РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №9 (сентябрь) 2016 г.

БЮЛЛЕТЕНЬ Счетной палаты Российской Федерации №1 (январь) 2019 г.

Содержание

Х ГАЙДАРОВСКИЙ ФОРУМ. Эволюция аудита: от финансового к стратегическому

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года (при необходимости в более ранние периоды) бюджетных средств, направленных в качестве взноса Российской Федерации в уставный капитал акционерного общества «Росинфоком-инвест» В.Е.ЧИСТОВА

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг и оценка эффективности мер по импортозамещению в части осуществления закупок программного обеспечения для государственных и муниципальных нужд за истекший период 2018 года» В.Е.ЧИСТОВА

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка целевого и результативного использования средств, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ по формированию современной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды», основного мероприятия «Приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды» и основного мероприятия «Содействие обустройству мест массового отдыха населения (городских парков)» подпрограммы «Создание условий для обеспечения качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства граждан России» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» в 2017 году и истекшем периоде 2018 года» (совместно с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации)»Ю.В.РОСЛЯК, М.С.РОХМИСТРОВ, Т.М.КРИКУНОВА, В.И.БЕРБЕНЕЦ

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года средств федерального бюджета, направленных на поддержку малых форм хозяйствования в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы» А.А.КАУЛЬБАРС

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка обоснованности и эффективности предоставления в 2016-2018 годах бюджетных ассигнований в уставный капитал акционерного общества «Корпорация развития Северного Кавказа» в целях создания медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализации инвестиционных проектов на территории Северо-Кавказского федерального округа» А.В.ПЕРЧЯН

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ соблюдения субъектами Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, условий соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации и о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, заключенных с Министерством финансов Российской Федерации, а также результативности контроля, осуществляемого Минфином России, за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации обязательств, предусмотренных заключенными соглашениями, в 2017 году» (с учетом информации контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации)» Ю.В.РОСЛЯК

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Оценка полноты, обоснованности, результативности и эффективности расходования в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года средств федерального бюджета, направленных учреждениям, подведомственным федеральным органам, на финансовое обеспечение предоставления государственных услуг в сфере культуры» М.А.МЕНЬ



X ГАЙДАРОВСКИЙ ФОРУМ. 
Эволюция аудита: от финансового к стратегическому 

В рамках X Гайдаровского форума 2019 состоялась дискуссия «Стратегический аудит: как высшие органы аудита оценивают достижение национальных целей», в которой приняли участие представители высших органов аудита (ВОА) России, Индонезии, Австрии, Финляндии, Китая и США. Главными темами обсуждения стали вопросы государственного управления, эффективности реализации национальных программ, а также совершенствования деятельности контрольных органов с учетом международной повестки дня.

Стратегический аудит сегодня занимает все более важное место в работе ВОА и отражает все изменения в государственном управлении. Происходит переход от финансового аудита и аудита соответствия к аудиту эффективности и стратегическому аудиту.

Однако переход в плоскость стратегического аудита подразумевает появление некоторых рисков превышения полномочий: должен ли ВОА включаться в политическую дискуссию и брать роль политического советника? Важно, чтобы аудит был независим, а результаты полезны для общества. Во время дискуссии аудитор Счетной палаты Российской Федерации Дмитрий Зайцев представил международному сообществу термин «nudge audit», в основе которого лежит «теория подталкивания» в поведенческой экономике, разработанная лауреатом Нобелевской премии по экономике Ричардом Талером. «Это аудит, который направляет, но не политику, а дискуссию, при этом рекомендации контрольного органа должны быть настолько очевидны и рациональны, что не воспринять их невозможно» - пояснил он. Таким образом, речь идет о консультационной функции, которая должна базироваться на таких концепциях, как независимость аудита, открытость, профессионализм сотрудников, научный подход, доказательная база и этическая составляющая. В своем выступлении аудитор подчеркнул намерение Счетной палаты Российской Федерации развивать аналитический потенциал, давать рекомендации касательно системы государственного управления, а также идти на опережение в аудите реализации национальных целей, поставленных Президентом Российской Федерации.

Председатель Управления по аудиту Республики Индонезия Моермахади Сурджа Джанегара заявил, что со стороны государственного и частного сектора растут требования, касающиеся контроля, прозрачности и подотчетности, поэтому ведомство продолжает работать над укреплением доверия между государством и частным сектором. Задача ВОА – обеспечить прозрачность и стабильную работу максимального числа отраслей экономики, а также способствовать достижению национальных целей. В свою очередь, приоритеты ВОА Индонезии зависят от стратегических целей, которые устанавливаются парламентом. «Таким образом, мы видим единство целей, общую картину будущего, в котором наш высший орган аудита движется вместе со страной, правительством и народом», считает Председатель ВОА страны.

Заместитель генерального аудитора Государственного контрольно-ревизионного управления Финляндской Республики Марко Манникко отметил, что их ведомство также участвует в оценке эффективности государственного управления: в рамках четырехлетнего цикла полномочий правительства ВОА дает свои рекомендации и отслеживает их выполнение. В качестве примеров были представлены кейсы по анализу работы правительства в части погашения задолженности, правильности управления рисками, оценки эффективности программ, направленных на решение экологических проблем. Однако достижение высокого уровня проведения стратегического аудита затрудняется отсутствием методологии оценки эффективности по ряду проектов, среди которых, например, контроль за исполнением правила о том, что 5 % от госзакупок должны идти на инновационное развитие. Но все-таки основными задачами, стоящими перед ВОА Финляндии, являются укрепление доверия со стороны финского общества и желание граждан платить налоги.

Исполнительный директор по стратегическим вопросам Государственного контрольного управления США Кристофер Джозеф Мим рассмотрел вопрос стратегического аудита шире. «Главное в стратегическом аудите – рассматривать целый комплекс вопросов, каждый из которых имеет значение. Решение большой проблемы не может осуществляться отдельным министерством, это совместное решение» – отметил он. По его мнению, в рамках стратегического аудита нужно разрабатывать новую методологию, что потребует координирования усилий разных министерств. В Декларации тысячелетия ООН не был сделан акцент на государственное управление, но сегодня страны взяли на себя ответственность и внесли это в актуальную повестку Целей устойчивого развития ООН до 2030 года. «Не нужно обходить острые углы, необходимо системно заниматься комплексными проблемами. Работа во имя граждан, которые заинтересованы в результатах, – вот что для нас стратегический аудит» – подытожил представитель ВОА США.

В свою очередь, директор Департамента по аудиту образования, науки, культуры и здравоохранения Национального контрольно-ревизионного управления КНР Цхуэй Дженлун подчеркнул, что работа в области стратегического аудита основана на 5 компонентах: экономическом, политическом, культурном, социальном и экологическом прогрессе. Система мониторинга стратегических целей в Китае имеет три уровня: федеральные министерства, региональные ведомства и муниципальные учреждения. Таким образом, центральные министерства должны разрабатывать планы, а местные и региональные правительства на уровне провинций и муниципалитетов предпринимают действия в соответствии с указаниями министерств. Помимо традиционных видов аудита, в реальном времени проводится аудит хода реализации обозначенной политики. Кроме того, Китай имеет достаточный опыт в области аудита подотчетности руководства, речь идет не только о соблюдении законов, но и о том, насколько оно стремятся добиться поставленных стратегических целей. За исполнением рекомендаций следит Государственный совет КНР, который к концу года готовит отчет для Всекитайского собрания народных представителей о выполнении мер.

Резюмируя выступления своих коллег, руководитель аппарата Генерального секретариата ИНТОСАИ, директор Международного департамента Счетного суда Австрийской Республики Моника Гонсалес Гарсиа-Косс заявила о том, что работа ВОА должна идти по пути изменений, необходимо расширять охват аудиторской деятельности и приспосабливаться к меняющейся среде. Именно поэтому стратегический аудит сегодня крайне важен.

Подводя итоги встречи, представители ВОА пришли к выводу, что еще существуют проблемы, которые нужно решать, чтобы сделать работу контрольных органов эффективной, а также способствовать достижению национальных целей государства и оказывать поддержку правительству в реализации задач. Для того, чтобы расширить горизонты аудита, необходимо принять ряд мер, которые позволят добиться желаемых результатов: упростить язык представления информации, внести необходимые изменения в законодательство, разработать план действий на долгосрочную перспективу и подготовить портфель подходов, направленных на устранение проблем в государственном управлении. Обсуждение этих и других насущных вопросов продолжится в сентябре этого года в Москве в рамках XXIII Конгресса ИНТОСАИ, который станет площадкой для принятия важнейших прорывных решений для всего мирового аудиторского сообщества.




ОТЧЕТ 
о результатах контрольного мероприятия 
«Проверка эффективности использования в 2016-2017 годах
и истекшем периоде 2018 года (при необходимости 
в более ранние периоды) бюджетных средств, направленных 
в качестве взноса Российской Федерации в уставный капитал 
акционерного общества «Росинфокоминвест»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункты 3.14.0.10, 3.14.0.10.1, 3.14.0.10.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Средства федерального бюджета, направленные в качестве взноса в уставный капитал акционерного общества «Росинфокоминвест» (далее - АО «Росинфокоминвест», Общество);

нормативные правовые акты и распорядительные документы, регулирующие и определяющие деятельность объектов контроля при обеспечении достижения целей деятельности АО «Росинфокоминвест», а также при осуществлении полномочий по развитию отрасли информационно-коммуникационных технологий в Российской Федерации;

стратегия развития и инвестиционная политика АО «Росинфокоминвест»;

инвестиционная декларация Общества;

учредительные документы АО «Росинфокоминвест», лицензии на виды деятельности Общества, инвестиционные программы и финансовые планы по управлению активами Общества;

договорные отношения, обуславливающие порядок расчетов за выполненные работы и предоставленные услуги, в том числе: договоры доверительного управления имуществом, договоры на оказание оценочных услуг, договоры подряда, договоры (контракты) о совместной деятельности, договоры по переуступке прав требования, агентские договоры, договоры аренды, иные договоры, контракты и/или соглашения;

первичные учетные документы, подтверждающие расходование АО «Росинфокоминвест» средств федерального бюджета, в том числе: финансовая, статистическая, бухгалтерская отчетность, отчетная документация, акты выполненных работ, акты приема-передачи активов в доверительное управление, справочные и информационно-аналитические материалы, платежные и иные первичные документы, связанные с использованием средств федерального бюджета;

материалы внешних и внутренних проверок объектов контроля;

иные материалы и документы по тематике контрольного мероприятия.

Объекты контрольного мероприятия

Акционерное общество «Росинфокоминвест» (г. Москва);

Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (г. Москва).

Срок проведения контрольного мероприятия: август-декабрь 2018 года.

Цель контрольного мероприятия

Проверить и оценить объемы, эффективность и результативность бюджетных расходов, направленных в качестве взноса в уставный капитал АО «Росинфокоминвест» на цели развития отрасли информационно-коммуни-кационных технологий как одного из приоритетных направлений технологического развития и модернизации экономики Российской Федерации.

Проверяемый период деятельности: 2016-2017 годы, истекший период 2018 года, при необходимости более ранний период.

Используемые в отчете сокращения

Минкомсвязь России, Министерство - до 12 мая 2008 года - Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (Мин-информсвязь России);

с 12 мая 2008 года по 15 мая 2018 года - Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России) (преобразовано в соответствии с Указом Президента Российской федерации от 12 мая 2008 года № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»);

с 15 мая 2018 года по настоящее время - Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (преобразовано в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 года № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»);

Фонд, ОАО «Росинфокоминвест», Общество - открытое акционерное общество «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуни-кационных технологий» (с даты создания до изменения его наименования и отказа в мае 2016 года от лицензии акционерного инвестиционного фонда), ИНН 7710692969;

АО «Росинфокоминвест», Общество - акционерное общество «Росинфокоминвест» (до мая 2016 года - открытое акционерное общество «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий»);

АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент», Управляющая компания - акционерное общество «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (ИНН 7730149408, до 1 февраля 2016 года - ЗАО «РЕГИОН Эссет Менеджмент»), осуществляющее доверительное управление инвестиционными резервами АО «Росинфокоминвест» по договорам доверительного управления;

АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (Д.У.) - Управляющая компания, действующая в рамках доверительного управления как представитель АО «Росинфокоминвест» при совершении операций и заключении сделок;

Росимущество - Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

ФСФР - Федеральная служба по финансовым рынкам;

Инвестиционный комитет «Росинфокоминвест» - Инвестиционный комитет АО «Росинфокоминвест»;

Инвестиционный комитет «РЕГИОН ЭсМ» - Инвестиционный комитет АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (Д.У.);

активы Общества - имущество, переданное Обществом Управляющей компании при заключении договора доверительного управления имуществом и/или полученное Управляющей компанией в процессе деятельности по доверительному управлению, а также доход и права, полученные при осуществлении доверительного управления в соответствии с договором доверительного управления;

Проект - инвестиционный проект, предусматривающий предоставление Обществом инвестиций в объект инвестирования (непубличная компания или группа компаний) в форме денежных средств на цели реализации такого проекта, соответствующий требованиям Инвестиционной политики и Инвестиционной декларации Общества;

ИКТ - информационно-коммуникационные технологии;

инвестиционные резервы - имущество АО «Росинфокоминвест», предназначенное для инвестирования (активы Общества);

Положение об осуществлении прав акционера - Положение об осуществлении от имени Российской Федерации прав акционера открытого акционерного общества «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2010 года № 147 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476»;

Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ - Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ - Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Результаты контрольного мероприятия

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 27 июня 2005 года № ПР-1061 в октябре 2007 года создан Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий (открытое акционерное общество).

На основании заключенного 19 декабря 2007 года Мининформсвязью России, Минэкономразвития России и Обществом трехстороннего соглашения о взаимодействии по оплате размещенных открытым акционерным обществом «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуни-кационных технологий» акций в декабре 2007 года Минэкономразвития России осуществило вклад в уставный капитал Общества в сумме 1450000,0 тыс. рублей за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации.

Государственная регистрация выпуска и отчета об итогах выпуска обыкновенных именных бездокументарных акций ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий», размещенных путем приобретения единственным учредителем акционерного общества, осуществлена в соответствии с приказом ФСФР от 18 декабря 2007 года № 07-3092/пз-и. Выпуску присвоен государственный регистрационный номер 1-01-55328-Е от 18 декабря 2007 года.

Права акционера от имени Российской Федерации осуществляет Минкомсвязь России.

На дату создания Общества его уставный капитал состоял из 1450000 обыкновенных именных акций номинальной стоимостью 1000 рублей каждая и составлял 1450000,0 тыс. рублей.

Дополнительное финансирование и дополнительный выпуск акций АО «Росинфокоминвест» до настоящего времени не производились.

Правовое положение Общества определено Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг», постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476 «О создании открытого акционерного общества «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476), иными правовыми актами.

В своей деятельности Общество руководствуется законодательством Российской Федерации, уставом [1] и Инвестиционной декларацией Общества, утвержденными ведомственными актами Министерства как единственным акционером АО «Росинфокоминвест».

Кроме того, органами управления Общества утверждены стратегические документы АО «Росинфокоминвест»: Стратегия развития Общества до 2018 года, Инвестиционная политика Общества[2] .

В соответствии с действующими на дату проверки редакциями указанных документов:

стратегической целью Общества является развитие российской отрасли информационно-коммуникационных технологий как одного из приоритетных направлений технологического развития и модернизации экономики России;

предметом деятельности Общества является инвестирование в имущество организаций отрасли информационно-коммуникационных технологий;

основными задачами Общества являются:

долгосрочное инвестирование в развитие компаний отрасли ИКТ, реализующих инновационные проекты в целях модернизации российской экономики;

повышение привлекательности организаций отрасли ИКТ для потенциальных инвесторов;

привлечение российских и зарубежных инвестиций в компании отрасли ИКТ в рамках реализации схемы государственно-частного партнерства;

содействие повышению инвестиционной активности российских организаций отрасли ИКТ в части, касающейся привлечения иностранных инвестиций в высокотехнологичные секторы экономики.

К приоритетным направлениям для инвестирования имущества Общества из перечисленных выше относятся ценные бумаги организаций отрасли ИКТ, реализующих: создание программного обеспечения; создание новых услуг в сфере приема, обработки, анализа и передачи информации; создание новых технологий; создание образцов новой техники; проведение прикладных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Общество было создано как акционерный инвестиционный фонд и до мая 2016 года действовало на основании бессрочной лицензии на осуществление деятельности инвестиционного фонда [3] от 22 мая 2008 года № 25-000-1-00008. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, Общество отнесено к финансовым институтам развития, задачей которых является создание условий для реализации долгосрочных инвестиционных проектов, радикальное повышение эффективности существующей инновационной инфраструктуры, развитие инфраструктуры поддержки новых предприятий.

Исключительным предметом деятельности Общества являлось инвестирование имущества в ценные бумаги и иные объекты, определенные Федеральным законом от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах». Общество было не вправе осуществлять иные виды предпринимательской деятельности.

Согласно фактам, полученным в ходе настоящего контрольного мероприятия, а также по итогам проведения в 2014 году Генеральной прокуратурой Российской Федерации проверки установлено, что деятельность Общества с даты создания и на протяжении более 7 лет не соответствовала требованиям законодательства и не отвечала целям его создания.

Обществом до 2014 года не выполнялись поставленные перед ним задачи финансового института развития отрасли информационно-коммуни-кационных технологий, соинвестирование компаний отрасли ИКТ не осуществлялось, что противоречит статье 1 Федерального закона от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» [4] , а также положениям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р, кроме того, является нарушением положений устава Общества [5] .

Принятие в 2016 году решения об отказе от лицензии на осуществление деятельности инвестиционного фонда явилось одним из этапов реформирования деятельности Общества, осуществленным во исполнение поручения Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковича от 22 августа 2014 года № АД-П10-6371 (о дополнительной проработке вопроса изменения схемы инвестирования средств ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» с учетом возможности продления срока его работы, а также принимая во внимание различные инструменты инвестирования).

Аннулирование лицензии акционерного инвестиционного фонда предполагало снятие ограничений, наложенных на деятельность АО «Росинфокоминвест» формой акционерного инвестиционного фонда (в частности, невозможность инвестировать в проекты в форме ООО, осуществлять инвестиции в форме займов, входить в инвестиционные товарищества). Согласно годовому отчету Общества за 2015 год «отказ от статуса АИФ означает устранение системной проблемы, не позволявшей наладить эффективный процесс инвестирования в течение всего срока функционирования Фонда. Становится возможным увеличение размеров Фонда за счет привлечения денег крупных компаний и частных инвесторов в рамках инвестиционных товариществ. ОАО «Росинфокоминвест» сможет объединить деньги с другими игроками с целью создания отраслевых фондов (в частности, в сфере ТЭК и промышленности). В конечном итоге, это позволит Фонду решать поставленные перед ним государственные задачи на качественно ином уровне».

На основании заявления Общества от 8 апреля 2016 года № 0804/Пр-1 об отказе от лицензии на осуществление деятельности инвестиционного фонда в мае 2016 года Банком России принято решение об аннулировании данной лицензии [6] .

В соответствии с приказом Минкомсвязи России от 11 марта 2016 года № 89 открытое акционерное общество «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» переименовано в АО «Росинфокоминвест».

Еще одним этапом реформирования Общества явилось принятие постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2017 года № 821, которым отменены ограничения, касавшиеся срока деятельности АО «Росинфокоминвест», установленные ранее постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2010 года № 147 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476» - до 1 января 2018 года.

Согласно материалам Министерства, направленным в 2017 году в Правительство Российской Федерации[7] , «срок полного инвестиционного цикла составляет порядка 10 лет, а полноценная работа АО «Росинфокоминвест» началась в 2016 году». По мнению Общества, установленный до 1 января 2018 года срок действия Общества являлся еще одним препятствием для осуществления полноценного инвестиционного процесса.

Деятельность АО «Росинфокоминвест» продлена бессрочно.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», согласно которому инвестиционные резервы акционерного инвестиционного фонда (далее - активы Общества) должны быть переданы в доверительное управление управляющей компании, в период с даты создания Общества управление его активами осуществлялось управляющими компаниями: ООО «Управляющая компания «Капиталъ» (с 22 декабря 2010 года по декабрь 2011 года); ЗАО «Лидер» (Компания по управлению активами пенсионного фонда) (с 30 декабря 2011 года по январь 2015 года); АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (с 16 февраля 2015 года).

В настоящее время активы Общества находятся в доверительном управлении у АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент», несмотря на то, что после отказа в мае 2016 года от лицензии акционерного инвестиционного фонда у АО «Росинфокоминвест» отсутствует необходимость передавать инвестиционные резервы управляющей компании.

1. Анализ соблюдения законодательных, нормативных правовых 
и иных распорядительных документов, регламентирующих порядок 
и условия предоставления и использования бюджетных средств, 
выделенных в качестве взноса в уставный капитал 
АО «Росинфокоминвест» при его создании

1.1. С самого начала работы по исполнению поручения Президента Российской Федерации от 27 июня 2005 года № Пр-1061 (о проработке предложения Министра информационных технологий и связи Российской Федерации Л.Д. Реймана о создании Российского инвестиционного фонда технологий и инноваций и его поддержке) мероприятия по согласованию позиций заинтересованных министерств (Минкомсвязь России, Минэкономразвития России, Минфин России) были затянуты.

Окончательный вариант проекта постановления был направлен Мин-информсвязью России в Правительство Российской Федерации более чем через год после выхода поручения Президента Российской Федерации.

Постановление Правительства Российской Федерации «О создании открытого акционерного общества «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» № 476 утверждено 9 августа 2006 года.

Одним из противоречий, не позволяющим согласовать проекты документов по созданию Фонда, являлось определение источника финансирования из федерального бюджета. Предлагаемое Минфином России финансирование Общества за счет средств создаваемого в тот период Минэкономразвития России Инвестиционного фонда Российской Федерации (далее - Инвестиционный фонд) предусматривало прохождение проектом создания Фонда процедуры отбора инвестиционных проектов, предусмотренной Положением об Инвестиционном фонде Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 2005 года № 694 (далее - Положение об Инвестиционном фонде). При этом, по мнению Минэкономразвития России, имелась «безусловная необходимость создания «фонда фондов» и финансирования из него Российского инвестиционного фонда технологий и инноваций».

Несмотря на разногласия заинтересованных ведомств, в проект акта Правительства Российской Федерации о создании Фонда включен пункт о неприменении норм Положения об Инвестиционном фонде, касающихся условий и порядка предоставления государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда к выделению указанных средств на формирование уставного капитала [8] .

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476 предусмотрено, что Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция»), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 года № 738, не применяется в случае управления находящимися в федеральной собственности акциями Общества.

Таким образом, при выделении средств из Инвестиционного фонда в уставный капитал Российского инвестиционного фонда информационно-коммуникационных технологий было сделано исключение из общего порядка.

1.2. Вклад в уставный капитал Общества осуществлен Минэкономразвития России на основании пункта 1 (б) постановления Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476: 20 декабря 2007 года средства в размере 1450000,0 тыс. рублей были направлены на счет ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» во Внешэкономбанке.

Выделение Минэкономразвития России указанных средств было предусмотрено статьей 66 Федерального закона от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» по целевой статье «Инвестиционный фонд» в качестве взноса Российской Федерации в уставный капитал Общества.

В соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, действующей на дату предоставления взноса в уставный капитал Общества) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Как отмечалось, основанием для перечисления Минэкономразвития России средств в качестве взноса в уставный капитал Общества являлось заключенное 19 декабря 2007 года Мининформсвязью России, Минэкономразвития России и Обществом трехстороннее соглашение о взаимодействии по оплате размещенных ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий» акций.

Условиями соглашения определен перечень документов для предъявления их Минэкономразвития России в целях оплаты взноса в уставный капитал Общества. При этом права и обязанности сторон при предоставлении бюджетных инвестиций, целевое назначение бюджетных инвестиций, показатели результативности предоставления бюджетных инвестиций, результаты использования предоставленных средств, ответственность сторон, порядок взаимодействия сторон при достижении поставленных результатов условиями соглашения не были определены.

С даты создания АО «Росинфокоминвест» и до настоящего времени нормативными документами и/или договорами (соглашениями) ответственность и взаимные обязательства Минкомсвязи России и иных заинтересованных министерств по осуществлению управления деятельностью АО «Росинфокоминвест» не закреплена.

Участвующие в создании Фонда Минкомсвязь России и заинтересованные федеральные органы исполнительной власти не имеют обязательств, связанных с целями предоставления бюджетных инвестиций и достижением Обществом результатов использования предоставленных средств.

Данный факт затрудняет оценку деятельности Министерства и его участия в достижении целей создания АО «Росинфокоминвест».

1.3. В ходе анализа исполнения постановления Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476 установлено, что зачастую изменения в данное постановление вносились при невыполненных его положениях и были обусловлены необходимостью корректировки правового регулирования деятельности Общества.

В результате невыполнения Минэкономразвития России подпунктов «в», «д» и «е» пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476 [9] план постепенной передачи Общества другим акционерам (частным инвесторам) за счет выкупа его акций и осуществления возврата в федеральный бюджет выделенных ранее средств по истечении 3-4 лет деятельности Общества не был реализован.

Следует отметить, что на этапе согласования проекта постановления о создании Общества Минэкономразвития России отмечало, что «предлагаемое снижение доли государства в фонде приведет к невозможности реализации принципиальных управленческих решений на этапе создания фонда и начальном этапе его деятельности».

На практике невыполнение вышеуказанных положений повлекло за собой невозможность финансирования Обществом проектов в области ИКТ вплоть до 2010 года в связи с тем, что положениями постановления Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476 возможность финансирования проектов была предусмотрена только после снижения доли находящихся в федеральной собственности обыкновенных именных акций до 51 % общего числа обыкновенных именных акций Общества.

В 2010 году указанные невыполненные положения были исключены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2010 года № 147 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476». Их исключение предоставило возможность Обществу обеспечить подключение механизма частно-государственного партнерства непосредственно на уровне проектов и без привлечения дополнительных средств в уставный капитал Общества.

2. Результаты финансово-хозяйственной деятельности 
АО «Росинфокоминвест»

2.1. Финансовые результаты деятельности Общества характеризуются выручкой от реализации товаров, продукции, работ, услуг, процентами к получению, а также прочими доходами, учтенными в отчете о финансовых результатах.

Доходы Общества в период 2015-2017 годов имеют тенденцию к снижению (на 11,24 %, или на 147550,0 тыс. рублей, в 2017 году по сравнению с итогами 2015 года). В составе доходов - выручка Управляющей компании АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» от продажи (погашения) ценных бумаг (без накопленного купонного дохода) Общества, которая составила 1079297,0 тыс. рублей в 2015 году, 823121,0 тыс. рублей - в 2016 году, 988943,0 тыс. рублей - в 2017 году, 676764,0 тыс. рублей - в I полугодии 2018 года.

Расходы АО «Росинфокоминвест» состоят из себестоимости продаж, управленческих расходов, процентов к уплате, а также прочих расходов Общества.

В 2017 году расходы Общества составили 1106238,0 тыс. рублей и превысили расходы за предыдущий период на 21,44 %, или на 195375,0 тыс. рублей. При этом расходы 2016 года на 22,52 %, или на 264750,0 тыс. рублей, меньше расходов Общества 2015 года.

В составе себестоимости АО «Росинфокоминвест» - расходы Управляющей компании по размещению средств в ценные бумаги, в том числе: облигации федерального займа, корпоративные и субфедеральные облигации, акции необращающиеся. При этом значительную долю (более 90 %) в 2016 и 2017 годах занимает себестоимость корпоративных облигаций. В 2015 году и в I полугодии 2018 года порядка 61,05 % и 88,7 % себестоимости, соответственно, составили расходы по размещению средств в облигации федерального займа.

Чистая прибыль Общества составила: 93164,0 тыс. рублей - в 2015 году, 77554,0 тыс. рублей - в 2016 году, 44790,0 тыс. рублей - в 2017 году.

По итогам I полугодия 2018 года у АО «Росинфокоминвест» сформирована чистая прибыль в сумме 31217,0 тыс. рублей.

В соответствии с директивой Министерства представителям интересов Российской Федерации в cовете директоров акционерного общества 
«Росинфокоминвест» [10] cовет директоров Общества 27 июня 2018 года рекомендовал общему собранию акционеров направить на выплату дивидендов за 2017 год всю полученную чистую прибыль в размере 44790,23 тыс. рублей.

На основании решения годового общего собрания акционеров АО «Росинфокоминвест» от 29 июня 2018 года дивиденды по акциям Общества в размере 100 % чистой прибыли Общества (44790,23 тыс. рублей) были перечислены в бюджет Российской Федерации.

Дивиденды в предыдущие периоды Обществом не выплачивались.

Необходимо отметить, что чистая прибыль в отчете Общества формируется исключительно за счет деятельности Управляющей компании по управлению активами Общества.

По средствам, находящимся в распоряжении органов управления Общества, ежегодно формируется убыток, частично покрываемый за счет размещения свободных средств, выделенных на осуществление деятельности органов управления Общества в размере 10 % размера уставного капитала Общества.

Так, убыток от деятельности аппарата Общества после уплаты налогов составил: в 2015 году - 50237,09 тыс. рублей, в 2016 году - 45735,33 тыс. рублей, в 2017 году - 50320,85 тыс. рублей, в I полугодии 2018 года - 26584,97 тыс. рублей.

В составе расходов аппарата Общества основную долю (более 50 %) занимают расходы на оплату труда. Фонд оплаты труда Общества составил: в 2016 году - 21644,44 тыс. рублей, в 2017 году - 25372,04 тыс. рублей, в I полугодии 2018 года - 16285,44 тыс. рублей. Среднесписочная численность АО «Росинфокоминвест» за 2016 год составляла 10 единиц персонала, за 2017 год - 9 единиц персонала.

Более 54 % фонда оплаты труда в 2016 году, 64 % фонда оплаты труда в 2017 году, 72 % фонда оплаты труда в I полугодии 2018 года составили выплаты генеральному директору Общества и его заместителю.

100 % выплата дивидендов за 2017 год приводит к уменьшению количества свободных средств и формирует риск увеличения убытка от осуществления деятельности аппарата Общества, что с учетом установленных требований к расходованию средств аппаратом Общества (приказ Общества от 10 марта 2017 года № 2 «О методике снижения затрат») в последующих периодах может привести к снижению показателей деятельности Общества.

Учитывая то, что стратегической целью Общества является развитие российской отрасли информационно-коммуникационных технологий как одного из приоритетных направлений технологического развития и модернизации экономики России, выплата дивидендов не способствует расширению инвестиционной политики Общества.

При этом согласно финансово-экономическому обоснованию к проекту постановления от 9 августа 2006 года № 476, начиная с третьего года работы Общества, предусматривалось получение дополнительного дохода от его деятельности в размере порядка 4,98 млрд. рублей. При создании Общества пополнение федерального бюджета планировалось за счет дополнительных налоговых поступлений в размере 813,0 млн. рублей в год и возврата вложенных в уставный капитал средств (1450,0 млн. рублей) в результате отчуждения акций частным инвесторам.

Данные планы не были реализованы, среднегодовые налоговые поступления в федеральный бюджет составили не более 26,46 млн. рублей, размер дивидендов, перечисленных в федеральный бюджет за все время деятельности Общества, составил 44,79 млн. рублей.

2.2. Следует отметить, что в период с 2011 по 2014 год деятельность Общества была убыточной. Размер убытка в 2011 году составил 12387,0 тыс. рублей, в 2012 году - 22494,0 тыс. рублей, в 2013 году - 28145,0 тыс. рублей, в 2014 году - 177617,0 тыс. рублей.

Кроме того, в период с июня 2013 года по март 2017 года стоимость чистых активов (далее - СЧА) Общества была меньше величины его уставного капитала:

по итогам 2013 года СЧА Общества составила 1447633,0 тыс. рублей и была ниже уставного капитала на 2367,0 тыс. рублей (первый отчетный год, когда СЧА стала ниже размера уставного капитала);

по итогам 2014 года СЧА Общества составила 1270016,0 тыс. рублей и была ниже уставного капитала на 179984,0 тыс. рублей (второй отчетный год, когда СЧА стала ниже размера уставного капитала);

по итогам 2015 года СЧА Общества составила 1363181,0 тыс. рублей и была ниже уставного капитала на 86819,0 тыс. рублей (третий отчетный год, когда СЧА стала ниже размера уставного капитала).

Согласно годовому отчету АО «Росинфокоминвест» за 2015 год основной причиной снижения стоимости чистых активов Общества являлись убытки от управления инвестиционными резервами Общества по результатам работы управляющих компаний в 2011-2014 годах. Наиболее значительное снижение стоимости чистых активов произошло в 2014 году в результате резкого падения стоимости акций ОАО «Армада», имевшихся в инвестиционном портфеле Общества.

Так, в течение 2011 года ООО «Управляющая компания «Капиталъ», являвшаяся доверительным управляющим активами АО «Росиинфокоминвест», приобрела пакет акций ОАО «Армада» (в настоящее время - ПАО «Армада») (1312160 обыкновенных акций, что составляло 9,11 % уставного капитала). В 2014 году в ОАО «Армада» произошел корпоративный конфликт, в результате которого стоимость акций резко снизилась (более чем в 12 раз). По состоянию на 31 декабря 2011 года стоимость пакета акций, принадлежащего Обществу, составляла 409183,0 тыс. рублей, на 31 декабря 2014 года - 33460,0 тыс. рублей [11] .

В целях принятия мер по увеличению стоимости чистых активов для приведения их в соответствие с величиной уставного капитала в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» Обществом в 2016 году был разработан план мероприятий по увеличению стоимости чистых активов.

Однако по итогам 2016 года СЧА Общества составила 1440735,0 тыс. рублей и была ниже уставного капитала на 9265,0 тыс. рублей (четвертый отчетный год, когда СЧА была ниже размера уставного капитала).

В нарушение пункта 6 статьи 35 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» [12] в 2016 году решения об уменьшении уставного капитала общества или о его ликвидации в связи с длительным (более 4 лет) несоответствием стоимости чистых активов Общества размеру уставного капитала учредителем не принимались.

По итогам 2017 года стоимость чистых активов достигла 1485525,0 тыс. рублей, что на 35525,0 тыс. рублей больше размера его уставного капитала.

3. Порядок и состояние расчетов с предприятиями и организациями 
при выполнении Обществом договорных отношений

3.1. Оценка полноты, своевременности и результативности выполнения 
договорных обязательств АО «Росинфокоминвест» 
и АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (доверительный управляющий) 
по доверительному управлению имуществом

3.1.1. Как отмечалось, в 2015 году активы Общества были переданы от Управляющей компании ЗАО «Лидер» другой Управляющей компании - АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» - по договору доверительного управления имуществом средствами инвестиционных резервов акционерного инвестиционного фонда от 16 февраля 2015 года № 1/AIF.

В настоящее время доверительное управление имуществом АО «Росинфокоминвест» осуществляется в соответствии с договором доверительного управления имуществом от 27 декабря 2017 года № 271217-1/DU/UL, заключенным с этой же Управляющей компанией - АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (далее - Договор доверительного управления).

Предметом договоров доверительного управления является передача Обществом как учредителем доверительного управления Управляющей компании активов, состоящих из денежных средств и ценных бумаг, а также обязательств Управляющей компании от своего имени за вознаграждение в течение срока действия договора осуществлять управление активами в интересах Общества в соответствии с условиями договора.

Передача активов Общества не влечет перехода права собственности на них к Управляющей компании. Выгодоприобретателем является Общество.

Инвестирование Управляющей компанией инвестиционных резервов АО «Росинфокоминвест» осуществляется на основании лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг от 20 сентября 2005 года № 045-08618-001000, выданной Центральным банком Российской Федерации.

АО «Росинфокоминвест» использует в своей деятельности положения Инвестиционной декларации, утвержденной приказом Минкомсвязи России от 18 декабря 2014 года № 466 (далее - Инвестиционная декларация), которые до настоящего времени содержат ограничения для деятельности Общества в части соблюдения состава и структуры активов фондов смешанных инвестиций, установленные Федеральным законом от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» и приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 28 октября 2010 года № 10-79/пз-н, такие как:

невозможность инвестировать в проекты в форме обществ с ограниченной ответственностью [13] ;

минимальный размер приобретаемой доли непубличного акционерного общества установлен равным 25 % [14] , что при наличии требования участия соинвестора [15] означает выкуп доли более 50 %;

невозможность повысить долю депозитов в банках выше 30 %, так как согласно пункту 5.2 раздела V приказа Федеральной службы по финансовым рынкам от 28 декабря 2010 года № 10-79/пз-н не менее двух третей рабочих дней в течение одного календарного квартала оценочная стоимость ценных бумаг должна составлять не менее 70 % стоимости активов;

невозможность финансировать сделки путем выдачи конвертируемых займов [16] , а также невозможность участия в инвестиционных товариществах.

Следует отметить, что приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 28 октября 2010 года № 10-79/пз-н утратил силу в связи с изданием Указания Банка России от 5 сентября 2016 года № 4129-У. Кроме того, требования к соблюдению состава и структуры активов не являются обязательными для АО «Росинфокоминвест» в связи с его отказом от лицензии акционерного инвестиционного фонда.

При этом положения Инвестиционной декларации являются неотъемлемой частью Договора доверительного управления, соблюдение условий которого обязательно для сторон.

Таким образом, на текущую дату посредством положений действующей Инвестиционной декларации на активы Общества наложены ограничения, отнесенные ранее к деятельности акционерного инвестиционного фонда, в отсутствие соответствующей лицензии у Общества и соответствующих положений в учредительных документах Общества.

3.1.2. Доверительным управляющим в проверяемом периоде в целях получения дохода при управлении средствами АО «Росинфокоминвест» осуществлялось размещение средств в виде:

краткосрочных финансовых вложений (депозиты и ценные бумаги со сроком обращения менее 12 месяцев после отчетной даты) - на депозитных счетах в кредитных организациях, вложения в государственные ценные бумаги Российской Федерации (облигации Министерства финансов Российской Федерации), вложения в государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации (облигации Правительства Республики Башкортостан (до 2016 года), облигаций российских хозяйственных обществ (облигации ПАО «Мегафон»);

долгосрочных финансовых вложений (ценные бумаги со сроком обращения более 12 месяцев после отчетной даты) - ценные бумаги компаний отрасли ИКТ (ПАО «Мегафон», ПАО «Ростелеком», ОАО «Санкт-Петербург Телеком», ОАО «Вымпел-Коммуникации») путем приобретения ценных бумаг на фондовых биржах с выплатой вознаграждения брокеру.

Общий объем долгосрочных вложений составил: по состоянию на 1 января 2016 года - 1142558,68 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2017 года - 1165562,10 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2018 года - 1041546,43 тыс. рублей, по состоянию на 1 июля 2018 года - 1215624,08 тыс. рублей.

Общий объем краткосрочных вложений составил: по состоянию на 1 января 2016 года - 204814,48 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2017 года - 121000,0 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2018 года - 407708,03 тыс. рублей, по состоянию на 1 июля 2018 года - 168601,64 тыс. рублей.

Инвестиционный портфель в основном включает акции и облигации компаний (организаций), котирующихся на фондовом рынке. При размещении средств Общества Управляющей компанией отдается предпочтение вложению средств с меньшей степенью риска с целью их сохранения и получения дохода.

При этом вложение средств в компании ПАО «Мегафон», ПАО «Ростелеком», ОАО «Санкт-Петербург Телеком», ОАО «Вымпел-Коммуникации», не имеющие потребности в финансировании Обществом, не является целью Общества, определенной уставом и Стратегией развития Общества.

Применение схемы работы Общества с привлечением Управляющей компании обуславливает необходимость решения такой Управляющей компанией двух не связанных между собой задач: управление свободной ликвидностью и инвестирование в проекты.

При этом, помимо того, что задача инвестирования в проекты ИКТ, являющаяся основной стратегической целью деятельности Общества, в принципе не является типичной для деятельности Управляющей компании, которая может не иметь достаточного опыта и компетенции в этой сфере, у Управляющей компании отсутствует заинтересованность в достижении целей деятельности АО «Росинфокоминвест», так как:

риски инвестирования в проекты ИКТ значительно превышают риски от вложений на фондовом рынке;

размещение инвестиционных резервов Общества на фондовом рынке позволяет сохранить и/или приумножить средства, наличие прибыли от операций на бирже и на фондовом рынке, а также от размещения инвестиционных резервов Общества на депозитах, является достаточным для получения вознаграждения.

В проверяемом периоде инвестирование с целью развития российской отрасли информационно-коммуникационных технологий как одного из приоритетных направлений технологического развития и модернизации экономики России (стратегическая цель Общества) осуществлено в один проект, расходы на инвестирование которого составили 11,29 % расходов Управляющей компании при управлении инвестиционными резервами Общества в 2018 году (пункт 3.1.5 отчета).

3.1.3. В соответствии с Договором доверительного управления Управляющей компании выплачивается вознаграждение за счет активов Общества. Предельный размер вознаграждения Управляющей компании за управление активами Общества составляет 2 % среднегодовой стоимости чистых активов Общества в первый год его инвестиционной деятельности [17] . Фактический размер вознаграждения Управляющей компании рассчитывается по формулам, приведенным в Договоре доверительного управления, и зависит от объема имущества, находящегося в управлении, и финансовых результатов управления.

Вознаграждение Управляющей компании АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» составило:

в 2015 году - 12272,04 тыс. рублей, или 1,13 % выручки от реализации ценных бумаг в указанном периоде (1079297,0 тыс. рублей);

в 2016 году - 13766,25 тыс. рублей, или 1,67 % выручки от реализации ценных бумаг в указанном периоде (823121,0 тыс. рублей);

в 2017 году - 16191,80 тыс. рублей, или 1,637 % выручки от реализации ценных бумаг в указанном периоде (988943,0 тыс. рублей), в том числе 5000,0 тыс. рублей - вознаграждение, связанное с приобретением акций АО «РобоИнвест» в рамках реализации сделки по Проекту «RoboETF».

3.1.4. Согласно Инвестиционной декларации особенности осуществления инвестиций в ценные бумаги организаций отрасли ИКТ связаны с повышенным уровнем риска реализации инвестиционных проектов. В этой связи в Инвестиционной декларации ограничен перечень объектов инвестирования Общества, а также установлены требования к структуре активов Общества, указанные выше.

Для минимизации рисков в инвестиционной деятельности Общества создана двухуровневая система принятия решений об участии в проектах инвестирования активов Общества в портфельные компании: Инвестиционный комитет «Росинфокоминвест» и Инвестиционный комитет «РЕГИОН ЭсМ».

Проекты, претендующие на финансирование от АО «Росинфокоминвест», проходят следующие этапы отбора:

предварительный сбор информации о потенциальных проектах аналитиками Общества, отбор проектов и подготовка документов для заседания Инвестиционного комитета «Росинфокоминвест»;

рассмотрение выбранных проектов, соответствующих Инвестиционной декларации Общества, на заседании Инвестиционного комитета «Росинфокоминвест»;

детальный анализ проектов специалистами Управляющей компании, проведение технических экспертиз;

рассмотрение проектов на заседании Инвестиционного комитета 
«РЕГИОН ЭсМ».

Таким образом, из 453 проектов, рассмотренных инвестиционными аналитиками Общества в период 2015-2017 годов, 12 проектов были направлены на рассмотрение в Управляющую компанию.

Анализ выполнения требований [18] к рассмотрению потенциальных проектов для инвестирования, которые были отклонены на предварительном этапе рассмотрения и не были вынесены на заседания Инвестиционного комитета «Росинфокоминвест», показал, что Обществом не ведется учет поступивших заявок на финансирование и причин отклонения проектов на этапе предварительного рассмотрения.

Документальное подтверждение рассмотрения инвестиционными аналитиками Общества 453 проектов, результатов их рассмотрения и причин отклонения в АО «Росинфокоминвест» отсутствует.

По данным Общества, суммарный объем рыночных инвестиций, привлеченных проектами, рассмотренными на Инвестиционном комитете «Росинфокоминвест», составил более 1498000 тыс. рублей. Документальное подтверждение инвестированных сумм в такие проекты также отсутствует. Информация об участии Общества в процессе привлечения инвестиций в указанные проекты не подтверждена.

Кроме того, регламентирующими документами Общества и Управляющей компании не установлены сроки рассмотрения документов по проектам инвестиционными комитетами и периодичность проведения их заседаний. Так, с 13 февраля 2017 года по 28 февраля 2018 года заседания Инвестиционного комитета «Росинфокоминвест» не проводились, документы по поступившим проектам не рассматривались.

Таким образом, по итогам работы за 2015-2017 годы запланированные значения основных показателей деятельности Общества, установленные Стратегией развития АО «Росинфокоминвест» до 2018 года, не достигнуты.

