015 года подробной информации и копий нормативных правовых актов, направленных на реализацию указанных мер за 2014 год.

Вместе с тем оценить качество проводимого мониторинга не представляется возможным, поскольку Соглашениями не определены цели мониторинга, периодичность и порядок его осуществления, ответственный за его проведение, порядок проведения анализа его результатов и меры, принимаемые по его результатам.

Таким образом, фактически мониторинг достижения целевых показателей, предусмотренных Соглашениями, ограничивается сбором статистической информации и направлением результатов ее обработки в Минфин России для учета по распределению Дотации без последующего анализа и принятия соответствующих мер, в том числе по привлечению к ответственности, предусмотренной Соглашениями.

Цель 2. Проверить обоснованность проведения органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации
мероприятий по реорганизации неэффективных государственных (муниципальных) учреждений культуры, включая запланированные целевые показатели, выполнение обязательств, установленных
Соглашениями, а также результаты проведенных мероприятий

2.1. Оценка деятельности органов власти субъектов Российской
Федерации по разработке, принятию и совершенствованию
законодательной и нормативно-правовой базы в сфере культуры

Всеми субъектами Российской Федерации утверждены планы мероприятий («дорожные карты») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры», которыми установлены основные мероприятия, направленные на повышение эффективности и качества предоставляемых услуг в сфере культуры, связанные с переходом на эффективный контракт, а также показатели (индикаторы), характеризующие эффективность мероприятий по совершенствованию оплаты труда работников учреждений культуры.

«Дорожными картами» субъектов Российской Федерации, как правило, рекомендовано органам местного самоуправления муниципальных образований обеспечить их реализацию либо принять аналогичные меры.

Вместе с тем некоторые субъекты Российской Федерации включили в свои «Дорожные карты» показатели, установленные Соглашениями, только в IV квартале 2014 года (Республика Тыва - 28 ноября 2014 года, Красноярский край - 1 декабря 2014 года, Пермский край - 22 октября 2014 года), что могло в значительной мере затруднить исполнение в 2014 году органами местного самоуправления муниципальных образований рекомендаций по реализации «Дорожных карт».

Показатели эффективности деятельности подведомственных учреждений культуры, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников, рекомендованные к утверждению Минкультуры России, утверждены всеми субъектами Российской Федерации.

2.2. Анализ мероприятий, направленных на обоснованность решений, принятых органами власти субъектов Российской Федерации
по реорганизации неэффективных государственных (муниципальных) учреждений культуры в целях привлечения средств для повышения заработной платы работникам указанных учреждений, включая схему территориального планирования субъектов Российской Федерации, анализ имеющейся сети учреждений культуры и их доступности для населения, включая лиц с ограниченными возможностями здоровья

Социальные нормативы и нормы устанавливают нормативы обеспеченности населения организациями культуры по их видам. Обеспеченность учреждениями культуры рассчитывается, с учетом численности проживающего населения, отдаленности муниципального образования от административного центра.

Вместе с тем вопрос территориального планирования сети учреждений культуры на законодательном уровне не урегулирован.

Минкультуры России не имеет полномочий по установлению единых требований к размещению учреждений культуры с учетом плотности населения, его возрастного состава, транспортной доступности и иных показателей, отражающих доступность услуг учреждений культуры для населения, и с инициативой наделения такими полномочиями не выступало.

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденными Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 года № 3612-1, полномочия в области культуры разделены по уровням власти, в связи с чем они осуществляются как органами власти субъектов Российской Федерации, так и органами местного самоуправления - администрациями городских округов, муниципальных районов либо сельских поселений.

При этом осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с оптимизацией сети муниципальных учреждений, положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусмотрено.

Мониторинг эффективности проводимой муниципальными образованиями оптимизации сети учреждений культуры, а также осуществление контроля со стороны Минкультуры России или государственных органов власти субъектов Российской Федерации за реализацией данных мероприятий на муниципальном уровне нормативными правовыми актами также не предусмотрены.

В данной связи взаимодействие государственных органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам реализации мероприятий по оптимизации фактически осуществляется только на уровне рекомендаций.

При этом единые методические рекомендации по осуществлению взаимодействия между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях реализации Соглашений и достижения установленных ими показателей Минкультуры России не издавались.

В результате в субъектах Российской Федерации осуществлялся различный подход к взаимодействию с органами местного самоуправления.