Вместо запланированных 14 проектов проинвестирован только один проект. Объем проинвестированного капитала составил 75,0 млн. рублей вместо запланированных 1200,0 млн. рублей. Фактическое количество рассмотренных проектов за период с 2015 по 2017 год (453 проекта) представляется сомнительным по причине отсутствия документального подтверждения их рассмотрения.

3.1.5. За период 2016-2018 годов Общество инвестировало средства в один проект. Проект «RoboETF» международной инвестиционной группы FinEx представляет собой платформенное решение, объединяющее европейскую платформу по выпуску биржевых инвестиционных фондов (ETF - Exchange Traded Funds) и технологию робо-эдвайзинга (автоматизированного «финансового консультанта» по созданию и управлению инвестиционным портфелем).

В Российской Федерации Проект «RoboETF» реализуется владельцем интеллектуальных прав платформы «Финансовый автопилот» - обществом с ограниченной ответственностью «Управляющая компания «ФИНЭКС Плюс» (далее - ООО «УК «ФИНЕКС Плюс»).

Инвестирование в Проект «RoboETF» Обществом осуществлено в апреле 2017 года в равных долях с соинвестором ФИНЭКС ХОЛДИНГ (БИ ВИ АЙ) ЭЛ. ПИ., зарегистрированным на Британских Виргинских островах и входящим в состав международной финансовой группы FinEx.

Общая сумма вложений в Проект «RoboETF» составила 150000,0 тыс. рублей, по 75000,0 тыс. рублей от каждой из сторон.

Реализация Проекта «RoboETF» осуществлена через создание совместно с соинвестором портфельной компании - непубличного акционерного общества АО «РобоИнвест». Инвестиции планировалось направить владельцу интеллектуальных прав ООО «УК «ФИНЭКС Плюс» на маркетинг сервиса «Финансовый автопилот» и доработку сервиса под требования различных участников финансового рынка. По данным Общества, решение о создании АО «РобоИнвест» обусловлено невозможностью осуществления инвестиций непосредственно в ООО «УК «ФИНЭКС Плюс» в связи с ограничениями, наложенными условиями лицензии управляющей активами Общества компании АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (Д.У.).

В соответствии с акционерным соглашением, заключенным 7 апреля 2017 года между АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (Д.У.) и соинвестором (далее - акционерное соглашение), обязанности по реализации Проекта «RoboETF» возлагались на соинвестора, осуществляющего как контроль над инвестиционной группой FinEx, так и управление дальнейшим развитием сервиса «Финансовый автопилот». Второй акционер (АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» (Д.У.) выступал в качестве финансового инвестора и, в силу наличия корпоративных прав, принимал участие в управлении АО «РобоИнвест» в пределах, установленных акционерным соглашением.

Первым этапом финансирования Проекта «RoboETF» и развития сервиса «Финансовый автопилот» являлось выполнение условия акционерного соглашения о приобретении АО «РобоИнвест» доли в партнерстве с ограниченной ответственностью ФИНЕКС И ТИ ЭФ ФАНД ЭЛ. ПИ. в размере 2,31 % за 2597872 долл. США (148012,0 тыс. рублей до конвертации).

Партнерство с ограниченной ответственностью ФИНЕКС И ТИ ЭФ ФАНД ЭЛ. ПИ. зарегистрировано на Каймановых островах, является опосредованным владельцем ООО «УК «ФИНЭКС Плюс» и не имеет в своем составе ни работников, ни руководителей.

В соответствии с акционерным соглашением обязанностью соинвестора являлось обеспечение использования денежных средств, полученных от АО «РобоИнвест», исключительно для развития и продвижения информационно-коммуникационных технологий в области робо-эдвайзинга на российском финансовом рынке.

В мае 2017 года ООО «УК «ФИНЭКС Плюс» от своей головной компании были получены денежные средства в сумме 1320000 долл. США, что составляет 50 % выделенных АО «РобоИнвест» средств для развития и поддержки сервиса «Финансовый автопилот». Информация о направлении на цели реализации Проекта «RoboETF» остальных выведенных в офшор средств в сумме 1277872 долл. США отсутствует.

Следует отметить, что определенное в акционерном соглашении намерение соинвестора по привлечению в течение одного года средств инвесторов, не входящих в инвестиционную группу FinEx, в размере не менее 325000,0 тыс. рублей не было осуществлено.

По истечении срока финансовой гарантии инвестиционной сделки АО «Росинфокоминвест» досрочно вышло из Проекта «RoboETF» 23 апреля 2018 года путем отчуждения принадлежащей ему доли акций в уставном капитале АО «РобоИнвест» в пользу соинвестора и получения гарантированной доходности в размере 17 % (87715,07 тыс. рублей).

С 26 апреля 2018 года Проект «RoboETF» реализуется инвестиционной группой FinEx самостоятельно. Единственным акционером созданной портфельной компании АО «РобоИнвест» является офшорная компания ФИНЭКС ХОЛДИНГ (БИ ВИ АЙ) ЭЛ. ПИ.

По информации Общества, результатом финансовых инвестиций в Проект «RoboETF» стало развитие платформы «Финансовый автопилот», в том числе: улучшение функциональности платформы; совершенствование технической платформы робо-эдвайзера; доработка платформы под требования ПАО Сбербанк и запуск сервиса «Простые инвестиции» 16 мая 2017 года; доработка платформы под требования сервиса «Яндекс.Деньги» и запуск сервиса Yammi в июле 2018 года.

Расходы АО «Росинфокоминвест» на подготовку и реализацию инвестиционной сделки по Проекту «RoboETF» составили:

3750,0 тыс. рублей - расходы Управляющей компании на осуществление экспертизы и подготовку документации по сделке с привлечением независимых экспертов, переводу и нотариальному удостоверению документов, принятые к возмещению за счет средств Общества (5 % от размера инвестиций Общества в Проект «RoboETF»);

5000,0 тыс. рублей - вознаграждение Управляющей компании, связанное с приобретением акций АО «РобоИнвест».

Кроме того, по итогам осуществленной инвестиции в Проект «RoboETF» генеральному директору и заместителю генерального директора по инвестициям Общества в соответствии с дополнительными соглашениями к трудовым договорам были выплачены вознаграждения за достижение установленных ключевых показателей эффективности (КПЭ) в размере 3060,0 тыс. рублей и 2548,80 тыс. рублей, соответственно.

Коэффициент окупаемости инвестиций ROI (Return on Investment), обычно применяемый для оценки финансовой доходности (убыточности) инвестиционных вложений, для Проекта «RoboETF» составил (-) 1,84 % (расчетно) [19] , что говорит об убыточности инвестиционных вложений АО «Росинфокоминвест» в Проект «RoboETF».

Факты совершения сделки по Проекту «RoboETF» с гарантийным опционом выхода из нее, достижение результата по реализации Проекта «RoboETF» при наличии 50 % средств, полученных ООО «УК «ФИНЭКС Плюс» для развития Проекта «RoboETF», сроки запуска сервиса «Простые инвестиции» (менее чем через месяц после получения инвестиций владельцем интеллектуальных прав) дают основания полагать отсутствие необходимости у международной инвестиционной группы FinEx финансовой поддержки для решения задач по развитию и продвижению робо-эдвайзинга на российском финансовом рынке и сервиса «Финансовый автопилот». На август 2016 года (дата вхождения Общества в Проект «RoboETF») международная инвестиционная группа FinEx управляла активами на сумму более 1 млрд. долл. США.

3.2. Анализ осуществления закупок товаров, работ, услуг, 
а также анализ исполнения договоров, заключенных по их результатам

Закупки товаров, работ и услуг Общество осуществляет в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за исключением проведения открытых конкурсов для заключения договора на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности, которые на основании части 4 статьи 5 Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» проводятся в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.

Приказами АО «Росинфокоминвест» образованы комиссии по закупкам. Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд Общества были утверждены решениями совета директоров (протоколы заседания совета директоров от 21 марта 2014 года № 1 и от 2 октября 2017 года № 3).

Информация о проведении соответствующих закупочных процедур и годовые планы закупок размещаются в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - ЕИС).

По результатам анализа закупки Обществом товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом № 223-ФЗ за период 2016 год - I полугодие 2018 года установлено, что Обществом заключены 18 договоров на общую сумму 46350,51 тыс. рублей, из которых 90 % закупок осуществлены у единственных поставщиков, без снижения предложенных цен. По остальным закупкам снижение первоначальной максимальной цены составило 3,8 процента.

Недостаточно активное использование Обществом конкурентных способов закупки товаров, работ, услуг ведет к риску недостижения установленных требований к расходованию средств аппаратом управления Общества в соответствии с приказом АО «Росинфокоминвест» от 10 марта 2017 года № 2 «О методике снижения затрат».

В нарушение части 5.1 статьи 3 Федерального закона № 223-ФЗ, согласно которой договоры на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг заключаются заказчиком в соответствии с размещенным в ЕИС планом закупки, в планы закупок АО «Росинфокоминвест» на 2017 и на 2018 годы, утвержденные 28 декабря 2016 года и 29 декабря 2017 года и размещенные в ЕИС, не включена информация о закупках, осуществленных для заключения договоров с индивидуальными предпринимателями на услуги по отбору и формированию списка подходящих кандидатов на замещение вакантной должности в Обществе на общую сумму 345,0 тыс. рублей (от 6 апреля 2018 года № КЛ/0049-2018 - на сумму 165,0 тыс. рублей и от 25 апреля 2018 года № КЛ/0045-2018 - на сумму 180,0 тыс. рублей), а также договора с Фондом «Росконгрес» на услуги по участию в Петербургском международном экономическом форуме от 24 мая 2017 года № 325522/21/С2/РЮР на сумму 295,0 тыс. рублей.

В нарушение части 5 статьи 4 Федерального закона № 223-ФЗ, согласно которой при закупке у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) информация о такой закупке может быть размещена заказчиком в ЕИС в случае, если это предусмотрено положением о закупке, и в нарушение пункта 4.4.3 положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд АО «Росинфокоминвест» (новая редакция), утвержденного решением совета директоров (протокол № 3 от 2 октября 2017 года), АО «Росинфокоминвест» не размещены в ЕИС сведения о закупках по вышеуказанным договорам.

В проверяемом периоде Обществом заключались договоры с физическими лицами на оказание услуг для осуществления деятельности органов управления Общества на общую сумму 1806,41 тыс. рублей, в том числе: на оказание услуг по подготовке заключений комитета по внутреннему контролю, проведению экспертно-аналитических мероприятий, разработке локальных нормативных актов, регулирующих процесс инвестиционной деятельности Общества, оказание иных услуг.

Большинство договоров с физическими лицами заключены без проведения закупочных процедур в соответствии с положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд Общества, так как сумма закупки не превышала 100,0 тыс. рублей. Общая сумма таких договоров составила более 1000,0 тыс. рублей.

Анализ предметов договоров с физическими лицами, а также хода их реализации и выполнения обязательств исполнителями показал, что большинство договоров не имеет достаточного обоснования для их заключения, отчетные документы исполнителей зачастую отсутствуют или носят формальный характер.

Например, в 2017 году Обществом были заключены 3 договора на общую сумму 250,0 тыс. рублей с физическими лицами об оказании консультационных услуг по вопросам налогообложения, по вопросам бухгалтерского учета и организации закупок товаров и услуг. Отчетные материалы по результатам исполнения указанных договоров представлены в виде распечатанных материалов из справочно-правовых систем.

В 2016 году Общество заключило договор с гражданкой С. на оказание услуг по осуществлению предварительного анализа проектов, поступивших в АО «Росинфокоминвест», с оформлением результата анализа по каждому проекту в виде резюме проекта и аналитической записки. За проведенные работы гражданке С. выплачено вознаграждение в размере 276,0 тыс. рублей. При этом результаты ее работы в Обществе отсутствуют, также отсутствуют информация о количестве рассмотренных гражданкой С. проектов, подготовленные резюме проектов и аналитические записки. В период оказания услуг гражданкой С. по договору в штате АО «Росинфокоминвест» имелся старший инвестиционный аналитик с аналогичными должностными обязанностями.

Проверкой установлено, что гражданка Г., замещавшая до 18 мая 2018 года должность советника Министра связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, оказывала АО «Росинфокоминвест» услуги по проведению экспертно-аналитических мероприятий на основании 2 гражданско-правовых договоров в период с 21 мая по 8 июня 2018 года на общую сумму 114,94 тыс. руб. При этом в нарушение части 4 статьи 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» АО «Росинфокоминвест» не сообщил в десятидневный срок о заключении таких договоров представителю нанимателя государственного служащего по последнему месту его службы.

В ходе анализа конкурсной документации по проведению открытых конкурсов на право заключения договора об оказании услуг по проведению обязательного ежегодного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности АО «Росинфокоминвест», проводимых в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, выявлено следующее:

в нарушение части 3 статьи 39 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ конкурсная комиссия, состав которой утвержден приказом АО «Росинфкоминвест» от 29 мая 2016 года № 8, состоит из 3 штатных сотрудников АО «Росинфокоминвест» вместо требуемого Федеральным законом количества членов конкурсной комиссии не менее чем 5 человек;

в нарушение части 2 статьи 54 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, в соответствии с которой контракт заключается не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в ЕИС протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, договоры об оказании услуг по проведению обязательного ежегодного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности АО «Росинфокоминвест» заключало с нарушением сроков:

- договор № 2707/2015 с ЗАО «Аудиторская фирма «Скарабей» заключен 27 июля 2015 года, то есть с нарушением установленного срока на 8 дней (протокол от 29 июня 2015 года № ПРО1 для закупки № 0473100007115000001 размещен в ЕИС 29 июня 2015 года);

- договор № 14/09 с ЗАО «Аудиторская фирма «Скарабей» заключен 14 сентября 2016 года, то есть с нарушением установленного срока на 58 дней (протокол от 28 июня 2016 года № ПРО1 для закупки № 0473100007116000001 размещен в ЕИС 29 июня 2016 года);

- договор № 24/08 с ЗАО «Аудиторская фирма «Скарабей» заключен 24 августа 2017 года, то есть с нарушением установленного срока на 35 дней (протокол от 29 июня 2017 года № ПРО1 для закупки № 0473100007117000001 размещен в ЕИС 30 июня 2017 года).

4. Оценка результативности взаимодействия федеральных органов 
исполнительной власти и АО «Росинфокоминвест» при осуществлении 
полномочий по развитию отрасли информационно-коммуникационных 
технологий в Российской Федерации

4.1. Утверждение основных стратегических документов АО «Росинфокоминвест», определяющих инвестиционную деятельность Общества, отнесено к компетенции органов управления Общества.

В период с даты утверждения Инвестиционной декларации (2014 год), Инвестиционной политики (2015 год), Стратегии развития (2015 год) органами управления не производилась корректировка их положений. При этом необходимость изменений основных регламентирующих документов Общества обусловлена, в том числе, изменением законодательных требований к деятельности Общества в связи с отказом в мае 2016 года от лицензии акционерного инвестиционного фонда.

Отсутствие необходимых изменений в документах, утверждение которых является обязанностью органов управления Общества, говорит о нескоординированной работе Общества и учредителя, кроме того приводит к тому, что до настоящего времени Общество занимает пассивную позицию при реализации основной цели - инвестирование в отрасль ИКТ. В частности:

управление активами происходит через Управляющую компанию, наличие которой не является обязательным после отказа Общества от лицензии акционерного инвестиционного фонда в мае 2016 года;

деятельность Управляющей компании имеет ряд ограничений, обусловленных Инвестиционной декларацией, являющейся неотъемлемой частью договора доверительного управления имуществом АО «Росинфокоминвест»;

при наличии прибыли от операций на бирже и на фондовом рынке, а также от размещения депозитов, у Управляющей компании отсутствует заинтересованность в достижении целей деятельности АО «Рос-инфокоминвест»;

отсутствие возможности вложения Обществом средств, например, в качестве инвестиций (займов) предполагаемым участникам проектов (компаниям отрасли ИКТ) без участия Управляющей компании приводит к отсутствию у Общества возможностей самостоятельного получения каких-либо доходов, за исключением доходов от размещения свободных средств на депозитах.

Следует отметить, что в марте 2016 года из устава Общества [20] исключены положения, наличие которых до настоящего времени установлено постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476 (положение, устанавливающее предельный размер вознаграждения Управляющей компании (2 % среднегодовой стоимости чистых активов Общества); положение, устанавливающее предельный размер средств, выделяемых на осуществление одного инвестиционного проекта, не превышающий 150000,0 тыс. рублей (или эквивалента указанной суммы в иностранной валюте), при этом одновременно составляющий не более 50 % суммарного объема инвестиций в форме денежных средств, направляемых в один инвестиционный проект).

Изменения, внесенные в устав Общества, являются следствием осуществленных этапов реформирования Общества. Несоответствие и противоречия положений законодательных нормативных правовых актов учредительным документам Общества позволяет Обществу обосновывать результаты своей деятельности положениями противоречивых документов, а также свидетельствуют о недоработках Министерства, в частности, по подготовке предложений по приведению положений постановления Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 года № 476 и изменяющих его документов к произведенным изменениям.

4.2. В соответствии с пунктом 3 Положения об осуществлении прав акционера Минкомсвязь России должно представлять ежегодно, до 10 марта, в Минэкономразвития России отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями акционерного общества.

В нарушение Положения об осуществлении прав акционера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 476, Минкомсвязью России отчеты об управлении находящимися в федеральной собственности акциями АО «Росинфокоминвест» в Минэкономразвития России не представлялись или представлялись формально. Формы и состав отчетности о результатах деятельности АО «Росинфокоминвест» не определены.

5. Оценка эффективности использования бюджетных средств 
при предоставлении бюджетных инвестиций в виде взноса в уставный 
капитал АО «Росинфокоминвест», в том числе оценка результативности 
принятых Обществом и заинтересованными органами исполнительной 
власти мер для достижения запланированных результатов при 
реализации мероприятий инвестирования в имущество организаций 
отрасли информационно-коммуникационных технологий и реализации 
целей и задач Общества, определенных в Стратегии развития Общества, 
Инвестиционной политике и Инвестиционной декларации Общества

5.1. Вопрос оценки эффективности деятельности государственных институтов развития по технологическому обновлению российской экономики и оптимизации выделенных ресурсов в целях развития инновационных технологий неоднократно поднимался в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и на заседаниях координационных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации.

Так, Президентом Российской Федерации были даны поручения Правительству Российской Федерации по проведению анализа деятельности государственных институтов развития: от 27 декабря 2013 года № Пр-3086 (подпункт 17 пункта 1) [21] ; от 28 мая 2015 года № Пр-1067 (подпункт «ж» пункта 1) [22] ; от 8 декабря 2015 года № Пр-2508 (подпункт 9 пункта 1) [23] .

Соответствующие поручения Правительства Российской Федерации были даны Минэкономразвития России как федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере развития предпринимательской деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, а также по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

В составе направленных в период 2013-2017 годов предложений Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации позиция ведомства была однозначной - в отсутствие результатов инвестиционной деятельности АО «Росинфокоминвест» необходимо его реформирование. В частности, предлагались различные варианты реформирования, такие как: передача Общества в управление ОАО «Российская венчурная компания» (далее - АО «РВК») путем внесения акций в уставный капитал ОАО «РВК» или докапитализация Общества до величины 3-5 млрд. рублей, создание на базе Общества отраслевых фондов для разработки и внедрения отраслевых ИТ-решений (например, для ТЭК, машиностроения), привлечение рыночных соинвесторов в созданные под управлением АО «Росинфокоминвест» фонды.

Несмотря на имеющиеся проблемы Общества с инвестированием средств в проекты в сфере ИКТ, представленные предложения не были реализованы.

По предложению Минкомсвязи России Общество было реформировано с одновременным отказом от лицензии акционерного инвестиционного фонда и снятием ограничения срока деятельности АО «Росинфокоминвест» - 1 января 2018 года, установленного в 2010 году.

Проверкой установлено, что в составе материалов, полученных Минэкономразвития России в 2018 году в ходе выполнения поручения Президента Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № Пр-2508, имеются предложения Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации по оптимизации состава и функций институтов развития.

Так, по мнению Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации, АО «Росинфокоминвест» осуществляет в основном непрофильную деятельность и не демонстрирует эффективную инвестиционную политику. В связи с этим, а также в связи с наличием пересечений приоритета деятельности с другими институтами развития (Внешэкономбанк, Фонд «Сколково», Фонд развития промышленности, Фонд содействия инновациям, Фонд «ВЭБ Инновации», АО «РВК», Фонд инфраструктурных и образовательных программ, АО «ОЭЗ», АО «ЭКСАР», АО «Российский экспортный центр», научные фонды (РНФ, РФФИ) Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации рекомендовано прекратить деятельность Общества в качестве института развития.

Указанные данные не вошли в доклад Минэкономразвития России Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву по итогам исполнения подпункта 9 пункта 1 поручения Президента Российской Федерации от 8 декабря 2015 года № Пр-2508. По мнению Минэкономразвития России, «оптимизация состава и функций институтов развития не требуется, поскольку для них курирующими федеральными органами исполнительной власти уже установлены необходимые приоритеты деятельности или такая оптимизация уже проведена» [24] .

Анализ полученных в ходе настоящей проверки от Минэкономразвития России материалов подтверждает пересечение приоритетов деятельности АО «Росинфокоминвест» с другими институтами развития.

Так, по состоянию на 1 июля 2018 года АО «РВК» сформировано 26 инвестиционных фондов, из которых 14 специализируются на инвестировании в сфере информационно-телекоммуникационных технологий. Общий уставный капитал созданных АО «РВК» фондов составляет 36237,90 млн. рублей. За период 2016 год - I полугодие 2018 года фондами АО «РВК» проинвестировано 16 компаний в сфере ИКТ. Совокупный объем проинвестированных фондами с участием капитала АО «РВК» средств в сферу ИКТ и телекоммуникации за период 2007-2018 годов составил 6084,06 млн. рублей, или 29 % всех произведенных инвестиций.

5.2. В период реформирования АО «Росинфокоминвест» (2015-2016 годы) принятие принципиальных решений по отказу Общества от лицензии акционерного инвестиционного фонда, а также продлению срока деятельности Общества без ограничений было обусловлено позицией заинтересованных ведомств и самого Общества о расширении возможностей Общества и снятии соответствующих ограничений.

Министерство как единственный акционер Общества и руководство Общества не смогли использовать возможности, полученные Обществом в результате реформирования. Инвестиционная политика Общества осталась неизменной, ограничения, наложенные на Общество как на акционерный инвестиционный фонд, отрицательно влияют на инвестиционную деятельность и реализацию целей, обозначенных Стратегией развития АО «Росинфокоминвест».

Кроме того, активы Общества в долларовом эквиваленте за весь период деятельности Общества уменьшились почти на 60 процентов.

По данным Росстата, с 2008 года (первого года работы АО «Росинфокоминвест») до 1 июля 2018 года денежный оборот отрасли ИКТ вырос почти в 3 раза.

При этом активы Общества снизили свой вес в отрасли ИКТ не только из-за роста курса валют по отношению к рублю, но и в связи с инфляцией. За период с января 2008 года по июнь 2018 года инфляция в Российской Федерации составила 123,76 процента.

На сегодняшний день перспективы Общества по изменению подходов к инвестированию в проекты отрасли ИКТ и соответствующей актуализации регламентирующих деятельность Общества документов не определены. Советом директоров и единственным акционером не приняты стратегические документы, которые определяют деятельность Общества на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Отсутствие полноценной инвестиционной деятельности АО «Росинфокоминвест» приводит к обесцениванию средств под воздействием инфляционной составляющей, упущенным возможностям по выполнению поставленных перед Обществом задач, формированию негативного имиджа АО «Росинфокоминвест» среди инновационного сообщества.

Сложившаяся ситуация является, в том числе, следствием нескоординированной работы Министерства и Общества, невыполнения обязанностей органов управления Общества, несвоевременных и необоснованных управленческих решений, неурегулированных Министерством разногласий на этапах подготовки нормативных правовых актов, регулирующих деятельность АО «Росинфокоминвест».

Примером непроработанных управленческих решений также является создание по инициативе Минкомсвязи России в январе 2017 года Российского фонда развития информационных технологий (далее - Фонд), функции и полномочия учредителя которого от имени Российской Федерации в настоящее время осуществляет Правительство Российской Федерации.

Несмотря на то, что в качестве целей создания Фонда определена поддержка научной, научно-технической, инновационной деятельности в сфере ИКТ, с даты создания Фонда решение по его финансированию не принято, поручение Правительства Российской Федерации о его регистрации в Минюсте России Министерством не выполнено, Фонд не осуществляет уставную деятельность почти 2 года.

Бездействие созданных по инициативе Министерства структур поддержки отрасли ИКТ требует кардинального изменения сложившейся ситуации, которое невозможно без взвешенного и обоснованного решения учредителя и заинтересованных ведомств. При этом принятие решения о целесообразности продолжения деятельности таких структур должно происходить с учетом определения их места и «веса» в развитии отрасли ИКТ, степени их влияния на системное развитие данной отрасли, а также в сравнении с возможностями иных ныне действующих финансовых институтов развития и их опыта работы в этой сфере.

Возражения или замечания руководителей объектов 
контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия отсутствуют.

Выводы

1. Во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 27 июня 2005 года № ПР-1061 в октябре 2007 года создан Российский инвестиционный фонд информационно-коммуникационных технологий (открытое акционерное общество). Уставный капитал Общества составляет 1450000,0 тыс. рублей.

2. При выделении средств в сумме 1450000,0 тыс. рублей из Инвестиционного фонда Российской Федерации в уставный капитал Российского инвестиционного фонда информационно-коммуникационных технологий было сделано исключение из общего порядка:

нормы Положения об Инвестиционном фонде, касающиеся условий и порядка предоставления государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда (получение положительного заключения инвестиционного консультанта, прохождение отбора на основе количественных критериев, основанных на показателях финансовой, бюджетной и экономической эффективности, утверждение паспорта инвестиционного проекта, иные нормы), к выделению средств на формирование уставного капитала Общества не применялись.

3. Имущество Общества подразделяется на имущество, предназначенное для инвестирования (инвестиционные резервы) (90 %), и имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов управления Общества (10 процентов).

Инвестиционные резервы - активы АО «Росинфокоминвест», состоящие из денежных средств и ценных бумаг, находятся в доверительном управлении у АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» в соответствии с возмездным договором доверительного управления имуществом.

4. В период 2016-2017 годов осуществлено реформирование Общества в части его отказа от лицензии акционерного инвестиционного фонда и продления срока деятельности - бессрочно.

5. Чистая прибыль АО «Росинфокоминвест» составила: 93,16 млн. рублей - в 2015 году, 77,55 млн. рублей - в 2016 году, 44,79 млн. рублей - в 2017 году. По итогам I полугодия 2018 года у АО «Росинфокоминвест» сформирована чистая прибыль в сумме 31,22 млн. рублей.

Дивиденды по акциям Общества в размере 100 % чистой прибыли за 2017 год (44,79 млн. рублей) перечислены в бюджет Российской Федерации. Дивиденды в предыдущие периоды Обществом не выплачивались.

6. Чистая прибыль в отчете Общества формируется исключительно за счет деятельности Управляющей компании по управлению активами Общества. Убыток от деятельности аппарата Общества после уплаты налогов составил: в 2015 году - 50,24 млн. рублей, в 2016 году - 45,73 млн. рублей, в 2017 году - 50,32 млн. рублей, в I полугодии 2018 года - 26,58 млн. рублей.

7. Из 453 рассмотренных Обществом в период 2015-2017 годов потенциальных проектов для инвестирования в области ИКТ только 12 проектов были направлены на рассмотрение в Управляющую компанию. Одобрение для инвестирования средств получил один проект, сумма инвестиций в который составила 75,0 млн. рублей.

8. Вознаграждение Управляющей компании АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент» составило: в 2015 году - 12,27 млн. рублей, в 2016 году - 13,77 млн. рублей, в 2017 году - 16,19 млн. рублей (от 1,13 до 1,67 % выручки от реализации ценных бумаг в соответствующем периоде).

9. Реализация проекта АО «Росинфокоминвест».

9.1. Реализация единственного проекта АО «Росинфокоминвест» в сфере ИКТ осуществлена посредством создания Обществом совместно с соинвестором ФИНЭКС ХОЛДИНГ (БИ ВИ АЙ) ЭЛ. ПИ. (Британские Виргинские острова) компании АО «РобоИнвест», зарегистрированной на территории Российской Федерации. Вклад в уставный капитал АО «РобоИнвест» осуществлен в сумме 150,00 млн. рублей, в равных долях по 75,0 млн. рублей от каждой из сторон.

9.2. В целях финансирования Проекта «RoboETF» и развития сервиса «Финансовый автопилот» акционерным обществом «РобоИнвест» были перечислены денежные средства в размере 2597872 долл. США (148,0 млн. рублей, или более 98 % уставного капитала АО «РобоИнвест») на счет компании ФИНЕКС И ТИ ЭФ ФАНД ЭЛ. ПИ. (Каймановы острова), не имеющей в своем составе ни работников, ни руководителей, и являющейся опосредованным владельцем ООО «УК «ФИНЭКС Плюс».

Результатом перечисления указанной суммы стало приобретение АО «РобоИнвест» доли ФИНЕКС И ТИ ЭФ ФАНД ЭЛ. ПИ. (Каймановы острова) в размере 2,31 процента.

9.3. Возврат в Российскую Федерацию части перечисленных для реализации Проекта «RoboETF» средств осуществлен 30 мая 2017 года на счет владельца интеллектуальных прав ООО «УК «ФИНЭКС Плюс» в сумме 1320000 долл. США, что составило 50 % вложений в реализацию Проекта «RoboETF».

Информация о направлении на цели реализации Проекта «RoboETF» выведенных в офшоры средств в сумме 1277872 долл. США отсутствует.

9.4. Учитывая информацию Общества о достижении цели Проекта по развитию сервиса «Финансовый автопилот» при использовании 50 % финансовых средств, инвестированных в Проект «RoboETF», представляется необоснованной оценка необходимых вложений в Проект «RoboETF» в сумме 150,0 млн. рублей.

9.5. АО «Росинфокоминвест» осуществлен выход из Проекта «RoboETF» по истечении одного года с даты начала его реализации и осуществлен возврат денежных средств по гарантии Otkritie Capital International Limited в сумме 87715,07 тыс. рублей.

По данным АО «Росинфокоминвест», окупаемость вложенных в Проект средств составила 17 % годовых. При этом коэффициент окупаемости инвестиций ROI (Return on Investment), обычно применяемый для оценки финансовой доходности (убыточности) инвестиционных вложений, для Проекта «RoboETF» составил (расчетно) (-) 1,84 процента.

9.6. По итогам финансовой деятельности АО «РобоИнвест» в 2017 году сформирован убыток в сумме 2504,0 тыс. рублей. По итогам I квартала 2018 года убыток АО «РобоИнвест» составил 279,0 тыс. рублей.

В нарушение пункта 7.2 положения о внутреннем контроле АО «Росинфокоминвест», согласно которому для каждого инвестиционного проекта должны быть установлены измеримые ключевые показатели эффективности (КПЭ) с рекомендуемой периодичностью их пересмотра и контроля за их выполнением - ежеквартально, КПЭ для АО «РобоИнвест» и КПЭ для Проекта «RoboETF» не устанавливались.

9.7. На текущую дату единственным акционером созданной портфельной компании АО «РобоИнвест» является офшорная компания ФИНЭКС ХОЛДИНГ (БИ ВИ АЙ) ЭЛ. ПИ.

10. В ходе проведения проверки выявлены следующие нарушения и недостатки.

10.1. Нарушения и недостатки в период создания и реформирования Общества.

10.1.1. Невыполнение Минэкономразвития России установленных в период 2007-2010 годов постановлением Правительства Российской Федерации от 6 августа 2006 года № 476 норм по отчуждению акций и передаче Общества в частные руки и возврату бюджетных средств в федеральный бюджет повлекло за собой невозможность финансирования Обществом проектов в области ИКТ вплоть до 2010 года.

Обществом до 2016 года не выполнялись поставленные перед ним задачи финансового института развития отрасли информационно-коммуни-кационных технологий, соинвестирование компаний отрасли ИКТ не осуществлялось, что противоречит статье 1 Федерального закона от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах».

10.1.2. В нарушение пункта 6 статьи 35 Федерального закона от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» в 2016 году решения об уменьшении уставного капитала до величины, не превышающей стоимость чистых активов, или о его ликвидации в связи с длительным (более 4 лет) несоответствием стоимости чистых активов Общества размеру уставного капитала Минкомсвязью России как учредителем не принимались.

10.2. Нарушения при осуществлении закупок товаров, работ, услуг.

10.2.1. В нарушение части 3 статьи 39 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ конкурсная комиссия, состав которой утвержден приказом АО «Росинфкоминвест» от 29 мая 2016 года № 8, состоит из 3 штатных сотрудников АО «Росинфокоминвест» вместо требуемого Федеральным законом количества членов конкурсной комиссии не менее чем 5 человек.

10.2.2. В нарушение части 2 статьи 54 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, в соответствии с которой контракт заключается не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в ЕИС в сфере закупок протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе, АО «Росинфокоминвест» заключало договоры с ЗАО «Аудиторская фирма «Скарабей» об оказании услуг по проведению обязательного ежегодного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности с нарушением сроков.

10.2.3. В нарушение части 5.1 статьи 3 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ, согласно которой договоры на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг заключаются заказчиком в соответствии с размещенным в ЕИС планом закупки, в планы закупок АО «Росинфокоминвест» на 2017 и 2018 годы, утвержденные 28 декабря 2016 года и 29 декабря 2017 года и размещенные в ЕИС, не включена информация о закупках, осуществленных для заключения договоров на услуги по подбору персонала на общую сумму 345,0 тыс. рублей, а также договора на услуги по участию в Петербургском международном экономическом форуме - на сумму 295,0 тыс. рублей.

10.2.4. В нарушение части 5 статьи 4 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ и пункта 4.4.3 положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд АО «Росинфокоминвест», утвержденного решением совета директоров (протокол от 2 октября 2017 года № 3), на момент проверки Обществом не размещены в ЕИС сведения о закупках по договорам от 6 апреля 2018 года № КЛ/0049-2018, от 25 апреля 2018 года № КЛ/0045-2018 и от 24 мая 2017 года № 325522/21/С2/РЮР.

10.3. Иные нарушения и недостатки.

10.3.1. Положения Инвестиционной декларации, утвержденной приказом Минкомсвязи России от 18 декабря 2014 года № 466 и являющейся базовым документом при осуществлении деятельности АО «Росинфокоминвест», до настоящего времени содержат ограничения для деятельности Общества в части соблюдения состава и структуры активов фондов смешанных инвестиций, установленные Федеральным законом от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» и утратившим силу в 2016 году приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 28 октября 2010 года № 10-79/пз-н.

Требования Федерального закона от 29 ноября 2001 года № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», в том числе к соблюдению состава и структуры активов, не являются обязательными для АО «Росинфокоминвест» в связи с его отказом от лицензии акционерного инвестиционного фонда. При этом положения Инвестиционной декларации являются неотъемлемой частью договора доверительного управления, соблюдение условий которого обязательно для АО «Росинфокоминвест» и АО «РЕГИОН Эссет Менеджмент».

10.3.2. При размещении средств Общества Управляющей компанией отдается предпочтение вложению средств с меньшей степенью риска с целью их сохранения и получения дохода.

Вложение средств АО «Росинфокоминвест» в компании ПАО «Мегафон», ПАО «Ростелеком», ОАО «Санкт-Петербург Телеком», ОАО «Вымпел-Коммуникации», не имеющие потребности в финансировании Обществом, не является целью Общества, определенной уставом и Стратегией развития Общества.

10.3.3. Представляется сомнительным достижение показателей, определенных Стратегией развития Общества, по рассмотрению в период 2015-2017 годов 453 потенциальных проектов для инвестирования в связи с отсутствием документального подтверждения результатов их рассмотрения и причин отклонения.

10.3.4. В нарушение Положения об осуществлении прав акционера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации № 476, Минкомсвязью России отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями АО «Росинфокоминвест» в Минэконом-развития России не представлялся. Формы и состав отчетности о результатах деятельности АО «Росинфокоминвест» не определены.

10.3.5. Отсутствие необходимых изменений в стратегических документах, утверждение которых является обязанностью органов управления Общества, является причиной непроработанных управленческих решений, говорит о нескоординированной работе Общества и учредителя, кроме того, приводит к тому, что до настоящего времени Общество занимает пассивную позицию при реализации основной цели - инвестировании в отрасль ИКТ. В частности:

управление активами происходит через Управляющую компанию, наличие которой не является обязательным после отказа Общества от лицензии акционерного инвестиционного фонда в мае 2016 года;

деятельность Управляющей компании имеет ряд ограничений, обусловленных Инвестиционной декларацией, являющейся неотъемлемой частью договора доверительного управления имуществом АО «Росинфокоминвест»;

при наличии прибыли от операций на бирже и на фондовом рынке, а также от размещения депозитов, у Управляющей компании отсутствует заинтересованность в достижении целей деятельности АО «Росинфокоминвест», так как:

- размещение инвестиционных резервов Общества на фондовом рынке позволяет сохранить и/или приумножить средства, но не достичь стратегической цели деятельности Общества - инвестирование с целью развития российской отрасли ИКТ как одного из приоритетных направлений технологического развития и модернизации экономики России;

- риски инвестирования в проекты ИКТ значительно превышают риски от вложений на фондовом рынке.

10.3.6. За период 10-летнего существования Обществом реализован лишь один проект в отрасли ИКТ, произошло значительное снижение веса инвестиционных резервов Общества в отрасли ИКТ и сложилась неочевидная репутация Общества. Деятельность Общества не отвечает положениям Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

Бюджетные средства (бюджетные инвестиции), предоставленные в виде взноса в уставный капитал АО «Росинфокоминвест», не используются в целях их предоставления. Меры, принимаемые органами управления Общества, Минкомсвязью России и Минэкономразвития России не позволяют достичь цели и решить задачи, поставленные перед Обществом как перед государственным институтом развития в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

Предложения

1. Направить информационное письмо Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации М.А. Акимову.

2. Направить информационное письмо Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

3. Направить обращение в Федеральную антимонопольную службу.

4. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации В.Е.ЧИСТОВА




ОТЧЕТ 
о результатах экспертно-аналитического мероприятия 
«Мониторинг и оценка эффективности мер 
по импортозамещению в части осуществления закупок 
программного обеспечения для государственных 
и муниципальных нужд за истекший период 2018 года» 

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: пункт 3.14.0.3 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Использование средств федерального бюджета, а также средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на реализацию проектов (мероприятий), направленных на осуществление закупок программного обеспечения органами государственной власти, в том числе федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами муниципального управления.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Провести оценку эффективности государственных мер регулирования импортозамещения программного обеспечения, предъявляемых в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации к этапам планирования и осуществления закупок программного обеспечения для государственных и муниципальных нужд.

2. Мониторинг хода реализации установленных Правительством Российской Федерации планов мероприятий, проектов в сфере информационных технологий, софинансируемых за счет бюджетов различных уровней, а также анализ достижения целевых показателей результативности в части решения задач импортозамещения программного обеспечения при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Объектами экспертно-аналитического мероприятия являются [25] :

80 главных распорядителей бюджетных средств из числа федеральных органов государственной власти Российской Федерации, а также органов управления государственными внебюджетными фондами;

органы государственной власти 85 субъектов Российской Федерации;

36 муниципальных образований из числа городских округов с численностью населения более 500 тыс. человек (пункт 3 программы проведения экспертно-аналитического мероприятия от 12 марта 2018 года № ПРМ-186, с учетом изменений от 14 июня 2018 года № ПРМ-319).

Исследуемый период: 2017-2018 годы.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия: с января 2018 года по декабрь 2018 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

1. Провести оценку полноты и эффективности государственных мер 
регулирования импортозамещения программного обеспечения 
в соответствии с действующим законодательством с анализом 
выявленных нарушений действующего законодательства 
о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг 
для обеспечения государственных и муниципальных нужд, 
а также антимонопольного законодательства, 
направленного на решение задач импортозамещения, 
в части осуществления закупок программного обеспечения 
для государственных и муниципальных нужд

Государственный заказ является действенным инструментом экономического регулирования, причем не только на национальном уровне, но и в макроэкономическом секторе. Изменение экономико-политической обстановки, начиная с 2015 года, нашло свое отражение в нормативных правовых документах, вводящих запреты и ограничения на проведение государственных и муниципальных закупок определенных иностранных товаров, в том числе программного обеспечения и средств информационно-коммуникационных технологий, а также поставщиков, исполнителей работ (оказания услуг) и участников закупок некоторых государств.

Общий объем рынка офисного программного обеспечения в Российской Федерации для федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов (по данным мониторинга) оценивается как 1609,9 тыс. пользователей (приложение № 8).

За период 2017-2018 годов (по состоянию на 30 октября 2018 года) общие объемы затрат (приложение № 4) федеральных, региональных и 36 муниципальных органов государственной власти, организаций на закупку программного обеспечения, в том числе в целях реализации мероприятий по импортозамещению, составили 33016209,4 тыс. рублей по результатам представленной в рамках экспертно-аналитического мероприятия информации о 33702 государственных и муниципальных закупках.

Правовой основой применения запретов и ограничений при осуществлении государственных и муниципальных закупок являются положения контрактной системы о национальном режиме. Вопросы импортозамещения программного обеспечения регулируются более чем 50 нормативными правовыми актами и организационно-распорядительными документами федерального уровня (перечень нормативных правовых актов приведен в приложении № 2).

С 2016 года вступили в силу изменения в Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (статья 12.1), нормативно закрепляющие понятие российского программного обеспечения и создание единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных (далее - Реестр).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236 «Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с 1 января 2016 года введены ограничения (т.н. «национальный режим» на закупку программного обеспечения, происходящего из иностранных государств).

Указанные требования распространяются на закупку программ для электронных вычислительных машин и баз данных, реализуемых независимо от вида договора на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, а также исключительных прав и прав использования на программное обеспечение (далее - программное обеспечение) для целей осуществления закупок в интересах государственных и муниципальных нужд, а также не содержат запрета на эксплуатацию существующего иностранного программного обеспечения.

Введенный запрет фактически имеет характер ограничения в связи с тем, что иностранное программное обеспечение может быть закуплено, если программное обеспечение соответствующего класса отсутствует в Реестре либо имеющееся в нем программное обеспечение не соответствует требованиям государственного заказчика по характеристикам, что существенно снижает эффективность его правоприменения.

Функцию оператора Реестра, в том числе ведение Реестра, осуществляет ФГУП Межотраслевой научно-исследовательский институт «Интеграл», подведомственный Минкомсвязи России, в соответствии с пунктом 6 Правил формирования и ведения единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных и единого реестра программ для электронных вычислительных машин и баз данных государств - членов Евразийского экономического союза, за исключением Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236, и статьей 13 Федерального закона от 29 декабря 1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» (ред. от 3 июля 2016 года). Проведение экспертизы при включении программного обеспечения в Реестр осуществляется экспертным советом Минкомсвязи России [26] .

В настоящее время в Реестре содержится информация о 4786 программных продуктах, сгруппированных в 24 класса.

Анализ представленных ФАС России решений и предписаний показал, что действующим законодательством не установлены какие-либо ограничения к характеристикам закупаемого программного обеспечения, которые бы не позволили государственным заказчикам закупать программное обеспечение с излишними потребительскими свойствами. Зафиксированы факты установления завышенных требований к функциональности, ограничивающих конкуренцию и создающих необоснованные преференции для поставщиков иностранного программного обеспечения (информация о результатах контрольных мероприятий ФАС России приведена в приложении № 10). Следует отметить, что закупка программного обеспечения с избыточными потребительскими свойствами без достаточных обоснований является признаком неэффективного расходования бюджетных средств (анализ типовых требований государственных заказчиков, устанавливаемых в обоснованиях о невозможности закупки программного обеспечения, включенного в Реестр (для офисного программного обеспечения) приведен в приложении № 11).

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 2018 года № 658 «О централизованных закупках офисного программного обеспечения, программного обеспечения для ведения бюджетного учета, а также программного обеспечения в сфере информационной безопасности», начиная с III квартала 2018 года, организация централизованных закупок офисного программного обеспечения, а также программного обеспечения в сфере информационной безопасности для нужд федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, должна обеспечиваться Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Централизованные закупки программного обеспечения для ведения бюджетного учета федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, и подведомственных им федеральных казенных учреждений должны обеспечиваться Федеральным казначейством.

В 2018 году Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, а также Федеральным казначейством указанные централизованные закупки не осуществлялись, при этом проводилась подготовительная работа к запуску механизма централизованных закупок. При этом в 2018 году средства федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения централизованных закупок программного обеспечения в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и в Федеральное казначейство не передавались.

В рамках экспертно-аналитического мероприятия, охватывающего период 2017-2018 годов, рассмотрены регуляторные особенности импортозамещения программного обеспечения и их фактическая реализация на основе представленных объектами экспертно-аналитического мероприятия (далее - респонденты) данных о закупках программного обеспечения.

Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 года № 203 утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы (далее - Стратегия), определившая в качестве одного из направлений предоставление безопасных и технологически независимых программного обеспечения и сервисов.

В соответствие с пунктом 2 Указа предусмотрено утверждение Правительством Российской Федерации перечня показателей реализации Стратегии и плана ее реализации (срок утверждения установлен до 1 октября 2017 года), которые до настоящего времени не утверждены.

В период 2017-2018 годов всеми федеральными органами исполнительной власти и внебюджетными фондами продолжалась эксплуатация зарубежного программного обеспечения в информационных системах (приложение № 4).

Более 96 % федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и государственных внебюджетных фондов (приложение № 4) в качестве операционных систем используют программное обеспечение, не включенное в Реестр, 82 % - используют почтовые серверы зарубежного производства. Более 99 % - используют серверы управления базами данных (далее - СУБД) производства Microsoft или Oracle, а также свободно распространяемое программное обеспечение СУБД, не включенное в Реестр (Red Hat, CentOS, Sybase SQL Anywhere, FreeBSD и др.), в том числе, имеющее ограничения по использованию и технической поддержке на территории Российской Федерации. При этом среди используемого программного обеспечения наблюдается большое количество типов и производителей общесистемного и прикладного программного обеспечения. Однако в перечне систем электронного документооборота, информационной безопасности преобладает (порядка ¾ общего объема) российское программное обеспечение, включенное в Реестр (например, антивирусные программы производства «Лаборатория Касперского»).

Еще более серьезная ситуация наблюдается в региональных информационных системах (приложение № 4): серверные операционные системы, службы каталога и базовые службы Microsoft и других зарубежных производителей используют порядка 94 % респондентов, СУБД - 100 %, зарубежные почтовые системы - 91 %, даже в системах информационной безопасности зарубежные средства используют 38 % респондентов.

Таким образом, текущее состояние государственной и муниципальной информатизации существенно зависит от зарубежного программного обеспечения в большинстве классов программного обеспечения.

В связи с вводимыми ограничениями на использование и техническую поддержку на территории Российской Федерации программного обеспечения иностранных компаний такое положение характеризуется снижением общего уровня надежности государственных и информационных систем ведомственных (федеральных, региональных, муниципальных), потенциально создает предпосылки для завышения затрат на их эксплуатацию, а также приводит к снижению уровня информационной безопасности информационных систем.

В перечне целей, целевых показателей, дополнительных показателей, указанных в проекте паспорта национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» [27] , указаны планируемые стоимостные доли закупаемого и (или) арендуемого отечественного программного обеспечения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и иными органами государственной власти, а также государственными корпорациями, компаниями с государственным участием. Анализ представленных данных закупок программного обеспечения (приложение № 4) показал достижение показателя 3.1 за период 2017-2018 годов: 80 федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти, внебюджетными фондами - 50,1 % (на уровне 2018 года); 85 органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации - 55,3 % (на уровне 2018 года); 36 органами муниципального управления - 66,3 % (на уровне 2019 года).

Общий показатель для всех органов государственной власти в рамках текущих объемов финансирования позволил обеспечить достижение показателя импортозамещения в рамках государственного заказа в объеме доли закупок программного обеспечения из Реестра, оцениваемой в размере 52,9 %, при этом отмечается тенденция роста значения показателя импортозамещения в региональных органах исполнительной власти: с 53 % за 2017 год до 59,4 % за истекшие три квартала 2018 года (при среднем значении за 2017-2018 годы - 55,3 процента).

В части закупок офисного программного обеспечения данный показатель для федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов за 2017-2018 годы составил 68,21 процента.

В соответствии с проектом паспорта национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» реализация указанных задач планируется в рамках государственных программ Российской Федерации «Информационное общество», «Экономическое развитие и инновационная экономика» и других государственных программ Российской Федерации, включая отраслевые государственные программы субъектов Российской Федерации. Однако паспорт проекта не затрагивает вопросы импортозамещения программного обеспечения на муниципальном уровне, что является критичным с учетом ограниченности муниципальных бюджетов (при этом на муниципальные закупки программного обеспечения равным образом распространяется весь комплекс введенных запретов и ограничений).

Так, затраты на закупку программного обеспечения на муниципальном уровне всего лишь 36 муниципальных образований, являющихся объектами мониторинга в рамках экспертно-аналитического мероприятия, составили 951794,5 тыс. рублей (или 2,9 %) в общем объеме затрат на закупку программного обеспечения всеми федеральными, региональными органами государственной власти и государственными внебюджетными фондами.

В настоящий момент на официальных сайтах ОАО «РЖД», ФГУП «Почта России», ПАО «Ростелеком», ПАО «Газпром» размещены планы по импортозамещению, а также планы закупок, однако в части программного обеспечения указанные планы в основном не содержат информацию об импортозамещении общесистемного программного обеспечения, например, закупки в целях миграции данных с систем управления базами данных зарубежных производителей на российские аналоги, включенные в Реестр, закупки офисного программного обеспечения, программного обеспечения для ведения бюджетного учета, геоинформационных систем, включенных в Реестр. При этом государственными корпорациями, компаниями с государственным [28] участием в период 2017-2018 годов проводились масштабные закупки иностранного программного обеспечения.

2. Провести мониторинг планирования, предоставления 
и использования средств федерального бюджета, а также средств 
бюджетов государственных внебюджетных фондов 
Российской Федерации, на реализацию проектов (мероприятий), 
направленных на осуществление закупок программного обеспечения 
федеральными органами исполнительной власти 
Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов 
Российской Федерации и органами муниципального управления

Федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, государственными внебюджетными фондами Российской Федерации проводились закупки программного обеспечения (приложение № 4) в рамках 2792 мероприятий по информатизации в целях создания, развития и эксплуатации 2825 объектов учета [29] .

Среднестатистическое значение показателя «Доля закупок отечественного программного обеспечения, включенного в Реестр, в общем объеме закупок программного обеспечения» за период 2017-2018 годов для федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составила 50,1 %, что соответствуют уровню, указанному в проекте паспорта национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» [30] .

Общий объем закупок программного обеспечения федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации (приложение № 4), государственными внебюджетными фондами Российской Федерации составил 17178880,6 тыс. рублей, в том числе на закупку программного обеспечения, включенного в Реестр, - 8598551,0 тыс. рублей в рамках 24395 государственных закупок.

Государственными заказчиками из числа федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов подготовлено 656 обоснований в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236. При этом выявлена 121 закупка на сумму 3295772,0 тыс. рублей с признаками нарушений, связанных с введенными ограничениями закупок программного обеспечения, не включенного в Реестр.

Результаты мероприятия не выявили использования средств федерального бюджета, а также средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, на реализацию проектов (мероприятий), направленных на осуществление закупок программного обеспечения 85 органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и 36 органами муниципального управления.

Согласно представленным данным в период 2017-2018 годов 5,2 % закупок программного обеспечения на сумму 897627,6 тыс. рублей проведено федеральными органами исполнительной власти, государственными внебюджетными фондами в рамках прочих расходов (ВР 244), субсидий бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания (ВР 611), субсидий на иные цели (ВР 612), а также в рамках НИР и ОКР (ВР 241), то есть не в соответствии с порядком, определенным приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н (ред. от 20 сентября 2018 года), в соответствии с которым расходы на закупку товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий отражаются по ВР 242, что не попадает под процедуру координации затрат на информатизацию в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2010 года № 365.

На основании представленных данных Счетной палатой Российской Федерации предложена методика (приложение № 5. Описание методики формирования рейтинга импортозамещения программного обеспечения) оценки эффективности реализации политики импортозамещения программного обеспечения, позволяющая комплексно оценить и выявить основные риски и сдерживающие факторы реализации государственной политики импортозамещения программного обеспечения, а также сформировать рейтинг (приложения №№ 6, 7. Рейтинги импортозамещения в федеральных, региональных и муниципальных органах государственной власти и государственных внебюджетных фондах) импортозамещения программного обеспечения органами государственной власти, в том числе федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами муниципального управления (респондентами в рамках экспертно-аналитического мероприятия).

3. Провести мониторинг планирования, предоставления и использования 
средств бюджетов различных уровней на реализацию проектов 
(мероприятий), направленных на осуществление закупок 
программного обеспечения органами исполнительной власти 
субъектов Российской Федерации и органами 
муниципального управления (выборочно)

За период 2017-2018 годов среднестатистическое значение показателя «Доля закупок отечественного программного обеспечения, включенного в Реестр, в общем объеме закупок программного обеспечения» для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации составляет 55,3 %, в том числе: в 2017 году - 53 %, за истекший период 2018 года - 59,4 %; для органов муниципального управления - 66,3 %, в том числе: в 2017 году - 73 %, за истекший период 2018 года - 56 % (приложение № 4).

Общий объем закупок программного обеспечения 85 органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и 36 органами муниципального управления в 2017-2018 годах составил 15837328,8 тыс. рублей, (в том числе: региональные органы исполнительной власти - 14885534,3 тыс. рублей, муниципальные органы исполнительной власти - 951794,5 тыс. рублей), что составляет 92 % от совокупных затрат федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, при этом не подлежит координации использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов (в части планирования затрат на информатизацию в соответствии с приоритетными направлениями использования и развития информационно-коммуникационных технологий, наличия обязательного согласования планов информатизации до момента принятия бюджетных обязательств государственными заказчиками - по аналогии с постановлением от 24 мая 2010 года № 365).

В указанный период затраты на закупку программного обеспечения, включенного в Реестр, составили 8860881,2 тыс. рублей в рамках государственных и муниципальных закупок, что превысило уровень аналогичных затрат федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов (103 процента).

Государственными и муниципальными заказчиками подготовлено 1604 обоснования (приложение № 4) в соответствии с требованиями постановления от 16 ноября 2015 года № 1236, что в 2,45 раза превышает количество обоснований федеральных органов исполнительной власти. При этом выявлены 533 закупки на сумму 1617767,7 тыс. рублей с признаками нарушений, связанных с введенными ограничениями закупок программного обеспечения, не включенного в Реестр, что более чем в 4,4 раза превышает количество, выявленное у федеральных органов исполнительной власти при более низком (в 2 раза) объеме нарушений в основном на закупках сравнительно малого объема (до 500 тыс. рублей), проводимых региональными администрациями и подведомственными предприятиями в рамках различных статей затрат.

Согласно представленным данным в период 2017-2018 годов закупки программного обеспечения для нужд субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), органов управления территориальных государственных внебюджетных фондов осуществлялись в том числе, в рамках субсидий бюджетным учреждениям на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания (ВР 611), субсидий на иные цели (ВР 612), а также в рамках НИР и ОКР (ВР 241), то есть не в соответствии с рекомендованным порядком, определенным приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н (ред. от 20 сентября 2018 года), в соответствии с которым расходы на закупку товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий по таким закупкам отражаются в рамках ВР 244, а также ВР 242 (приложение № 4).

Однако 8,7 % от общего объема закупок программного обеспечения региональными органами исполнительной власти не отражено по ВР 242 и ВР 244, так как осуществлялся в рамках предоставления субсидий бюджетным учреждениям и проведения НИР (ВР 611, ВР 612, а также 241) на сумму 1301765,9 тыс. рублей.

Муниципальными органами по данным видам расходов проведено 4,25 % общего объема затрат на сумму 40406,0 тыс. рублей.

Исходя из представленной информации о закупках программного обеспечения, региональными и муниципальными органами исполнительной власти допускаются аналогичные нарушения, связанные с отсутствием обоснований программного обеспечения, не включенного в Реестр, а также прочие нарушения, характерные для федеральных органов исполнительной власти. В рамках мониторинга выявлено 537 закупок с признаками нарушений на сумму 2177327,1 тыс. рублей (приложение № 4).

4. Провести мониторинг исполнения планов импортозамещения 
отдельных классов программного обеспечения 
(в части отечественного офисного программного обеспечения 
и отечественных геоинформационных технологий), 
установленных Правительством Российской Федерации

В рамках экспертно-аналитического мероприятия проведена оценка исполнения плана перехода в 2016-2018 годах федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов на использование отечественного офисного программного обеспечения в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2016 года № 1588-р «Об утверждении плана перехода в 2016-2018 годах федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов на использование отечественного офисного программного обеспечения».

Данные о закупках, фактическом использовании и мероприятиях по импортозамещению офисного программного обеспечения в рамках экспертно-аналитического мероприятия представлены 75 респондентами, в том числе 69 федеральными органами исполнительной власти, тремя государственными внебюджетными фондами, а также дополнительно 6 органами государственной власти, не относящимися к федеральным органам исполнительной власти [31] .

Общий объем закупок офисного программного обеспечения в 2017-2018 годах (по данным 75 респондентов) составил 2543985,7 тыс. рублей, осуществленных в рамках 1141 государственного контракта (приложение № 8).

Процентное соотношение офисного программного обеспечения, включенного в Реестр, к общему объему закупок офисного программного обеспечения в период 2017-2018 годов составило 68,2 %, что соответствует объему закупок офисного программного обеспечения из Реестра: 1735374,86 тыс. рублей (1005 закупок, приложение № 8).

Количество закупок офисного программного обеспечения из Реестра в 7,4 раза превысило аналогичные закупки иностранного офисного программного обеспечения. Однако средняя стоимость закупки иностранного программного обеспечения в 3,4 раза превышала среднюю стоимость закупки российского офисного программного обеспечения, что позволило при меньшем количестве (136 закупок) израсходовать 808610,9 тыс. рублей на закупку иностранного офисного программного обеспечения (приложение № 8).

10 респондентов (Министерство обороны Российской Федерации (17,9 %), Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (17,3 %), Министерство здравоохранения Российской Федерации (14,5 %), Федеральная налоговая служба (9,9 %), Пенсионный фонд Российской Федерации (4,5 %), Фонд социального страхования Российской Федерации (4,3 %), Федеральное казначейство (4,2 %), Министерство внутренних дел Российской Федерации (2,9 %), Федеральная служба судебных приставов (2,8 %), Федеральное агентство по государственным резервам (2,5 %) обеспечили 80,8 % от общего объема закупок офисного программного обеспечения в 2017-2018 годах (приложение № 8), 58,6 % закупок российского офисного программного обеспечения обеспечены 5 государственными заказчиками (Министерство обороны Российской Федерации (26 %), Федеральная налоговая служба (14 %), Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (8 %), Федеральное казначейство (6 %), Федеральная служба судебных приставов (4 процента).

92,8 % заказа 2017-2018 годов офисного программного обеспечения, не включенного в Реестр, осуществлялось всего 4 государственными заказчиками (Министерство здравоохранения Российской Федерации (41,7 %), Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (36,6 %), Фонд социального страхования Российской Федерации (8,2 %), Пенсионный фонд Российской Федерации (6,3 %). Данными респондентами заключены 282 государственных контракта на поставку офисного программного обеспечения, включенного в Реестр, и 47 контрактов на поставку программного обеспечения, не включенного в Реестр, в том числе иностранного офисного программного обеспечения на общую сумму 2054867,9 тыс. рублей. Процентное соотношение офисного программного обеспечения, включенного в Реестр, к общему объему закупок офисного программного обеспечения для данных закупок составило 62,57 % (приложение № 8).

8 респондентов (Министерство финансов Российской Федерации (46 %), Фонд социального страхования Российской Федерации (40 %), Министерство иностранных дел Российской Федерации (35 %), Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (33 %), Федеральное агентство по туризму (29 %), Федеральная служба по финансовому мониторингу (23 %), Министерство здравоохранения Российской Федерации (8 %), Федеральное архивное агентство (6 %) не обеспечили достижение показателя стоимостной доли закупаемого и (или) арендуемого федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и иными органами государственной власти отечественного программного обеспечения более 50 % (приложение № 8).

20 респондентов представили информацию об отсутствии закупок офисного программного обеспечения в 2017-2018 годах (приложение № 8).

Согласно представленным респондентами данным имеются признаки нарушения пункта 3 распоряжения Правительства Российской Федерации от 26 июля 2016 года № 1588-р:

- 4 федеральных органа исполнительной власти в установленный срок (до 1 октября 2016 года) не представили сведения об использовании офисного программного обеспечения в Минкомсвязь России, 43 федеральных органа исполнительной власти представили данные с нарушением установленных сроков (приложение № 8);

- сроки утверждения планов-графиков перехода (до 1 марта 2017 года) нарушены 53 федеральными органами исполнительной власти и 2 государственными внебюджетными фондами.

Более половины представленных планов-графиков не соответствуют рекомендованной Минкомсвязью России форме [32] по перечню мероприятий, срокам их реализации (перечень зафиксированных отклонений приведен в приложении № 8).

Приказ Минкомсвязи России от 29 июня 2017 года № 334 «Об утверждении методических рекомендаций по переходу федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов на использование отечественного офисного программного обеспечения, в том числе ранее закупленного офисного программного обеспечения» установлены значения и сроки достижения рекомендуемых индикаторов эффективности перехода на использование отечественного офисного программного обеспечения по 8 категориям (типам) офисного программного обеспечения с достижением по отдельным типам программного обеспечения уровня от 80 до 100 % к 2020 году, а к 2018 году - от 40 до 100 %, отдельно для федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов и для их территориальных подразделений.

В целях интегрального сопоставления достигнутых результатов по состоянию на 30 августа 2018 года рассчитан средний показатель по всем категориям, в соответствии с установленными приказом Минкомсвязи России от 29 июня 2017 года № 334 значениями, составляющий в 2018 году 49,4 %. Данная оценка показала, что 38 респондентов не обеспечили достижение среднего показателя для уровня 2018 года - более 49,4 %, 27 респондентов - достигли требуемого уровня (приложение № 8). Средний процент исполнения утвержденных планов всеми федеральными органами исполнительной власти и государственными внебюджетными фондами составил 47,8 % (на 30 августа 2018 года).

У 44 респондентов зафиксированы отклонения по отдельным показателям собственных утвержденных планов-графиков перехода на период 2017-2018 годов и на плановый период до 2020 года государственного органа на использование отечественного офисного программного обеспечения. Всего выявлено 206 отклонений от реализации (приложение № 8), связанных как с отсутствием достаточного финансирования и пересмотром планов и сроков реализации, так и с объективными техническими сложностями.

В условиях отсутствия методической поддержки, детальных дорожных карт, а также рекомендаций по переводу информационных инфраструктур государственных заказчиков с целью обеспечения совместимости и работоспособности отечественного программного обеспечения с существующими техническими решениями, порядка проведения обучения, устранения недоработок в отечественном программном обеспечении реализация установленных планов несет в себе существенные риски потери работоспособности информационных систем и ресурсов органов государственной власти и государственных внебюджетных фондов.

В рамках экспертно-аналитического мероприятия отмечено нарушение исполнения пунктов 1, 2, 3, 5 Плана перехода на использование отечественных геоинформационных технологий, утвержденного распоряжением Президента Российской Федерации от 18 мая 2017 года № 163-рп (далее - План от 18 мая 2017 года № 163-рп) (ответственные - Минэкономразвития России, Минкомсвязь России), в том числе по внесению в законодательство Российской Федерации необходимых изменений по определению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление нормативно-правового регулирования в области использования геоинформационных технологий, а также определению обязанности государственных корпораций, организаций, находящихся под контролем государства [33] , использовать программные средства геоинформационных систем, соответствующие установленным требованиям.

В отсутствие методических рекомендаций, указанных в пункте 4 Плана от 18 мая 2017 года № 163-рп, не определены основные показатели деятельности в сфере использования отечественных геоинформационных технологий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 7 Плана от 18 мая 2017 года № 163-рп.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации представлена информация (21 респондент (перечень субъектов Российской Федерации приведен в приложении № 12) об утверждении региональных планов перехода на использование отечественных геоинформационных технологий и проведения инициативных работ по внедрению геоинформационных систем, не дожидаясь установления указанных правовых оснований. Аналогичные мероприятия зафиксированы в четырех муниципальных образованиях.

Согласно представленной информации федеральными органами исполнительной власти, государственными внебюджетными фондами закупки программного обеспечения в области геоинформационных технологий в 2017-2018 годах фактически не производились. Единственная закупка была проведена МВД России [34] . О планах по развитию и эксплуатации геоинформационных систем федеральных органов исполнительной власти представлена информация только от Минобороны России.

Выводы

1. Одной из основных причин недостаточных темпов реализации политики импортозамещения являлось отсутствие в государственных, региональных и муниципальных программах информатизации обоснованных и технически реализуемых планов перехода на преимущественное использование отечественных продуктов и решений в целях создания полнофункционального инфраструктурного контура организаций на базе отечественного программного обеспечения, обеспечивающего надежность, устойчивость, технологическую независимость и информационную безопасность информационных систем.

2. В отсутствие утвержденных показателей реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы должным образом не осуществлялся контроль за результатами ее реализации в части использования преимущественно отечественного программного обеспечения в органах государственной власти Российской Федерации, компаниях с государственным участием, органах местного самоуправления.

3. Обозначенный в проекте паспорта национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» показатель «Стоимостная доля закупаемого и (или) арендуемого федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов и иными органами государственной власти отечественного программного обеспечения, проценты» достиг уровня 2018 года (составляет 52,9 процента).

4. Анализ государственных мер, принятых в целях достижения импортозамещения в части установления при осуществлении закупок программного обеспечения требований, предусматривающих использование при описании объекта закупки показателей, технических характеристик, терминологии в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере технического регулирования и стандартизации, а также приоритета российским товарам и производителям в виде снижения на 15 % предложенной цены договора, показывает их низкую эффективность по причине неприменения государственными заказчиками указанных мер.

5. Запрет на приобретение иностранного программного обеспечения при наличии российского аналога в едином реестре российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных имеет характер преодолимых ограничений и не предусматривает действенных механизмов контроля и администрирования исполнения, в том числе:

нормативными правовыми актами не установлены ограничения к характеристикам закупаемого программного обеспечения, которые бы не позволили государственным заказчикам закупать программное обеспечение с излишними потребительскими свойствами;

отсутствуют механизмы оценки (в том числе независимой) и подтверждения характеристик программного обеспечения, а также согласования, утверждения соответствующих обоснований невозможности закупки программного обеспечения, включенного в Реестр, подготовка которого полностью находится в сфере ведения государственного (муниципального) заказчика.

6. Федеральными органами исполнительной власти в 2018 году не обеспечена передача Минкомсвязи России бюджетных ассигнований на закупку офисного программного обеспечения и программного обеспечения в сфере информационной безопасности в целях осуществления централизованных закупок офисного программного обеспечения, программного обеспечения в сфере информационной безопасности, а также программного обеспечения для ведения бюджетного учета в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации № 658, в связи с чем у Минкомсвязи России отсутствовала возможность осуществления централизованных закупок, начиная с III квартала 2018 года. Реализация планов перехода на отечественное офисное программное обеспечение фактически не осуществляется, при этом ведомствами заложены бюджетные лимиты не более 30 % от необходимых объемов.

7. При осуществлении закупок программного обеспечения государственными и муниципальными заказчиками не применялся должным образом Классификатор программ для электронных вычислительных машин и баз данных (далее - Классификатор) в соответствии с правилами, утвержденными приказом Минкомсвязи России от 31 декабря 2015 года № 622, а именно: при формировании планов закупок, планов-графиков закупок программного обеспечения государственными и муниципальными заказчиками использовались коды ОКПД2, не внесенные в Классификатор.

8. Минкомсвязью России не утверждена методика проведения проверки сведений, содержащихся в Реестре, на предмет соответствия требованиям, установленным Правилами формирования и ведения единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236, а также дополнительным требованиям к программам для электронных вычислительных машин и базам данных, сведения о которых включены в реестр российского программного обеспечения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2017 года № 325 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 года № 1594, вступило в силу с 1 января 2018 года). По информации Минкомсвязи России (по состоянию на 14 декабря 2018 года), приказ Минкомсвязи России об утверждении методики проведения проверки сведений, содержащихся в Реестре, на предмет соответствия требованиям, установленным указанными выше Правилами, доработанный с учетом представленных замечаний, направлен на государственную регистрацию в Минюст России.

9. Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2017 года № 325 внесены изменения в пункт 4 Правил формирования и ведения единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236, предусматривающие включение в реестровую запись сведений о соответствии или несоответствии программного обеспечения дополнительным требованиям к программам для электронных вычислительных машин и базам данных сведения о которых включены в Реестр. Однако постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 года № 1594 указанная норма была исключена.

Исключение указанной нормы привело к отсутствию взаимосвязи между сведениями о программном обеспечении, ранее включенном в Реестр, и информацией о соответствии дополнительным требованиям к нему, в связи с чем планирование и осуществление государственными (муниципальными) заказчиками закупок офисного программного обеспечения затруднено.

Кроме того, возможности Реестра не позволяют проводить сравнение характеристик программного обеспечения с импортозамещаемыми аналогами, что также снижает эффективность применения Реестра при планировании и осуществлении государственными (муниципальными) заказчиками закупок офисного программного обеспечения.

10. Использование государственными и муниципальными заказчиками Реестра при планировании (в части формирования планов и планов-графиков закупок) и проведении государственных и муниципальных закупок программного обеспечения затруднено в связи с ограниченными возможностями и недостаточным информационным наполнением Реестра, в том числе в связи с отсутствием в реестровой записи сведений о соответствии или несоответствии офисного программного обеспечения дополнительным требованиям, а также в связи с отсутствием:

технической возможности определения на основании данных Реестра кодов ОКПД2 для классов программного обеспечения, предусмотренных Классификатором;

референтных цен и возможности сравнения с зарубежными аналогами.

11. Формирование и ведение реестра евразийского программного обеспечения, предусмотренного пунктом 3 Правил формирования и ведения единого реестра российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236, Минкомсвязью России не обеспечено.

12. Анализ исполнения государственными и муниципальными заказчиками при осуществлении закупок программного обеспечения требований по применению национального режима, установленных частью 3 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», показал, что заказчиками не обеспечивалось размещение в ЕИС обоснований невозможности соблюдения запрета или ограничения в соответствии с Порядком подготовки обоснования невозможности соблюдения запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств (за исключением программного обеспечения, включенного в единый реестр программ для электронных вычислительных машин и баз данных из государств - членов Евразийского экономического союза, за исключением Российской Федерации), для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236.

13. При осуществлении закупок программного обеспечения государственными и муниципальными заказчиками в ЕИС размещались извещения об осуществлении закупок, не содержащие информацию об условиях, запретах и ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, что не соответствует статье 14 и пункту 10 статьи 42 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.

14. При установлении государственными и муниципальными заказчиками в извещении об осуществлении закупки программного обеспечения запрета, предусмотренного пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236, и при наличии в Реестре программного обеспечения, отвечающего установленным государственными и муниципальными заказчиками требованиям, заявки участников торгов, представляющих к поставке программное обеспечение, не включенное в Реестр, не отклонялись государственными и муниципальными заказчиками.

15. Государственными и муниципальными заказчиками за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов осуществлялись закупки на выполнение работ, оказание услуг, связанные с разработкой программного обеспечения. Результатом указанных закупок являлось создание программного обеспечения, состоящего, в том числе, из элементов, происходящих из иностранных государств, и осуществлялась постановка его на баланс соответствующих органов государственной власти, муниципального управления, государственных внебюджетных фондов (правообладателей). При этом правообладателями не принимались своевременные меры по включению сведений о разработанном программном обеспечении в Реестр.

Вместе с тем государственными и муниципальными заказчиками осуществлялись закупки и принимались контрактные обязательства на развитие и эксплуатацию указанного программного обеспечения, предусмотренные пунктом 2 (1) постановления Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2015 года № 1236, в отсутствие размещенных в ЕИС обоснований невозможности закупки программного обеспечения, включенного в Реестр, что не соответствует части 3 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.

16. Анализ перечня закупок 2017-2018 годов показал, что государственными и муниципальными заказчиками проводились закупки программно-аппаратных комплексов (компьютерного оборудования, иной техники) с предустановленным программным обеспечением без выделения стоимости программного обеспечения, что создает условия для несоблюдения антимонопольного законодательства, законодательства в области закупок, в том числе:

в связи с возможностью получения неоправданного приоритета зарубежными производителями программного обеспечения в виде снижения на 15 % от предложенной цены договора при планировании и осуществлении закупок иностранного программного обеспечения, не включенного в Реестр, поставляемого в составе программно-аппаратных комплексов российскими производителями компьютерной техники (при объединении закупки аппаратных средств и программного обеспечения, в рамках кодов ОКПД2, предназначенных для осуществления закупок аппаратных средств);

в связи с ограничением участия поставщиков, предлагающих зарубежные аппаратные средства с программным обеспечением, не включенным в Реестр, так как установленные постановлением от 16 ноября 2015 года № 1236 ограничения не касаются аппаратных платформ непосредственно.

Кроме того, проведение таких закупок приводит к недостаткам, связанным с дополнительными расходами соответствующих бюджетов, вызванными различиями в налогообложении программного обеспечения и технических средств аппаратного обеспечения, а также возможным завышением стоимости поставляемых программно-аппаратных комплексов в связи с «непрозрачным» формированием начальной максимальной цены контрактов.

17. Результаты мониторинга показали, что обоснование невозможности закупки программного обеспечения, включенного в Реестр, предусмотренного в соответствии с требованиями постановления от 16 ноября 2015 года № 1236, имеет формальный характер и полностью находится в сфере ведения государственных и муниципальных заказчиков.

В отсутствие методики определения соответствия (либо несоответствия) требований к программному обеспечению, устанавливаемых в настоящее время государственными и муниципальными заказчиками произвольным образом, а также в отсутствие действенных процедур подтверждения соответствия функциональных, технических и (или) эксплуатационных характеристик программного обеспечения, в том числе независимого аудита обоснований невозможности поставки программного обеспечения, включенного в Реестр, государственными и муниципальными заказчиками используются завышенные функциональные, технические и (или) эксплуатационные характеристики (в том числе их параметры), по которым программное обеспечение, сведения о котором включены в Реестр, не соответствует установленным государственными заказчиками требованиям к программному обеспечению, являющемуся объектом закупки.

18. Описание программного обеспечения как объекта закупки в документации о закупке, размещаемой государственными и муниципальными заказчиками в ЕИС, не соответствовало требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и стандартизации, в частности в описание программного обеспечения включались требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей зарубежных производителей программного обеспечения, являющиеся закрытыми внутрикорпоративными стандартами, что является признаком ограничения количества участников закупки, предлагающих программное обеспечение, включенное в Реестр, и не соответствует пункту 1 части 1 статьи 33 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.

19. Государственными и муниципальными заказчиками при осуществлении запроса котировок на поставку программного обеспечения в заявку на участие в запросе котировок не включались документы, подтверждающие соответствие предлагаемых участником запроса котировок товаров условиям допуска, запретам на допуск, ограничениям допуска или копии таких документов в соответствии с условиями национального режима, установленными статьей 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, что не соответствует части 3 статьи 73 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ.

Предложения

1. Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации.

2. Направить информационное письмо и информацию об основных итогах экспертно-аналитического мероприятия в Правительство Российской Федерации.

3. Направить информационное письмо и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

4. Направить отчет и информацию об основных итогах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

5. Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации:

- принять дополнительные меры по повышению эффективности государственной политики в области импортозамещения программного обеспечения в органах государственной власти Российской Федерации, государственных внебюджетных фондах, в государственных корпорациях, открытых акционерных обществах, в отношении которых определение позиции акционера (Российской Федерации) осуществляется Правительством Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации или по его поручению Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации;

- принять меры по ускорению утверждения нормативно-правовой базы в целях регулирования вопросов импортозамещения офисного программного обеспечения и программного обеспечения геоинформационных систем, а также создания реестра евразийского программного обеспечения с целью осуществления закупок программного обеспечения в соответствии с частью 1 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ и Договором о Евразийском экономическом союзе.

Заместитель Председателя Счетной палаты Российской Федерации В.Е.ЧИСТОВА




ОТЧЕТ 
о результатах контрольного мероприятия 
«Проверка целевого и результативного использования средств, 
предоставленных из федерального бюджета бюджетам 
субъектов Российской Федерации в виде субсидий 
на поддержку государственных программ субъектов 
Российской Федерации и муниципальных программ 
по формированию современной городской среды в рамках 
реализации приоритетного проекта «Формирование 
комфортной городской среды», основного мероприятия 
«Приоритетный проект «Формирование комфортной городской 
среды» и основного мероприятия «Содействие обустройству 
мест массового отдыха населения (городских парков)» 
подпрограммы «Создание условий для обеспечения 
качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства 
граждан России» государственной программы Российской 
Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем 
и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» 
в 2017 году и истекшем периоде 2018 года» 
(совместно с контрольно-счетными органами 
субъектов Российской Федерации)

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 2.4.5.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентирующие процесс формирования и использования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий государственных и муниципальных программ субъектов Российской Федерации по формированию современной городской среды в рамках приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды», основного мероприятия «Приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды» и основного мероприятия «Содействие обустройству мест массового отдыха населения (городских парков)» подпрограммы «Создание условий для обеспечения качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства граждан России» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (далее - Приоритетный проект, формирование комфортной городской среды, обустройство городских парков).

Бюджетная отчетность, первичные и иные документы объектов контрольного мероприятия, подтверждающие операции по учету расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в рамках реализации Приоритетного проекта.

Деятельность Минстроя России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию и использованию бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий государственных и муниципальных программ субъектов Российской Федерации в рамках реализации Приоритетного проекта.

Объекты контрольного мероприятия

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (г. Москва); администрация Липецкой области (Липецкая область, г. Липецк) (совместно с Контрольно-счетной палатой Липецкой области); министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области (Московская область, г. Красногорск) (совместно с Контрольно-счетной палатой Московской области); управление жилищно-коммунального хозяйства Липецкой области (Липецкая область, г. Липецк) (совместно с Контрольно-счетной палатой Липецкой области); министерство транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области (Московская область, г. Красногорск) (совместно с Контрольно-счетной палатой Московской области); министерство культуры Московской области (Московская область, г. Красногорск) (совместно с Контрольно-счетной палатой Московской области); администрация муниципального образования «Коломенский городской округ» (Московская область, г. Коломна) (проводится Контрольно-счетной палатой Московской области); администрация муниципального образования «Городской округ Люберцы» (Московская область, г. Люберцы) (проводится Контрольно-счетной палатой Московской области); администрация муниципального образования «Одинцовский муниципальный район» (Московская область, г. Одинцово) (проводится Контрольно-счетной палатой Московской области); администрация муниципального образования «Лебедянский муниципальный район» (Липецкая область, г. Лебедянь) (проводится Контрольно-счетной палатой Липецкой области); администрация муниципального образования «Задонский муниципальный район» (Липецкая область, г. Задонск) (проводится Контрольно-счетной палатой Липецкой области); администрация муниципального образования «Грязинский муниципальный район» (Липецкая область, г. Грязи) (проводится Контрольно-счетной палатой Липецкой области).

Срок проведения контрольного мероприятия: с 20 августа по 7 декабря 2018 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Проверка установленного порядка формирования и целевого использования Минстроем России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий государственных и муниципальных программ субъектов Российской Федерации в рамках реализации Приоритетного проекта.

2. Проверка деятельности Минстроя России, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по достижению целевых показателей (индикаторов), установленных паспортом Приоритетного проекта, а также другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, актами субъектов Российской Федерации и муниципальными актами.

Проверяемый период деятельности: 2017 год и истекший период 2018 года, при необходимости - более ранние периоды.

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования, 
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами 
и деятельности объектов проверки

В рамках подпрограммы «Создание условий для обеспечения качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства граждан России» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (далее - подпрограмма, госпрограмма), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 323 (далее - постановление № 323), с 2017 года реализуются мероприятия Приоритетного проекта, целью которого является создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации путем реализации ежегодно (в период 2017-2020 годов) комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству в субъектах Российской Федерации, в том числе по реализации к 2020 году 400 комплексных проектов по благоустройству.

Реализация мероприятий Приоритетного проекта осуществляется путем предоставления бюджетам субъектов субсидии из федерального бюджета на поддержку государственных программ субъектов и муниципальных программ формирования современной городской среды (в том числе на обустройство городских парков, расположенных в городах с численностью населения до 250 тыс. человек) и дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов в целях реализации проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях.

Паспортами госпрограммы и Приоритетного проекта ответственным исполнителем определен Минстрой России, при этом Министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации назначен функциональным заказчиком проекта, а заместитель Министра Чибис А.В. - руководителем проекта.

В контрольном мероприятии проанализирована информация о финансировании мероприятий Приоритетного проекта и достижении показателей результативности подпрограммы.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Проверить установленный порядок формирования и целевого 
использования Минстроем России, органами государственной власти 
субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления 
бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий 
государственных и муниципальных программ субъектов 
Российской Федерации в рамках реализации Приоритетного проекта

1.1. В части соблюдения Минстроем России установленного порядка 
формирования средств, предоставленных в виде 
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам 
субъектов на формирование комфортной городской среды 
и благоустройство городских парков на 2017 и 2018 годы

Бюджет Приоритетного проекта на 2017-2020 годы составляет 124773,7 млн. рублей, в том числе: средства федерального бюджета - 85601,4 млн. рублей, или 69 %, и средства консолидированных бюджетов субъектов - 39172,3 млн. рублей, или 31 % (по сравнению с первоначальным бюджетом в размере 50000,0 млн. рублей бюджет увеличен в 2,5 раза), при этом:

- в 2017 году предусмотрено 42273,7 млн. рублей, в том числе: средств федерального бюджета - 25601,4 млн. рублей, или 61 %, и средств консолидированных бюджетов субъектов - 16672,3 млн. рублей, или 39 %;

- в 2018 году предусмотрено 27500,0 млн. рублей, в том числе: средств федерального бюджета - 20000,0 млн. рублей, или 73 %, и средств консолидированных бюджетов субъектов - 7500,0 млн. рублей, или 27 процентов.

На 2017 год Федеральным законом от 19 декабря 2016 года № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год на плановый период 2018 и 2019 годов» (далее - Федеральный закон № 415-ФЗ) Минстрою России в рамках мероприятий Приоритетного проекта предусмотрены субсидии в размере:

- 20000,0 млн. рублей - на формирование комфортной городской среды, включая их распределение по 72 регионам (таблица 43 приложения 41, приложения в Бюллетене не публикуются);

- 500,0 млн. рублей - на обустройство городских парков.

Правила предоставления и распределения в 2017 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков) по 72 регионам утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 января 2017 года № 101 «О предоставлении и распределении в 2017 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков)» (далее - Правила № 101).

При этом бюджетные ассигнования при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2017 год и в Федеральном законе № 415-ФЗ (принят Государственной Думой 9 декабря 2016 года, одобрен Советом Федерации 14 декабря 2016 года) предусматривались в отсутствии нормативных актов, устанавливающих Правила предоставления межбюджетных трансфертов и их распределения, которые утверждены позднее постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2017 года № 169 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды» (далее - Правила № 169) и Правилами № 101.

Также в 2017 году постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2017 года № 511 «О внесении изменений в Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды и об утверждении распределения между бюджетами субъектов Российской Федерации субсидий, предоставляемых в 2017 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации бюджетам субъектов Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых выше 1, на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды» (далее - постановление № 511) предусмотрено предоставление субсидии бюджетам 10 субъектов Российской Федерации: Калужской, Ленинградской, Московской, Самарской, Сахалинской, Свердловской, Тюменской областям, Республике Татарстан, Ненецкому автономному округу и Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - регионы-доноры) из резервного фонда Правительства в размере 5101,4 млн. рублей.

На 2018 год Федеральным законом от 5 декабря 2017 года № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год на плановый период 2019 и 2020 годов» (далее - Федеральный закон № 362-ФЗ) Минстрою России в рамках мероприятий Приоритетного проекта предусмотрены субсидии в размере:

- 25101,4 млн. рублей - на формирование комфортной городской среды, включая их распределение по 83 регионам (таблица 76 приложения 33);

- 490,0 млн. рублей - на обустройство городских парков, включая их распределение по 72 регионам (таблица 96 приложения 33).

В паспорте Приоритетного проекта обоснование потребности в средствах федерального бюджета в виде расчетов, составленных на основе проведенного анализа потребностей субъектов и муниципальных образований на реализацию программ благоустройства и развития городской среды, необходимой приоритизации и принципов предоставления субсидий, отсутствует.

Расчеты к обоснованиям бюджетных ассигнований при подготовке проектов федеральных законов о федеральном бюджете на 2017-2018 годы Минстроем России для аргументации потребности в финансировании системно не готовились, потребность субъектов не запрашивалась и готовность к реализации мероприятий не оценивалась в полном объеме.

Бюджетные ассигнования при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и в Федеральном законе № 362-ФЗ (принят Государственной Думой 24 ноября 2017 года, одобрен Советом Федерации 29 ноября 2017 года) предусматривались в отсутствие соответствующих Правил предоставления межбюджетных трансфертов и их распределения, которые были утверждены позднее постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (далее - постановление № 1710).

В 2018 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 марта 2018 года № 387-р (далее - распоряжение № 387-р) из резервного фонда Правительства Российской Федерации предусмотрено выделение 5000,0 млн. рублей [35] в целях реализации проектов создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях. Правила предоставления средств государственной поддержки из федерального бюджета бюджетам субъектов для поощрения муниципальных образований - победителей Всероссийского конкурса лучших проектов создания комфортной городской среды утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2018 года № 237 [36] .

1.2. В части целевого использования средств, включая средства, 
предоставленные в виде межбюджетных трансфертов из федерального 
бюджета на формирование комфортной городской среды 
и благоустройство городских парков, в том числе в рамках 
осуществления государственными и муниципальными заказчиками 
закупок товаров, работ и услуг (включая проверку на наличие 
коррупционных рисков)

В 2017 году Минстроем России заключены 72 соглашения о предоставлении субсидий на обустройство городских парков, из них только 25 соглашений отражены в ГИС «Электронный бюджет», и 82 соглашения о предоставлении субсидий на формирование комфортной городской среды, из них только 76 соглашений отражены в ГИС «Электронный бюджет» (отсутствуют соглашения с Республикой Крым, Чукотским автономным округом, Воронежской, Ленинградской и Сахалинской областями, при этом соглашение с Тюменской областью заключено и расторгнуто).

Не использованные в 2017 году остатки субсидий возвращены в доход федерального бюджета и в 2018 году Минстроем России в бюджеты субъектов на те же цели не направлялись.

В 2018 году заключены 72 соглашения о предоставлении субсидий на обустройство городских парков и 81 соглашение о предоставлении субсидий на мероприятия по формированию комфортной городской среды.

В ходе проведения проверки установлен ряд нарушений и недостатков, допущенных Минстроем России при планировании и реализаций мероприятий Приоритетного проекта.

Так, Минстроем России не на должном уровне исполнялись бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, установленные подпунктами 1, 4 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части планирования и обеспечения результативности использования бюджетных средств.

Постановлением № 511 утверждено распределение субсидий, предоставляемых в 2017 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации бюджетам 10 субъектов, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых выше 1, на поддержку государственных программ субъектов и муниципальных программ формирования современной городской среды, при этом три субъекта отказались от заключения соглашений на предоставление субсидий из федерального бюджета:

- правительство Тюменской области дважды отказалось в 2017 году - от 172935,9 тыс. рублей и в 2018 году - от 70772,30 тыс. рублей (100 %);

- правительство Ямало-Ненецкого автономного округа в 2018 году отказалось от 16333,8 тыс. рублей (100 %);

- правительство Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в 2017 году отказалось от 106370,1 тыс. рублей (50,2 процента).

График перечисления субсидии, являющийся приложением № 2 к соглашению между Минстроем России и Московской областью от 2 июня 2017 года № 069-08-492 о предоставлении в 2017 году субсидии из федерального бюджета бюджету области на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, Минстроем России не соблюдался, при этом в последний рабочий день 2017 года дополнительным соглашением от 27 декабря 2017 года № 069-08-492/4 к указанному соглашению график скорректирован - 1315546,08 тыс. рублей, или 76 %, финансирования было перенесено на декабрь.