Так, в ходе выездной проверки установлено, что взаимодействие минкультуры Челябинской области с органами местного самоуправления муниципальных образований по вопросам реализации Соглашения Челябинской области осуществлялось на низком уровне. Каких-либо рекомендательных документов по вопросу разработки показателей эффективности деятельности муниципальных учреждений культуры, их руководителей и работников по видам учреждений и основным категориям работников в 2014 году минкультуры Челябинской области не разрабатывалось и в адрес органов местного самоуправления Челябинской области не направлялось.

Несмотря на то, что мероприятия по оптимизации проводятся с 2013 года, из 43 муниципальных образований Челябинской области показатели эффективности деятельности муниципальных учреждений культуры и их руководителей утверждены только в 36 муниципальных образованиях.

Решения о реструктуризации сети, оптимизации численности персонала и оптимизации расходов на содержание муниципальных учреждений принимались самостоятельно руководством муниципальных учреждений или органами местного самоуправления.

Сбор информации о планировании муниципальными образованиями в 2014 году мероприятий по оптимизации сети подведомственных учреждений осуществлялся минкультуры Челябинской области только в разрезе планируемых и фактически полученных средств от их реализации, без анализа конкретных мероприятий, в связи с чем минкультуры Челябинской области не обладало достоверной информацией о результатах проводимых мероприятий на муниципальном уровне.

Так, на момент начала проведения проверки минкультуры Челябинской области представлена информация только о 2 мероприятиях по оптимизации (реорганизации) сети муниципальных учреждений, реализованных в 2014 году, при этом на момент окончания контрольного мероприятия представлена уточненная информация за подписью заместителя министра культуры Челябинской области (О.В. Ремезова), согласно которой сеть муниципальных учреждений уменьшилась на 52 единицы.

В Самарской области министерством культуры в 2014 году заключены соглашения с главами всех администраций городских округов и муниципальных районов об обеспечении достижения в 2014-2018 годах целевых показателей (нормативов), определенных «Дорожной картой» Самарской области (далее - Соглашения с муниципальными образованиями), которыми установлен единый для всех показатель соотношения заработной платы работников муниципальных учреждений культуры и средней заработной платы в Самарской области. Показатели численности работников муниципальных учреждений культуры установлены индивидуальные для каждого муниципального образования.

Одним из условий реализации Соглашений с муниципальными образованиями Самарской области является наличие утвержденной муниципальным правовым актом «дорожной карты», целевые показатели которой соответствуют целевым показателям, приведенным в Соглашениях с муниципальными образованиями Самарской области.

Указанные «дорожные карты» утверждены всеми муниципальными образованиями Самарской области. Показатели «дорожных карт» соответствуют показателям, установленным Соглашениями с муниципальными образованиями.

По данным, представленным Минкультуры России, всего в Российской Федерации на конец 2013 года осуществляли деятельность 28327 учреждений культуры.

В 2014 году реорганизованы 2080 учреждений культуры всех типов. Наибольшую долю реорганизованных учреждений составили учреждения культурно-досугового типа (54,3 %), библиотеки (16,4 %). Число муниципальных учреждений уменьшилось на 1445 единиц, из них доля культурно-досуговых учреждений составила 77,5 % от общего количества учреждений, библиотек - 21,6 % (приложение № 3, приложения в Бюллетене не публикуются).

Оптимизация сети учреждений культуры в субъектах Российской Федерации осуществлялась в основном за счет сокращения числа муниципальных учреждений. При этом наибольшая доля в объеме реорганизованных муниципальных учреждений культуры приходится на библиотеки и учреждения культурно-досугового типа, расположенные в сельской местности.

На основании анализа информации, представленной ФГУП «Главный информационно-вычислительный центр Министерства культуры Российской Федерации» (далее - ФГУП ГИВЦ), по данным форм федерального государственного статистического наблюдения, представленным 20 субъектами Российской Федерации, в 2014 году реорганизовано 56 библиотек, из них число сельских библиотек уменьшилось по сравнению с 2013 годом на 62 учреждения, в то время как число городских увеличилось на 6. По данным 21 субъекта Российской Федерации, из 830 реорганизованных культурно-досуговых учреждений 789 - сельских и 42 - городских (приложения № 4, № 5).

Следует отметить, что согласно письму генерального директора ФГУП ГИВЦ от 17 марта 2015 года № 72/06 (А.Г. Гусев) данные форм федерального государственного статистического наблюдения по остальным субъектам Российской Федерации не представлены, несмотря на то, что срок представления информации в Минкультуры России органами власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление в сфере культуры, установленный приказом Росстата от 15 июля 2011 года № 324 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минкультуры России федерального статистического наблюдения за деятельностью учреждений культуры», установлен 10 марта.