Минстроем России должным образом не осуществлялся контроль за соблюдением субъектом обязательств, предусмотренных соглашением от 17 февраля 2017 года № 069-08-427 о предоставлении в 2017 году субсидии из федерального бюджета бюджету Липецкой области на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, установленный пунктом 4.1.2 указанного соглашения.

Так, в ходе проверки определено, что отчет администрации Липецкой области о расходах в 2017 году на 1 октября 2017 года содержит некорректные данные в части объема осуществленных расходов на цели предоставления субсидий, который на 1 января 2018 года указан в размере 156851,66 тыс. рублей и меньше, чем на 1 октября 2017 года (170606,2 тыс. рублей).

Минстроем России должным образом не осуществлялся контроль за соблюдением субъектом обязательств, предусмотренных соглашением между Минстроем России и правительством Московской области от 2 июня 2017 года № 069-08-492 о предоставлении в 2017 году субсидии из федерального бюджета бюджету Московской области на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, установленный пунктом 4.1.2 указанного соглашения.

Так, в реестре соглашений о предоставлении субсидий в ГИС «Электронный бюджет» содержатся сведения о дате, номере соглашения от 27 декабря 2017 года № 069-08-492/4 и о перечислении денежных средств.

Минстроем России должным образом не осуществлялся контроль за соблюдением субъектом обязательств, предусмотренных соглашением между Минстроем России и администрацией Липецкой области от 11 февраля 2017 года № 069-08-227, на сумму 3206,127 тыс. рублей о предоставлении субсидий бюджету Липецкой области из федерального бюджета на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков), установленный пунктом 4.1.2 указанного соглашения.

Так, в ходе проверки установлено, что в отчете о расходах бюджета Липецкой области, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия на обустройство городских парков, размещенном в ГИС «Электронный бюджет» 15 января 2018 года, отсутствует сумма субсидии, фактически поступившая в бюджет Липецкой области из федерального бюджета за 2017 год; остаток средств указан в размере 1863261,11 рубля, не соответствующий данным бюджетного учета Липецкой области и Минстроя России.

В 2018 году согласно распоряжению № 387-р во Всероссийском конкурсе лучших проектов создания комфортной городской среды приняли участие 82 субъекта, представившие 455 конкурсных заявок, из которых Федеральной конкурсной комиссией по организации и проведению конкурса победителями определены 80 заявок от 43 регионов, распределение дотаций по которым утверждено распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 сентября 2018 года № 1954-р.

Распоряжением № 387-р предусмотрено выделение в 2018 году из резервного фонда Правительства Российской Федерации Минстрою России 100,0 млн. рублей для предоставления субсидии ФАУ «Проектная дирекция Минстроя России» на осуществление деятельности по сопровождению реализации приоритетных проектов в рамках основного направления стратегического развития Российской Федерации «ЖКХ и городская среда».

Минстроем России указанная субсидия в размере 100,0 млн. рублей предоставлена учреждению на основании соглашения от 2 июля 2018 года № 069-02-2018-002.

В соответствии с пунктом 8 Правил предоставления из федерального бюджета федеральным бюджетным или автономным учреждениям, в отношении которых Минстрой России осуществляет функции и полномочия учредителя, субсидии в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 781 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденных приказом Минстроя России от 18 апреля 2018 года № 235/пр, в целях получения целевой субсидии учреждения направляют в Минстрой России заявку, а также расчет-обоснование суммы целевой субсидии и иную информацию, подтверждающую потребность учреждения в осуществлении расходов.

Несмотря на то, что в представленном учреждением расчете отсутствуют обоснования по каждой статье расходов по количеству выплат и приобретаемых товаров, работ, услуг, Минстрой России предоставил целевую субсидию ФАУ «Проектная дирекция Минстроя России» платежным поручением от 10 июля 2018 года № 299445 в полном объеме.

Отмечается, что остатки неиспользованной на 1 января 2018 года субсидии в размере 73024,3 тыс. рублей, предоставленной ФАУ «Проектная дирекция Минстроя России» в 2017 году на осуществление уставной деятельности за счет остатков субсидий 2015 и 2016 годов, в федеральный бюджет не возвращались, а использовались на те же цели в 2018 году.

При этом исполнение ФАУ «Проектная дирекция Минстроя России» остатков неиспользованной субсидии за 2017 год на 9 ноября 2018 года составило 56350,7 тыс. рублей, или 77 %, что указывает на неэффективное использование Минстроем России выделяемых ему бюджетных средств.

Цель 2. Проверить деятельность Минстроя России, органов 
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов 
местного самоуправления по достижению целевых показателей 
(индикаторов), установленных паспортом Приоритетного проекта, 
а также другими нормативными правовыми актами 
Российской Федерации, актами субъектов Российской Федерации 
и муниципальными актами

2.1. В части достижения целевых показателей (индикаторов), 
установленных паспортом Приоритетного проекта, в 2017-2018 годах

Минстроем России как ответственным исполнителем госпрограммы полномочия по ее разработке, предусмотренные пунктом 5 Порядка разработки, реализации и оценки эффективности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588 (далее - порядок № 588), не осуществлялись должным образом.

Так, по основному мероприятию 2.8 «Содействие обустройству мест массового отдыха населения (городских парков)» госпрограммы не были установлены целевые индикаторы и показатели, что не соответствует пункту 11 порядка № 588 (в редакции, действующей до внесения изменений постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1242), согласно которому целевые индикаторы и показатели государственной программы должны количественно характеризовать ход ее реализации, решение основных задач и достижение ее целей, а также иметь количественное значение.

Кроме того, в связи с тем, что по основному мероприятию «Содействие обустройству мест массового отдыха населения (городских парков)» указанной госпрограммы целевые индикаторы и показатели не установлены, оценка эффективности ее реализации в части указанного мероприятия Минстроем России не проводилась.

Согласно перечню основных мероприятий госпрограммы (приложение № 1 к госпрограмме) на 2017 год показатели основного мероприятия «Приоритетный проект «Формирование комфортной городской среды» установлены паспортом Приоритетного проекта.

С учетом запроса на изменение Приоритетного проекта «Обеспечение качества жилищно-коммунальных услуг» № 1, утвержденного протоколом заседания президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 30 августа 2017 года № 9, в паспорте Приоритетного проекта установлено пять показателей, при этом значения трех дополнительных показателей на 2017 год устанавливались не расчетно, а исходя из представленных субъектами данных в период реализации мероприятий Приоритетного проекта в августе 2017 года.

При этом установленные паспортом Приоритетного проекта общие количественные показатели для всей территории Российской Федерации не нашли своего отражения в иных правовых актах в агрегированном виде в разрезе субъектов Российской Федерации, что не позволяет конкретизировать состав исполнителей реализации проекта и оценить фактическое достижение ими показателей, установленных паспортом Приоритетного проекта.

На 2018 год из пяти показателей значения показателей в паспорте Приоритетного проекта установлены только по одному показателю «Количество реализованных на территории Российской Федерации проектов по благоустройству, включенных в Федеральный реестр лучших реализованных практик (проектов) по благоустройству (шт.)» (на 2018 год - 200).

Постановлением № 1710 признано утратившим силу постановление № 323 и утверждена новая структура госпрограммы, которая включила в себя реализацию мероприятий Приоритетного проекта в 2018-2020 годах и основного мероприятия «Содействие обустройству мест массового отдыха населения (городских парков)» в 2018-2025 годах.

В ходе проведения проверки установлено, что Минстроем России как ответственным исполнителем госпрограммы должным образом не осуществлялись полномочия по внесению изменений в указанную госпрограмму.

Правилами предоставления и распределения субсидий на обустройство городских парков (приложение № 14 к госпрограмме) на 2018 год показатели результативности использования субсидий установлены как утверждение нормативных правовых актов, принятие решения о выборе парка и об утверждении дизайн-проекта, что носит формальный характер и не позволяет в полной мере оценить степень достижения цели предоставления субсидии по благоустройству городских парков и обеспечить достижение целевых показателей и индикаторов госпрограммы.

По цели 5 «Повышение индекса качества городской среды» госпрограммы плановые значения индекса качества городской среды на 2018-2025 годы не установлены, при этом указано, что плановые значения индекса качества городской среды на 2018-2025 годы будут утверждены после определения его значений за 2017 год.

На момент проверки плановые значения индекса не установлены, что не позволяет оценить эффективность использования средств федерального бюджета, и не соответствует пункту 11 Правил разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1242, исходя из которого цели пилотной государственной программы формулируются в виде целевых значений показателей (индикаторов) социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на момент окончания реализации пилотной государственной программы.

В соответствии с пунктом 3 постановления № 1710 (в ред. от 23 февраля 2018 года) Минстрою России поручено внести до 1 марта 2018 года в Правительство Российской Федерации проект акта Правительства Российской Федерации, предусматривающего цели госпрограммы - обеспечение качества и доступности услуг жилищно-коммунального хозяйства, а также повышение индекса качества городской среды и их значения по годам реализации госпрограммы с приложением к акту методик расчета значений указанных целей госпрограммы.

Минстрой России письмом от 4 июня 2018 года № 24161-ВЯ/05 внес в Правительство Российской Федерации проект акта Правительства Российской Федерации, предусматривающий цели указанной госпрограммы, с нарушением установленного срока более чем на три месяца.

При этом в данном письме указано, что «расчет плановых значений индекса городской среды до составления рейтинга благоустроенности муниципальных образований по итогам 2017 года не представляется возможным, в связи с чем указанные значения будут включены в программу при ее очередной корректировке».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2018 года № 940 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (пункт 2) внесены изменения в госпрограмму, согласно которым в паспорте госпрограммы цель 5 - повышение индекса качества городской среды «Плановые значения индекса качества городской среды на 2018-2025 годы» - будет утверждена после определения его значений за 2017 год.

Минстроем России не обеспечен контроль за исполнением субъектами обязательств, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета.

Так, 5 субъектов (Ивановская, Магаданская, Пензенская, Томская области, Республика Марий Эл) приняли госпрограммы формирования современной городской среды на 2017 год с нарушением установленного срока от 1 до 23 дней, 12 субъектов (Волгоградская, Кемеровская, Магаданская, Оренбургская области, город Севастополь, Пермский край, республики Адыгея, Бурятия, Марий Эл, Тыва, Хакасия, Чеченская Республика) - на 2018 год с нарушением установленного срока от 4 до 81 дня, 6 субъектов (Краснодарский край, Воронежская, Ивановская, Кировская, Московская, Рязанская области) в 2017 году создали региональные межведомственные комиссии с нарушением установленного срока от 2 до 84 дней.

Выполнение установленных госпрограммой и паспортом Приоритетного проекта на 2017 год показателей составило:

- количество реализованных проектов по благоустройству, включенных в Федеральный реестр лучших реализованных практик по благоустройству, - 100 шт., или 100 %;

- количество представителей субъектов, прошедших обучение по программе «Создание комфортной городской среды», - 1250 чел., или 250 %, установленных в количестве 500 чел.;

- количество благоустроенных дворовых территорий - 20232 шт., или 103 %, установленных в количестве 19750 шт.;

- количество благоустроенных общественных территорий - 2572 шт., или 103 %, установленных в количестве 2502 шт.;

- количество городских парков, благоустроенных с участием средств федерального бюджета, - 212 шт., или 96,4 %, установленных в количестве 220 штук.

Установленные плановые показатели на 2017 год, за исключением благоустройства восьми городских парков, достигнуты, при этом, по информации, опубликованной в отчете о реализации Приоритетного проекта, одобренном протоколом проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «ЖКХ и городская среда» от 20 апреля 2018 года № 2, по состоянию на 31 декабря 2017 года не завершены работы в девяти субъектах по 31 объекту. По информации Минстроя России, показатели по благоустройству городских парков не достигнуты Псковской областью в количестве 6 ед. (по итогам общественных обсуждений в муниципальных программах количество подлежащих благоустройству парков уменьшилось с 11 до 5), Архангельской областью - 1 ед. (в связи с расторжением контракта с подрядной организацией в Онежском муниципальном районе) и Республикой Хакасия - 1 ед. (в связи с наступлением холодного периода и выпадением снега выполнение работ перенесено на 2018 год). По состоянию на 6 ноября 2018 года из 31 объекта на 27 - работы завершены, на 4 - ведутся (одна общественная территория в Тверской области и три дворовые территории в Республике Крым).

Информация о количестве объектов, благоустройство которых не завершено в 2017 году, представлена в приложении № 1 к отчету.

Минстроем России не принимались меры в отношении субъектов, допустивших недостижение в 2017 году установленного значения целевого показателя «Количество городских парков, благоустроенных с участием средств федерального бюджета».

По состоянию на 1 ноября 2018 года результативность мероприятий Приоритетного проекта по установленным в паспорте показателям составила:

- по количеству реализованных проектов по благоустройству, включенных в Федеральный реестр лучших реализованных проектов по благоустройству, - 0 (по госпрограмме и паспорту Приоритетного проекта - 100 шт.) [37] ;

- по количеству представителей субъектов, прошедших обучение по программе «Создание комфортной городской среды», - значение показателя в госпрограмме и паспорте Приоритетного проекта не установлено;

- по количеству благоустроенных дворовых территорий (значение показателя в госпрограмме и паспорте Приоритетного проекта не установлено) - 12894 шт., или 71 % планируемых субъектами к благоустройству дворовых территорий в количестве 18189 ед.;

- по количеству благоустроенных общественных территорий (значение показателя в госпрограмме и паспорте Приоритетного проекта не установлено) - 2169 шт., или 58 % планируемых субъектами к благоустройству общественных территорий в количестве 3744 ед.;

- по количеству городских парков, благоустроенных с участием средств федерального бюджета (значение показателя в госпрограмме и паспорте Приоритетного проекта не установлено), - 121 шт., или 60 % планируемых субъектами к благоустройству 203 городских парков.

Таким образом, из пяти плановых показателей значения четырех из них в госпрограмме и паспорте Приоритетного проекта на 2018 год не установлены, что не дает возможность оценить эффективность реализации мероприятий и деятельности Минстроя России по достижению целевых показателей Приоритетного проекта.

Кроме того, в связи с низким уровнем выполнения работ по состоянию на 12 ноября 2018 года, непроведением работ по 62 дворам, по 43 общественным территориям и 1 парку, существуют риски недостижения запланированных результатов реализации мероприятий Приоритетного проекта в 2018 году и необходимость завершения выполнения сезонных работ в условиях благоприятного периода 2019 года.

2.2. В части использования Московской областью субсидий, 
предоставленных в 2017-2018 годах на реализацию 
государственных и муниципальных программ 
в рамках мероприятий Приоритетного проекта

Согласно постановлению № 511 бюджету Московской области из резервного фонда Правительства Российской Федерации в 2017 году предоставлены субсидии в размере 1733040,1 тыс. рублей на софинансирование мероприятий по формированию комфортной городской среды [38] в рамках реализации трех действующих государственных программ.

Распределение бюджетных средств по государственным программам Московской области на 2017 год представлено в приложении № 2 к отчету.

Распоряжением правительства Московской области от 22 мая 2017 года № 245-РП «О целесообразности заключения соглашения о предоставлении в 2017 году субсидии на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды» (далее - распоряжение № 245-РП) установлены объемы финансирования указанных программ, включая субсидии из федерального бюджета и бюджетные ассигнования из бюджета Московской области в размере 1733040,1 тыс. рублей и 3364136,6 тыс. рублей, соответственно.

Во исполнение соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета на формирование комфортной городской среды от 2 июня 2017 года № 069-08-492 Управлением Федерального казначейства по Московской области в 2017 году произведены 60 перечислений на сумму 1642852,9 тыс. рублей, или 94,8 % субсидии по соглашению.

Остатки неиспользованной субсидии в размере 90187,2 тыс. рублей, образовавшиеся в основном как экономия по результатам торгов, возвращены в федеральный бюджет, и на эти же цели на 2018 год не запрашивались.

Запланированные Московской областью показатели выполнены: благоустроены 680 дворовых территорий, 134 общественные территории и 20 городских парков, а также обустроены 202 детские игровые площадки.

Согласно распоряжению № 245-РП и указанным государственным программам министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области (далее - министерство ЖКХ Московской области) является государственным заказчиком и ответственным за выполнение мероприятий государственных программ области, осуществляет общее руководство, контроль и координацию деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований - участников государственных программ области, а также является уполномоченным центральным исполнительным органом государственной власти области по представлению отчетов об исполнении условий предоставления субсидии, а также об эффективности ее расходования.

В ходе проверки выявлен ряд нарушений и недостатков со стороны Московской области при реализации мероприятий Приоритетного проекта.

В нарушение пункта 4.3.4 соглашения от 2 июня 2017 года № 069-08-492 о предоставлении в 2017 году субсидии из федерального бюджета бюджету Московской области на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды министерством ЖКХ Московской области отчеты в форме электронного документа в ГИС «Электронный бюджет» представлялись в Минстрой России с нарушением срока (ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом).

Так, отчеты за 2017 год:

- о достижении значений показателей результативности исполнения мероприятий (№ 1) представлены:

за II квартал - 27 августа (срок - 15 июля) с нарушением срока на 43 дня;

за III квартал - 27 августа (срок - 15 октября) с опережением на 36 дней, что может свидетельствовать о формальном походе к подготовке отчета;

за 2017 год - 2 февраля (срок - 15 января) с нарушением срока на 18 дней;

- о расходах бюджета Московской области (№ 2) представлены:

за II квартал - 2 октября (срок - 15 июля) с нарушением срока на 79 дней;

за III квартал - 3 ноября (срок - 15 октября) с нарушением срока на 19 дней;

за 2017 год - 2 февраля (срок - 15 января) с нарушением срока на 18 дней.

В нарушение пункта 42 порядка разработки и реализации государственных программ Московской области, утвержденного постановлением правительства Московской области от 25 марта 2013 года № 208/8, в соответствии с которым «дорожные карты» должны в обязательном порядке содержать стандартные процедуры, направленные на выполнение основного мероприятия, и предельные сроки их исполнения, министерством ЖКХ Московской области в «дорожной карте» по реализации государственной программы Московской области «Развитие жилищно-коммунального хозяйства» на 2017-2021 годы не установлены предельные сроки заключения соглашений о предоставлении субсидии из бюджета Московской области бюджетам муниципальных образований Московской области на благоустройство общественных пространств и туристских зон.

Объем софинансирования из федерального бюджета на 2018 год мероприятий Приоритетного проекта в государственной программе Московской области «Формирование современной комфортной городской среды» на 2018-2022 годы, утвержденной постановлением правительства Московской области от 17 октября 2017 года № 864/38, установлен Федеральным законом № 362-ФЗ (таблица 76 приложения 33) и составляет 1177963,9 тыс. рублей.

В соответствии с соглашением о предоставлении субсидии бюджету Московской области на формирование комфортной городской среды от 9 февраля 2018 года № 069-08-2018-097 и распоряжением правительства Московской области от 9 февраля 2018 года № 61-РП «О целесообразности заключения соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Московской области на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды» министерство ЖКХ Московской области определено уполномоченным центральным исполнительным органом государственной власти области, на который возлагаются функции по исполнению соглашения и представлению отчетности.

Согласно информации министерства ЖКХ Московской области во всех муниципальных образованиях контракты заключены в основном в сентябре-октябре 2018 года, работы по ним ведутся.

По состоянию на 1 декабря 2018 года из 1440 дворовых территорий Московской области работы завершены на 1375 территориях, ведутся на 65; из 42 территорий общего пользования работы завершены на 23, ведутся на 19, при этом кассовое исполнение субсидии из федерального бюджета составляет 0,4 % общего объема, предусмотренного на 2018 год.

Министерством ЖКХ Московской области заключены соглашения о предоставлении субсидии на реализацию мероприятий с городским округом Истра от 7 июня 2018 года № 46733000-1-2018-002 и городским округом Коломенский от 13 июня 2018 года № 46733000-1-2018-002 с нарушением срока (до 1 июня 2018 года), установленного «дорожной картой» «Благоустройство общественных территорий муниципальных образований Московской области» по реализации государственной программы Московской области «Формирование современной комфортной городской среды» на 2018-2022 годы, согласованной с министерством экономики и финансов Московской области, комитетом по конкурентной политики Московской области от 14 июня 2018 года и утвержденной в рамках системы ГАСУ подсистемы «Дорожные карты», на 6 и 12 дней.

Кроме того, министерством ЖКХ Московской области заключены соглашения с городским поселением Андреевка Солнечногорского муниципального района от 10 июля 2018 года № 46652153-1-2018-001 и городским поселением Талдом Талдомского муниципального района Московской области от 9 августа 2018 года № 46654101-1-2018-001 с нарушением срока (до 29 июня 2018 года), установленного «дорожной картой» «Благоустройство дворовых территорий муниципальных образований Московской области», согласованной с министерством экономики и финансов Московской области, комитетом по конкурентной политики Московской области от 8 июня 2018 года и утвержденной в рамках системы ГАСУ подсистемы «Дорожные карты», на 12 дней и 1,5 месяца.

2.3. В части использования Липецкой областью субсидий, предоставленных 
в 2017-2018 годах на реализацию государственных и муниципальных 
программ в рамках мероприятий Приоритетного проекта

В соответствии с государственной программой Липецкой области «Обеспечение населения Липецкой области качественным жильем, социальной инфраструктурой и услугами ЖКХ на 2014-2020 годы», утвержденной постановлением администрации Липецкой области от 13 декабря 2013 года № 588 (в редакции, действующей в проверяемый период до 31 декабря 2017 года) (далее - госпрограмма Липецкой области № 588), управление ЖКХ Липецкой области являлось соисполнителем подпрограммы 6 «Улучшение качества жилищного фонда, развитие и модернизация коммунальной инфраструктуры Липецкой области».

Постановлением администрации Липецкой области от 14 марта 2017 года № 106 в госпрограмму Липецкой области № 588 внесены изменения в части дополнения ее мероприятиями Приоритетного проекта с 2017 года.

При этом администрацией Липецкой области не учтены положения методических рекомендаций по подготовке государственных (муниципальных) программ формирования современной городской среды в рамках реализации Приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» на 2017 год, утвержденные приказом Минстроя России от 21 февраля 2017 года № 114/пр (далее - методические рекомендации № 114/пр), при разработке и утверждении госпрограммы Липецкой области № 588.

Так, в приложении № 1 к госпрограмме Липецкой области № 588 по показателю «Количество благоустроенных дворовых территорий многоквартирных домов» единица измерения установлена только в единицах территорий благоустройства, в кв. м не установлена, что не соответствует приложению № 2 к указанным методическим рекомендациям, в соответствии с которым по показателю «Количество и площадь благоустроенных дворовых территорий» единица измерения должна быть установлена в единицах и кв. метрах.

В соответствии с пунктом 3.5 методических рекомендаций № 114/пр, согласно которому рекомендуется сформировать систему показателей (индикаторов) региональной (муниципальной) программы, позволяющую оценивать прогресс в достижении всех целей и решении всех задач программы (подпрограммы) и охватывать существенные аспекты достижения цели и решения задачи, а в качестве показателей (индикаторов) определить количественные значения, запланированные по годам, администрацией области при разработке и утверждении госпрограммы Липецкой области № 588 методические рекомендации № 114/пр в полной мере не учтены.

Так, по основному мероприятию 5.3 задачи 2 подпрограммы 6 установлен показатель «Предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию муниципальных программ, направленных на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков)» в денежном выражении без определения количественных значений мест массового отдыха населения (городских парков).

В ходе проверки выявлен ряд нарушений и недостатков со стороны администрации Липецкой области и управления ЖКХ Липецкой области при реализации мероприятий госпрограммы Липецкой области № 588.

В соответствии с Федеральным законом № 415-ФЗ субсидии на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков) предусмотрены и предоставлены Минстроем России администрации Липецкой области по подразделу 05 05 «Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства».

При этом в соответствии с законом Липецкой области от 8 декабря 2016 года № 20-ОЗ «Об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов» указанные субсидии отражены по подразделу 05 03 «Благоустройство», по которому и использованы управлением ЖКХ Липецкой области, что не соответствует пункту 3.2 раздела III Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н.

На основании устава Липецкой области от 9 апреля 2003 года № 46-ОЗ главой администрации Липецкой области Королевым О.П. заключены два соглашения с Минстроем России на 2017 год на сумму 173812,3 тыс. рублей (соглашение о предоставлении субсидии на поддержку государственных программ субъектов и муниципальных программ формирования современной городской среды от 17 февраля 2017 года № 069-08-427 в размере не более 170606,2 тыс. рублей и соглашение о предоставлении субсидии на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков) от 11 февраля 2017 года № 069-08-227 в размере не более 3206,127 тыс. рублей).

В 2017 году значение показателя «Количество благоустроенных дворовых территорий многоквартирных домов» (245 ед.) достигнуто в полном объеме.

Управлением ЖКХ Липецкой области не обеспечено достижение показателя «Количество благоустроенных муниципальных территорий общего пользования», установленного паспортом подпрограммы 6 «Улучшение качества жилищного фонда, развитие и модернизация коммунальной инфраструктуры Липецкой области» госпрограммы Липецкой области № 588.

Так, обеспечено благоустройство шести муниципальных территорий общего пользования из семи установленных, не обеспечено благоустройство общественной территории в городе Ельце.

В соответствии с подпунктом 4.3.8.1 соглашения о предоставлении в 2017 году субсидии из федерального бюджета бюджету Липецкой области на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды от 17 февраля 2017 года № 069-08-427 администрация Липецкой области обязана обеспечить не позднее 15 марта 2017 года утверждение государственной программы субъекта на 2017 год (корректировку действующей государственной программы субъекта) в порядке, установленным законодательством субъекта Российской Федерации, предусматривающем софинансирование за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации муниципальных программ на 2017 год и содержащем Правила предоставления и распределения субсидий из бюджета субъекта местным бюджетам в целях софинансирования муниципальных программ на 2017 год.

С нарушением установленного срока на 15 дней постановлениями администрации Липецкой области от 30 марта 2017 года № 139 и № 143 утверждены порядок предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на формирование современной городской среды в части реализации мероприятий по благоустройству территорий общего пользования, на 2017 год и порядок предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на формирование современной городской среды в части реализации мероприятий по благоустройству дворовых территорий многоквартирных домов, на 2017 год.

В нарушение пункта 5.3 Условий предоставления и методики расчета субсидии местным бюджетам на реализацию муниципальных программ, направленных на обустройство мест массового отдыха населения (городских парков), раздела 6 подпрограммы 6 госпрограммы Липецкой области № 588, в соответствии с которым размер субсидии, предоставляемой бюджету муниципального образования, определяется с учетом численности населения, проживающего на территории муниципального образования, администрацией Липецкой области в 2017 году осуществлено распределение средств местным бюджетам без учета его численности.

В соответствии с пунктом 10 порядка предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на обустройство мест массового отдыха населения (городских парков), на 2018 год, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 26 января 2018 года № 39, главный распорядитель заключает с муниципальными образованиями соглашения о предоставлении субсидии местному бюджету при наличии копии утвержденной муниципальной программы, содержащей мероприятия, направленные на обустройство мест массового отдыха населения (городских парков).

Условием предоставления субсидий согласно подпункту 1 пункта 3.2 соглашения с администрацией городского поселения Усмань Усманского муниципального района Липецкой области от 14 мая 2017 года № 42648101-1-2018-003 является «наличие муниципальной программы, содержащей мероприятия, направленные на обустройство мест массового отдыха населения (городских парков)».

Управлением ЖКХ Липецкой области заключено соглашение с администрацией городского поселения Усмань Усманского муниципального района Липецкой области от 14 мая 2017 года № 42648101-1-2018-003 и предоставлена субсидия на сумму 4462,08 тыс. рублей при отсутствии мероприятий, направленных на обустройство мест массового отдыха населения (городских парков), предусмотренных условиями предоставления субсидии в муниципальной программе.

В нарушение пункта 8 порядка предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на формирование современной городской среды в части реализации мероприятий по благоустройству территорий общего пользования, на 2017 год, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 30 марта 2017 года № 139, пункта 3.4 соглашения между управлением ЖКХ Липецкой области и администрацией г. Липецка от 24 мая 2017 года № 14-02/5 управлением ЖКХ Липецкой области перечисление субсидий в бюджет городского округа город Липецк осуществлено платежным поручением от 13 июня 2017 года № 291 с нарушением установленного срока (в течение пяти рабочих дней со дня заключения соглашения) на 9 дней.

В нарушение пункта 15 порядка предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на формирование современной городской среды в части реализации мероприятий по благоустройству территорий общего пользования, на 2017 год, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 30 марта 2017 года № 139, которым установлен предельный срок принятия решения о распределении указанной субсидии - не позднее 15 июня 2017 года, управлением ЖКХ Липецкой области приказом от 22 декабря 2017 года перераспределены субсидии на благоустройство территории общего пользования с города Ельца на город 
Лебедянь в сумме 1303,97 тыс. рублей с нарушением установленного срока более 6 месяцев.

В соответствии с паспортом государственной программы Липецкой области «Формирование современной городской среды в Липецкой области на 2018-2022 годы», утвержденной постановлением администрации Липецкой области от 31 августа 2017 года № 408 (в редакции, действующей в проверяемый период с 1 января 2018 года) (далее - госпрограмма Липецкой области № 408), ответственным исполнителем определено управление ЖКХ Липецкой области.

На основании устава Липецкой области от 9 апреля 2003 года № 46-ОЗ главой администрации Липецкой области Королевым О.П. заключены два соглашения с Минстроем России на 2018 год о предоставлении субсидии из федерального бюджета в размере 193474,0 тыс. рублей (соглашение о предоставлении субсидии на поддержку государственных программ субъектов и муниципальных программ формирования современной городской среды от 6 февраля 2018 года № 069-08-2018-017 в размере 190261,3 тыс. рублей и соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков) от 7 февраля 2018 года № 069-08-2018-339 в размере 3212,7 тыс. рублей).

Сведения об индикаторах цели, показателях задач и объемах финансирования за счет средств областного бюджета госпрограммы Липецкой области № 408 с формированием плановых значений по годам ее реализации представлены в приложении № 3 к отчету.

По состоянию на 1 декабря 2018 года кассовое исполнение субсидии составляет 70 % федерального бюджета (сводной росписи), из 41 дворовой территории работы завершены на 31 территории, ведутся на 8 (4 территории при согласовании с жителями объединены в 2); из 9 территорий общего пользования работы завершены на 6, ведутся на 3.

В ходе проверки выявлен ряд нарушений и недостатков со стороны администрации Липецкой области и управления ЖКХ Липецкой области при реализации мероприятий госпрограммы Липецкой области № 408.

При разработке и утверждении госпрограммы Липецкой области № 408 администрацией Липецкой области не учтены положения пункта 3.9.5 методических рекомендаций по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 годы, утвержденных приказом Минстроя России от 6 апреля 2017 года № 691/пр.

Так, по основному мероприятию третьей задачи установлен показатель «Предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию муниципальных программ, направленных на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков)» в денежном выражении без определения количественных значений мест массового отдыха населения (городских парков).

В соответствии с Федеральным законом № 362-ФЗ субсидии на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков) предусмотрены и предоставлены Минстроем России администрации Липецкой области по подразделу 05 05 «Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства».

При этом законом Липецкой области от 18 декабря 2017 года № 130-ОЗ «Об областном бюджете на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» указанные субсидии запланированы и израсходованы управлением ЖКХ Липецкой области по подразделу 05 03 «Благоустройство», что не соответствует пункту 3.2 раздела III Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н.

В нарушение пункта 4.3.7 соглашения между Минстроем России и администрацией Липецкой области от 6 февраля 2018 года № 069-08-2018-017, согласно которому администрация Липецкой области обязана заключать соглашения о предоставлении субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, соответствующие требованиям подпункта «л (1)» пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999 (далее - Правила № 999), администрацией Липецкой области в 2018 году заключены соглашения в сумме 190261,30 тыс. рублей, не содержащие указанные положения в части применения мер ответственности к муниципальным образованиям за недостижение показателей результативности использования субсидии и освобождения муниципального образования от ответственности в порядке, аналогичном порядку, предусмотренному Правилами № 999.

В нарушение пункта 4.3.7 соглашения между Минстроем России и Липецкой областью от 7 февраля 2018 года № 069-08-2018-339, согласно которому администрация Липецкой области обязана заключать соглашения о предоставлении субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, соответствующие требованиям подпункта «л (1)» пункта 10 Правил № 999, администрацией Липецкой области заключены соглашения в сумме 3212,70 тыс. рублей, не содержащие указанные положения в части применения мер ответственности к муниципальным образованиям за недостижение показателей результативности использования субсидии и освобождения муниципального образования от ответственности в порядке, аналогичном порядку, предусмотренному Правилами № 999.

В соответствии с подпунктами «з», «и» пункта 8 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды, установленных приложением № 15 к госпрограмме, Правила предоставления и распределения субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации, включаемые в государственную программу субъекта Российской Федерации, должны предусматривать включение в соглашение рекомендации главам местных администраций обеспечить привлечение к выполнению работ по благоустройству дворовых территорий студенческих строительных отрядов и порядок расходования средств субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации, направляемых на выполнение работ по благоустройству дворовых территорий.

Администрацией Липецкой области не включены указанные положения в правила предоставления субсидий, предусмотренные госпрограммой Липецкой области № 408.

В нарушение пункта 9 порядка предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на формирование современной городской среды в части реализации мероприятий по благоустройству дворовых территорий многоквартирных домов, на 2018 год, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 10 апреля 2018 года № 290, в соответствии с которым главный распорядитель осуществляет перечисление субсидий в течение 15 рабочих дней со дня заключения соглашения о предоставлении субсидии местному бюджету, управлением ЖКХ Липецкой области с нарушением срока перечислены субсидии в 2018 году в бюджеты муниципальных образований в сумме 42467,15 тыс. рублей, с которыми заключены соглашения:

- городское поселение город Грязи Грязинского муниципального района от 22 июня 2018 года № 42606101-1-2018-003 - 4000,0 тыс. рублей;

- городское поселение город Данков Данковского муниципального района от 25 июня 2018 года № 42609101-1-2018-002 - 4000,0 тыс. рублей;

- городское поселение город Задонск Задонского муниципального района от 2 июля 2018 года № 42624101-1-2018-001 - 3267,15 тыс. рублей;

- городское поселение город Лебедянь Лебедянского муниципального района от 22 июня 2018 года № 42633101-1-2018-003 - 4000,0 тыс. рублей;

- городское поселение город Усмань Усманского муниципального района от 21 июня 2018 года № 42648101-1-2018-004 - 3200,0 тыс. рублей;

- городской округ город Елец от 25 июня 2018 года № 42715000-1-2018-007 - 24000,0 тыс. рублей.

В нарушение пункта 9 порядка предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на формирование современной городской среды в части реализации мероприятий по благоустройству территорий общего пользования, на 2018 год, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 10 апреля 2018 года № 291, в соответствии с которым главный распорядитель осуществляет перечисление субсидий в течение 15 рабочих дней со дня заключения соглашения о предоставлении субсидии местному бюджету, управлением ЖКХ Липецкой области с нарушением срока перечислены субсидии в 2018 году в бюджет городского поселения город Лебедянь Лебедянского муниципального района (соглашение от 23 мая 2018 года № 42633101-1-2018-002 - 8868,59 тыс. рублей).

Управлением ЖКХ Липецкой области в нарушение пункта 8 порядка предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на формирование современной городской среды в части реализации мероприятий по благоустройству дворовых территорий многоквартирных домов, на 2018 год, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 10 апреля 2018 года № 290, заключены с восемью муниципальными образованиями соглашения о предоставлении субсидии местному бюджету с нарушением установленного срока (в течение 20 рабочих дней со дня утверждения результатов распределения субсидий) на 27-38 календарных дней.

Как недостаток отмечается, что управлением ЖКХ Липецкой области осуществляется только камеральная проверка представляемых муниципальными образованиями документов по приемке и оплате выполненных работ, при этом фактическое выполнение работ на месте не проверяется.

2.4. В части результатов проверки, проведенной Контрольно-счетной 
палатой Московской области в администрациях муниципальных 
образований «Коломенский городской округ», «Городской округ 
Люберцы», «Одинцовский муниципальный район»

По результатам проверки установлено, что указанными администрациями в 2017 году достигнуты соответствующие целевые показатели в полном объеме.

Реализация мероприятий в 2018 году по благоустройству общественных территорий и ремонту дворовых территорий на момент проведения проверки была не завершена, в связи с чем анализ достижения указанными администрациями показателей не представляется возможным.

В ходе проверки реализации соглашений о предоставлении субсидий местным бюджетам из бюджета области и муниципальных программ выявлен ряд нарушений Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства финансов Российской Федерации от 1 июля 2013 года № 65н, Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и других нормативных правовых актов, следствием чего явилось необоснованное применение расценок и завышение начальных (максимальных) цен контрактов на проведение работ по благоустройству.

Информация о результатах проверки Контрольно-счетной палаты Московской области и выявленных нарушениях представлена в приложении № 4 к отчету.

2.5. В части результатов проверки, проведенной Контрольно-счетной 
палатой Липецкой области в администрациях муниципальных 
образований «Лебедянский муниципальный район», «Задонский 
муниципальный район», «Грязинский муниципальный район»

В ходе проверки реализации соглашений о предоставлении субсидий местным бюджетам из бюджета области и муниципальных программ выявлен ряд нарушений в части, касающейся соблюдения условий и требований госпрограммы, Правил № 169, строительных норм и Правил (в том числе Сборника сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время (ГСН 81-05-02-2007), Методических указаний по определению величины накладных расходов (МДС 81-33.2004), Методических указаний по определению величины сметной прибыли (МДС 81-25.2001) и других нормативных актов, следствием чего явилось необоснованное применение расценок и завышение начальных (максимальных) цен контрактов на проведение работ по благоустройству.

В соответствии со статьей 13 закона Липецкой области от 14 июля 2011 года № 517-ОЗ «О Контрольно-счетной палате Липецкой области» решением коллегии Контрольно-счетной палаты Липецкой области (протокол от 3 октября 2018 года № 11) 5 октября 2018 года направлены представления главе администрации городского поселения г. Задонск (№ 01-11-217), главе администрации г. Грязи (№ 01-11-218), главе администрации сельского поселения Кузьмино-Отвержский сельсовет Липецкого муниципального района (№ 01-11-219), главе администрации городского поселения г. Лебедянь (№ 01-11-220) с предложениями об устранении выявленных нарушений.

Информация о результатах проверки Контрольно-счетной палаты Липецкой области и выявленных нарушениях представлена в приложении № 5 к отчету.

2.6. В части анализа госпрограммы в части реализации 
энергосберегающих мероприятий при проведении капитального 
ремонта общего имущества многоквартирных домов

Пунктами 1 и 13 Правил № 169 предусмотрено, что муниципальные программы создания комфортной городской среды формируются с учетом региональных программ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов и краткосрочных планов их реализации, ремонту и модернизации инженерных сетей для этих домов и иных объектов, расположенных на соответствующей территории.

Проведенной проверкой отмечается низкая результативность проекта создания действительно комфортной городской среды для граждан с использованием комплексного подхода, подразумевающего одновременное проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, модернизацию объектов транспортной и коммунальной инфраструктуры, выполнение программ благоустройства в пределах дворов, кварталов и районов населенных пунктов.

Так, в 2017 году в Липецкой области были благоустроены 18 дворовых территорий (или 7 % благоустроенных дворовых территорий в количестве 245), капитальный ремонт общего имущества которых был проведен в 2015-2017 годах, в Московской области комплексно благоустроены в 2017 году 216 дворовых территорий (или 13 % благоустроенных дворовых территорий в количестве 1632).

Также одной из задач госпрограммы является создание условий для увеличения объема капитального ремонта жилищного фонда в целях повышения его комфортности и энергоэффективности.

Вместе с тем экономия средств за счет проведения указанных мероприятий не отражается на платежах жителей, поскольку при снижении объема тепловой энергии у ресурсоснабжающих организаций (далее - РСО) в следующий период регулирования происходит рост тарифа за счет снижения полезного отпуска тепловой энергии при сохранении постоянных расходов (например, снижение отпуска тепла на 20 % даст рост тарифа на 13,4 %, а с учетом ежегодной индексации - 18 %) (пункты 22, 22 (1) Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года № 1075 (далее - Основы ценообразования).

Целесообразно внедрение систем автоматизации процесса теплоснабжения (отопления и ГВС) для обеспечения расчетного (проектного) экономически обоснованного уровня потребления тепловой энергии в целях обеспечения расчетной температуры в отапливаемых помещениях и расчетной температуры теплоносителя в системе ГВС потребителей в условиях, когда РСО не соблюдается установленный схемой теплоснабжения график центрального качественного регулирования тепловой энергии (130С - 70С).

Указанное несоблюдение РСО установленного графика работы теплоисточника, в соответствии с которым проектировалось, монтировалось и эксплуатировалось оборудование тепловых энергоустановок потребителей, привело к тому, что данное оборудование при фактических условиях, отличающихся от проектных условий эксплуатации, оказалось не в состоянии выполнять возложенные на него проектом функции и привело в подаче собственникам сверхпроетного, сверхнормативного количества тепловой энергии и послужило основанием для необоснованного обогащения РСО за счет навязывания потребителю доплаты избыточно объема тепловой энергии, не предназначенного для компенсации тепловых потерь и обеспечения экономически обоснованной температуры теплоносителя в системе ГВС.

Таким образом, Основами ценообразования не предусмотрены случаи изменения тарифов с учетом снижения полезного отпуска у РСО по итогам проведенных мероприятий по энергосбережению.

При таких условиях жители многоквартирных домов не заинтересованы в экономии тепловой энергии, а для энергосервисных компаний такие дома, как объект энергосервиса, становятся не привлекательными.

По итогам проверки составлены 11 актов, в том числе по итогам проверки инспекторами Счетной палаты Российской Федерации - 5 актов, все 5 актов с замечаниями. По итогам рассмотрения представленных замечаний проведены рабочие совещания и составлены соответствующие заключения. 6 актов составлены контрольно-счетными палатами Московской и Липецкой областей.

Перечень актов по результатам контрольного мероприятия представлен в приложении № 6 к отчету.

Выводы

1. При подготовке проектов федеральных законов о федеральном бюджете на 2017-2018 годы Минстроем России потребность субъектов в бюджетных ассигнованиях, необходимых для реализации мероприятий Приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» (паспорт утвержден протоколом президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 18 апреля 2017 года № 5), не запрашивалась, готовность их к реализации в полном объеме не оценивалась, при этом некачественная подготовка Минстроем России требуемого объема бюджетных ассигнований привела к образованию остатков, не использованных в 2017 году субъектами субсидий, в размере 1134,5 млн. рублей, или 4,4 % от общего объема субсидий.

2. Бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий Приоритетного проекта при подготовке проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2017 год и в Федеральном законе № 415-ФЗ (принят Государственной Думой 9 декабря 2016 года, одобрен Советом Федерации 14 декабря 2016 года), и проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и в Федеральном законе № 362-ФЗ (принят Государственной Думой 24 ноября 2017 года, одобрен Советом Федерации 29 ноября 2017 года) предусматривались в отсутствие соответствующих правил предоставления межбюджетных трансфертов и их распределения.

3. В 2017-2018 годах на реализацию мероприятий по формированию комфортной городской среды и обустройству городских парков предусмотрены средства федерального бюджета в размере 51192,7 млн. рублей.

При этом по состоянию на 28 ноября 2018 года исполнение субсидий из федерального бюджета, предоставленных Минстроем России в 2017-2018 годах, составило 38766,0 млн. рублей, или 76 процентов.

4. В ходе проверки установлено, что в 2017 году Минстроем России перечисление основного объема субсидий в связи с недостаточной организацией работ на региональном уровне на основании дополнительных соглашений было перенесено на декабрь 2017 года.

Минстроем России не осуществлялся должным образом контроль за соблюдением субъектами обязательств, предусмотренных соглашениями о предоставлении Минстроем России субсидий в 2017 году правительству Московской области и администрации Липецкой области, о чем указывают установленные в ходе проверки некорректные данные в отчетах об исполнении субсидий, представленных указанными субъектами Российской Федерации.

5. Минстроем России в 2018 году предоставлена субсидия ФАУ «Проектная дирекция Минстроя России» на осуществление деятельности по сопровождению реализации приоритетных проектов в рамках основного направления стратегического развития Российской Федерации «ЖКХ и городская среда» в размере 100,0 млн. рублей, при этом расчеты-обоснования целевой субсидии (по каждой статье расходов), а также иная информация, подтверждающая потребность учреждения в осуществлении расходов, представление которой предусмотрено пунктом 8 правил, утвержденных приказом Минстроя России от 18 апреля 2018 года № 235/пр, к заявке не прикладывались.

6. Минстроем России как ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» должным образом не осуществлялись полномочия по ее разработке.

Так, по основному мероприятию 2.8 «Содействие обустройству мест массового отдыха населения (городских парков)» госпрограммы не установлены целевые значения индикаторов и показателей, что не соответствуют требованиям Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588.

По цели 5 «Повышение индекса качества городской среды» госпрограммы (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации») плановые значения индекса качества городской среды на 2018-2025 годы не установлены, что не соответствует правилам разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1242.

7. Установленные паспортом Приоритетного проекта общие количественные показатели для всей территории Российской Федерации не нашли своего отражения в иных правовых актах в агрегированном виде в разрезе субъектов Российской Федерации, что не позволяет конкретизировать состав исполнителей реализации проекта и оценить фактическое достижение ими показателей, установленных паспортом Приоритетного проекта.

8. Показатели результативности использования субсидии госпрограммы не взаимоувязаны с целевыми показателями реализации государственных программ субъектов Российской Федерации.

9 . Минстроем России не обеспечен контроль за исполнением субъектами обязательств, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий из федерального бюджета. Так, 5 субъектов приняли госпрограммы по формированию современной городской среды на 2017 год с нарушением установленного срока от 1 до 23 дней, 12 субъектов - на 2018 год с нарушением установленного срока от 4 до 81 дня, 6 субъектов в 2017 году создали региональные межведомственные комиссии с нарушением установленного срока от 2 до 84 дней.

10. Как и в 2017 году, выполнение мероприятий Приоритетного проекта в 2018 году характеризуется крайне низкими показателями на момент проведения проверки. Так, по состоянию на 1 ноября 2018 года благоустроены 12894 дворовые территории, или 71 % запланированного показателя (18189), 2169 общественных территорий, или 58 % (3744 ед.), 121 городской парк, или 60 % (203 единицы).

С учетом этого не были начаты работы по 62 дворовым территориям, 43 общественным территориям и 1 парку, и существуют риски недостижения запланированных результатов реализации мероприятий Приоритетного проекта в 2018 году или их некачественного выполнения, а также переноса части работ на весенне-летний период 2019 года.

11. В 2017-2018 годах общий объем бюджетных ассигнований, выделенных из федерального бюджета бюджету Московской области на реализацию мероприятий Приоритетного проекта, составил 2911,0 млн. рублей.

В 2017 году запланированные показатели благоустройства выполнены Московской областью в полном объеме. Так, благоустроены 680 дворовых территорий, 134 общественные территории и 20 городских парков, обустроены 202 детские игровые площадки.

По состоянию на 1 декабря 2018 года из 1440 дворовых территорий Московской области работы завершены на 1375 территориях, ведутся на 65; из 42 территорий общего пользования работы завершены на 23, ведутся на 19, при этом кассовое исполнение субсидии из федерального бюджета составляет 0,4 % общего объема, предусмотренного на 2018 год.

12. Министерством ЖКХ Московской области как государственным заказчиком в 2017-2018 годах представлялись отчеты об исполнении субсидий с нарушением сроков, установленных соглашениями о предоставлении субсидий, а также сроков заключения соглашений с муниципальными образованиями, установленными нормативными правовыми актами Московской области.

13. Министерством ЖКХ Московской области не обеспечены равномерность и ритмичность исполнения расходов федерального бюджета за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации, в результате чего объем перечисленных субсидий в декабре 2017 года составил 1225,4 млн. рублей, или 70,7 % от общего объема субсидий, что в 29 раз выше планового значения согласно первоначальному графику перечисления субсидий. Установлены случаи многократной корректировки графика перечисления субсидий в 2017 году по причине недостатков в деятельности уполномоченных органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области при проведении мероприятий по формированию комфортной городской среды, в том числе при заключении муниципальных контрактов с поздним сроком исполнения (окончания работ) - 30 ноября 2017 года (около 85 % всех контрактов).

14. В 2017-2018 годах общий объем бюджетных ассигнований, выделенных из федерального бюджета бюджету Липецкой области на реализацию мероприятий Приоритетного проекта, составил 367,3 млн. рублей.

В 2017 году значение показателя «Количество благоустроенных дворовых территорий многоквартирных домов» (245 ед.) достигнуто в полном объеме.

При этом управлением ЖКХ Липецкой области не обеспечено достижение показателя «Количество благоустроенных муниципальных территорий общего пользования», установленного паспортом подпрограммы 6 «Улучшение качества жилищного фонда, развитие и модернизация коммунальной инфраструктуры Липецкой области» госпрограммы Липецкой области № 588. Так, обеспечено благоустройство 6 муниципальных территорий общего пользования из 7 установленных (не обеспечено благоустройство общественной территории в городе Ельце).

По состоянию на 1 декабря 2018 года кассовое исполнение субсидии составляет 70 % федерального бюджета (сводной росписи), из 41 дворовой территории работы завершены на 31 территории, ведутся на 8 (4 территории при согласовании с жителями объединены в 2); из 9 территорий общего пользования работы завершены на 6, ведутся на 3.

На остальных территориях работы продолжаются, что, в свою очередь, также свидетельствует о некачественном планировании и ненадлежащей организации работ на уровне муниципальных образований области и рисках их завершения в неблагоприятный осенне-зимний период.

15. Администрацией Липецкой области в нарушение пункта 4.3.7 соглашений на 2018 год между Минстроем России и Липецкой областью от 6 февраля 2018 года № 069-08-2018-017 и от 7 февраля 2018 года № 069-08-2018-339, согласно которому администрация Липецкой области обязана заключать соглашения о предоставлении субсидии из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, соответствующие требованиям подпункта «л (1)» пункта 10 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999, заключены соглашения, соответственно, на суммы 190261,30 тыс. рублей и 3212,70 тыс. рублей, не содержащие указанных положений в части применения мер ответственности к муниципальным образованиям за недостижение показателей результативности использования субсидии и освобождения муниципального образования от ответственности, в порядке, аналогичном порядку, предусмотренному Правилами № 999.

16. Администрацией Липецкой области субсидии на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков) в 2017-2018 годах, предусмотренные федеральными законами о бюджете и предоставленные Минстроем России по подразделу 05 05 «Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства», отражены в областных законах о бюджете и использованы по подразделу 05 03 «Благоустройство», что не соответствует пункту 3.2 раздела III Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н.

17. Управлением ЖКХ Липецкой области как государственным заказчиком в 2017-2018 годах перечисление субсидий местному бюджету осуществлялось с нарушением срока, установленного порядком предоставления субсидий местным бюджетам из областного бюджета на реализацию муниципальных программ, направленных на формирование современной городской среды в части реализации мероприятий по благоустройству дворовых территорий многоквартирных домов, на 2018 год, утвержденный постановлением администрации Липецкой области от 10 апреля 2018 года № 290.

18. Администрацией Липецкой области не в полной мере учтены положения методических рекомендаций по подготовке государственных (муниципальных) программ формирования современной городской среды в рамках реализации Приоритетного проекта «Формирование комфортной городской среды» на 2017 год, утвержденные приказом Минстроя России от 21 февраля 2017 года № 114/пр, при разработке и утверждении госпрограммы Липецкой области № 588 в части формирования системы показателей (индикаторов) региональной (муниципальной) программы, позволяющей оценивать прогресс в достижении всех целей и решении всех задач программы (подпрограммы) и охватывать существенные аспекты достижения цели и решения задачи, а также определения в качестве показателей (индикаторов) количественных значений, запланированных по годам.

Так, по основному мероприятию 5.3 задачи 2 подпрограммы 6 установлен показатель «Предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию муниципальных программ, направленных на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков)» в денежном выражении без определения количественных значений мест массового отдыха населения (городских парков).

19. Администрацией Липецкой области при разработке и утверждении госпрограммы Липецкой области № 408 не в полной мере учтены положения пункта 3.9.5 методических рекомендаций по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды на 2018-2022 годы, утвержденных приказом Минстроя России от 6 апреля 2017 года № 691/пр.

Так, по основному мероприятию третьей задачи установлен показатель «Предоставление субсидий местным бюджетам на реализацию муниципальных программ, направленных на поддержку обустройства мест массового отдыха населения (городских парков)» в денежном выражении без определения количественных значений мест массового отдыха населения (городских парков).

20. В ходе проверки Контрольно-счетной палатой Московской области выполнения соглашений о предоставлении субсидий местным бюджетам из областного бюджета и муниципальных программ выявлен ряд нарушений требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и других нормативных правовых актов, следствием чего явилось необоснованное применение расценок и завышение начальных (максимальных) цен контрактов на проведение работ по благоустройству.

21. В ходе проверки Контрольно-счетной палатой Липецкой области выполнения соглашений о предоставлении субсидий местным бюджетам из бюджета области и муниципальных программ выявлен ряд нарушений в части соблюдения условий и требований госпрограммы, Правил № 169, строительных норм и правил, Методических указаний по определению величины накладных расходов (МДС 81-33.2004), Методических указаний по определению величины сметной прибыли (МДС 81-25.2001), а также других нормативных актов, что привело к необоснованному применению расценок.

22. Несмотря на то, что согласно пункту 13 Правил № 169 муниципальные программы создания комфортной городской среды должны формироваться с учетом региональных программ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов и краткосрочных планов их реализации, мероприятиями по ремонту и модернизации инженерных сетей для этих домов и иных объектов, расположенных на соответствующей территории, указанный комплексный подход при реализации мероприятий Приоритетного проекта в Московской и Липецкой областях фактически не применялся.

Так, в 2017 году в Липецкой области благоустроены только 18 дворовых территорий, или 7 % запланированного количества (245 единиц), в домах, в которых в 2015-2017 годах был выполнен капитальный ремонт, по Московской области благоустроены 216 дворовых территорий, или 13 % запланированного количества (1632 единицы).

23. Экономия средств за счет проведения мероприятий по повышению энергоэффективности при капитальном ремонте общего имущества многоквартирных домов и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в пределах дворовых территорий не отражается при расчете платежей жителей, поскольку при снижении объема тепловой энергии у ресурсоснабжающих организаций в следующий период регулирования происходит рост тарифа за счет снижения полезного отпуска тепловой энергии при сохранении постоянных расходов.

Предложения

1. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

2. Принять к сведению, что коллегией Контрольно-счетной палаты Липецкой области утвержден отчет о результатах контрольного мероприятия (протокол от 3 октября 2018 года № 11) и направлены представления:

- главе администрации городского поселения г. Задонск от 5 октября 2018 года № 01-11-217;

- главе администрации г. Грязи Грязинского муниципального района от 5 октября 2018 года № 01-11-218;

- главе администрации сельского поселения Кузьмино-Отвержский сельсовет Липецкого муниципального района от 5 октября 2018 года № 01-11-219;

- главе администрации городского поселения г. Лебедянь от 5 октября 2018 года № 01-11-220.

3. Направить информационные письма Счетной палаты Российской Федерации в Правительство Российской Федерации, администрацию Липецкой области, министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области.

4. Направить отчет и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и в контрольно-счетные палаты Московской и Липецкой областей.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В.РОСЛЯК

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.С.Рохмистров

Председатель Контрольно-счетной палаты Московской области Т.М.Крикунова

Председатель Контрольно-счетной палатыЛипецкой области В.И.Бербенец




ОТЧЕТ 
о результатах контрольного мероприятия 
«Проверка эффективности использования в 2016-2017 годах 
и истекшем периоде 2018 года средств федерального бюджета, 
направленных на поддержку малых форм хозяйствования в рамках Государственной программы развития 
сельского хозяйства и регулирования рынков 
сельскохозяйственной продукции, сырья 
и продовольствия на 2013-2020 годы»

Основание проведения контрольного мероприятия: пункты 2.3.2.1, 2.3.2.1.1, 2.3.2.1.2, 2.3.2.1.3 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующие оказание мер государственной поддержки малых форм хозяйствования в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы;

деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации мер государственной поддержки малых форм хозяйствования, осуществляемых в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы.

Объекты контрольного мероприятия

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России), министерство сельского хозяйства Ставропольского края (далее - минсельхоз СК), Министерство сельского хозяйства Республики Башкортостан (далее - Минсельхоз РБ).

Срок проведения контрольного мероприятия: с июня по ноябрь 2018 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Анализ динамики развития малых форм хозяйствования и кооперации в агропромышленном комплексе в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года и деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по формированию и реализации мероприятий, направленных на развитие малых форм хозяйствования и кооперации в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы.

2. Оценка эффективности использования в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года средств федерального бюджета, направленных на поддержку малых форм хозяйствования в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы.

Проверяемый период деятельности: 2016-2017 годы и истекший период 2018 года.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Анализ динамики развития малых форм хозяйствования 
и кооперации в агропромышленном комплексе в 2016-2017 годах 
и истекшем периоде 2018 года и деятельности федеральных органов 
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов 
Российской Федерации по формированию и реализации мероприятий, 
направленных на развитие малых форм хозяйствования и кооперации 
в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства 
и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья 
и продовольствия на 2013-2020 годы

1. Анализ развития малых форм хозяйствования и кооперации 
в агропромышленном комплексе в 2016-2017 годах 
и истекшем периоде 2018 года, а также динамики объема продукции 
сельского хозяйства, произведенной малыми формами 
хозяйствования и кооперацией

Согласно Всероссийской сельскохозяйственной переписи - 2016 (далее - ВСХП - 2016) на 1 января 2017 года число зарегистрированных организаций, занимающихся сельскохозяйственной деятельностью, составило 270796 единиц, сократившись по сравнению с 2015 годом на 1,6 %, в том числе: сельскохозяйственных организаций - 54707 единиц, крестьянских (фермерских) хозяйств (далее - КФХ) и индивидуальных предпринимателей (далее - ИП) - 210250 единиц, сельскохозяйственных потребительских кооперативов (далее - СПоК) - 5839 единиц.

Как видно из приведенных данных, в настоящее время тенденция сокращения числа КФХ и ИП продолжается, что обусловлено несколькими причинами: переходом КФХ в иную организационно-правовую форму (ООО и т.п.), в том числе связанным с укрупнением хозяйств и вхождением их в состав крупных агропредприятий; закрытием КФХ по причинам излишнего административного давления со стороны надзорных, налоговых и иных органов и перехода в личные подсобные хозяйства (далее - ЛПХ) (по данным регионов - около 10 % от всего количества «выбывших» КФХ); банкротством КФХ и прекращением ими деятельности.

Несмотря на такую динамику, доля КФХ в общем объеме производства сельскохозяйственной продукции (далее - сельхозпродукция) ежегодно увеличивается. Если в 2013 году объем продукции, произведенной в КФХ, включая ИП, составлял 9,8 % общего объема производства, то в 2016 году он вырос до 12,1 %, а в 2017 году - до 12,7 процента.

По данным Росстата, общий объем производства сельхозпродукции во всех категориях хозяйств в 2016 году составил 5505,7 млрд. рублей, в 2017 году - 5654,0 млрд. рублей (рост 2,6 % к уровню 2016 года).

КФХ и ИП, по данным официальной статистики, в 2017 году получено 29,1 % от общего сбора зерна в хозяйствах всех категорий (+1,4 % к уровню 2016 года); семян подсолнечника - 31,5 % (+0,6 %). Валовой сбор овощей открытого и закрытого грунта в КФХ и ИП в 2017 году составил 2595,8 тыс. тонн, или на 9,1 % больше уровня 2016 года (2378,9 тыс. тонн); производство картофеля - 2509,6 тыс. тонн, или 94,6 % к уровню 2016 года (2653,6 тыс. тонн); бахчевых культур - 585,9 тыс. тонн, или 83 % к уровню 2016 года (706,0 тыс. тонн); плодов и ягод (без цитрусовых) - 86,2 тыс. тонн, или на 35,4 % больше уровня 2016 года (63,6 тыс. тонн).

В структуре поголовья скота на долю крупного рогатого скота (далее - КРС) в КФХ и ИП в 2017 году приходилось 12,7 % от общего поголовья КРС в Российской Федерации, в том числе коров - 15,1 % (+0,7 процентного пункта к уровню 2016 года); свиней - 1,8 % (-0,2 процентного пункта к уровню 2016 года), овец и коз - 37,0 % (+0,2 процентного пункта); птицы - 1,7 %, что практически сопоставимо с уровнем 2016 года (1,8 процента).

КФХ и ИП в 2017 году произведено скота и птицы на убой (в живом весе) в объеме 509 тыс. тонн, что на 24 тыс. тонн, или на 4,8 %, больше объемов производства в 2016 году (485 тыс. тонн); молока - 2369 тыс. тонн, или на 174 тыс. тонн больше (+7,9 %) объемов производства в 2016 году; яиц - 471 млн. штук, или на 27 млн. штук больше (+6,1 %) объемов производства в 2016 году.

Доля КФХ, включая ИП, в объеме продукции сельского хозяйства, произведенной в субъектах Российской Федерации, по данным Росстата, в 2016 году составила 12,1 %, в 2017 году - 12,7 % (+0,6 процентного пункта). При этом количество регионов, доля КФХ в которых в объеме произведенной продукции выше 10 %, в 2016 году - 34%, в 2017 году - 39 процентов.

В основном малые формы хозяйствования (далее - МФХ) [39] ориентированы на производство более рентабельной растениеводческой продукции. Так, из 142,7 млн. га сельхозугодий в хозяйствах всех категорий КФХ и ИП принадлежит 39,6 млн. га (27,7 %), фактически используется 36,4 млн. га, или 92,0 %. Доля растениеводства в производстве сельхозпродукции МФХ составила в 2016 году 82 %, в 2017 году - 80 процентов.

При этом уровень производства большинства КФХ и ИП характеризуется низкой механизацией и автоматизацией сельхозпроизводства. Так, доля приобретенной КФХ и ИП сельхозтехники ежегодно снижается. Если в 2016 году МФХ было приобретено 4413 единиц тракторов всех марок, или 39 % от общего количества приобретенной техники, то в 2017 году - 4113 единиц, или 37,3 %. Аналогично уменьшилось приобретение зерноуборочных комбайнов - на 1,9 процентного пункта (с 2336 единиц в 2016 году до 2191 единицы в 2017 году). В I полугодии 2018 года данная тенденция сохранилась.

Сельскохозяйственная кооперация как одна из организационно-правовых форм ведения хозяйства способствует эффективной адаптации занятого в сельском хозяйстве населения к современной конкурентной рыночной экономике на основе объединения собственности и труда граждан (далее - СПК) и на основе объединения независимыми сельхозтоваропроизводителями отдельных хозяйственных функций (СПоК). Членами СПК являются занятые в них работники, членами СПоК - представители малого и среднего предпринимательства: КФХ, ИП, занимающиеся сельскохозяйственной деятельностью, граждане, ведущие ЛПХ, сельхозорганизации.

По данным Росстата, на 1 сентября 2018 года зарегистрировано 5574 СПоК, что на 4,5 % меньше количества СПоК, осуществлявших свою деятельность в 2016 году.

За анализируемый период значительно сократилось количество СПоК по таким видам деятельности, как кредитные (-25,5 %), сбытовые (-12,5 %) кооперативы. При этом в отдельных субъектах Российской Федерации действует незначительное количество кооперативов. Например, в Рязанской и Псковской областях - 10, Еврейской автономной области - 5, а в Мурманской области - 1 кооператив.

Таким образом, анализ развития МФХ в агропромышленном комплексе в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года свидетельствует о достаточно устойчивой тенденции к увеличению объемов производства сельхозпродукции, произведенной МФХ.

2. Анализ нормативных правовых актов, 
утвержденных федеральными органами государственной власти, 
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 
а также иных документов, регламентирующих оказание 
государственной поддержки малым формам хозяйствования

Задача по развитию сектора малого и среднего предпринимательства в настоящее время является приоритетной и закреплена в документах стратегического планирования: Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года [40] , Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации [41] , Стратегии национальной безопасности Российской Федерации [42] , Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года [43] и ряде других документов стратегического планирования.

Документом стратегического планирования, определяющим цели и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия на среднесрочный период, а также финансовое обеспечение, механизмы реализации предусматриваемых мероприятий, а также показатели результативности их реализации, является Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717 (далее - Госпрограмма).

В 2016 году господдержка осуществлялась непосредственно в рамках подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования» Госпрограммы (в виде грантов на поддержку начинающих фермеров (далее - гранты НФ), развитие семейных животноводческих ферм (далее - гранты СЖФ) и материально-технической базы СПоК (далее - грантовая поддержка СПоК). Кроме того, в рамках 7 подпрограмм Госпрограммы субъекты МФХ получали иные виды господдержки.

Всего в 2016 году господдержка субъектов МФХ на условиях софинансирования оказывалась за счет межбюджетных трансфертов по 39 направлениям [44] , в том числе бюджету Ставропольского края - по 29, Республики Башкортостан - по 28 направлениям.

С 2017 года существенно изменены подходы к субсидированию аграрного производства. Основной новеллой стало введение консолидированной субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации (далее - «единая субсидия»). Консолидация субсидий расширила полномочия регионов в определении приоритетов и основных направлений развития аграрного производства, а распределение «единой субсидии» и перераспределение субсидий в случае изменения значений целевых показателей региональных программ осуществлялось субъектом Российской Федерации самостоятельно по согласованию с Минсельхозом России. В марте 2017 года Госпрограмма была утверждена в новой редакции [45] , согласно которой подпрограмма «Поддержка малых форм хозяйствования» исключена из состава Госпрограммы, а мероприятия по поддержке МФХ консолидированы в рамках основного мероприятия «Содействие достижению целевых показателей реализации региональных программ развития агропромышленного комплекса» подпрограммы «Развитие отраслей агропромышленного комплекса», финансируемого за счет «единой субсидии». Всего в рамках «единой субсидии» предусмотрено оказание господдержки по 26 направлениям, в том числе предоставление грантовой поддержки НФ, СЖФ, СПоК.

Начиная с 2018 года, для оценки результативности использования «единой субсидии» Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса (приложение № 9 к Госпрограмме, далее - Правила № 717-9) предусмотрено всего 23 показателя, значения которых устанавливаются в соглашении о предоставлении субсидии, заключаемом между Минсельхозом России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом помимо «единой субсидии» сельхозтоваропроизводителям также оказывалась несвязанная поддержка в растениеводстве, предоставлялись субсидии на повышение продуктивности в молочном скотоводстве и по инвестиционным кредитам, осуществлялась компенсация прямых понесенных затрат на создание и модернизацию объектов агропромышленного комплекса (далее - АПК), на реализацию мероприятий в сфере мелиорации и развития сельских территорий. Одновременно с консолидацией субсидий в 2017 году внесены изменения [46] в условия грантовой поддержки МФХ.

В целях оценки эффективности грантовой поддержки МФХ, реализуемой в рамках единой субсидии, с 2017 года Госпрограммой и Правилами № 717-9 предусматриваются показатели (индикаторы), отражающие количество созданных новых постоянных рабочих мест, а также показатели, характеризующие прирост объема произведенной и реализованной сельхозпродукции.

В соответствии с Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 года № 1242 [47] , постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2017 года № 1544 [48] Госпрограмма утверждена в новой редакции, предусматривающей ее реализацию через механизм проектного управления, что кардинально изменило ее структуру. Следует отметить, что неоднократные корректировки Госпрограммы затрудняют применение программно-целевого подхода в ее управлении и создают сложности при реализации мер господдержки на уровне субъектов Российской Федерации в связи с необходимостью постоянных изменений нормативных правовых актов регионов (законы о бюджете субъектов Российской Федерации, региональные программы развития сельского хозяйства и правила предоставления субсидий).

Так, в госпрограмму «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Республике Башкортостан», утвержденную постановлением Правительства Республики Башкортостан от 17 декабря 2012 года № 458 (далее - Госпрограмма РБ), в проверяемый период было внесено 5 изменений, в госпрограмму Ставропольского края «Развитие сельского хозяйства», утвержденную постановлением правительства Ставропольского края от 24 декабря 2015 года № 559-п (далее - госпрограмма СК), - 4 изменения.

Анализ показал, что нормативные правовые акты в области господдержки МФХ, принятые на федеральном и региональном уровнях, содержат различные понятия «малые формы хозяйствования», что затрудняет определение категории получателей господдержки в целом и оценку ее эффективности.

Так, согласно пункту 2 Правил № 717-9 под субъектами МФХ понимаются крестьянские (фермерские) хозяйства, включая индивидуальных предпринимателей, отвечающие установленным Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 209-ФЗ) критериям микропредприятия, сельскохозяйственные потребительские кооперативы и личные подсобные хозяйства.

При этом в целях реализации механизма льготного кредитования сельхозтоваропроизводителей, предусмотренного Правилами предоставления из федерального бюджета субсидий российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным сельскохозяйственным товаропроизводителям, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство, первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельскохозяйственной продукции и ее реализацию, по льготной ставке, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2016 года № 1528 (далее - Правила № 1528), с 2017 года к МФХ отнесены КФХ и СПоК (за исключением сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов, делее - СКПК) без ограничений по годовому доходу, хозяйственные общества, хозяйственные партнерства и ИП, осуществляющие производство и переработку сельхозпродукции, а также производственные кооперативы (за исключением сельхозкооперативов), осуществляющие закупку сельхозсырья, годовой доход которых за отчетный финансовый год составляет не более 120 млн. рублей.

В то же время в соответствии со статьей 4 Федерального закона № 209-ФЗ к субъектам малого и среднего предпринимательства относятся зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации хозяйственные общества, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, потребительские кооперативы, КФХ и ИП.

В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации применяется иное понятие МФХ. Например, согласно положениям подраздела 6.5.2 «Цели и задачи подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования» Госпрограммы РБ, указанная подпрограмма направлена на поддержание и дальнейшее развитие МФХ в сельской местности, к которым относятся КФХ, ИП, занимающиеся сельхозпроизводством, ЛПХ, СПоК и малые сельхозорганизации с численностью работающих до 100 человек.

Таким образом, отсутствует единое унифицированное определение МФХ, осуществляющих деятельность в АПК.

С 1 января 2018 года вступила в силу редакция Правил № 717-9, предусматривающая, что грантополучатель СПоК должен объединять не менее 10 сельхозтоваропроизводителей на правах членов кооперативов (кроме ассоциированного членства), не менее 70 % выручки которых формируется за счет осуществления перерабатывающей и (или) сбытовой деятельности сельхозпроизводителей. При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 8 декабря 1995 года № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» СПоК может объединять не только сельхозтоваропроизводителей, но и граждан, ведущих ЛПХ.

Согласно Федеральному закону от 7 июля 2003 года № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» ЛПХ является формой непредпринимательской деятельности граждан и ведется в целях удовлетворения их личных потребностей. В соответствии с пунктом 4 статьи 2 указанного Закона реализация гражданами, ведущими ЛПХ сельхозпродукции, произведенной и переработанной при ведении ЛПХ, не является предпринимательской деятельностью. Положениями законодательства Российской Федерации о бухгалтерском и налоговом учете не установлены требования о ведении ЛПХ бухгалтерского (налогового) учета, в связи с чем установление 70 % выручки, полученной ЛПХ за счет производства и реализации сельскохозяйственной продукции, не может быть подтверждено отчетными бухгалтерскими документами.

Анализ федерального и регионального законодательства, 
регламентирующего оказание господдержки МФХ

1. В Правилах предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие семейных животноводческих ферм [49] , а также в Правилах предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку начинающих фермеров [50] , в рамках которых в 2016 году осуществлялось предоставление грантовой поддержки НФ и на развитие СЖФ, отсутствовали положения о сроках и порядке представления отчетности об исполнении условий предоставления субсидий, что не соответствовало подпункту «е» пункта 4 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2014 года № 999 (далее - Правила № 999).

2. Срок представления уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в Минсельхоз России выписки из закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и (или) из нормативных правовых актов муниципальных образований о местных бюджетах о наличии расходных обязательств по предоставлению субсидий на оказание несвязанной поддержки сельхозтоваропроизводителям в области растениеводства, на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, а также на предоставление иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) в АПК утвержден приказом Минсельхоза России от 3 октября 2018 года № 444.

Пунктом 1 вышеназванного приказа установлено, что выписка представляется в Минсельхоз России в течение 45 календарных дней со дня заключения соглашения о предоставлении субсидий, то есть на момент заключения соглашения представление выписки из бюджета субъекта Российской Федерации не требуется.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии рисков предоставления Минсельхозом России субсидий при несоблюдении субъектами Российской Федерации условия предоставления межбюджетных трансфертов, предусмотренного пунктом 8 Правил № 999, в части наличия в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансирование которого осуществляется из федерального бюджета, в объеме, необходимом для его исполнения.

3. В нарушение абзаца «г» пункта 5 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 1460 (далее - Правила № 1460) Минсельхоз России в 2016 году предоставил бюджету Ставропольского края за счет средств федерального бюджета субсидию на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам[51] в размере 1063466,6 тыс. рублей. При этом в соглашении о предоставлении субсидии от 27 января 2016 года № 23/17-с (в редакции дополнительного соглашения № 1 от 11 марта 2016 года № 496/17-с, далее - Соглашение № 23/17-с) отсутствовало обязательство субъекта Российской Федерации по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых государственной программой субъекта Российской Федерации и (или) программами муниципальных образований, иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, значениям показателей результативности предоставления субсидий, установленным вышеназванным соглашением о предоставлении субсидий.

Как показала проверка, Ставропольским краем в 2016 году не обеспечено соответствие значений показателей результативности использования субсидий на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (далее - инвесткредиты) Госпрограммы СК значениям показателей результативности, установленным Соглашением № 23/17-с. Плановые значения показателей, отражающих индексы производства продукции животноводства и растениеводства, предусмотренные в Госпрограмме СК (101,3 % и 101,0 %), ниже значений соответствующих показателей, установленных Соглашением (102,1 % и 106,9 %), на 0,8 и 5,9 процентного пункта, соответственно.

Кроме того, в Госпрограмме СК отсутствовал показатель «Свиноводство (голов свиней)», установленный вышеуказанным Соглашением в числе индикаторов результативности использования субсидии на возмещение части процентной ставки по инвесткредитам на развитие животноводства, переработку и развитие инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции животноводства.

4. Порядок предоставления субсидий из бюджета Республики Башкортостан на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства [52] не соответствует пункту 2 и абзацу 4 подпункта «б» пункта 6 Общих требований [53] . До настоящего времени указанным нормативным правовым актом не определены порядок и срок возврата сельхозтоваропроизводителем субсидий в случае недостижения показателей результативности использования субсидий, предоставляемых в соответствии с соглашениями, заключаемыми Минсельхозом РБ.

5. Подпунктом 1 пункта 6 Порядка РБ № 42-1 [54] предусмотрено, что субсидии в целях возмещения части затрат на содержание товарного поголовья коров специализированных мясных пород (далее - субсидии на товарное поголовье) предоставляются по ставкам на одну голову коровы специализированных мясных пород, за исключением племенных животных. Министерством РБ в соответствии с Порядком РБ № 42-1 предоставлены трем главам КФХ субсидии в 2017 и 2018 годах на товарное поголовье по ставкам на одну голову коровы специализированных мясных пород, размер которых на 106,8 тыс. рублей превысил фактически понесенные предпринимателями расходы по содержанию товарного поголовья коров специализированных мясных пород.

При этом в указанном Порядке отсутствует норма, предусматривающая предоставление субсидии на товарное поголовье в размере, не превышающем фактически понесенных сельхозтоваропроизводителями затрат.

Таким образом, несмотря на сформированную нормативную правовую базу, регламентирующую цели и условия предоставления господдержки на федеральном и региональном уровнях, имеются системные недостатки, требующие корректировки действующего законодательства Российской Федерации.

Цель 2. Оценка эффективности использования в 2016-2017 годах 
и истекшем периоде 2018 года средств федерального бюджета, 
направленных на поддержку малых форм хозяйствования в рамках 
Государственной программы развития сельского хозяйства 
и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья 
и продовольствия на 2013-2020 годы

1. Оценить эффективность использования средств федерального бюджета, 
направленных на поддержку малых форм хозяйствования 
в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года в рамках 
Государственной программы развития сельского хозяйства 
и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья 
и продовольствия на 2013-2020 годы

Основным инструментом оказания господдержки МФХ на федеральном уровне является механизм предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации (далее - межбюджетные трансферты), связанных с возмещением затрат и финансового обеспечения расходов сельхозтоваропроизводителей.

Финансовое обеспечение основных мероприятий Госпрограммы по поддержке МФХ за счет средств федерального и регионального бюджетов в проверяемый период составило 58642,1 млн. рублей, из них на грантовую поддержку направлено 25381,6 млн. рублей, в том числе:

в 2016 году - 26755,8 млн. рублей, из них на грантовую поддержку МФХ - 10424,2 млн. рублей;

в 2017 году - 20656,5 млн. рублей, из них на грантовую поддержку МФХ - 10368,4 млн. рублей;

в I полугодии 2018 года - 11229,8 млн. рублей, из них на грантовую поддержку МФХ - 4589,0 млн. рублей.

Финансирование МФХ в проверенных субъектах Российской Федерации за 2016-2017 годы и I полугодие 2018 года составило:

по Республике Башкортостан - 1534,7 млн. рублей, из них на грантовую поддержку направлено 805,8 млн. рублей, в том числе: в 2016 году - 723,6 млн. рублей, из них на грантовую поддержку - 316,2 млн. рублей; в 2017 году - 604,5 млн. рублей, из них на грантовую поддержку - 282,9 млн. рублей; в I полугодии 2018 года - 206,6 млн. рублей, из них на грантовую поддержку - 0,0 млн. рублей;

по Ставропольскому краю - 2060,0 млн. рублей, из них на грантовую поддержку направлено 1587,7 млн. рублей, в том числе: в 2016 году - 830,3 млн. рублей, из них на грантовую поддержку - 472,5 млн. рублей; в 2017 году - 657,6 млн. рублей, из них на грантовую поддержку - 543,1 млн. рублей; в I полугодии 2018 года - 572,1 млн. рублей, из них на грантовую поддержку - 572,1 млн. рублей.

Как показали результаты контрольного мероприятия, Минсельхозом России не в полной мере осуществлен контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации обязательств по объемам финансирования за счет средств региональных бюджетов, установленных в 2016 году соглашениями о предоставлении субсидий, на сумму 77382,1 тыс. рублей, в том числе:

по субсидии на поддержку НФ недофинансирование за счет средств субъектов Российской Федерации по Мурманской области, Республике Ингушетия, Республике Марий Эл составило 1750,0 тыс. рублей, 4120,0 тыс. рублей и 4625,0 тыс. рублей, соответственно;

по субсидии на развитие СЖФ по Республике Ингушетия, Республике Марий Эл и Приморскому краю - 11119,0 тыс. рублей, 4500,0 тыс. рублей и 13705,0 тыс. рублей, соответственно;

по грантовой поддержке СПоК по Кабардино-Балкарской Республике и Приморскому краю - 200,0 тыс. рублей и 7065,3 тыс. рублей, соответственно;

по субсидии по кредитам МФХ - 30297,9 тыс. рублей [55] .

С 2017 года господдержка МФХ осуществляется в рамках «единой субсидии», включающей в себя направления грантовой поддержки, а также субсидии по кредитам МФХ. В 2017 году сельхозтоваропроизводителям, относящимся к МФХ, за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации предоставлены субсидии в сумме 20656525,6 тыс. рублей, или 13,6 % от общего объема господдержки, перечисленной сельхозтоваропроизводителям из федерального бюджета (152419389,8 тыс. рублей), в том числе в рамках «единой субсидии» по 4 направлениям, ранее входившим в подпрограмму «Поддержка МФХ» Госпрограммы, - 11791311,3 тыс. рублей, или 7,7 %, в том числе за счет средств федерального бюджета - 10520502,0 тыс. рублей, за счет бюджетов регионов - 1270809,3 тыс. рублей [56] .

В I полугодии 2018 года сельхозтоваропроизводителям, относящимся к МФХ, за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации предоставлены субсидии в сумме 11229769,1 тыс. рублей, или 16,3 % от общего объема господдержки за счет федерального и региональных бюджетов за указанный период (69006235,1 тыс. рублей).

Как показала проверка, в отчетах субъектов о достижении значения показателя результативности использования субсидии на поддержку начинающих фермеров за 2016 год (форма ГП-69), установленных приложением № 6 к приказу Минсельхоза России от 22 марта 2012 года № 197 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2012 года № 166», наименование показателя «Прирост численности хозяйствующих крестьянских (фермерских) хозяйств» не соответствует наименованию показателя результативности предоставления субсидии, указанному в соглашении о ее предоставлении, Правилах предоставления и распределения субсидии [57] - «Количество крестьянских (фермерских) хозяйств, осуществивших проекты создания и развития своих хозяйств с помощью грантовой поддержки», а также показателю (индикатору) Госпрограммы - «Количество КФХ, осуществивших развитие своих хозяйств с помощью государственной поддержки».

Аналогично в отчетах субъектов о достижении значения показателя результативности использования субсидии на поддержку развития СЖФ за 2016 год (форма ГП-70), установленных приложением № 6 к приказу Минсельхоза России от 22 марта 2012 года № 198 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2012 года № 165», указано наименование показателя «Прирост численности семейных животноводческих ферм», которое не соответствует наименованию показателя результативности предоставления субсидии, указанному в соглашении о ее предоставлении и Правилах предоставления и распределения субсидии [58] - «Количество семейных животноводческих ферм, осуществляющих развитие своих хозяйств за счет грантовой поддержки», а также целевому показателю (индикатору) Госпрограммы - «Количество построенных или реконструированных семейных животноводческих ферм, единиц».

Также фактически субъектами в отчетах о результативности предоставления грантовой поддержки КФХ, ИП и СПоК за 2016 год указывалось количество КФХ, ИП и кооперативов, получивших субсидию, что не соответствует наименованию целевого показателя (индикатора), установленного Госпрограммой, и показателя результативности, установленного соглашениями о предоставлении субсидии, заключенными Минсельхозом России с субъектами Российской Федерации.

Минсельхозом России в 2016 году не обеспечено своевременное внесение изменений в вышеуказанные приказы в части корректировки наименований показателей в целях их приведения в соответствие с наименованиями показателей Госпрограммы и соглашений.

С учетом изложенного контроль за представлением регионами отчетности о достижении показателей результативности использования субсидий осуществлялся формально.

Следует отметить, что целевой показатель по направлению господдержки «Субсидии на возмещение части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования» Минсельхозом России в проверяемый период не был установлен, что не позволяет осуществить оценку результативности и эффективности данного направления господдержки.

Как показали результаты контрольного мероприятия, при определении размера господдержки, предоставляемой сельхозтоваропроизводителям, относящимся к субъектам МФХ, Минсельхозом России, Минсельхозом РБ и минсельхозом СК нарушены требования бюджетного и отраслевого законодательства Российской Федерации, правил распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также регионального законодательства, регулирующего порядки предоставления господдержки.

Минсельхоз России

1. Минсельхозом России в нарушение условия предоставления субсидии, установленного подпунктом «б» пункта 4 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку отдельных подотраслей растениеводства [59] , в 2016 году по соглашению о предоставлении субсидий из федерального бюджета от 29 января 2016 года № 30/17-с (далее - Соглашение № 30/17-с) бюджету Республики Башкортостан предоставлена субсидия на возмещение части затрат на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями в размере 2532,8 тыс. рублей (расчетно) (КБК 04052510150340) при отсутствии в республиканском бюджете на момент заключения Соглашения бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации, связанных с предоставлением средств на поддержку отдельных подотраслей растениеводства в рамках государственной программы Республики Башкортостан, в объеме 259,7 тыс. рублей (КБК 040588212101R0340), предусмотренных указанным Соглашением.

Так, при заключении Соглашения № 30/17-с Минсельхозом РБ была предоставлена выписка из Закона Республики Башкортостан «О бюджете Республики Башкортостан на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов», в которой был указан объем средств республиканского бюджета на возмещение части затрат на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями за счет средств регионального бюджета (по КБК 040588212101R0340) в размере 284,2 тыс. рублей, недостаточном для обеспечения установленного Соглашением № 30/17-с объема финансового обеспечения по данному направлению господдержки за счет средств бюджета Республики Башкортостан в сумме 543,9 тыс. рублей, а также установленного распоряжением Минсельхоза России от 18 января 2016 года № 7-р уровня софинансирования (0,907).

2. В нарушение подпункта «б» пункта 3 Правил № 1431 Минсельхозом России в 2016 году предоставлена субсидия на общую сумму 149102,0 тыс. рублей 23 субъектам Российской Федерации, не соответствующим критериям отбора, - в отсутствие на момент предоставления субсидии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации средств сельскохозяйственным товаропроизводителям по направлению государственной поддержки «оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области развития производства семенного картофеля, семян овощных культур открытого грунта, семян кукурузы, семян подсолнечника, семян сахарной свеклы и овощей открытого грунта на возмещение части затрат на проведение комплекса агротехнологических работ, обеспечивающих увеличение производства семенного картофеля, семян овощных культур открытого грунта, семян кукурузы, семян подсолнечника, семян сахарной свеклы и овощей открытого грунта». Так, Порядок предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на оказание несвязанной поддержки сельхозтоваропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта был утвержден постановлением правительства Ставропольского края от 25 июля 2016 года № 315-п, или по истечении более 10 дней с момента предоставления региону субсидии в сумме 29851,5 тыс. рублей (уведомление по расчетам между бюджетами от 15 июля 2016 года № Л167-232-26 (в рамках Соглашения от 27 января 2016 года № 23/17-с с учетом дополнительного соглашения от 15 июля 2016 года № 4 (№ 1067/17-с).

Аналогичное нарушение установлено еще по 22 субъектам Российской Федерации, которым Минсельхозом России в 2016 году были предоставлены субсидии до утверждения субъектом Российской Федерации нормативного правового акта, отвечающего требованиям подпункта «б» пункта 3 Правил № 1431 (в интервале от 7 до 162 календарных дней) [60] .

Республика Башкортостан

1. В нарушение требования подпункта «а» пункта 14 Правил № 1042 [61] , согласно которому за счет субсидий из федерального бюджета подлежат компенсации затраты, осуществляемые участниками в текущем финансовом году, Минсельхозом РБ в 2016 году предоставлена субсидия в объеме 2848,2 тыс. рублей на возмещение затрат, фактически понесенных ООО «Башкирская мясная компания» в предшествующем 2015 году (платежное поручение от 4 декабря 2015 года № 4434) по строительству объекта «Автомойка для грузовых автомобилей на 1 посту свинокомплекса на 100000 голов «Свинокомплекс № 1 - Смычка, Республика Башкортостан, Чишминский район, с. Шингак-Куль» (акт о приемке выполненных работ по форме КС-2 и справка о стоимости выполненных работ по форме КС-3 от 7 декабря 2015 года № 1).

2. Минсельхозом РБ в нарушение пункта 5 Правил № 1295, согласно которому субсидии на возмещение части затрат на закладку, уход и раскорчевку многолетних плодовых и ягодных насаждений предоставляются из бюджета Республики Башкортостан за счет средств, поступивших из федерального бюджета по ставкам, утверждаемым Минсельхозом России, Минсельхозом РБ в 2016 году двум сельхозтоваропроизводителям предоставлены субсидии, рассчитанные не по утвержденным приказом Минсельхоза России от 11 февраля 2015 года № 46 ставкам, в размере 1223,0 тыс. рублей.

Так, в 2016 году Минсельхозом РБ на основании заключенного соглашения от 14 ноября 2016 года № б/н с МУП «Бирский плодосовхоз Республики Башкортостан» при определении объема субсидии данному хозяйству применены ставки на закладку многолетних насаждений в размере 49946,2 рубля и на уход за многолетними насаждениями 19226,6 рубля вместо утвержденных приказом Минсельхоза России № 46 ставок в размере 53940,0 рубля и 20764,0 рубля, соответственно, в результате чего предоставлена субсидия в размере 947,1 тыс. рублей, в том числе 859,0 тыс. рублей за счет федерального бюджета, что на 75,7 тыс. рублей меньше расчетного размера субсидии, определяемого по утвержденным ставкам на федеральном и региональном уровнях исходя из объема работ по закладке и уходу за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями, выполненных предприятием за май-октябрь 2016 года на площади 9,5 га и 20 га, соответственно (9,5 га × 53940 рублей + 9,5 га × 5530,78 рубля + 20 га × 20764 рублей + 20 га × 2129,05 рубля).