Как показал анализ информации, представленной субъектами Российской Федерации, основаниями для принятия решений о реорганизации муниципальных учреждений культуры являлись, как правило, не результаты оценки эффективности указанных учреждений во взаимосвязи с соблюдением Социальных нормативов и норм, а состояние их зданий (помещений), численность и возрастной состав населения.

Так, по информации, представленной правительством Нижегородской области, в 2013-2014 годах деятельность двух сельских клубов в муниципальных районах прекращена в связи с малочисленностью населения.

По информации, представленной правительством Ивановской области, сокращение сети учреждений культуры в муниципальных районах проведено в связи с изменением плотности сельского населения в границах одного поселения; невозможностью дальнейшего эксплуатирования зданий, занимаемых учреждениями культуры, по причине их ветхости и аварийности; перепрофилированием зданий, занимаемых учреждениями культуры, под дошкольные образовательные учреждения, вызванным необходимостью решения первоочередных социальных проблем.

По информации, представленной правительством Республики Карелия, сокращение сети муниципальных учреждений культуры обусловлено сокращением бюджетных расходов на культуру, слабой материально-технической базой учреждений, уменьшением населения в зонах обслуживания.

В целом по Российской Федерации обеспеченность библиотеками, в том числе с учетом филиалов и отделов внестационарного обслуживания, ниже установленной Социальными нормативами и нормами и в результате мероприятий по оптимизации снизилась еще больше. По данным федерального государственного статистического наблюдения, в 2013 году доступ к сети «Интернет» для пользователей имели только 44,4 % библиотек, доступ через сеть «Интернет» к полнотекстовым электронным ресурсам имели 5,3 % библиотек.

Обеспеченность культурно-досуговыми учреждениями превышает Социальные нормативы и нормы. При этом норматив числа зрительских мест, превышающий ранее Социальные нормативы и нормы, в 2014 году снизился и приблизился к нормативу. Вместе с тем в различных субъектах Российской Федерации отмечается различный уровень обеспеченности указанными учреждениями культуры.

Мероприятия по оптимизации сети культурно-досуговых учреждений и библиотек в указанных субъектах Российской Федерации привели к снижению уровня обеспеченности общедоступными библиотеками и культурно-досуговыми учреждениями.

Так, в Новгородской области в 2014 году по сравнению с 2013 годом уровень обеспеченности общедоступными библиотеками снизился с 92,1 % до 86,6 %, культурно-досуговыми учреждениями - с 97,1 % до 90,8 процента.

В Ярославской области уровень обеспеченности библиотеками снизился с 63,6 % в 2013 году до 59 % в 2014 году.

В Челябинской области, несмотря на недостаточный уровень обеспеченности учреждениями культуры, уровень обеспеченности библиотеками снизился с 60,7 % до 58,8 %. Обеспеченность учреждениями клубного типа по городским округам в 2014 году составила 38,2 процента.

В Самарской области в 14 из 27 муниципальных районов обеспеченность услугами библиотек составляла менее 100 %. В 9 из 10 городских округов и 4 муниципальных районах обеспеченность зрительскими местами ниже нормативных.

Таким образом, в указанных субъектах Российской Федерации в результате оптимизации снизились и без того низкие показатели обеспеченности учреждениями культуры, что говорит об отсутствии предварительного анализа имеющейся сети при планировании мероприятий по оптимизации и может отрицательно отразиться на доступности услуг для населения. Несмотря на это, в Челябинской и Ярославской областях мероприятия по реструктуризации сети планируется продолжить и в последующий период, что может повлечь еще большее снижение уровня обеспеченности учреждениями культуры. Так, в Челябинской области от мероприятий по реструктуризации сети планируется получить от 8,6 млн. рублей в 2015 году с ежегодной динамикой до 16,6 млн. рублей в 2018 году, в Ярославской области - в 2015 и 2016 годах по 3 млн. рублей ежегодно.

Вместе с тем в следующих субъектах Российской Федерации, несмотря на мероприятия по реорганизации учреждений, уровень обеспеченности превышает потребности, установленные Социальными нормативами и нормами.

Например, в Калужской области на 1 января 2014 года фактический уровень обеспеченности культурно-досуговыми учреждениями составлял 231 % от нормативной потребности, в результате оптимизации уровень обеспеченности составил 212 процентов.

За 2013-2014 годы в Нижегородской области по итогам оптимизации уровень обеспеченности учреждениями культурно-досугового типа снизился на 3 % и составил 104 %, по библиотекам - на 4 % и составил 102 процента.

Анализ мер по реорганизации неэффективных государственных учреждений субъектов Российской Федерации, в которых проводились выездные проверки, показал следующее.