Аналогично, с учетом ставок, установленных на федеральном и региональном уровнях, а также объема работ по раскорчевке, выполненных МУСП «Чишминский плодопитомнический совхоз» в период с 1 апреля по 5 ноября 2016 года на площади 25 га, Минсельхозом РБ предоставлена субсидия в размере 401,3 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета 364,0 тыс. рублей, или на 100,1 тыс. рублей (в том числе за счет средств федерального бюджета - 90,8 тыс. рублей) меньше расчетного объема (18190 рублей × 25 га + 1865,13 рубля × 25 га).

3. В нарушение подпункта 1 пункта 20 Порядка № 42-5 [62] Минсельхозом РБ в 2017 году не было принято решение об отказе в предоставлении грантов на развитие материально-технической базы в отношении двух кооперативов [63] , не соответствующих требованиям подпункта 4 пункта 3 и абзаца «а» подпункта 3 пункта 8 Порядка № 42-5, - не осуществляющих снабженческо-сбытовую деятельность в области сельского хозяйства. В результате в 2017 году Минсельхозом РБ за счет средств федерального бюджета предоставлены гранты двум кооперативам, не соответствующим указанным требованиям, в размере 12160,0 тыс. рублей. При этом факт отсутствия производственной деятельности в созданных кооперативах подтверждается представленными ими к заявке на участие в конкурсном отборе сведениями о деятельности снабженческо-сбытовых и сельскохозяйственных потребительских кооперативов за 2016 год по формам федерального статистического наблюдения (№ 2-кооператив и № 4-кооператив).

4. В нарушение пункта 12 Порядка № 42-5 конкурсной комиссией, сформированной Минсельхозом РБ, не были приняты решения об отказе в допуске к участию в конкурсе на получение гранта на развитие семейных животноводческих ферм в отношении трех крестьянских (фермерских) хозяйств, не соответствующих условиям, установленным пунктом 8 Порядка № 42-5.

При подаче заявки на участие в конкурсе тремя ИП главами КФХ не были представлены копии дипломов об образовании, подтверждающих наличие у них среднего специального или высшего профессионального образования сельскохозяйственной специальности, свидетельства об окончании курсов дополнительного профессионального образования по сельскохозяйственной специальности, трудовой книжки, подтверждающей наличие трудового стажа в сельском хозяйстве, либо, в случае отсутствия у них документов, подтверждающих наличие необходимого образования или стажа работы, выписок из похозяйственной книги, подтверждающих ведение ими личного подсобного хозяйства в течение не менее трех лет.

В результате в 2017 году Минсельхозом РБ за счет средств федерального бюджета неправомерно предоставлены трем предпринимателям, не соответствующим установленным требованиям, гранты в размере 7122,0 тыс. рублей.

5. В нарушение подпункта 1 пункта 9 Порядка предоставления субсидий из бюджета Республики Башкортостан на поддержку отдельных подотраслей растениеводства (приложение № 2 к постановлению Правительства Республики Башкортостан от 8 февраля 2017 года № 42) Минсельхозом РБ информация о сроках предоставления субсидий на оказание поддержки на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями размещена на официальном сайте Министерства (http://agriculture.bashkortostan.ru) 16 мая 2017 года, то есть на 9 рабочих дней позже установленного срока - в течение 10 рабочих дней после утверждения ставок субсидий (ставки субсидий утверждены приказом Минсельхоза РБ от 17 апреля 2017 года № 69).

6. В нарушение пункта 29 Порядка № 42-5 Минсельхозом РБ:

не направлены письменные уведомления о необходимости возврата неиспользованных остатков грантов, предоставленных в 2016 году на основе договоров об оказании господдержки на создание и развитие КФХ и развитие СЖФ по истечении установленного договором предельного срока использования предоставленных средств (18 и 24 месяца с момента получения гранта соответственно), 12 начинающим фермерам и 11 КФХ, на базе которых созданы СЖФ;

не направлено в адрес главы КФХ, являющегося грантополучателем по договору на оказание государственной поддержки в виде гранта на развитие СЖФ от 10 мая 2016 года № 21-СЖФ, уведомление о возврате остатка гранта в размере 2209,8 тыс. рублей, не использованного по истечении предельного срока, установленного договором (24 месяца с момента получения - май 2018 года). Объем не возвращенных в доход федерального бюджета остатков гранта составил на момент проверки 1953,7 тыс. рублей.

7. В отсутствие надлежащего контроля, предусмотренного пунктом 33 Порядка № 42-5, Министерством РБ не приняты меры по обеспечению возврата в бюджет средств гранта в сумме 144,0 тыс. рублей, использованных в 2016 году грантополучателем в нарушение пункта 2.4 договора на оказание господдержки в виде гранта на развитие СЖФ от 10 мая 2016 года № 21-СЖФ на цели, не предусмотренные планом расходов по проекту «Модернизация (капитальный ремонт) коровника дер. Бакай Кушнаренковского района Республики Башкортостан»: на оплату услуг за проведение экспертизы сметной документации по проекту в сумме 30,0 тыс. рублей по договору от 12 июля 2016 года № 24 с ООО «ПроектСтрой» и строительных работ по объекту «Строительство доильного зала», включенному в проект «Строительство молочного блока», на сумму 114,0 тыс. рублей по договору подряда от 19 августа 2016 года № 31 с ООО «ПроектСтрой».

8. В нарушение пункта 31 Порядка № 42-5 и пункта 2.1 соглашения от 24 мая 2016 года № 3, заключенного с сельскохозяйственным потребительским кооперативом «Актау» на оказание государственной поддержки в виде гранта для развития материально-технической базы в размере 5234,4 тыс. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 1798,5 тыс. рублей, Минсельхозом РБ не направлено уведомление СПоК «Актау» о возврате гранта в размере расчетно 5205,4 тыс. рублей (5234,4 × (1 - 6:1083) × 1) в связи с недостижением кооперативом в 2017 году показателя результативности предоставления гранта по убою крупного рогатого скота. Согласно отчету СПоК «Актау» об исполнении обязательств в рамках соглашения от 24 мая 2016 года № 3 на убой в 2017 году было направлено всего 6 голов, что составляет менее одного процента установленного показателя результативности предоставления гранта (1083 головы). Объем не возвращенных в доход федерального бюджета средств гранта составил расчетно 1788,5 тыс. рублей.

Также в рамках соглашения на оказание господдержки от 24 мая 2016 года № 4 (далее - соглашение № 4) грантополучателем - СПоК «Гафурийское молоко» - не выполнены обязательства по включению в неделимый фонд кооператива имущества, приобретенного в 2016-2017 годах за счет средств полученного гранта, а также по созданию в 2016 году не менее одного дополнительного рабочего места (пункт 2.2 соглашения № 4). Согласно представленной СПоК «Гафурийское молоко» в Межрайонную инспекцию Федеральной налоговой службы № 3 по Республике Башкортостан отчетности за 2016 и 2017 годы о среднесписочной численности работников за предшествующий календарный год (форма по КНД 110018), о финансово-экономическом состоянии товаропроизводителей агропромышленного комплекса («Бухгалтерский баланс» (форма по ОКУД 0710001) и информации об оказании услуг сельскохозяйственными потребительскими кооперативами (кроме кредитных) (форма № 1-спр), штатная численность данного кооператива не увеличилась (1 человек).

При этом Минсельхозом РБ в соответствии с пунктом 2.1 соглашения № 4 требование о надлежащем исполнении обязательств получателю гранта не направлялось.

9. В соответствии с Правилами № 1460 Минсельхозом России и Правительством Республики Башкортостан заключено соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации от 29 января 2016 года № 30/17-с (в редакции дополнительного соглашения № 7 от 26 декабря 2016 года № 1505/17-с). В соответствии с приложением № 1 к Соглашению № 30/17-с объем софинансирования на 2016 год за счет субсидии из федерального бюджета на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов для молочного скотоводства составляет 115757,0 тыс. рублей, или 74,46 %. Объем бюджетных ассигнований Республики Башкортостан на 2016 год составляет 39700,0 тыс. рублей, или 25,54 процента.

В соответствии с отчетом Министерства сельского хозяйства Республики Башкортостан за 2016 год по Соглашению № 30/17-с профинансировано 153994,6 тыс. рублей, из них: за счет средств федерального бюджета - 115757,0 тыс. рублей (75,17 % от общей суммы произведенных расходов), за счет средств бюджета Республики Башкортостан - 38237,6 рубля (24,83 %), что не соответствует объему финансирования, установленному приложением № 1 к Соглашению № 30/17-с.

Таким образом, Правительством Республики Башкортостан в 2016 году обязательства по финансированию субсидии из федерального бюджета на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов для молочного скотоводства, установленные приложением № 1 к Соглашению № 30/17-с, не выполнены.

Сумма средств федерального бюджета, использованных с нарушением обязательств, установленных Соглашением № 30/17-с по финансированию за счет средств бюджета Республики Башкортостан, составила 1092,62 тыс. рублей (расчетно).

При этом Минсельхозом России в результате ненадлежащего контроля за соблюдением исполнения обязательств и условий предоставления субсидии, установленного пунктом 4.1.2 Соглашения № 30/17-с, была предоставлена субсидия бюджету Республики Башкортостан без учета положений, установленных пунктом 4.3.10 Соглашения № 30/17-с, предусматривающих выполнение обязательств, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, Правилами № 999 и Соглашением № 30/17-с.

10. В нарушение Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, согласно которым субсидирование некоммерческих организаций в виде грантов осуществляется за счет бюджетных ассигнований по виду расходов 600 «Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям», Минсельхозом РБ были запланированы и в 2017 году осуществлены расходы на выплаты грантов четырем сельскохозяйственным потребительским кооперативам, являющимся некоммерческими организациями, в сумме 22764,4 тыс. рублей за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных Законом Республики Башкортостан от 2 декабря 2016 года № 427-лз «О бюджете Республики Башкортостан на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» и сводной бюджетной росписью по виду расходов 800 «Иные бюджетные ассигнования» на цели субсидирования юридических лиц.

Ставропольский край

1. На основании соглашения от 23 июня 2017 года № 32/17 минсельхозом СК предоставлен грант сельскохозяйственному потребительскому снабженческо-сбытовому кооперативу «Агроальянс» (далее - СПоК «Агроальянс») на развитие его материально-технической базы в размере 14550,0 тыс. рублей. При этом минсельхоз СК в нарушение подпункта 3 пункта 5 и пункта 22 Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края грантов на развитие материально-технической базы сельскохозяйственных потребительских кооперативов, утвержденного постановлением правительства Ставропольского края от 31 июля 2015 года № 333-п (далее - Порядок № 333-п), согласовал перечисление средств гранта в размере 972,0 тыс. рублей (в том числе за счет средств федерального бюджета 923,4 тыс. рублей) с лицевого счета СПоК «Агроальянс» на приобретение экскаватора Ю 2626 А/82 на базе трактора МТЗ-82, не включенного в Перечень специализированного транспорта, утвержденный приказом Минсельхоза России от 27 июля 2017 года № 373.

2. В нарушение подпункта «б» пункта 6 Правил № 1460, а также абзаца «б» подпункта 1 пункта 5 Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденного постановлением правительства Ставропольского края от 15 декабря 2010 года № 450-п (далее - Порядок № 450-п), минсельхоз СК при определении объема предоставляемых сельхозтоваропроизводителям в 2016 году субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитным договорам (договорам займа), заключенным с 1 августа 2015 года на срок до 1 года, использовал расчет, предусмотренный пунктом 6.1 Правил № 1460 и подпунктом 1.1 пункта 5.1 Порядка № 450-п, подлежащий применению при предоставлении субсидии в 2015 году. Сумма переплаты за счет средств федерального бюджета составила 85,1 тыс. рублей.

Так, на основании соглашения о предоставлении субсидии от 16 марта 2016 года № 237 минсельхозом СК главе КФХ предоставлена субсидия на возмещение части затрат на уплату процентов по краткосрочному кредиту за период с 28 августа по 17 ноября 2015 года за счет средств федерального бюджета в размере 131,9 тыс. рублей [64] . При этом исходя из расчета, произведенного в соответствии с пунктом «б» пункта 6 Правил № 1460 и подпункта «б» подпункта 1 пункта 5 Порядка № 450-п, размер субсидии, причитающейся ИП главе КФХ, составляет 105,2 тыс. рублей, или на 26,7 тыс. рублей меньше фактически перечисленной субсидии [65] .

ИП главе КФХ на основании соглашения о предоставлении субсидии от 14 марта 2016 года № 35 минсельхозом СК предоставлена субсидия на возмещение части затрат на уплату процентов по краткосрочному кредиту за период с 18 октября по 17 декабря 2015 года за счет средств федерального бюджета в объеме 159,5 тыс. рублей [66] . При этом исходя из расчета, произведенного в соответствии с пунктом «б» пункта 6 Правил № 1460 и подпункта «б» подпункта 1 пункта 5 Порядка № 450-п, размер субсидии, причитающейся ИП главе КФХ, составляет 101,1 тыс. рублей, или на 58,4 тыс. рублей меньше фактически перечисленной субсидии [67] .

3. В нарушение пункта 7 Порядка 450-п (в редакции от 29 июля 2016 года) минсельхоз СК по результатам рассмотрения заявления и документов к нему о предоставлении субсидии на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитному договору от 19 февраля 2016 года № 160606/0004, представленных индивидуальным предпринимателем в Министерство 20 февраля 2017 года (вх. № 1416/23-30), направил уведомление о предоставлении субсидии и необходимости заключения соглашения о предоставлении субсидии 14 декабря 2017 года № 16/111/КР/Р, или на 193 дня позже установленного срока (13 рабочих дней).

4. В нарушение подпункта 8 пункта 6 Порядка № 333-п, согласно которому условием для участия в конкурсном отборе является наличие у кооператива не менее 70 % выручки за счет осуществления перерабатывающей и (или) сбытовой деятельности, минсельхоз СК в 2017 году предоставил гранты на развитие материально-технической базы в сумме 74210,5 тыс. рублей (средства федерального бюджета - 70500,0 тыс. рублей, краевого бюджета - 3710,5 тыс. рублей) 4 кооперативам [68] , не имеющим на момент представления заявки на участие в конкурсном отборе выручки от осуществления своей деятельности. Информация о наличии у заявителя не менее 70 % выручки, формирующейся за счет осуществления перерабатывающей и (или) сбытовой деятельности, указанная в справках кооперативов, представленных в минсельхоз СК в составе заявок на участие в конкурсном отборе, не соответствует данным отраслевой отчетности, составленной по форме № 6-АПК (годовая), и налоговой отчетности.

В соответствии с пунктом 26 Порядка № 333-п в случае несоблюдения получателем условий, предусмотренных пунктом 6 указанного Порядка, в том числе условия о наличии у получателя не менее 70 % выручки за счет осуществления перерабатывающей и (или) сбытовой деятельности, гранты подлежат возврату в доход краевого бюджета в полном объеме.

5. В нарушение подпункта «т» пункта 2 Требований по отбору семейных животноводческих ферм, утвержденных приказом Минсельхоза России от 22 марта 2012 года № 198, и пункта 3 Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края грантов на развитие семейных животноводческих ферм, утвержденного постановлением правительства Ставропольского края от 5 июня 2012 года № 185-п (далее - Порядок № 185-п), согласно которым для участия в конкурсе глава КФХ не должен являться учредителем (участником) коммерческой организации, за исключением КФХ, главой которого он является, минсельхоз СК в 2016 году необоснованно предоставил гранты на развитие СЖФ за счет средств федерального бюджета в размере 13218,3 тыс. рублей главам 2 КФХ, являющимся на момент участия в конкурсном отборе (16 мая и 20 июня 2016 года) учредителями коммерческих организаций:

- главе КФХ за счет средств федерального бюджета предоставлен грант в размере 4668,3 тыс. рублей, который согласно информации, содержащейся в «Системе профессионального анализа рынков и компаний» («СПАРК») на http://www.spark-interfax.ru (далее - система «СПАРК») и в открытом доступе Федеральной налоговой службы на http://egrul.nalog.ru (далее - сведения ФНС России), с 14 января 2003 года являлся учредителем коммерческой организации - СПК «Юбилейный»;

- главе КФХ за счет средств федерального бюджета предоставлен грант в размере 8550,0 тыс. рублей, который согласно информации, содержащейся в системе «СПАРК», и сведениям ФНС России с 13 января 2006 года являлся учредителем (участником) АО «НИВА».

6. В нарушение подпункта 15 пункта 6 Порядка № 185-п (в редакции от 2 мая 2017 года), устанавливающего условие, при котором для участия хозяйства в конкурсном отборе глава хозяйства не должен являться учредителем (участником) коммерческой организации, за исключением хозяйства, главой которого он является на момент подачи заявки, минсельхоз СК в 2017-2018 годах необоснованно предоставил гранты на развитие СЖФ в размере 40835,4 тыс. рублей (средства федерального бюджета - 38533,7 тыс. рублей) главам 2 КФХ, являющимся на момент участия в конкурсном отборе учредителями коммерческих организаций:

- главе КФХ предоставлен грант в размере 12000,0 тыс. рублей (средства федерального бюджета - 11400,0 тыс. рублей). При этом согласно информации, содержащейся в системе «СПАРК», и сведениям ФНС России вышеназванный глава КФХ с 8 декабря 2011 года являлся учредителем (участником) ООО «ХАСАУТ АГРО», находящегося в стадии ликвидации;

- ИП главе КФХ предоставлен грант в размере 20946,0 тыс. рублей (средства федерального бюджета - 19689,2 тыс. рублей). При этом согласно информации, содержащейся в системе «СПАРК», и сведениям ФНС России вышеназванный глава КФХ с 6 сентября 2017 года являлся учредителем (участником) ООО «Анна».

7. В нарушение пункта 2.1 Условий подачи гражданами Российской Федерации заявок в конкурсную комиссию субъекта Российской Федерации для признания их участниками региональной программы поддержки начинающих фермеров, утвержденных приказом Минсельхоза России от 22 марта 2012 года № 197 (далее - Условия подачи заявок в конкурсную комиссию), и пункта 3 Порядка предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края грантов на поддержку начинающего фермера, утвержденного постановлением правительства Ставропольского края от 5 июня 2012 года № 186-п (далее - Порядок № 186-п), согласно которым в качестве условия для участия в конкурсном отборе предусматривается, что заявитель не осуществлял предпринимательскую деятельность в течение последних 3 лет в качестве ИП и (или) не являлся учредителем (участником) коммерческой организации, за исключением КФХ, главой которого он является, минсельхоз СК в 2016 году необоснованно предоставил грант в размере 893,7 тыс. рублей (средства федерального бюджета - 849,0 тыс. рублей) на создание и развитие крестьянского фермерского хозяйства главе КФХ, являющемуся с 18 апреля 2012 года и на момент участия в конкурсе (28 апреля 2016 года) учредителем (участником) ЗАО «Родина», что подтверждается сведениями ФНС России и информацией системы «СПАРК».

8. В нарушение абзаца 13 пункта 29 Порядка № 185-п (в редакции от 2 мая 2017 года) минсельхозом СК не приняты меры по возврату грантов на развитие семейных животноводческих ферм, не использованных 21 главой КФХ в течение 24 месяцев со дня их поступления на расчетный счет получателя, за счет средств федерального бюджета в сумме 24541,5 тыс. рублей, из них в 2017 году по грантам, предоставленным в 2015 году, в сумме 5543,1 тыс. рублей, в 2018 году по грантам, предоставленным в 2016 году, в сумме 18998,4 тыс. рублей.

9. В нарушение абзаца 13 пункта 30 Порядка № 186-п (в редакции от 10 мая 2017 года) минсельхозом СК не приняты меры по возврату грантов на поддержку начинающих фермеров, не использованных 37 КФХ в течение 18 месяцев со дня их поступления на расчетный счет получателя, за счет средств федерального бюджета в сумме 8254,5 тыс. рублей, из них в 2017 году по грантам, предоставленным в 2015 году, - в сумме 1878,4 тыс. рублей, в 2018 году по грантам, предоставленным в 2016 году, - в сумме 6376,0 тыс. рублей.

10. В нарушение абзаца 13 пункта 30 Порядка № 186-п минсельхозом СК не приняты меры по возврату в доход краевого бюджета средств грантов в сумме 232,0 тыс. рублей (средства федерального бюджета - 220,4 тыс. рублей), предоставленных в 2016 году на поддержку начинающих фермеров и использованных на цели, не предусмотренные пунктом 5 Порядка № 186-п (списание с расчетных счетов, открытых в кредитной организации, задолженности по обязательным платежам, налогам и сборам на основании инкассовых поручений).

11. В нарушение пункта 25 Порядка 185-п (в редакции от 8 июня 2015 года) и пункта 3.1.7 соглашения о развитии на территориях сельских поселений и межселенных территориях Ставропольского края СЖФ на базе крестьянского (фермерского) хозяйства сроком на 5 лет от 23 мая 2016 года № 19/16, заключенного с главой КФХ, минсельхозом СК не приняты меры по возврату в доход краевого бюджета в полном объеме гранта, использованного главой КФХ с нарушением условий предоставления гранта, предусмотренных пунктом 6 Порядка 185-п и пункта 2.1 указанного соглашения.

Так, согласно отчетам о целевом расходовании гранта на развитие СЖФ по состоянию на 1 июля 2018 года использование гранта составило 9000,0 тыс. рублей, или 100 %, а размер фактических расходов за счет собственных средств главы КФХ - 3558,0 тыс. рублей, или 28,3 % от общего объема понесенных затрат (12558,0 тыс. рублей), при установленном размере расходования грантополучателем собственных средств не менее 40 процентов.

12. В нарушение пункта 4 Порядка распределения средств бюджета Ставропольского края и субсидии из федерального бюджета, поступившей в бюджет Ставропольского края на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением правительства Ставропольского края от 8 февраля 2017 года № 40-п (далее - Порядок № 40-п), согласно которому распределение (перераспределение) средств краевого бюджета и субсидии из федерального бюджета между мероприятиями государственной программы осуществляется по установленной формуле с учетом коэффициента, утверждаемого минсельхозом СК, министерство в 2017 году произвело перераспределение субсидий между мероприятиями Госпрограммы СК без учета коэффициентов, определяющих долю мероприятий в общем объеме средств, утвержденных приказом минсельхоза СК от 31 июля 2017 года № 293-А.

13. В нарушение пункта 4 Порядка № 40-п, согласно которому распределение средств краевого бюджета и субсидии из федерального бюджета между мероприятиями государственной программы осуществляется по установленной формуле с учетом коэффициента, утверждаемого минсельхозом СК, министерство в 2018 году произвело распределение средств краевого бюджета и субсидии на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса по мероприятиям Госпрограммы СК (изменения в Госпрограмму внесены постановлением правительства Ставропольского края от 28 марта 2018 года № 112-п) в отсутствие утвержденных коэффициентов, определяющих долю мероприятий в общем объеме средств, при этом указанные коэффициенты были утверждены приказом минсельхоза СК от 10 августа 2018 года № 265.

Кроме того, в ходе контрольного мероприятия в Республике Башкортостан и Ставропольском крае были выявлены отдельные недостатки, детализированная информация о которых представлена в приложении № 1 к отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

Оценить комплекс мер, направленный на поддержку и развитие 
малых форм хозяйствования в 2016-2017 годах и истекшем периоде 
2018 года, а также результативность указанных мероприятий 
в рамках Госпрограммы

Основными целями развития АПК в настоящее время являются: обеспечение продовольственной безопасности, сохранение достигнутого уровня объемов производства и его дальнейший рост, создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации, увеличение экспортного потенциала.

В этой связи основная цель господдержки направлена на создание благоприятных организационно-экономических условий для эффективного функционирования сельхозтоваропроизводителей, включая МФХ.

Финансовыми инструментами господдержки, направленными на развитие МФХ в рамках Госпрограммы, являются предоставление грантов на создание и развитие КФХ, а также оказание единовременной помощи на бытовое обустройство начинающих фермеров, на развитие семейной животноводческой фермы, а также материально-технической базы СПоК. Цель господдержки - оказать содействие в развитии предпринимательской деятельности в отраслях сельского хозяйства: разведении лошадей, коров, овец, коз, свиней, птицы, выращивании картофеля, зерновых (зернобобовых) культур, овощей на открытом и закрытом грунте, плодов и ягод, рыболовстве, пчеловодстве. Гранты должны обеспечить условия для модернизации существующих и создания новых КФХ; доступность финансов.

В соответствии с годовыми отчетами о ходе реализации и оценке эффективности Госпрограммы за 2016-2017 годы (далее - отчет о реализации Госпрограммы) показатели результативности предоставления грантовой поддержки МФХ выполнены, за исключением показателя 2016 года «Увеличение реализации молока, собранного кооперативами у сельхозтоваропроизводителей, процентов».

Следует отметить, что в 2017 году перечень показателей, характеризующих результативность реализации мероприятий грантовой поддержки МФХ, был изменен, что свидетельствует об отсутствии преемственности между 2016 и 2017 годами в части реализуемых Минсельхозом России подходов к оценке результативности и эффективности указанных мер господдержки.

Также установлено, что расчет Минсельхозом России фактических значений показателей результативности предоставления грантовой поддержки «Прирост объема сельхозпродукции, произведенной КФХ, включая ИП, получившими грантовую поддержку, к году, предшествующему году предоставления субсидии, %)» (далее - показатель № 1) и «Прирост объема сельхозпродукции, реализованной СПоК, получившими грантовую поддержку, к году, предшествующему году предоставления субсидии, %» (далее - показатель № 2), отраженных в отчетности об исполнении Госпрограммы за 2017 год, носил формальный характер, так как был произведен как среднее арифметическое соответствующих значений прироста по федеральным округам Российской Федерации и грантополучателям.

Кроме того, Минсельхозом России использовались различные методики расчета показателя № 1 и показателя № 2 за 2017 год, так как в первом случае показатель рассчитан в отношении грантополучателей (КФХ, включая ИП), получивших грантовую поддержку в 2013-2017 годах, или за 5 лет, а во втором - только по грантополучателям (СПоК) 2017 года.

Таким образом, отсутствие единого подхода к расчету показателей результативности грантовой поддержки МФХ за 2017 год, а также преемственности между указанными показателями в 2016 и 2017 годах не позволяет произвести комплексный анализ динамики развития МФХ в указанный период и оценить их вклад в показатели развития АПК Российской Федерации.

Согласно сводным данным о выполнении субъектами Российской Федерации показателей результативности по грантовой поддержке МФХ уровень выполнения показателя № 1 по Российской Федерации составил 88,9 % (годовой отчет по Госпрограмме за 2017 год).

При этом согласно отчетности субъектов Российской Федерации объем продукции, произведенной сельхозтоваропроизводителями, относящимися к МФХ и получившими грантовую поддержку, в целом по Российской Федерации увеличился с 21527662,3 тыс. рублей до 34497552,2 тыс. рублей, или на 60,3 %, в том числе: по начинающим фермерам - на 73,8 % (с 10661835,7 до 18528178,8 тыс. рублей); по СЖФ - на 46,0 % (с 10830716,6 до 15812912,4 тыс. рублей).

Вышеизложенное свидетельствует, что указанные в сводной информации Минсельхоза России сведения о показателе № 1 в размере 88,9 % не соответствуют расчетному значению данного показателя, полученному в ходе проведения контрольного мероприятия (60,3 процента).

В целях оценки эффективности осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации соглашениями о предоставлении субсидий, заключенными Минсельхозом России и регионами, в качестве показателей результативности использования субсидии установлены 2 показателя: «Количество новых постоянных рабочих мест, созданных в КФХ, осуществивших проекты создания и развития своих хозяйств с помощью средств государственной поддержки», а также «Количество новых постоянных рабочих мест, созданных в сельскохозяйственных потребительских кооперативах, получивших средства государственной поддержки для развития материально-технической базы» (далее - показатели).

При этом отчетность по показателям консолидируется Минсельхозом России на основе данных, полученных от органов управления АПК, наблюдение показателей Росстатом не осуществляется.

В отсутствие методики и алгоритма расчета показателей оценить в полном объеме результативность использования средств федерального бюджета, направленных на грантовую поддержку сельхозтоваропроизводителей, не представляется возможным.

Так, выборочная проверка достоверности сведений о достижении значений показателей результативности использования субсидий в 2017 году, содержащихся в отчетах минсельхоза СК и Минсельхоза РБ, показала, что фактические значения показателя значительно меньше плановых.

Согласно отчету о достижении значений показателей результативности использования субсидий Ставропольского края за 2017 год фактическое исполнение показателя по созданию новых постоянных рабочих мест в КФХ составило 182 единицы при плановом значении - 161 единица.

При этом анализ отраслевой отчетности № 1-ИП и № 1-КФХ, представленной грантополучателями в минсельхоз СК, свидетельствует о фактическом создании новых постоянных рабочих мест в количестве 127 единиц, или на 21,1 % меньше планового значения.

Аналогичный факт установлен в Минсельхозе РБ. Так, согласно отчету о достижении значений показателей результативности использования субсидий Республики Башкортостан за 2017 год, фактическое исполнение показателя по созданию новых постоянных рабочих мест в КФХ составило 100 единиц при плановом значении - 79 единиц. При этом анализ отраслевой отчетности № 1-ИП и № 1-КФХ, представленной грантополучателями в Минсельхоз РБ, свидетельствует о фактическом создании новых постоянных рабочих мест в количестве 42 единиц, или на 46,9 % меньше планового значения.

Кроме того, установлены факты указания грантополучателями некорректных данных в отчетности, предоставленной в минсельхоз СК и Минсельхоз РБ.

Так, согласно отчетам о целевом расходовании гранта на развитие семейной животноводческой фермы, представленным двумя ИП главами КФХ по состоянию на 31 декабря 2017 года создано 5 и 6 рабочих мест, соответственно. Вместе с тем согласно сведениям (форма по КНД 1110018), представленным сельхозтоваропроизводителями в налоговые органы Ставропольского края и в минсельхоз СК, среднесписочная численность работников за 2017 год составила 2 и 3 человека, соответственно.

СПоК «Гафурийское молоко», являвшимся в 2016 году получателем гранта на развитие материально-технической базы в размере 2844,0 тыс. рублей, не были исполнены в полном объеме обязательства по соглашению № 4, заключенному с Минсельхозом РБ в части создания в 2016 году (год получения гранта) не менее одного дополнительного постоянного рабочего места, а также в части включения в неделимый фонд кооператива имущества, приобретенного в 2016 и 2017 годах за счет средств полученного гранта.

Анализ форм отчетности за 2017 год о финансово-экономическом состоянии сельхозтоваропроизводителей, представленных СПоК «Гафурийское молоко» в налоговые органы Республики Башкортостан, свидетельствует, что приобретенное за счет средств гранта имущество, включая автотранспортные средства и производственное оборудование, на общую сумму 2844,0 тыс. рублей, не включено в состав неделимого фонда кооператива, что подтверждается данными о капитале и резервах баланса кооператива по состоянию на 1 января 2018 года. В связи с этим отмечена некорректность представленного в Минсельхоз РБ отчета СПоК «Гафурийское молоко» о полном выполнении обязательств по соглашению.

Таким образом, данные, содержащиеся в отчетах сельхозтоваропроизводителей, являются недостоверными, что, в свою очередь, влияет на общие отчеты Ставропольского края и Республики Башкортостан о достижении значений показателя результативности использования субсидий, предоставленные в Минсельхоз России 12 января 2018 года (исх. № 05-16-41/132) и 1 марта 2018 года (исх. № РН-13-1143), соответственно.

Проверкой установлено, что Минсельхоз России в отсутствие надлежащего контроля за соблюдением целей, условий и порядка предоставления единой субсидии, предусмотренного пунктом 36 Правил № 717-9, принял содержащие противоречивые сведения отчеты о расходах бюджета Белгородской области, в целях софинансирования которых предоставляется «единая субсидия» (форма ГП-79), а также о достижении значений показателей результативности использования «единой субсидии» (формы КФХ-РСГ, СПоК-Р), предоставляемые в Министерство в соответствии с пунктом 29 Правил № 717-9. Так, в отчете Белгородской области «Расход средств гранта, полученного КФХ на создание и развитие хозяйств» (форма КФХ-РСГ) в 2017 году указано 40 КФХ, получивших субсидии из бюджета Белгородской области по направлению «Поддержка начинающих фермеров» на сумму 71077,7 тыс. рублей, тогда как в соответствии с перечнем сельхозтоваропроизводителей, получивших субсидии на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития АПК (форма ГП-79р) за 2017 год, представленным Белгородской областью в Минсельхоз России, по данному направлению указаны 89 получателей субсидий (КФХ и ИП) на общую сумму 304570,1 тыс. рублей, то есть на 49 получателей (233492,4 тыс. рублей) больше, чем в отчетности по форме КФХ-РСГ. Аналогично в реестре СПоК, развивающих материально-техническую базу с помощью грантовой поддержки (форма СПоК-Р), за 2017 год Белгородской областью была указана информация о 2 СПоК, получивших субсидию на грантовую поддержку для развития материально-технической базы в сумме 39510,0 тыс. рублей (с учетом средств регионального бюджета), тогда как в соответствии с реестром получателей «единой субсидии» (форма ГП-79р) указанную субсидию за счет средств «единой субсидии» из федерального бюджета получили 10 СПоК в сумме 105757,95 тыс. рублей (с учетом средств регионального бюджета), то есть на 8 СПоК (66247,95 тыс. рублей) больше, чем в отчетности по форме КФХ-РСГ.

Анализ показал, что доля продукции, произведенной 3289 получателями грантовой поддержки в 2017 году (1,6 % от общего количества КФХ в Российской Федерации), составила 0,6 % (от общего объема произведенной сельхозпродукции в сумме 718,1 млрд. рублей).

При этом сравнение влияния объемов господдержки на производство продукции МФХ свидетельствует о том, что, несмотря на значительные объемы грантовой поддержки МФХ, предоставленной некоторыми субъектами Российской Федерации, отдельные получатели господдержки существенно сокращали объемы производства, несмотря на значительный объем полученного гранта.

Например, отдельные грантополучатели Ставропольского края на развитие семейных животноводческих ферм сократили объем производства продукции в 2017 году по сравнению с 2015 годом в 9,8, 5,3 и 2,2 раза, соответственно, в Республике Башкортостан - в 1,2 и 5,5 раза, соответственно.

Помимо этого, некоторые сельхозтоваропроизводители после получения грантовой поддержки (2016 год) не вели финансово-хозяйственную деятельность, что подтверждается представленной ими отчетностью.

В ходе контрольного мероприятия также был проведен сравнительный анализ эффективности финансово-экономической деятельности сельхозорганизаций и КФХ, являющихся получателями различных форм господдержки.

Для сравнения сельхозтоваропроизводителей, получающих субсидии на оказание несвязанной поддержки в области растениеводства, использовались данные ООО Компания «БИО-ТОН» (Самарская область) и 19 КФХ, соизмеримых с ней по засеянной площади зерновых и зернобобовых культур в совокупном размере.

Так, при наличии засеянной площади зерновых и зернобобовых культур (кроме риса) в размере 117 тыс. га у крупной компании выход продукции на 1 га составил 3812,6 кг, по КФХ - 2204,2 кг, что на 1608,4 кг меньше (42,2 процента).

При понесенных КФХ расходах в общей сумме 2139819,0 тыс. рублей доход с одного гектара составил в среднем 19,4 тыс. рублей на одно хозяйство. Одновременно, при расходах в сумме 2505212,0 тыс. рублей выручка ООО Компания «БИО-ТОН» на 1 га посеянной площади составила 35,0 тыс. рублей, что в 1,8 раза превышает доход, полученный КФХ. Прибыль сельхозорганизации сформировалась в сумме 7,3 тыс. рублей с гектара, в то время как по анализируемым КФХ, она составила 4,6 тыс. рублей, или в 1,6 раза ниже.

Аналогичная ситуация складывается при анализе деятельности сельхозтоваропроизводителей, получающих субсидии на повышение продуктивности в молочном скотоводстве.

Так, при наличии в СХТП ООО «ЭкоНиваАгро» (Воронежская область) поголовья крупного рогатого скота молочного направления в количестве 42622 голов выход коровьего молока составил 4012 кг на 1 голову КРС, в то время как по КФХ (35 КФХ, занимающихся разведением поголовья КРС молочного направления) - 2041,6 кг, или почти в 2 раза меньше. Доход КФХ составил в среднем на одно хозяйство 93,9 тыс. рублей с головы КРС, при этом выручка СХТП ООО «ЭкоНиваАгро» сформировалась в сумме 168,4 тыс. рублей, что в 1,8 раза превышает доходы КФХ с 1 головы КРС молочного направления. Прибыль сельхозорганизации сложилась в сумме 17,5 тыс. рублей с головы, прибыль в КФХ сформировалась в среднем 12,2 тыс. рублей, или ниже на 30,3 процента.

Разница в показателях эффективности финансово-экономической деятельности объясняется рядом объективных факторов, а именно: наличием у сельхозорганизаций автоматизированного процесса производства, современной сельхозтехники и оборудования для содержания сельхозживотных, возможностями приобретать элитные семена, племенной скот, высококачественные корма, применять различные агротехнологические способы обработки почвы, использовать минеральные удобрения, чаще пользоваться ветеринарными услугами и т.д.

Начиная с 2017 года, осуществляемая господдержка МФХ в рамках возмещения части затрат на уплату процентов по инвесткредитам (займам) и через механизм льготного кредитования должна оказывать положительный эффект, так как направлена на стимулирование инвестиционной активности в сельском хозяйстве.

Установлено, что с 2017 года фиксируется уменьшение количества заемщиков из числа МФХ, что связано в первую очередь с недоступностью для них кредитных продуктов, а также отсутствием после 31 декабря 2016 года отбора новых инвестпроектов, подлежащих субсидированию.

Так, в 2016 году господдержка на возмещение части процентной ставки по инвестпроектам, реализуемым МФХ, предоставлена 2610 получателям на сумму 1030086,6 тыс. рублей по 4006 кредитным договорам, заключенным в период 2006-2016 годов. В 2017 году субсидии на возмещение части процентной ставки по инвестпроектам, реализуемым МФХ, предоставлены 2111 получателям в общей сумме 741956,2 тыс. рублей по 3267 кредитным договорам, заключенным в период 2006-2016 годов.

За истекший период 2018 года указанные субсидии предоставлены 1085 получателям (МФХ) в общей сумме 224638,9 тыс. рублей на возмещение части процентной ставки по 1713 кредитным договорам, заключенным в период 2007-2016 годов.

С 2017 года в рамках подпрограммы «Стимулирование инвестиционной деятельности в агропромышленном комплексе» Госпрограммы предоставляются субсидии российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным сельхозтоваропроизводителям, организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим производство, первичную и (или) последующую (промышленную) переработку сельхозпродукции и ее реализацию, по льготной ставке.

В соответствии с информацией Минсельхоза России по итогам исполнения федерального бюджета за 2017 год уполномоченными банками заключены с заемщиками 5110 кредитных договоров по льготным краткосрочным кредитам на общую сумму кредитных средств 204,6 млрд. рублей, сумма фактически уплаченных субсидий - 6,7 млрд. рублей. Кроме того, заключено 2763 кредитных договора по льготным инвесткредитам на общую сумму кредитных средств 459,8 млрд. рублей, сумма фактически уплаченных субсидий - 2,4 млрд. рублей. Общий объем предоставленной в 2017 году субсидии составил 9,1 млрд. рублей.

За 8 месяцев 2018 года объем субсидий, перечисленных уполномоченным банкам в рамках механизма льготного кредитования, составил 17,2 млрд. рублей.

В соответствии с пунктом 6 Правил № 1528 доля субсидий, направляемых на возмещение недополученных уполномоченными банками доходов по льготным краткосрочным кредитам, выданным заемщикам, относящимся к МФХ на территории отдельного субъекта Российской Федерации, устанавливается Минсельхозом России в размере не менее 20 % общего объема субсидий, предусмотренных на возмещение недополученных уполномоченными банками доходов по льготным краткосрочным кредитам, планируемым к выдаче на территории отдельного субъекта Российской Федерации.

Минсельхозом России в 2017 году доля субсидии на льготное кредитование, предоставленной МФХ, составила 11 %, что на 9 % меньше установленного Правилами № 1528 уровня - 20 процентов.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» специально для субъектов малого предпринимательства установлены упрощенные способы его ведения. При этом приказом Минсельхоза России от 27 июля 2017 года № 373 [69] установлено 20 форм отчетов по использованию «единой субсидии», из которых 6 форм - по мероприятиям грантовой поддержки КФХ и СПоК.

Следует отметить, что, так как КФХ и ИП являются получателями практически всех направлений господдержки, входящих в «единую субсидию», установление Минсельхозом России для субъектов малого и среднего предпринимательства избыточного количества отчетности, с учетом недостаточного уровня обеспеченности их доступа к автоматизированным средствам ведения учета и составления бухгалтерской и отраслевой отчетности, создает дополнительную административную нагрузку и затрудняет для КФХ и ИП ведение основной деятельности.

Отчетность по показателю «Создание крестьянским (фермерским) хозяйством нового постоянного рабочего места» консолидируется Минсельхозом России на основе данных, полученных от органов управления АПК субъектов Российской Федерации. Росстатом мониторинг создания КФХ новых постоянных рабочих мест не осуществляется.

При этом показатели региональных программ, отражающие эффективность грантовой поддержки, до настоящего времени не во всех регионах приведены в соответствие с системой показателей (индикаторов) Госпрограммы.

Так, показатель «Количество вновь образованных крестьянских (фермерских) хозяйств», установленный перечнем целевых индикаторов и показателей действующей редакции Госпрограммы РБ, отражающий эффективность мероприятия по грантовой поддержке начинающих фермеров, не соответствует показателю «Количество крестьянских (фермерских) хозяйств, осуществивших проекты создания и развития своих хозяйств с помощью грантовой поддержки», установленному Госпрограммой в отношении аналогичного мероприятия. Фактически утвержденные в Госпрограмме РБ значения данного показателя, отражают не количество вновь созданных с помощью господдержки КФХ, а количество проектов, реализуемых уже созданными хозяйствами (то есть количество получателей субсидии). Кроме того, указанный показатель Росстатом не наблюдается.

Протоколом президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 24 сентября 2018 года № 24 утвержден паспорт национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» (далее - НП «МСП»), в рамках которого Минсельхоз России руководит реализацией федерального проекта «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации».

Согласно паспорту НП «МСП» федеральный проект «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации» (далее - ФП «Фермерство») направлен на создание условий для повышения занятости и доходов сельского населения, вовлеченного в сельскохозяйственную кооперацию, вовлечения продукции, произведенной ЛПХ в официальный товарооборот, повышения конкурентоспособности продукции, производимой МФХ, роста доходности КФХ, стимулирования прироста количества КФХ и сельскохозяйственных кооперативов, а также на оптимизацию реализуемых механизмов государственной поддержки фермеров и сельскохозяйственных кооперативов в целях содействия производству и сбыту сельскохозяйственной продукции.

ФП «Фермерство» предусматривает реализацию мероприятий по грантовой поддержке КФХ, предоставлению субсидий СПоК и на возмещение части затрат центров компетенций.

По мнению Счетной палаты, предоставление межбюджетных субсидий на обеспечение деятельности и достижение показателей эффективности центров компетенций в сфере сельхозкооперации и поддержки фермеров не в полной мере соответствует принципам государственной аграрной политики, а также основным ее направлениям, определенным пунктами 3 и 4 статьи 5 Федерального закона № 264-ФЗ.

Кроме того, содержание планируемых к оказанию мер господдержки в рамках ФП «Фермерство» по обеспечению грантовой поддержки КФХ на создание и развитие хозяйств и на создание и развитие СПоК несет риски дублирования мер господдержки, оказываемых в рамках предоставления «единой субсидии» по Госпрограмме.

Основным показателем ФП «Фермерство» является «Количество вовлеченных в субъекты МСП, осуществляющие деятельность в сфере сельского хозяйства, в том числе за счет средств государственной поддержки» - 126,7 тыс. человек к 2024 году. При этом условием достижения результата является внесение изменений в законодательство Российской Федерации в части признания ЛПХ, вступивших в кооператив в качестве членов, занятыми в сфере малого и среднего предпринимательства.

Необходимо отметить, что в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого и среднего предпринимательства относятся производственные и потребительские кооперативы.

Таким образом, условие о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в части признания ЛПХ, вступивших в кооператив в качестве членов, занятыми в сфере малого и среднего предпринимательства, влечет риски возникновения двойного учета субъектов МСП: так в качестве МСП будут учитываться СПоК и ЛПХ - члены СПоК.

Также указанный показатель не в полной мере отражает влияние расходуемых средств федерального бюджета на достижение показателя, установленного в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» - «Увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей, до 25 млн. человек», так как не характеризует выбытие и изменение состава субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере сельского хозяйства.

По данным налоговой службы, полученным в ходе контрольного мероприятия, только за 2017 год в сельском хозяйстве прекратили деятельность 6363 субъекта МСП, что в 3,3 раза больше 2016 года - 1464 субъекта. При этом более 53 % - это юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществлявшие деятельность менее 1 года.

Кроме того, данный показатель Росстатом не наблюдается, в настоящее время в проекте плана мероприятий по реализации федерального проекта Минсельхоза России отсутствуют мероприятия и соответствующие контрольные точки по разработке методики его расчета.

Возражения или замечания руководителей объектов 
контрольного мероприятия на результаты контрольного мероприятия

Акты по результатам контрольного мероприятия подписаны без возражений и (или) замечаний.

Выводы

1. Начиная с 2013 года, в рамках Госпрограммы реализуется комплекс мер, направленных на поддержку малого предпринимательства в сельском хозяйстве.

При этом в Госпрограмме отсутствует системная оценка результативности предоставляемых субсидий малым формам хозяйствования, практически ежегодно меняются размеры грантов и подходы к направлениям их использования.

Так, до 2016 года включительно в Госпрограмме была выделена отдельная подпрограмма «Поддержка малых форм хозяйствования», содержащая 5 целевых показателей, из которых по итогам года были достигнуты 4 показателя.

С 2017 года данная подпрограмма в составе Госпрограммы не предусмотрена. Предоставление грантов осуществлялось в рамках «единой субсидии». Для оценки результативности мероприятий по поддержке малых форм хозяйствования были предусмотрены 4 новых целевых показателя, значения которых достигнуты.

В 2018 году в Госпрограмме целевые показатели не предусмотрены, а эффективность использования субсидий оценивается Минсельхозом России на основании показателей, определенных в соглашениях между министерством и регионами.

2. Финансовое обеспечение основных мероприятий Госпрограммы по поддержке малых форм хозяйствования за счет средств федерального и региональных бюджетов в проверяемый период составило 58642,1 млн. рублей, из них на грантовую поддержку направлено 25381,6 млн. рублей, в том числе:

в 2016 году - 26755,8 млн. рублей, из них на грантовую поддержку МФХ - 10424,2 млн. рублей;

в 2017 году - 20656,5 млн. рублей, из них на грантовую поддержку МФХ - 10368,4 млн. рублей;

в I полугодии 2018 года - 11229,8 млн. рублей, из них на грантовую поддержку МФХ - 4589,0 млн. рублей.

Финансирование малых форм хозяйствования в проверенных субъектах Российской Федерации за 2016-2017 годы и I полугодие 2018 года составило: по Республике Башкортостан - 1534,7 млн. рублей, из них на грантовую поддержку направлено 805,8 млн. рублей; по Ставропольскому краю - 2060,0 млн. рублей, из них на грантовую поддержку направлено 1587,7 млн. рублей.

3. Как показала проверка, количество получателей мер поддержки было незначительным. В 2016 году этими мерами воспользовались 2,1 %, а в 2017 году - только 1,6 % от общего количества крестьянских (фермерских) хозяйств и ИП.

В проверяемый период за счет средств федерального и региональных бюджетов грантовую поддержку получили 7072 начинающих фермера, 1811 семейных животноводческих ферм и 393 СПоК, в том числе: в Республике Башкортостан - 136 начинающих фермеров, 71 семейная животноводческая ферма и 8 СПоК; в Ставропольском крае - 196, 71 и 6, соответственно.

Учитывая, что доля произведенной ими продукции составила, например, в 2017 году 0,6 % от общего объема произведенной сельхозпродукции МФХ, меры господдержки пока не оказали существенного влияния на их развитие.

Кроме того, рядом получателей господдержки допущено существенное сокращение объемов производства, несмотря на значительный размер полученного гранта.

Так, в Ставропольском крае отдельные получатели грантов на развитие семейных животноводческих ферм сократили объем производства продукции в 2017 году по сравнению с 2015 годом в диапазоне от 2,2 до 9,8 раза; в Республике Башкортостан - от 1,2 до 5,5 раза.

Помимо этого, некоторые грантополучатели после получения поддержки (2016-2017 годы) не вели финансово-хозяйственную деятельность, что подтверждается представленной ими отчетностью.

4. В ходе проверки также были выявлены системные нарушения, связанные с несоблюдением порядка предоставления межбюджетных трансфертов и отсутствием надлежащего контроля со стороны Минсельхоза России за их использованием регионами.

4.1. В нарушение Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оказание несвязанной поддержки сельхозтоваропроизводителям в области растениеводства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 года № 1431, Минсельхозом России в 2016 году предоставлена субсидия на общую сумму 149102,0 тыс. рублей 23 субъектам Российской Федерации, не соответствующим критериям отбора, - в отсутствие на момент предоставления субсидии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации (задержка в принятии нормативного акта регионов в интервале от 7 до 162 календарных дней).

Так, Порядок предоставления за счет средств бюджета Ставропольского края субсидий на оказание несвязанной поддержки сельхозтоваропроизводителям в области развития производства семенного картофеля и овощей открытого грунта был утвержден постановлением правительства Ставропольского края от 25 июля 2016 года № 315-п, или по истечении более 10 дней с момента предоставления региону субсидии в сумме 29851,5 тыс. рублей.

4.2. Минсельхозом России в нарушение условия предоставления субсидии, установленного Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку отдельных подотраслей растениеводства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 года № 1295, в 2016 году по соглашению о предоставлении субсидий из федерального бюджета от 29 января 2016 года № 30/17-с бюджету Республики Башкортостан предоставлена субсидия на возмещение части затрат на закладку и уход за многолетними плодовыми и ягодными насаждениями в размере 2532,8 тыс. рублей при отсутствии в республиканском бюджете на момент заключения соглашения бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Так, Минсельхозом Республики Башкортостан была предоставлена выписка из Закона Республики Башкортостан «О бюджете Республики Башкортостан на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов», в которой был указан объем средств республиканского бюджета по данному виду господдержки в размере 284,2 тыс. рублей, недостаточном для обеспечения установленного объема финансового обеспечения в сумме 543,9 тыс. рублей, а также установленного распоряжением Минсельхоза России от 18 января 2016 года № 7-р уровня софинансирования (0,907).

4.3. Минсельхоз России не в полной мере осуществлял контроль за соблюдением субъектами Российской Федерации в 2016 году установленных соглашениями о предоставлении субсидий обязательств по объемам финансирования за счет средств региональных бюджетов, что, в свою очередь, приводило к недофинансированию соответствующих направлений господдержки сельхозтоваропроизводителей, относящихся к малым формам хозяйствования, которое составило 77382,2 тыс. рублей, в том числе:

- по направлению «Поддержка начинающих фермеров» в Мурманской области - 1750,0 тыс. рублей; Республике Ингушетия - 4120,0 тыс. рублей; Республике Марий Эл - 4625,0 тыс. рублей;

- по направлению «Развитие семейных животноводческих ферм» в Республике Ингушетия - 11119,0 тыс. рублей, Республике Марий Эл - 4500,0 тыс. рублей, Приморском крае - 13705,0 тыс. рублей;

- по направлению «Грантовая поддержка сельскохозяйственных потребительских кооперативов для развития материально-технической базы» в Кабардино-Балкарской Республике - 200,0 тыс. рублей; Приморском крае - 7065,3 тыс. рублей;

- по направлению «Субсидии на возмещение части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования» - 30297,9 тыс. рублей.

4.4. Правительством Республики Башкортостан в 2016 году обязательства по финансированию субсидии из федерального бюджета на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на строительство и реконструкцию объектов для молочного скотоводства в объемах, предусмотренных Соглашением № 30/17-с, не выполнены. Сумма средств федерального бюджета, использованных с нарушением обязательств по финансированию за счет средств бюджета Республики Башкортостан по Соглашению № 30/17-с, составила 1092,62 тыс. рублей. При этом Минсельхозом России надлежащий контроль за соблюдением исполнения предусмотренных соглашением обязательств не осуществлялся.

5. Проверкой установлено, что контроль за предоставлением отчетности о достижении показателей результативности использования субсидий Минсельхозом России осуществлялся формально.

Так, субъектами Российской Федерации в отчетах о результативности предоставления грантовой поддержки КФХ, ИП и СПоК за 2016 год указывалось количество КФХ, включая ИП, и кооперативов, получивших субсидию, вместо количества КФХ, осуществивших (осуществляющих) развитие своих хозяйств с помощью государственной поддержки, что не соответствовало наименованию целевого показателя (индикатора), установленного Госпрограммой, и показателя результативности, установленного соглашениями о предоставлении субсидии, заключенными Минсельхозом России с субъектами Российской Федерации.

При этом Минсельхозом России в 2016 году не обеспечено внесение изменений в ведомственные нормативные акты в части корректировки наименований показателей результативности в целях их приведения в соответствие с наименованиями показателей, указанных в Госпрограмме.

6. Расчет Минсельхозом России фактических значений показателей результативности предоставления грантовой поддержки «Прирост объема сельхозпродукции, произведенной КФХ, включая ИП, получившими грантовую поддержку, к году, предшествующему году предоставления субсидии, %» и «Прирост объема сельхозпродукции, реализованной СПоК, получившими грантовую поддержку, к году, предшествующему году предоставления субсидии, %», отраженных в отчетности об исполнении Госпрограммы за 2017 год, носил формальный характер, так как был произведен как среднее арифметическое соответствующих значений прироста по федеральным округам Российской Федерации и грантополучателям.

Кроме того, Минсельхозом России использовались различные методики расчета указанных показателей результативности за 2017 год, так как в первом случае показатель рассчитан в отношении грантополучателей (КФХ, включая ИП), получивших грантовую поддержку в 2013-2017 годах, или за 5 лет, а во втором - только по грантополучателям (СПоК) 2017 года.

Таким образом, отсутствие единого подхода к расчету показателей результативности грантовой поддержки МФХ за 2017 год, а также преемственности между указанными показателями в 2016 и 2017 годах не позволяет произвести комплексный анализ динамики развития МФХ в указанный период.

7. В целях оценки эффективности осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации соглашениями о предоставлении субсидий, заключенными Минсельхозом России и регионами, в качестве показателей результативности использования субсидии установлены 2 показателя: «Количество новых постоянных рабочих мест, созданных в КФХ, осуществивших проекты создания и развития своих хозяйств с помощью средств государственной поддержки», а также «Количество новых постоянных рабочих мест, созданных в сельскохозяйственных потребительских кооперативах, получивших средства государственной поддержки для развития материально-технической базы».

При этом отчетность по показателям консолидировалась Минсельхозом России на основе данных, полученных от органов управления АПК, наблюдение показателей Росстатом не осуществляется, методика и (или) алгоритм расчета показателей отсутствуют.

Выборочная проверка достоверности сведений о достижении значений показателей результативности использования субсидий в 2017 году, содержащихся в отчетах министерств сельского хозяйства Ставропольского края и Республики Башкортостан, показала, что фактические значения показателя количества новых постоянных рабочих мест, созданных в КФХ, значительно меньше плановых.

Согласно отчету о достижении значений показателей результативности использования субсидий Ставропольского края за 2017 год фактическое исполнение показателя по созданию новых постоянных рабочих мест в КФХ составило 182 единицы при плановом значении - 161 единица.

При этом анализ отчетности, представленной грантополучателями в минсельхоз СК, свидетельствует о фактическом создании новых постоянных рабочих мест в количестве 127 единиц, или на 21,1 % меньше планового значения.

Аналогичный факт установлен в Минсельхозе РБ. Так, согласно отчету за 2017 год фактическое исполнение показателя по созданию новых постоянных рабочих мест в КФХ составило 100 единиц при плановом значении - 79 единиц.

При этом анализ отчетности, представленной грантополучателями в Минсельхоз РБ, свидетельствует о фактическом создании новых постоянных рабочих мест в количестве 42 единиц, или на 46,9 % меньше планового значения.

8. При проведении отбора получателей государственной поддержки, относящихся к субъектам малых форм хозяйствования, допущены нарушения требований действующих порядков и правил, установленных на федеральном и региональном уровнях.

Как показала проверка, конкурсный отбор потенциальных грантополучателей осуществлялся региональными комиссиями с нарушением установленных правил. Надлежащая проверка претендентов на соответствие установленным критериям не проводилась, а оценка их заявок, в отдельных случаях, содержала высокие коррупционные риски.

8.1. В нарушение региональных нормативных документов, согласно которым условием для участия в конкурсном отборе является наличие у кооператива не менее 70 % выручки за счет осуществления перерабатывающей и (или) сбытовой деятельности, министерства сельского хозяйства Республики Башкортостан и Ставропольского края в 2017 году предоставили гранты 2 и 4 кооперативам за счет средств федерального бюджета в сумме 12160,0 тыс. рублей и 70500,0 тыс. рублей, соответственно, не имеющим на момент представления заявки на участие в конкурсном отборе выручки от осуществления своей деятельности. Неправомерно предоставленные гранты подлежат возврату в доход федерального бюджета.

8.2. В нарушение Порядка № 185-п, устанавливающего условие, при котором для участия хозяйства в конкурсном отборе глава хозяйства не должен являться учредителем (участником) коммерческой организации на момент подачи заявки, минсельхоз СК в 2016-2018 годах необоснованно предоставил гранты на развитие семейных животноводческих ферм за счет средств федерального бюджета в размере 45156,5 тыс. рублей главам пяти КФХ, являющимся на момент участия в конкурсном отборе учредителями коммерческих организаций.

8.3. Конкурсной комиссией, сформированной Минсельхозом РБ, не были приняты решения об отказе в допуске к участию в конкурсе на получение гранта на развитие семейных животноводческих ферм в отношении трех КФХ, не соответствующих условиям, установленным порядком, а именно, не предоставивших документы, подтверждающие наличие необходимого образования или стажа работы, выписок из похозяйственной книги, подтверждающих ведение ими личного подсобного хозяйства в течение не менее трех лет.

В результате в 2017 году Минсельхозом РБ за счет средств федерального бюджета неправомерно предоставлены предпринимателям, не соответствующим установленным требованиям, гранты в размере 7122,0 тыс. рублей.

9. В ходе контрольного мероприятия установлены факты, свидетельствующие о ненадлежащем контроле Минсельхоза России за соблюдением условий и обязательств предоставления межбюджетных трансфертов, предусмотренных соглашениями о предоставлении субсидий регионам, в части обеспечения возврата неиспользованных остатков средств федерального бюджета, направленных на грантовую поддержку и не использованных в сроки, установленные Правилами № 717-9 (18 и 24 месяца, соответственно).

Так, министерствами сельского хозяйства Ставропольского края и Республики Башкортостан не приняты меры по возврату грантов на развитие семейных животноводческих ферм, не использованных в течение 24 месяцев со дня их поступления на расчетный счет получателя, и грантов на поддержку начинающих фермеров, не использованных в течение 18 месяцев со дня их поступления на расчетный счет получателя, за счет средств федерального бюджета в сумме 47940,5 тыс. рублей, в том числе: минсельхозом СК - 32795,9 тыс. рублей, Минсельхозом РБ - 15144,6 тыс. рублей.

10. В ходе проверки установлены факты нецелевого использования средств федерального бюджета.

10.1. В нарушение Порядка № 185-п минсельхозом СК не приняты меры по возврату в доход краевого бюджета средств грантов в сумме 118,7 тыс. рублей (средства федерального бюджета - 112,8 тыс. рублей), предоставленных в 2016 году на развитие семейных животноводческих ферм и использованных на цели, не предусмотренные указанным порядком (списание с расчетных счетов, открытых в кредитной организации, задолженности по обязательным платежам, налогам и сборам на основании инкассовых поручений).

10.2. В отсутствие надлежащего контроля, предусмотренного Порядком № 42-5, Минсельхозом РБ не приняты меры по обеспечению возврата в бюджет средств гранта в сумме 144,0 тыс. рублей, использованных в 2016 году грантополучателем - ИП главой КФХ на цели, не предусмотренные планом расходов по проекту «Модернизация (капитальный ремонт) коровника дер. Бакай Кушнаренковского района Республики Башкортостан». Объем не возвращенных в доход федерального бюджета средств гранта, использованных получателем не по целевому назначению, на момент проверки составил расчетно 119,7 тыс. рублей.

11. В нарушение Порядка № 42-5 и соглашения от 24 мая 2016 года № 3, заключенного с СПоК «Актау» на оказание господдержки в виде гранта для развития материально-технической базы, Минсельхозом РБ не направлено уведомление СПоК «Актау» о возврате в доход федерального бюджета средств гранта в связи с недостижением кооперативом в 2017 году показателя результативности предоставления гранта по убою крупного рогатого скота в сумме 1788,5 тыс. рублей (расчетно). Фактическое исполнение показателя результативности предоставления гранта составило 0,5 % от планового.

12. Министерствами сельского хозяйства Ставропольского края и Республики Башкортостан были нарушены нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления грантов крестьянским (фермерским) хозяйствам и семейным животноводческим фермам, в части соблюдения установленных требований к получателям грантов на общую сумму 13850,1 тыс. рублей.

13. В нарушение Порядка распределения средств бюджета Ставропольского края и субсидии из федерального бюджета, поступившей в бюджет Ставропольского края на содействие достижению целевых показателей региональных программ развития агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением правительства Ставропольского края от 8 февраля 2017 года № 40-п, минсельхозом СК распределение средств между мероприятиями государственной программы Ставропольского края в 2017 и 2018 годах осуществлялось в отсутствие утвержденного коэффициента, определяющего долю мероприятий государственной программы в общем объеме средств.

14. В нарушение Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, Минсельхозом РБ в 2017 году были запланированы и осуществлены расходы на выплаты грантов некоммерческим организациям в сумме 22764,4 тыс. рублей за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных республиканским бюджетом по виду расходов 800 «Иные бюджетные ассигнования» на цели субсидирования юридических лиц, вместо вида расходов 600 «Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям».

15. В ходе контрольного мероприятия установлено, что, несмотря на сформированную нормативную правовую базу, регламентирующую цели и условия предоставления государственной поддержки на федеральном и региональном уровнях, имеются системные недостатки, требующие корректировки действующего законодательства Российской Федерации.

15.1. Нормативные правовые акты в области господдержки малых форм хозяйствования, принятые на федеральном и региональном уровнях, содержат различное трактование «малых форм хозяйствования», что затрудняет определение категории получателей господдержки в целом и оценку ее эффективности.

Так, Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к субъектам малого и среднего предпринимательства отнесены зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующие условиям, установленным данным Законом, хозяйственные общества, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, потребительские кооперативы, КФХ и ИП, соответствующие определенным критериям.

При этом согласно пункту 2 Правил № 717-9 под субъектами малых форм хозяйствования понимаются крестьянские (фермерские) хозяйства, включая индивидуальных предпринимателей, отвечающие установленным вышеуказанным Федеральным законом критериям микропредприятия, сельскохозяйственные потребительские кооперативы и личные подсобные хозяйства.

При этом в целях реализации механизма льготного кредитования сельхозтоваропроизводителей, предусмотренного Правилами № 1528, с 2017 года к МФХ отнесены КФХ и СПоК (за исключением СКПК) без ограничений по годовому доходу, хозяйственные общества, хозяйственные партнерства и ИП, осуществляющие производство и переработку сельхозпродукции, а также производственные кооперативы (за исключением сельхозкооперативов), осуществляющие закупку сельхозсырья, годовой доход которых за отчетный финансовый год составляет не более 120 млн. рублей.

15.2. В Правилах предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие семейных животноводческих ферм, а также в Правилах предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку начинающих фермеров (постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2012 года №№ 165, 166), в рамках которых в 2016 году осуществлялось предоставление грантовой поддержки начинающим фермерам и на развитие семейных животноводческих ферм, отсутствовали положения о сроках и порядке представления отчетности об исполнении условий предоставления субсидий, что противоречило подпункту «е» пункта 4 Правил № 999.

15.3. В соответствии с приказом Минсельхоза России от 3 октября 2018 года № 444 выписка из закона о региональном бюджете о наличии в бюджете средств на исполнение расходных обязательств представляется регионами в Министерство в течение 45 календарных дней со дня заключения соглашения о предоставлении субсидий, то есть на момент заключения соглашения представление выписки из бюджета субъекта Российской Федерации не требуется.

Вышеизложенное свидетельствует о наличии рисков предоставления Минсельхозом России субсидий при несоблюдении субъектами Российской Федерации условия предоставления межбюджетных трансфертов, предусмотренного пунктом 8 Правил № 999, в части наличия в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансирование которого осуществляется из федерального бюджета, в объеме, необходимом для его исполнения.

15.4. Порядок предоставления субсидий из бюджета Республики Башкортостан на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям в области растениеводства не соответствует пункту 2 и абзацу 4 подпункта «б» пункта 6 Общих требований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года № 887. До настоящего времени указанным нормативным правовым актом не определены порядок и срок возврата сельхозтоваропроизводителем субсидий в случае недостижения показателей результативности использования субсидий, предоставляемых в соответствии с соглашениями, заключаемыми Минсельхозом РБ.

16. Показатель федерального проекта «Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации» национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» «Количество вовлеченных в субъекты МСП, осуществляющие деятельность в сфере сельского хозяйства, в том числе за счет средств государственной поддержки», значение которого должно составить 126,7 тыс. человек к 2024 году, не в полной мере отражает влияние расходуемых средств федерального бюджета на достижение показателя, установленного в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» - «Увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей, до 25 млн. человек», так как не характеризует выбытие и изменение состава субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность в сфере сельского хозяйства.

Кроме того, данный показатель Росстатом не наблюдается, на момент проверки в проекте плана мероприятий по реализации федерального проекта Минсельхоза России отсутствовали мероприятия и соответствующие контрольные точки по разработке методики его расчета.

Предложения

1. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Министерству сельского хозяйства Российской Федерации.

2. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации министерству сельского хозяйства Ставропольского края.

3. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Министерству сельского хозяйства Республики Башкортостан.

4. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.А.КАУЛЬБАРС




ОТЧЕТ 
о результатах контрольного мероприятия 
«Проверка обоснованности и эффективности предоставления 
в 2016-2018 годах бюджетных ассигнований в уставный капитал 
акционерного общества «Корпорация развития 
Северного Кавказа» в целях создания медицинского кластера 
на территории Кавказских Минеральных Вод 
и реализации инвестиционных проектов на территории 
Северо-Кавказского федерального округа»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.4.0.2 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет контрольного мероприятия

Деятельность акционерного общества «Корпорация развития Северного Кавказа» (далее - АО «КРСК», КРСК или Корпорация) в части обоснованности и эффективности использования бюджетных ассигнований в уставный капитал Корпорации в целях создания медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализации инвестиционных проектов на территории Северо-Кавказского федерального округа (далее - СКФО).

Объект контрольного мероприятия

Акционерное общество «Корпорация развития Северного Кавказа» (г. Ессентуки).

Срок проведения контрольного мероприятия: с 17 сентября по 21 ноября 2018 года.

Цели контрольного мероприятия

1. Оценить обоснованность предоставления и эффективность использования бюджетных ассигнований, направленных в 2016-2018 годах в уставный капитал АО «КРСК» в целях создания медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод, а также на реализацию инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа.

2. Проанализировать финансово-хозяйственную деятельность АО «КРСК» в 2016-2018 годах.

Проверяемый период деятельности: 2016-2017 годы, I полугодие 2018 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы 
формирования и использования государственных средств 
и деятельности объектов проверки

ОАО «Корпорация развития Северного Кавказа» [70] зарегистрировано 30 ноября 2010 года на основании решения единственного учредителя - государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (далее - Внешэкономбанк) о создании ОАО с уставным капиталом 500,0 млн. рублей.

В период владения акциями КРСК Внешэкономбанком были осуществлены 3 выкупа дополнительных эмиссий акций в общей сумме 9170,0 млн. рублей.

Внешэкономбанком с Российской Федерацией в лице Росимущества был заключен договор [71] от 10 июля 2017 года № 01-08/107 о безвозмездной передаче акций АО «КРСК» в собственность Российской Федерации. На момент передачи акций Российской Федерации уставный капитал АО «КРСК» составлял 9670,0 млн. рублей.

Безвозмездная передача акций привела к уменьшению добавочного капитала Внешэкономбанка на 2070,0 млн. рублей и росту непокрытого убытка на сумму 6,3 млрд. рублей согласно годовому отчету Внешэкономбанка за 2017 год. Таким образом, операция безвозмездной передачи акций привела к суммарным финансовым потерям Внешэкономбанка на уровне 8,4 млрд. рублей, что являлось одним из оснований докапитализации Внешэкономбанка в 2017-2018 годах за счет средств федерального бюджета.

Правительство Российской Федерации постановлением от 29 сентября 2017 года № 1189 «Об осуществлении от имени Российской Федерации прав акционера акционерного общества «Корпорация развития Северного Кавказа» наделило Минкавказ России полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации прав акционера АО «КРСК».

По состоянию на 23 октября 2018 года бюджетные ассигнования в оплату уставного капитала в сумме 4869741,0 тыс. рублей не получены, дополнительный выпуск акций не оплачен. Уставный капитал АО «КРСК» по состоянию на 23 октября 2018 года составляет 12042,5 млн. рублей.

Представителем Минкавказа России в совете директоров АО «КРСК» является О.Х. Байсултанов (в должности председателя совета директоров) - Первый заместитель Министра Российской Федерации по делам Северного Кавказа.

Результаты контрольного мероприятия

1. Оценка обоснованности предоставления и эффективности 
использования бюджетных ассигнований, направленных в 2016-2018 годах 
в уставный капитал АО «Корпорация развития Северного Кавказа» 
в целях создания медицинского кластера на территории 
Кавказских Минеральных Вод, а также на реализацию 
инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа

Анализ нормативных документов АО «Корпорация развития Северного 
Кавказа», регулирующих деятельность Корпорации по реализации 
инвестиционных проектов в СКФО. Оценка их соответствия документам 
стратегического планирования Российской Федерации 
и государственной программе «Развитие Северо-Кавказского 
федерального округа на период до 2025 года»

К основным документам стратегического планирования, на реализацию которых направлена деятельность АО «КРСК», относятся Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года [72] и государственная программа Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» [73] (далее также - Государственная программа, Госпрограмма), которые определяют основные цели государственной политики в субъектах Российской Федерации, входящих в состав СКФО.

В состав Государственной программы постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2016 года № 148 включена подпрограмма «Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа» (далее - Подпрограмма).

Ресурсное обеспечение мероприятий указанной подпрограммы осуществляется путем внесения взносов в уставный капитал АО «КРСК», средства запланированы в объеме 19461,7 млн. рублей [74] на 2015-2020 годы.

Объемы финансирования Подпрограммы в 2016-2018 годах совпадают с предусмотренными в федеральном бюджете на соответствующие годы размерами вносов в уставный капитал АО «КРСК». Таким образом, АО «КРСК» является прямым исполнителем мероприятий Подпрограммы, получая весь объем средств федерального бюджета на Подпрограмму.

В таком случае стратегические цели и задачи АО «КРСК» должны соответствовать целям и задачам Подпрограммы, а результаты деятельности АО «КРСК» должны отражать выполнение ее целевых индикаторов, а также показателей результативности предоставления бюджетных инвестиций.

Цель Подпрограммы (в действующей редакции) заключается в реализации проекта создания инновационного медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и содействии развитию промышленности и сельского хозяйства на территории СКФО. Подпрограмма включает целевые индикаторы и показатели, которым соответствуют следующие ожидаемые результаты ее реализации.

Проведенный в ходе контрольного мероприятия анализ положений устава АО «КРСК», Стратегии деятельности ОАО «Корпорация развития Северного Кавказа» (далее - Стратегия-2011) и утвержденных советом директоров АО «КРСК» Основных направлений деятельности и ключевых показателей эффективности на 2016, 2017 и 2018 годы показал, что ни в один из этих документов показатели или целевые ориентиры, соответствующие показателям Подпрограммы, указанным в таблице, не включены.

АО «КРСК» осуществляет свою деятельность в отсутствие актуальной стратегии. Стратегия-2011 утверждена советом директоров КРСК 4 апреля 2011 года в период нахождения КРСК в периметре группы Внешэкономбанка, т.е. до постановки новых задач по реализации государственных программных документов. Все ключевые цели, поставленные в Стратегии-2011, полностью не выполнены после 7 лет работы Корпорации.

После утверждения Государственной программы и замены единственного акционера АО «КРСК» Стратегия-2011 нуждалась в актуализации с учетом стратегических целей и задач развития Корпорации в соответствии с приоритетами государственной политики в Северо-Кавказском федеральном округе. 28 ноября 2016 года совет директоров АО «КРСК» принял решение (протокол от 28 ноября 2016 года № 47) рассмотреть вопрос о корректировке стратегии после утверждения стратегии развития до 2021 года и бизнес-модели деятельности Внешэкономбанка, которая утверждена решением наблюдательного совета Внешэкономбанка от 21 декабря 2016 года, однако в дальнейшем данный вопрос не выносился на рассмотрение совета директоров КРСК.

Таким образом, на момент проведения контрольного мероприятия в КРСК не сформирована система стратегического планирования своей деятельности; не обеспечена разработка документа, содержащего направления и цели развития АО «КРСК» на среднесрочную и долгосрочную перспективу; отсутствуют показатели, позволяющие оценивать результативность деятельности Корпорации.

Советом директоров КРСК в течение 2015-2018 годов утверждались лишь общие формулировки приоритетных направлений деятельности на очередной год, не содержащие количественных показателей (одинаковые на 2016 и 2017 годы и скорректированные на 2018 год).

Проект инновационного медицинского кластера не включен в число основных направлений деятельности АО «КРСК» на 2018 год, которые были утверждены вместе с показателями КПЭ на 2018 год только 26 сентября 2018 года - в период проведения контрольного мероприятия Счетной палаты Российской Федерации.

В отсутствие актуальной стратегии развития АО «КРСК» либо иных утвержденных программно-целевых документов одобрение показателей КПЭ в конце третьего квартала текущего года говорит о ситуативности выбора показателей с учетом возможности их выполнения в течение последнего квартала 2018 года.

В ходе контрольного мероприятия проведен анализ системы ключевых показателей эффективности (далее - КПЭ) на соответствие целевым индикаторам и показателям Подпрограммы, а также показателям результативности, установленным в соглашениях КРСК с Внешэкономбанком и Минкавказом России, которые были заключены в рамках процедур докапитализации АО «КРСК».

Установлено, что система КПЭ КРСК на 2016, 2017 и 2018 годы не предусматривает прямой взаимосвязи с показателями Подпрограммы в редакциях, действовавших в соответствующие периоды, а также с предусмотренными законом о бюджете на соответствующий год объемами докапитализации АО «КРСК».

Проведенный в ходе проверки сравнительный анализ КПЭ Корпорации и показателей эффективности предоставления АО «КРСК» бюджетных инвестиций показал, что КПЭ АО «КРСК» на 2018 год не учитывают следующие показатели эффективности бюджетных инвестиций на докапитализацию КРСК в 2016-2017 годах, установленные договорами с Внешэкономбанком и Минкавказом России.

Таким образом, выстроенная система мотивации и премирования работников в АО «КРСК» не направлена на выполнение уставных целей организации и задач, определенных Госпрограммой, Подпрограммой и договорами о предоставлении бюджетных инвестиций.

Анализ установленных процедур отбора, рассмотрения и одобрения 
инвестиционных заявок по проектам, предусматривающим 
софинансирование из федерального бюджета

Приказом генерального директора АО «КРСК» от 26 марта 2013 года № 06/03/13 утверждено Положение об инвестиционной политике Корпорации (далее - Положение от 2013 года), действовавшее до ноября 2017 года.

В настоящее время действует редакция Положения об инвестиционной политике АО «КРСК», которая была разработана в связи с передачей прав единственного акционера АО «КРСК» Минкавказу России и утверждена приказом генерального директора КРСК от 29 ноября 2017 года № 104/1/11/17 (далее - Положение от 2017 года). Положение от 2017 года распространяется на инвестиционные проекты, реализуемые АО «КРСК» с участием третьих лиц - инвесторов инвестиционного проекта [75] .

Действующая редакция Государственной программы (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 30 марта 2018 года № 374) включает Методику отбора инвестиционных проектов, планируемых к реализации на территории СКФО за счет средств акционерного общества «Корпорация развития Северного Кавказа» (далее - Методика отбора проектов).

Основные требования, предъявляемые к инвестиционным проектам в соответствии с Методикой отбора, по основным параметрам повторяют требования Положения от 2017 года: полная стоимость инвестиционного проекта - более 100 млн. рублей, общий размер средств Корпорации не превышает 80 % полной стоимости инвестиционного проекта; доля участия Корпорации в уставном капитале инвестора составляет не более 49 процентов.

Важно отметить, что Методика отбора проектов не предусматривает проведения экспертизы инвестиционных проектов (в отличие от Положения), а Положение об инвестиционной политике КРСК не предусматривает критериев отбора (ранжирования) проектов (в отличие от Методики отбора проектов).

Таким образом, порядок рассмотрения и отбора КРСК части проектов регулируется Положением от 2017 года (например, проектов с участием государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ, более 50 % акций которых находится в собственности Российской Федерации), другой части - Методикой отбора проектов (например, проектов с участием региональных корпораций развития). Часть возможных инвестиционных проектов с участием КРСК подпадает под регулирование обоих указанных документов (проекты с участием хозяйственных обществ, не имеющих в капитале долю государства или АО «КРСК»).

На момент окончания контрольного мероприятия на объекте в Положение от 2017 года не вносились изменения, регламентирующие его применение в отношении потенциальных проектов, на которые распространяются требования Методики отбора проектов.

Указанное несоответствие документов различного уровня, предмет регулирования которых частично совпадает, может привести к противоречиям при принятии решений о финансировании КРСК инвестиционных проектов.

Вопросы участия КРСК в проектах без привлечения соинвесторов (в том числе Медицинский кластер, Многофункциональный выставочный центр) не регламентируются Положением об инвестиционной политике и Методикой отбора проектов. Решения об их реализации принимаются советом директоров.

Общая ситуация с отбором проектов

В ходе контрольного мероприятия КРСК представила перечень инвестиционных заявок, рассмотренных Корпорацией за период 2016-2018 годов (по состоянию на 5 октября 2018 года).

Общая сумма предложенных к рассмотрению проектов составила 143,1 млрд. рублей, общий объем софинансирования КРСК - 51,0 млрд. рублей.

Фактически по состоянию на 5 октября 2018 года из поданных 100 инвестиционных заявок до стадии реализации и финансирования за два с половиной года дошли только 2 инвестиционных проекта:

АО РПК «Урус-Мартановский» - производство пищевых продуктов (участие КРСК - 50,0 млн. рублей);

АО «Агропромышленный комплекс Сунжа» - создание теплиц по выращиванию томатов (общий объем участия КРСК - 998,0 млн. рублей).

Заявка на финансирование проекта строительства 2-ой очереди молочного кластера (МТФ на 1200 дойных коров) на территории Гудермесского района Чеченской Республики в пгт Ойсхара на момент проведения контрольного мероприятия находилась в высокой степени готовности к вынесению на совет директоров КРСК, однако задержка с ее одобрением снижает вероятность участия КРСК в проекте.

Указанные обстоятельства подтверждают вывод об отсутствии в АО «КРСК» эффективного инвестиционного процесса по отбору и доведению до реализации проектов, отвечающих задачам развития СКФО.

В период проведения контрольного мероприятия на сайте АО «КРСК» в сети Интернет (krskfo.ru) было размещено объявление о приеме с 17 сентября по 5 октября 2018 года документов от инвесторов и инициаторов инвестиционных проектов, реализуемых на территории СКФО, для осуществления отбора новых инвестиционных проектов.

В ответе на запрос Счетной палаты Российской Федерации касательно итогов приема заявлений АО «КРСК» сообщило, что за указанный период всего поступило 21 заявление, из которых допущено к отбору только одно по причине неполного предоставления документов инициаторами остальных проектов.

Таким образом, по состоянию на 5 октября 2018 года в КРСК отсутствовал перечень новых проектов в какой-либо стадии готовности к вынесению вопроса об их финансировании на совет директоров КРСК. Учитывая сложившуюся в КРСК практику проведения комплексной экспертизы проекта, а также сроки подготовки решений совета директоров, высока вероятность отсутствия до конца 2018 года положительных решений о начале финансирования новых проектов.

Реализация проекта «Создание инновационного медицинского 
кластера и развитие инвестиционной среды в Северо-Кавказском 
федеральном округе» и итоги проверки обоснованности объемов 
бюджетных ассигнований, выделенных на его реализацию 
АО «Корпорация развития Северного Кавказа»

Проект по созданию медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод впервые был включен в государственную программу Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года, утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 2408-р, под названием «Строительство медицинского кластера «Медицинский технопарк Северо-Кавказского федерального округа». Согласно таблице ресурсного обеспечения проекта финансирование из федерального бюджета в период с 2016 по 2025 год не превышало суммарно 4,3 млрд. рублей, при этом объем инвестиций юридических лиц составлял не менее 50,7 млрд. рублей.

В обновленном формате идея создания медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод была сформулирована по итогам «правительственного часа» Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Совет Федерации) в постановлении Совета Федерации от 9 июля 2014 года № 338-СФ «О мерах, направленных на развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод».

В резолютивной части указанного постановления было рекомендовано Правительству Российской Федерации «рассмотреть возможность корректировки государственной программы Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года в части увеличения объема бюджетных ассигнований на развитие Кавказских Минеральных Вод, а также ускорить создание в рамках указанной программы в пределах Кавказских Минеральных Вод инновационного медицинского кластера с использованием отечественного и зарубежного опыта».

Ссылаясь на итоги «правительственного часа» в Совете Федерации Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко направила 16 сентября 2014 года письмо Президенту Российской Федерации В.В. Путину (исходящее № 1-01/356) с просьбой поддержать комплекс мер, направленных на развитие Кавказских Минеральных Вод, включая создание на принципах частно-государственного партнерства медицинского кластера (далее - медкластер).

По итогам рассмотрения указанного письма Президент Российской Федерации В.В. Путин дал поручение от 18 сентября 2014 года № Пр-2239 Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву «рассмотреть и поддержать» обращение. Реализация поручения Президента Российской Федерации была поручена Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации А.Г. Хлопонину.

На совещании у А.Г. Хлопонина 15 апреля 2015 года (протокол № АХ-П16-25-пр) Минкавказу России с соисполнителями было поручено разработать до 1 ноября 2015 года и представить в Правительство Российской Федерации концепцию медицинского кластера и план мероприятий по ее реализации (ответственным за разработку назначен заместитель Министра по делам Северного Кавказа О.Х. Байсултанов).

Таким образом, до начала проработки поручения Президента Российской Федерации органами исполнительной власти идея реализации проекта рассматривалась только на принципах частно-государственного партнерства.

Проект концепции медкластера был утвержден межведомственной рабочей группой по рассмотрению вопросов (далее - МРГ, рабочая группа), связанных с созданием медкластера на территории Кавказских Минеральных Вод, 19 августа 2016 года (протокол № 38-БО-2/пр) - или на 10 месяцев позже срока, установленного А.Г. Хлопониным, в связи с привлечением к разработке концепции международного консультанта СОЛВЕ Консалтинг Менеджмент ГмбХ (далее - СОЛВЕ) на основании закупочных процедур через АО «КРСК» (услуги по разработке концепции были оплачены в сумме 78,47 млн. рублей).

Материалы, разработанные СОЛВЕ, легли в основу концепции создания инновационного медицинского кластера, в которой было определено размещение проекта на земельных участках рядом с международным аэропортом Кавказских Минеральных Вод на территории Минераловодского городского округа.

Подпрограмма «Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа» содержит 2 основных мероприятия:

- «Создание инновационного медицинского кластера и развитие инвестиционной среды в Северо-Кавказском федеральном округе»;

- «Государственная поддержка инвестиционных проектов, реализуемых в Северо-Кавказском федеральном округе».

Бюджет Подпрограммы был первоначально рассчитан КРСК на 2016 год исходя из необходимости финансирования мероприятий по проектировке объектов якорного проекта медкластера в сумме 1,4 млрд. рублей [76] и медицинского технопарка - в сумме 0,1 млрд. рублей. При этом финансирование проектирования программы развития санаторно-курортного комплекса (реконструкция санаториев, создание мест медицинской реабилитации, развитие общей централизованной санаторной инфраструктуры) планировалось за счет внебюджетных источников в сумме 0,1 млрд. рублей. Кроме того, АО «КРСК» предлагалось выделение 800,0 млн. рублей в 2016 году на реализацию инвестиционных проектов на территории СКФО.

В последующие 2017-2020 годы объем бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммы предлагался КРСК, исходя из необходимости финансирования строительства медкластера, реализации инвестиционных проектов и субсидирования процентных ставок по кредитам [77] . Таким образом, ресурсное обеспечение мероприятий Подпрограммы принято в 2016 году на основании данных от КРСК без каких-либо корректировок Минкавказа России в общей сумме 58,2 млрд. рублей на период 2016-2020 годов.

В тексте концепции создания медкластера, согласованном Минздравом России 20 февраля 2017 года (письмо № 17-5/10/2-1142), к объектам якорного проекта, финансирование которого полностью предполагалось осуществить за счет средств федерального бюджета, отнесены: университетская клиника, медицинский университет, научно-исследовательский центр. Финансирование их строительства на I этапе в 2016-2020 годах рассчитано, исходя из суммы субсидий в 30,0 млрд. рублей, что не соотносится с ресурсным обеспечением мероприятия в последней редакции Госпрограммы.

Начиная с редакции Госпрограммы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года № 390, ресурсное обеспечение подпрограммы начало сокращаться в связи с исключением объемов бюджетных ассигнований, ранее предусмотренных на строительство медкластера и на финансирование мероприятий по субсидированию процентных ставок. В действующей редакции Госпрограммы объемы финансирования Подпрограммы «Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа» предусмотрены только на финансирование инвестиционных проектов, реализуемых АО «КРСК» на территории СКФО.

В Федеральном законе от 14 декабря 2015 года № 359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год» (до внесения изменений Федеральным законом от 22 ноября 2016 года № 397-ФЗ) были предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 1800,0 млн. рублей на увеличение уставного капитала АО «КРСК» в целях создания медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализации инвестиционных проектов на территории СКФО.

По информации Минкавказа России [78] , средства федерального бюджета на 2016 год подлежали сокращению на 10 % [79] , в связи с чем Минфином России в ИС «Электронный бюджет» 25 декабря 2015 года утверждены показатели сводной бюджетной росписи на 2016 год и заблокированы лимиты бюджетных обязательств по указанным расходам на 180,0 млн. рублей.

Между Минкавказом России и Внешэкономбанком 8 декабря 2016 года был подписан договор от № 1 о предоставлении субсидии из федерального бюджета в виде имущественного взноса Российской Федерации во Внешэкономбанк на увеличение уставного капитала АО «КРСК» в объеме 1620,0 млн. рублей на выполнение работ, связанных с созданием медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод, в том числе разработку проектной документации по объектам капитального строительства и проведение инженерных изысканий, проведение госэкспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, проведение проверки достоверности определения сметной стоимости строительства. Таким образом, средств на реализацию иных инвестиционных проектов, а также на строительство медкластера, указанным договором не предусматривалось.

Осуществление АО «КРСК» работ по проекту существенно затруднилось после обращения губернатора Ставропольского края В.В. Владимирова, направленного в адрес Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева 10 марта 2017 года № 01-23/3258, в котором говорилось об отсутствии согласования концепции создания медкластера и его планируемого месторасположения на территории Минераловодского городского округа с правительством Ставропольского края с точки зрения комплексных подходов развития Кавказских Минеральных Вод, несмотря на отсутствие замечаний к концепции у заместителя губернатора Ставропольского края И.В. Кувалдиной в период ее работы в МРГ.

В соответствии с пояснениями, предоставленными по запросу Счетной палаты Российской Федерации И.В. Кувалдиной [80] , возражения представителей Ставропольского края касались предложенной структуры медкластера в связи с отсутствием в Крае необходимого количества научных институтов и специализированных клиник с точки зрения трудоустройства выпускников запланированного медицинского университета. Ставропольским краем поддерживалась концепция только в части, касающейся развития туризма и формирования кластера на базе существующих санаторно-курортных учреждений с вовлечением других территорий Края.

Невозможность выполнения запланированных работ по подготовке исходно-разрешительной документации, необходимой для начала проектирования, в связи с возникшим противодействием краевых и муниципальных органов власти реализации проекта на территории Минераловодского городского округа, по мнению АО «КРСК», потребовало срочной замены земельного участка. Решением МРГ от 18 апреля 2017 года (протокол № 21-БО/2пр) было утверждено новое размещение проекта на территории Малокарачаевского района Карачаево-Черкесской Республики.

Анализ предложенных участков показал, что одним из главных критериев выбора участка стало его нахождение за пределами (у границ) Ставропольского края - на ближайшем участке на территории Карачаево-Черкесской Республики рядом с г. Кисловодском. Выбранный участок соответствовал заданным критериям: площадь не менее 200 га, наличие свободных резервов под будущее развитие медицинского кластера, отсутствие объектов культурного наследия, однако существенно уступает первоначальному варианту с точки зрения транспортной доступности.

Таким образом, основными причинами смены уже выбранного и утвержденного МРГ участка стали отсутствие должного взаимодействия с руководством Ставропольского края и неспособность АО «КРСК» и Минкавказа России согласованно решать возникающие административные вопросы.

Изменения в концепцию медкластера, утвержденную Минздравом России, в части описания местоположения объектов и участка строительства в связи с выбором нового участка в Карачаево-Черкесской Республике не вносились, несмотря на ухудшение транспортной доступности нового участка.

Договор аренды земельных участков № 230 сроком на 49 лет был заключен между министерством имущественных и земельных отношений Карачаево-Черкесской Республики и АО «КРСК» 10 августа 2017 года. По состоянию на 29 сентября 2018 года сумма ежеквартальных арендных платежей составила 5294,6 тыс. рублей.

В резолюции Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева на письме губернатора Ставропольского края был сформулирован вопрос об обоснованности предоставления из федерального бюджета 1,62 млрд. рублей на разработку проектной документации медкластера.

Минкавказ России в письме на имя А.Г. Хлопонина от 4 апреля 2017 года № БО-0-01264 детализировал направления расходования средств федерального бюджета в объеме 1620,0 млн. рублей.

При этом стоимость разработки документации якорного проекта в объеме до 852,2 млн. рублей была определена как 3,5 % от общей предварительной стоимости якорного проекта в сумме 24349,2 млн. рублей, а стоимость инженерных изысканий - 4,5 % от стоимости инженерных работ в сумме 5709,2 млн. рублей.

Таким образом, Минкавказом России фактически подтверждена информация об ошибке планирования объема средств на разработку проектной документации медкластера при формировании бюджета на 2016 год в 2 раза. Средства в объеме 510,9 млн. рублей не могут быть направлены на строительство до окончания разработки проектной документации, поэтому не должны были относиться к расходам федерального бюджета в 2016-2018 годах.

По результатам открытого конкурса на выполнение комплекса услуг по проектированию объектов капитального строительства и инженерной инфраструктуры в рамках создания медкластера на территории Кавказских Минеральных Вод была определена стоимость работ по проектированию в сумме 798,5 млн. рублей. Соответствующий договор заключен КРСК 17 января 2018 года с АО «ВЕРФАУ» со сроком выполнения работ в течение 16 месяцев (до мая 2019 года).

При этом конкурсная документация в части медико-технологического задания на объект «Университетская клиника», «Медицинский университет», «Научно-исследовательский центр» содержала объекты II этапа якорного проекта медкластера, включая разработку проектной документации и проведение инженерных изысканий инженерной инфраструктуры медицинского кластера, поэтому зарезервированные средства в объеме 256,9 млн. рублей на проектирование инженерной части проекта также не планируются к освоению в рамках разработки проектной документации. Целевое назначение этих средств не позволяет использовать их на финансирование других инвестиционных проектов КРСК.

Таким образом, в связи с необоснованным планированием расходов на разработку проектной документации, АО «КРСК» не обеспечило эффективное использование средств федерального бюджета в суммарном объеме 821,5 млн. рублей (по состоянию на 5 октября 2018 года не определено направление их использования), что не позволило направить эти средства на финансирование других расходных обязательств Российской Федерации в рамках бюджетного процесса в 2016-2018 годах. Указанная сумма в настоящее время фактически заморожена на счете АО «КРСК» в Управлении Федерального казначейства по Ставропольскому краю (далее - УФК по Ставропольскому краю).

Согласно графику финансирования работ по разработке проектной документации по состоянию на 1 октября 2018 года наступили сроки завершения этапов выполнения работ суммарной стоимостью 143,73 млн. рублей (консервативный расчет), однако на указанную дату работы АО «КРСК» не приняты [81] .

Бюджетные ассигнования в размере 1620,0 млн. рублей около двух лет в полном объеме находятся на лицевом счете не участника бюджетного процесса АО «КРСК» в УФК по Ставропольскому краю.

По объяснениям КРСК, задержка сроков выполнения проектных работ происходит в связи с продолжающейся подготовкой договоров на технологическое присоединение систем газоснабжения, водопотребления, электроснабжения и связи, условия по которым влияют на подготовку проектных решений. Таким образом, существуют риски превышения сроков, установленных в договоре от 17 января 2018 года на разработку проектной документации и ее согласование.

Удорожание проекта возможно в случае оплаты работ по прокладке газопровода от Газораспределительной станции г. Кисловодска до объектов медицинского кластера протяженностью 20-30 км в целях подключения объектов к сетям газоснабжения. Вопрос о включении мероприятий по реконструкции газораспределительной станции «Конезавод № 168 (п. Кр. Курган)» в разрабатываемую программу модернизации газораспределительных сетей в СКФО в 2018-2019 годах (что сократит расстояние до точки присоединения до 5 км) на момент завершения контрольного мероприятия не был решен.

Риски удорожания проекта (на дополнительные затраты по подключению к сетям) медкластера в связи с выбором нового участка, ухудшение его транспортной доступности, а также отсутствие согласованности действий АО «КРСК» и правительства Ставропольского края поставило под угрозу реализацию проекта медкластера в запланированные сроки.

Поддержка АО «КРСК» концепции медкластера как обособленного самостоятельного объекта с минимальным использованием существующей курортно-оздоровительной базы Кавказских Минеральных Вод ставит под сомнение целесообразность реализации якорного проекта исключительно за счет средств федерального бюджета в отсутствие в настоящее время проработанного плана участия соинвесторов в дальнейшей судьбе проекта.

При формировании федерального бюджета на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов Минэкономразвития России отклонены предложения Минкавказа России о выделении дополнительных бюджетных ассигнований на капитальные вложения по созданию медицинского кластера с общим объемом финансового обеспечения 31496,48 млн. рублей, из них: на 2019 год - 7763,37 млн. рублей, на 2020 год - 10334,56 млн. рублей, на 2021 год - 13398,55 млн. рублей [82] .

Анализ обоснованности предоставления бюджетных ассигнований 
на реализацию иных инвестиционных проектов АО «КРСК» 
на территории Кавказских Минеральных Вод в 2016-2018 годах

Минкавказ России 1 июня 2016 года (исх. № БО-2-02364) направил в Минфин России проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении бюджетных ассигнований в виде имущественного взноса Российской Федерации во Внешэкономбанк на увеличение уставного капитала АО «КРСК» в целях реализации инвестиционных проектов на территории СКФО в объеме 450,0 млн. рублей (далее - проект распоряжения) на «Создание высокотехнологичного производства 3D конусно-лучевого томографа и аппарата для глубокофокусной и близкофокусной терапии» ООО «Севкаврентген-Д» (далее - Проект 3D томограф).

Проверка показала, что по состоянию на 1 июня 2016 года АО «КРСК» не была завершена предварительная экспертиза Проекта 3D томографа.

В течение августа-сентября 2016 года Минкавказ России согласовывал проект распоряжения с Минфином России, Минпромторгом России, Минэкономразвития России и с Минздравом России. В результате 7 октября 2016 года Минкавказ России направил в Правительство Российской Федерации доработанный и согласованный с ФОИВ проект распоряжения.

Официальное обращение АО «КРСК» в Минкавказ России с просьбой предусмотреть 450,0 млн. рублей на финансирование Проекта 3D томографа путем вклада АО «КРСК» в уставный капитал инициатора проекта было направлено только 7 октября 2016 года (исх. № 349/16). На момент указанного обращения проведение комплексной экспертизы проекта, одобренной советом директоров КРСК 29 августа 2016 года (протокол № 44, срок проведения экспертизы - 3 месяца), не было завершено.

В соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 21 Федерального закона № 359-ФЗ, распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 октября 2016 года № 2300-р 1 ноября 2016 года были внесены изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета в части выделения дополнительных бюджетных ассигнований в виде имущественного взноса Российской Федерации во Внешэкономбанк на увеличение уставного капитала АО «КРСК» в объеме 450,0 млн. рублей [83] . Соответствующий договор о предоставлении субсидий был заключен между Минкавказом России и Внешэкономбанком 23 декабря 2016 года (далее - Договор № 2).

Совет директоров АО «КРСК» 30 мая 2017 года (протокол № 55) одобрил участие в Проекте 3D томографа и его структуру финансирования. Принято решение об участии АО «КРСК» в уставном капитале ООО «Севкаврентген-Д» в сумме 40,0 млн. рублей и предоставлении ему займа в сумме 410,0 млн. рублей под 13,5 % годовых на срок 60 месяцев.

До настоящего времени АО «КРСК» не приступило к реализации Проекта 3D томографа, средства федерального бюджета в размере 450,0 млн. рублей находятся на лицевом счете не участника бюджетного процесса АО «КРСК» в УФК по Ставропольскому краю.

Причиной длительного неиспользования бюджетных ассигнований, предоставленных в 2016 году на реализацию Проекта 3D томографа, является высокий риск банкротства ООО «Капитал-Инвест» (основного акционера ООО «Севкаврентген-Д» [84] ) в связи с возбуждением дела о несостоятельности (банкротстве) ООО «Капитал-Инвест» по иску ПАО Сбербанк и включении в реестр требований кредиторов суммы 2889,9 млн. рублей [85] . Указанные причины явились основанием отказа КРСК от реализации Проекта 3D томографа.

АО «КРСК» не обеспечено расходование средств докапитализации, источником которых являлась субсидия из федерального бюджета на 2016 год, в размере 450,0 млн. рублей на финансирование инвестиционного проекта «Создание высокотехнологичного производства 3D конусно-лучевого томографа и аппарата для глубокофокусной и близкофокусной терапии» в связи с включением проекта в заявку на предоставление бюджетных средств до проведения АО «КРСК» всестороннего анализа проекта и рисков его реализации, по результатам которого были выявлены проблемы корпоративного долга у материнской компании, существенно повышающие риск невозврата бюджетных средств из проекта.

В рамках бюджетных циклов планирования на 2017 и 2018 годы АО «КРСК» направляло в Минкавказ России письма от 12 сентября 2016 года № 314/16 с приложением списка планируемых к реализации инвестиционных проектов в 2017 году на общую сумму 2372,42 млн. рублей и от 6 октября 2017 года № 366/17 - на общую сумму 5018,06 млн. рублей.

Только по 3 [86] из 6 проектов инвестиционные заявки находились на рассмотрении в АО «КРСК» на момент подачи КРСК информации в Минкавказ России в 2016 году.

Из 11 проектов, включенных в договор передачи акций в собственность Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № КРСК/1 (далее - Договор № КРСК/1), ни один не соответствовал списку из 6 проектов, направленному АО «КРСК» в Минкавказ России на этапе бюджетного планирования в 2016 году.

Дополнительным соглашением № 1 от 5 апреля 2018 года к Договору № КРСК/1 количество инвестиционных проектов сокращено с 11 до 8. Одна заявка от инициатора проекта так и не поступила в КРСК, 2 проекта прекращены в связи с отрицательными результатами рассмотрения АО «КРСК» поданных соинвесторами заявок. При этом сумма предполагаемых инвестиционных вложений за счет средств федерального бюджета в Договоре № КРСК/1 не изменилась [87] .

За счет средств федерального бюджета, предоставленных по Договору № КРСК/1, профинансировано на 1 октября 2018 года 2 инвестиционных проекта «Строительство тепличного комплекса в Республике Ингушетия» (инициатор - АО «Агрокомплекс Сунжа»), «Производство пищевых продуктов АО РПК «Урус-Мартановский» (инициатор - АО РПК «Урус-Мартановский») на общую сумму 650,0 млн. рублей. Остаток средств на лицевом счете не участника бюджетного процесса АО «КРСК» в УФК по Ставропольскому краю по состоянию на 5 октября 2018 года составляет 1722,46 млн. рублей.

Из 13 проектов, направленных АО «КРСК» в Минкавказ России на этапе бюджетного планирования в 2017 году, только 3 были включены в договор о передачи акций в собственность Российской Федерации от 3 апреля 2018 года № КРСК/2 (далее - Договор № КРСК/2).

Из 17 инвестиционных проектов, включенных в Договор № КРСК/2, по 5 проектам заявки от инициаторов так и не поступали, одна заявка была одобрена («Строительство тепличного комплекса АО «Агрокомплекс Сунжа»), 4 заявки находились на рассмотрении в АО «КРСК» более полугода (на момент окончания контрольного мероприятия в АО «КРСК» 5 октября 2018 года).

Таким образом, КРСК на этапе бюджетного планирования предоставляла в Минкавказ России данные по проектам, не прошедшим экспертизу, либо заявки по которым отсутствовали в КРСК. Обоснованность объемов запрашиваемых бюджетных ассигнований на реализацию инвестиционных проектов не подтверждается.

В АО «КРСК» отсутствует детально разработанный инвестиционный процесс, по итогам которого отбираются и предлагаются к реализации за счет средств федерального бюджета инвестиционные проекты. В результате бюджетные ассигнования, заложенные в федеральном бюджете, поступают на счета АО «КРСК», но остаются невостребованными длительные сроки, а перечень инвестиционных проектов постоянно корректируется.

В перечне проектов к Договору № КРСК/2 содержатся 2 проекта создания центра реабилитации и санаторно-курортного лечения в Карачаево-Черкесской Республике и в Гудермесском районе Чеченской Республики [88] , предусмотренных к реализации в рамках создания медкластера.

АО «КРСК» 13 июля 2018 года заключило с ООО «СЕАН-К.Р.» 2 договора на оказание услуг по формированию указанных инвестиционных проектов, включая разработку концепции проектов, бизнес-планов, финансовой и юридической модели, заданий на проектирование объектов на общую сумму 15,52 млн. рублей, а 14 августа АО «КРСК» выплатило аванс по одному договору в сумме 2,33 млн. рублей за счет собственных средств.

Предельными объемами бюджетных ассигнований на 2018-2020 годы, доведенными Минфином России Минкавказу России, на реализацию мероприятия «Создание инновационного медицинского кластера и развитие инвестиционной среды в Северо-Кавказском федеральном округе» по КБК 370 04 12 35 К 63981 452 предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета на 2018 год в объеме 4869,74 млн. рублей. В соответствии с Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными приказом Минфина России от 1 июля 2013 года № 65н, средства федерального бюджета, предусмотренные по виду расходов 452, предполагают направление средств в виде бюджетных инвестиций иным юридическим лицам, за исключением бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства.

Вместе с тем в соответствии с пунктом 1 Правил принятия решения о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2013 года № 941, объекты капитального строительства АО «КРСК», предусмотренные концепцией медкластера и создаваемые за счет средств федерального бюджета, предполагают включение в федеральную адресную инвестиционную программу) на соответствующий финансовый год, а доведение бюджетных ассигнований должно осуществляться по виду расходов 451 «бюджетные инвестиции иным юридическим лицам в объекты капитального строительства».

Таким образом, финансирование проектов по созданию центров реабилитации и санаторно-курортного лечения в Карачаево-Черкесской Республике и в Гудермесском районе Чеченской Республики не может осуществляться за счет средств федерального бюджета 2018 года и должны быть исключены из Договора № КРСК/2.

Отклонение Минэкономразвития России предложений Минкавказа России о выделении дополнительных бюджетных ассигнований на реализацию ФАИП по капитальным вложениям в объекты медкластера при формировании федерального бюджета на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов свидетельствует об отсутствии в Правительстве Российской Федерации принципиального решения о начале строительства медкластера.

Следует отметить, что бюджетные ассигнования, предусмотренные Федеральным законом № 362-ФЗ, на лицевой счет не участника бюджетного процесса АО «КРСК» по состоянию на 31 октября 2018 года не поступали.

Реализация инвестиционного проекта «Производство и реализация пищевых продуктов АО РПК «Урус-Мартановский» (далее - проект Райпищекомбинат).

Проект Райпищекомбинат общей стоимостью 210,0 млн. рублей был представлен в виде заявки генерального директора Райпищекомбината Т.М. Гаургаева в АО «КРСК» 9 августа 2017 года со следующей структурой затрат: «ранее осуществленные затраты» по проекту - 57,6 млн. рублей, предстоящие инвестиции - 152,5 млн. рублей.

В перечне источников инвестиций были запланированы: федеральный бюджет через АО «Корпорация развития Чеченской Республики» (далее - АО «КРЧР») - 61,0 млн. рублей (40 %), региональный бюджет Чеченской Республики - 1,52 млн. рублей (1 %), собственные средства - 12,0 млн. рублей (7,87 %), внебюджетные средства - 77,98 млн. рублей (или 51,1 %, в т.ч. средства КРСК - 50,0 млн. рублей, кредит Россельхозбанка - 27,98 млн. рублей).

К ранее осуществленным затратам заявителем отнесена рыночная стоимость залога по оценке ООО «АКФ «ТЕРЗА» - 57,6 млн. рублей (здания, земельный участок по адресу: г. Урус-Мартан, ул. Чапаева, 2).

В ходе контрольного мероприятия были проанализированы 3 отчета об оценке имущества Райпищекомбината по состоянию на 30 июня 2016 года и на 20 ноября 2017 года.

ООО «Аудиторская фирма «Аудит и Оценка» не производило оценку земли, указав, что участок находится в пользовании Райпищекомбината на основании договора аренды от 14 апреля 2003 года № 042[89] , таким образом, данные других отчетов в части оценки стоимости земли на правах владения являются ошибочными.

Следует отметить, что отчет № 057/ОЦН-2017 содержит противоречивую информацию в части описаний оцениваемых объектов и приложенных к отчету фотографий этих объектов. Отчеты оценщиков о стоимости объектов недвижимости нельзя признать корректными, так как большая часть зданий на дату оценки находилась в полуразрушенном состоянии (отсутствовала кровля, часть стен, что подтверждается фотографиями объектов к отчетам оценки), при этом в описаниях объектов в отчетах указывалось на наличие кровли, а их стоимость сравнивалась с аналогичными по объему достроенными зданиями.

Таким образом, сведения, предоставленные оценщиками о стоимости имущества Райпищекомбината, которые впоследствии были учтены КРСК при определении доли инициаторов проекта в АО РПК «Урус-Мартановский» при осуществлении взноса в уставный капитал, не соответствовали действительности.

Корректность выводов об отсутствии заявленной стоимости объектов недвижимости подтверждается служебными записками начальника департамента безопасности КРСК Н.А. Половинщикова на имя генерального директора АО «КРСК» в марте и ноябре 2017 года (б/н).

В записке Н.А. Половинщиков указывает, что генеральному директору Райпищекомбината Т.М. Гаургаеву не удалось оформить получение кредита ОАО «Россельхозбанк» в сумме 38,0 млн. рублей в связи с отказом банка по причине отсутствия «должного имущества», необходимого для обеспечения кредитного договора. Также указывалось, что администрация Урус-Мартановского района Чеченской Республики в ноябре 2016 года приняла решение о взыскании в судебном порядке с М.Т. Гаургаева задолженности по арендной плате в размере 129,9 тыс. рублей и неустойки (пени) в сумме 587,97 тыс. рублей.

В презентационных материалах КРСК, подготовленных совету директоров 23 апреля 2018 года по вопросу об одобрении участия АО «КРСК» в проекте Райпищекомбината, была представлена структура финансирования без привлечения кредита ОАО «Россельхозбанк».

Банковское финансирование заменено на заем от ЗПИФ ДПИ «Инвестиции Северного Кавказа» в объеме 27,0 млн. рублей (12,9 %). Общий объем инвестиций 209,1 млн. рублей приведен с учетом «переоценки имущества» на 14,8 млн. рублей (7,1 %) без указания оснований для такой переоценки.

Фотографиями в презентации на совет директоров КРСК подтверждалось, что по состоянию на февраль 2018 года часть объектов по-прежнему не имела кровли, восстановление административного здания находилось на стадии кладки стен второго этажа (по состоянию на апрель 2018 года, по данным КРСК, Райпищекомбинат оплачивал строительно-монтажные работы за счет собственных средств и средств АО «КРЧР»).

Таким образом, руководством КРСК на рассмотрение совета директоров был представлен проект с недостоверными данными о стоимости имущества инициатора проекта, что привело к необоснованной оценке общей стоимости проекта и некорректному распределению долей участия соинвесторов в акционерном капитале.

В резюме проекта, представленном в презентации к заседанию совета директоров 23 апреля 2018 года, указывалось, что к факторам инвестиционной и социальной привлекательности проекта отнесены:

- создание не менее 115 рабочих мест;

- налоговые отчисления за 5 лет, около 39,5 млн. рублей;

- проект соответствует стратегии КРСК: NPV проекта составит 55,2 млн. рублей; IRR - 19,3 % годовых, дисконтированный срок окупаемости - 7,5 лет.

При этом согласно единственной действующей стратегии КРСК 2011 года проекты менее 300,0 млн. рублей относятся к категории «микро», и главными факторами при принятии решений КРСК должны являться высокий риск и маленький масштаб таких проектов, поэтому в Стратегии-2011 (страница 16) рекомендовано КРСК не участвовать в таких проектах. Следует отметить, что в проекте обновленной стратегии КРСК, не прошедшей процедуру одобрения советом директоров КРСК, минимальный объем инвестиций проектов предлагался на уровне 500,0 млн. рублей.

Решение совета директоров КРСК об одобрении участия АО «КРСК» в инвестиционном проекте АО РПК «Урус-Мартановский» в объеме 50,0 млн. рублей (29,88 % от общего количества голосующих акций) было принято 23 апреля 2018 года (протокол № 65). В протоколе указано, что «за» проголосовало 4 члена совета директоров из 8, участвовавших в голосовании по вопросам повестки дня, при этом 3 члена совета директоров воздержались от голосования без предоставления особого мнения по вопросу.

Договор купли-продажи акций в уставном капитале Райпищекомбината № 0000000037017010002/97-ИП от 18 мая 2018 года [90] был заключен КРСК на условиях, одобренных советом директоров КРСК. В приложении № 1 к указанному договору были представлены сведения реестра акционеров по состоянию на 24 апреля 2018 года.

Таким образом, согласно отчету об итогах дополнительного выпуска ценных бумаг Райпищекомбината[91] физические лица увеличили свое участие в капитале на 15,26 млн. рублей (470605 акций), при этом информация о подтверждении оплаты акций предоставлена в ходе проверки только на сумму 12,97 млн. рублей в части акций дополнительного выпуска.

Основные расходы Райпищекомбината за счет привлеченных средств осуществлялись по контракту № 02/16 на производство строительно-монтажных работ по восстановлению производственной базы АО РПК «Урус-Мартановский» от 18 октября 2016 года на общую сумму 59,36 млн. рублей с ООО «ИСТ». В контракте не указан конкретный срок завершения работ («до полного исполнения сторонами своих обязательств»), отсутствует график производства работ, упомянутый в тексте контракта.

С учетом кредита АО «КРСК-УА» доля участия в проекте физических лиц - инициаторов проекта снижается до 28,6 %. Суммарная доля участия АО «КРСК» и АО «КРСК-УА» составит 39,4 процента.

Предоставление займа за счет средств дочерней компании (АО «КРСК-УА») позволяет КРСК обойти ограничение, установленное в Положении об инвестиционной политике АО «КРСК» 2017 года, в части максимальной доли участия КРСК в проекте в размере 30 % от полной стоимости, если в проекте также принимает участие региональная корпорация развития.

Реализация проекта строительства тепличного комплекса 
на площади 10 га АО «Агрокомплекс Сунжа» 
(далее - проект Сунжа)

Заявка на финансирование проекта Сунжа была направлена в КРСК 31 июля 2017 года. Общая стоимость проекта по тепличному выращиванию помидоров указывалась в сумме 1430,0 тыс. рублей, в том числе ранее осуществленные затраты по проекту - 127,0 млн. рублей и 1303,0 млн. рублей - предстоящие инвестиции в проект.

В бизнес-плане проекта Сунжа общая стоимость проекта указана в объеме 1538,4 млн. рублей, из которых собственными средствами заявителей [92] являются 540,4 млн. рублей, необходимость в привлеченных средствах оценивается в 998,0 млн. рублей.

Поставщиками металлоконструкций и оборудования для проекта являются следующие турецкие и голландские компании: VtsProje.A.S (бренд A-SERA, Турция) - поставка конструкций и монтаж оборудования «под ключ»; HortiMax (Нидерланды) - технологичное оборудование (климат-контроль); F&H Crone D.V (Нидерланды) - котельное оборудование.

Единственная российская компания ООО «Рефлакс» рассматривалась в качестве поставщика ламп освещения. В ходе контрольного мероприятия при посещении площадки строительства теплицы представители АО «Агрокомплекс Сунжа» сообщили о непринятом окончательно техническом решении об оснащении теплиц лампами производства ООО «Рефлакс». Указанная информация подтверждается в заключении по проведению технологической экспертизы от 15 февраля 2018 года НАО «Евроэксперт», где отсутствуют оценка и сравнение затрат на системы освещения в проекте Сунжа с аналогичными проектами, поэтому в общей стоимости проекта не учтены предполагаемые изменения в оснащении теплиц.

Бизнес-план проекта в части указания на использование основного покрытия теплиц - полиэтиленовой пленки противоречит статьям затрат раздела «инвестиции» финансовой модели, где в рамках бюджета в 1538,4 млн. рублей указывается стоимость стекла (110000 кв. м с 10 % страховым запасом) в размере 16,86 млн. рублей. Указанное расхождение объясняется КРСК неточной информацией, представленной в финансовой модели.

Финансирование первой очереди тепличного комплекса площадью 10,4 га планировалось завершить по графику в июле 2018 года.

Договор денежного займа № 37017ЗP01002/95-ИП от 28 апреля 2018 года был заключен между АО «КРСК» и АО «Агрокомплекс Сунжа» на сумму 600,0 млн. рублей. К показателям результативности предоставления займа отнесены: число созданных рабочих мест - 106 (высокотехнологичных - не менее 23), объем налоговых поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в течение 5 лет с начала финансирования проекта - 154,7 млн. рублей, плановая дата начала производственной деятельности - не позднее 31 декабря 2019 года.

По состоянию на 1 октября 2018 года АО «Агрокомплекс Сунжа» получена полная сумма займа - 600,0 млн. рублей по 3 заявкам, в том числе для оплаты СМР на сумму 236,6 млн. рублей, оборудования - на 264,3 млн. рублей и таможенных платежей - 53,1 млн. рублей.

В реестре платежей по договорам за период с 1 января 2017 года по 1 октября 2018 года в таблице 6 пояснительной записки к отчету о ходе реализации инвестиционного проекта по строительству АО «Агрокомплекс Сунжа» за III квартал 2018 года содержится информация о заключенных договорах генерального подряда с компаниями ООО «ИТС» и ООО «ЭНЕРГОТРАНЗИТ» на общие суммы: 432,3 млн. рублей и 159,7 млн. рублей, соответственно.

Согласно данным сетевого издания «Информационный ресурс СПАРК» (АО «Интерфакс») ООО «ИНВЕСТТРЕЙДСЕРВИС», ИНН7724184740 (далее - ООО ИТС) было зарегистрировано 10 января 2015 года в г. Москве и в 2016 году не осуществляло сколь-нибудь значимую деятельность (активы - 1204,0 тыс. рублей, выручка - 754,0 тыс. рублей за 2016 год). Аналогичный статус имеет компания ООО «ЭНЕРГОТРАНЗИТ» (ИНН 6106005546), зарегистрированная 16 марта 2016 года в г. Ростов-на-Дону, с активами по итогам 2016 года 7,1 млн. рублей (из которых 6,4 млн. рублей - кредиторская задолженность).

Проведенный анализ договоров АО «Агрокомплекс Сунжа» с ООО «ЭНЕРГОТРАНЗИТ» выявил следующие особенности:

- договоры генерального подряда с ООО «ЭНЕРГОТРАНЗИТ» заключены 1 июля и 1 августа 2017 года с указанием сумм 53747298,0 рубля и 57965369,0 рубля «согласно проектно-сметной документации, выполненной ООО «ПФ-АгроГрупп», соответственно, при этом договор на начало разработки проектно-сметной документации с ООО «ПФ-АгроГрупп» заключен только 22 августа 2017 года, акт о передаче сметной документации АО «Агрокомплекс Сунжа» датирован 15 февраля 2018 года;

- на момент заключения договоров генерального подряда с ООО «ЭНЕРГОТРАНЗИТ» с началом работ 1 июля и 1 августа 2017 года (пункт 3 договоров) указанное предприятие не являлось членом саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, поэтому оно не имело права начинать работы в соответствии с пунктом 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации в указанные договорами сроки [93] .

Согласно служебной записке в отношении АО «Агрокомплекс Сунжа» на имя генерального директора АО «КРСК» С.С. Харитонова от директора, начальника департамента безопасности КРСК Н.А. Половинщикова по итогам выезда на объект с 15 по 18 января 2018 года зафиксировано выполнение земляных работ на 90 %, установка каркасов теплиц и технологических помещений - на 85 %. Таким образом, основную часть работ ООО «ЭНЕРГОТРАНЗИТ» выполнило в 2017 году.

В ходе обследования площадки строительства во время выездной проверки инспекторами Счетной палаты Российской Федерации 22 сентября 2018 года был зафиксирован факт завершения работ по подготовке (выравниванию) соседнего, примыкающего участка для второй части проекта по строительству теплиц площадью около 20 га в условиях недофинансирования первой части проекта со стороны АО «КРСК» в сумме планируемого участия в акционерном капитале АО «Агрокомплекс Сунжа» - 398,0 млн. рублей.

По состоянию на 1 октября 2018 года договор купли-продажи 3980 тыс. акций АО «Агрокомплекс Сунжа» не заключен в связи с тем, что средства в объеме 398,0 млн. рублей не были включены КРСК в договор о предоставлении субсидии 2017 года.

Таким образом, АО «КРСК» не обеспечило финансирование проекта Сунжа в соответствии с принятым решением совета директоров КРСК [94] в связи с бездействием по заключению дополнительного соглашения к договору от 21 декабря 2017 года № КРСК/1 для увеличения суммы финансирования проекта Сунжа.

Информация о третьем проекте, который находился в высокой стадии проработки, решение о финансировании которого не было принято на момент завершения контрольного мероприятия на объекте, изложена в приложении № 1 к отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

Проверка состояния реализации незавершенного проекта 
«Строительство Многофункционального выставочного центра»

Проект предусматривал строительство в непосредственной близости от международного аэропорта г. Минеральные Воды многофункционального выставочного центра (далее - МВЦ). Площадь участка - 20,17 га, площадь застройки - 24537,0 кв. метра.

Участие КРСК в проекте одобрено советом директоров Корпорации (протокол от 7 февраля 2012 года № 7), а также единственным акционером КРСК (на тот момент - Внешэкономбанком, протокол от 2 апреля 2012 года).

Проект реализовывался ООО «МВЦ 2012», в котором доля участия АО «КРСК» в капитале составляла 99,999 %, за счет средств, предоставляемых Внешэкономбанком в уставный капитал АО «КРСК».

Договор генерального подряда на строительство от 1 декабря 2012 года № MV-0112 заключен с компанией «ЭМТ Эритман Мюшавирлик Тааххют Тиджарет А.Ш.» (Турция) (далее - генподрячик). Стоимость договора составляла 2768,69 млн. рублей. Ввод объекта в эксплуатацию первоначально был предусмотрен 1 февраля 2014 года. Функции технического заказчика по проекту, уполномоченного на осуществление строительного контроля, в соответствии с договором от 1 октября 2012 года были возложены на ООО «Стройреставрация».

На заключительной стадии строительства многофункционального выставочного центра, при высокой степени его готовности (порядка 90 %) между ООО «МВЦ 2012» и его контрагентами по реализации проекта возникли взаимные претензии, связанные с ненадлежащим выполнением договорных обязательств, которые получили развитие в виде обращений с исками в арбитражный суд.

В частности, по результатам проведенного технического и правового аудита инвестиционного проекта было выявлено несоответствие между рабочей и исполнительной документацией по строительству объекта, между выполненными и оплаченными работами, а также недостатки и дефекты выполненных работ.

С 29 сентября 2014 года по настоящее время работы на объекте не ведутся. Объект не принимается заказчиком по причине некачественно выполненных работ, что также является предметом судебных споров. Договор генерального подряда расторгнут (в соответствии с письмом генерального подрядчика от 22 апреля 2015 года об одностороннем отказе от договора генерального подряда).

По состоянию на 5 октября 2018 года вступил в законную силу судебный акт о рассмотрении по существу по делу о взыскании с ООО «МВЦ 2012» в пользу ООО «Стройреставрация» задолженности, образовавшейся при выполнении функций технического заказчика, на сумму 140,38 млн. рублей (дело № А63-11626/2014), по которому выдан исполнительный лист.

В приложении № 2 к отчету приводится информация о рассмотрении арбитражными судами других гражданских дел по взаимным искам ООО «МВЦ 2012», ООО «Стройреставрация» и генерального подрядчика.

Вынесение судебных решений в пользу генерального подрядчика «ЭМТ Эримтан Мюшавирлик Тааххют Тиджарет А.Ш.» и технического заказчика ООО «Стройреставрация» может повлечь соответствующие обязательства и расходы ООО «МВЦ 2012», точный размер которых на данный момент определить невозможно, поскольку они зависят от результатов назначенных судебных экспертиз и рассмотрения соответствующих дел. Общая сумма исковых требований к проектной компании ООО «МВЦ 2012» составляет более 1200,0 млн. рублей (включая исполнительный лист на сумму 140,38 млн. рублей).

Для решения вопроса о завершении строительства между ООО «МВЦ 2012» и ООО «Управление механизации строительства» заключен договор от 26 августа 2016 года № 169, предметом которого является комплексное обследование технического состояния зданий, вспомогательных сооружений и благоустройства территории для оценки возможности их дальнейшей безаварийной эксплуатации, необходимости восстановления и усиления конструкций или реконструкции, испытания и проверки работоспособности инженерных систем, составления дефектных ведомостей работ, разработка и согласование проектной документации, разработка сметных расчетов и технического задания на завершение строительства объекта.

Согласно техническому заключению о комплексном обследовании № 169/08-16/04-17/2, утвержденному 29 марта 2017 года, до момента ввода объекта в эксплуатацию ООО «МВЦ 2012» необходимо провести мероприятия по корректировке проектной документации стадии «П», приведя отдельные разделы проектной документации в соответствие с фактом выполненных работ.

Также выявлена необходимость неотложного выполнения отдельных видов работ для обеспечения сохранности объекта и его безопасной эксплуатации, в том числе по устранению недостатков проектирования и выполненных работ, включая дефекты, существенно влияющие на несущую способность конструкций здания (дефект деформационного шва, отсутствие дренажа для понижения уровня грунтовых вод).

Корректировка проектной документации для завершения строительства выполнена АО «Кавказкурортпроект» по заключенному с ООО «МВЦ 2012» договору от 13 марта 2018 года № 2018.27157, ее соответствие требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий подтверждено положительным заключением автономного учреждения Ставропольского края «Государственная экспертиза в сфере строительства» от 31 августа 2018 года № 26-1-1-2-0160-18.

Заключением этого же учреждения № 803НР/1-18 от 6 сентября 2018 года о правильности применения сметных нормативов, индексов и методологии выполнения сметной документации (корректировка) подтверждена общая сметная стоимость завершения строительства объекта в текущем уровне цен по состоянию на II квартал 2018 года в размере 706,3 млн. рублей.

Расходы на завершение строительства МВЦ в сумме 629,45 млн. рублей предусмотрены приложением № 1 к дополнительному соглашению от 5 апреля 2018 года № 1 к договору передачи акций АО «КРСК» в собственность Российской Федерации в счет предоставления бюджетных инвестиций от 21 декабря 2017 года № КРСК/1, заключенному между Минкавказом России и АО «КРСК», в составе перечня инвестиционных проектов.

Всего по состоянию на 1 сентября 2018 года на реализацию проекта израсходовано (фактически оплачено расходов со счета ООО «МВЦ 2012») 4577,43 млн. рублей, включая административные расходы - в сумме 230,58 млн. рублей, в том числе расходы на персонал - в сумме 80,4 млн. рублей.

В составе указанной общей суммы расходов на проект учтены расходы за период с момента прекращения строительных работ до 1 октября 2018 года в общей сумме 118,12 млн. рублей.

Таким образом, в настоящее время МВЦ не завершен строительством, не принят в эксплуатацию и генерирует отрицательный денежный поток. Перспективы использования МВЦ после завершения строительства и финансовые показатели его использования не определены, актуальные бизнес-план и финансовая модель проекта отсутствуют.

Кроме того, существует риск возникновения обязательств ООО «МВЦ 2012» перед генеральным подрядчиком «ЭМТ Эримтан Мюшавирлик Тааххют Тиджарет А.Ш.» и техническим заказчиком ООО «Стройреставрация» по результатам рассмотрения арбитражными судами гражданских дел по их искам, сумма требований по которым превышает 1200,0 млн. рублей.

В ходе выездной проверки инспекторов Счетной палаты Российской Федерации 26 сентября 2018 года на территории МВЦ (в пределах земельного участка с кадастровым номером 26:23:140125:15, принадлежащего ООО «МВЦ 2012») было обнаружено незавершенное строительством здание (в виде элементов бетонных конструкций первого этажа и перекрытия второго этажа), не относящееся к объектам МВЦ. На момент осмотра объекта признаки продолжения строительства отсутствовали.

Согласно пояснениям представителей КРСК, данный объект является офисно-гостиничным комплексом для нужд АО «КРСК» на территории МВЦ, средства на строительство которого в объеме 105,0 млн. рублей предусматривались бюджетом АО «КРСК» на 2016 год.

Установлено, что ООО «МВЦ 2012» оплатило стоимость работ по проектированию офисно-гостиничного комплекса в размере 10,33 млн. рублей (платежное поручение № 616 от 14 октября 2016 года), несмотря на отсутствие одобрения на заключение договора по разработке проектной и рабочей документации с ООО «ЮСК-ЭСС» № 187 от 14 октября 2016 года общим собранием участников ООО «МВЦ 2012», на котором АО «КРСК» принадлежит 99,99 % голоса.

В пояснениях от 3 октября 2018 года (письмо № 433/18) АО «КРСК» указало, что протокол общего собрания по вопросу одобрения указанной сделки не подписан АО «КРСК» в связи с несогласием с условиями технического задания к договору.

Факт оплаты данной суммы может свидетельствовать либо о наличии согласия АО «КРСК» с этими расходами в какой-либо форме, в том числе в форме осведомленности и отсутствии действий по их недопущению, либо об отсутствии со стороны АО «КРСК» контроля за расходами дочернего ООО «МВЦ 2012», полностью финансируемого за счет КРСК и созданного специально для реализации проекта.

В ответ на запрос Счетной палаты Российской Федерации АО «КРСК» сообщило, что ни КРСК, ни ООО «МВЦ 2012», ни третьи лица по поручению КРСК не заключали договор подряда на строительство здания офисно-гостиничного комплекса. КРСК не понесла никаких финансовых затрат по реализации данного проекта, с счетов и счетов ООО «МВЦ 2012» не производилось финансирование строительно-монтажных работ. При этом строительство осуществлялось на территории, находящейся под охраной ООО «Частная охранная организация «Беркут» (далее - ООО ЧОО «Беркут»), с которым был заключен договор на оказание охранных услуг, и, таким образом, не могло происходить без ведома ООО «МВЦ 2012».

Источник финансирования строительства и лица, выполнявшие строительно-монтажные работы, в ходе контрольного мероприятия не установлены.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что АО «КРСК» сообщило о приостановке реализации проекта по строительству офисно-гостиничного комплекса, расходы ООО «МВЦ 2012» в сумме 10,33 млн. рублей на его проектирование представляются необоснованными.

2. Анализ результатов финансово-хозяйственной деятельности 
АО «Корпорация развития Северного Кавказа» 
в 2016-2017 годы и I полугодии 2018 года

Финансово-хозяйственная деятельность АО «КРСК» в проверяемый период 2015-2017 годов и за I полугодие 2018 года [95] была стабильно убыточной.

За период с 31 декабря 2016 года по 30 июня 2018 года непокрытый убыток КРСК вырос с 1755,9 млн. рублей до 2692,3 млн. рублей. Из общей суммы чистого убытка за полтора года более 675,0 млн. рублей (или 75 %) сформировано в I полугодии 2018 года в основном за счет создания резервов под обесценение финансовых вложений в ООО «МВЦ 2012» на общую сумму 592 млн. рублей.

Накопленные убытки привели к снижению валюты баланса и показателя чистых активов за I полугодие 2018 года на 7 % по сравнению с 2017 годом, несмотря на увеличение уставного капитала в тот же период - на 24,5 % за счет бюджетных инвестиций в сумме 2372,5 млн. рублей в виде взноса в уставный капитал КРСК.

Более 70 % выручки в проверяемый период формировалось за счет средств, полученных от финансовых вложений в ЗПИФ «Инвестиции Северного Кавказа» (далее - ЗПИФ «ИСК») в связи с выходом из ряда старых проектов, профинансированных за счет средств Внешэкономбанка.

В 2016 году была произведена выплата дохода по инвестициям ЗПИФ «ИСК» в размере 515,6 млн. рублей в связи с выходом из проекта «Развитие интенсивного растениеводства и переработки сои в Ставропольском крае (Avangard)» (далее - проект Avangard) в 2015 году.

Указанный проект представляется АО «КРСК» как пример успешного выхода из инвестиций с получением существенного дохода на первоначальные вложения. При этом анализ источника дохода по проекту показал, что он сформирован за счет курсовой разницы при обратной конвертации депозита в сумме 12,5 млн. долл. США, средства которого не поступали в проект в связи с невыполнением отлагательных условий соинвесторов, а размещались на депозите в филиале «Промсвязьбанк-Кипр» ПАО «Промсвязьбанк» с 20 мая 2014 года (конвертированы по курсу 32,95 рубля за доллар США) по октябрь-ноябрь 2015 года (возвращены с процентами по курсу 57,74-64,63 рубля за доллар США в июле 2016 года и 2017-2018 годах).

Таким образом, доход по проекту Avangard в сумме 369,75 млн. рублей сформирован исключительно за счет курсовых разниц и начисленных банковских процентов, при этом возврат второй части инвестиций, осуществленных в проект также в сумме 12,5 млн. долл. США, был осуществлен путем продажи доли КРСК в проекте соинвесторам за 537,3 млн. рублей. На дату продажи возврат в долларовом эквиваленте по курсу 64,9 рубля за доллар США не превысил 8,27 млн. долл. США.

Проект Avangard реализован только на 33 %, освоено 6,7 тыс. га, вместо планируемых 20 тыс. га, поэтому цели инвестирования не достигнуты.

В 2016-2018 годах АО «КРСК» получило доход от поддержания неснижаемого остатка на расчетных счетах, открытых в коммерческих банках, в общей сумме 98,1 млн. рублей. Снижение указанных остатков и размещение полученных бюджетных средств на счетах Федерального казначейства привело к сокращению доходов от этого источника до 19,2 млн. рублей за 9 месяцев 2018 года.

Оставшаяся часть выручки, отраженная в бухгалтерском учете в сумме 198,6 млн. рублей, сформирована начисленными процентами по займам дочерним и зависимым компаниям: ООО «МВЦ 2012», ООО «СКГК», АО «Кавказгидрогеология» и ООО «Энергия плюс» (в 2016 году - 69,9 млн. рублей, в 2017 году - 83,2 млн. рублей, в I полугодии 2018 года - 45,5 млн. рублей). В связи с обесценением займов указанные средства не будут получены АО «КРСК» в виде реальных доходов, что увеличит убытки КРСК.

Несмотря на отсутствие реальных доходов от основной деятельности, управленческие расходы имеют тенденцию к росту. Так, в 2017 году они увеличились до 395,1 млн. рублей, или на 20 %, по сравнению с 2016 годом (329,6 млн. рублей).

По итогам I полугодия 2018 года управленческие расходы составили 50 % от годового значения 2017 года - 196,4 млн. рублей. Однако учитывая, что среднесписочная численность КРСК с июля по сентябрь 2018 года увеличилась с 65 до 76 работников, прогнозируется дальнейший рост управленческих расходов по итогам 2018 года.

Заработная плата генерального директора достигала доли в 15 % всего фонда заработной платы КРСК в 2016 году, при этом его годовой доход оказался в среднем в 15 раз выше средней заработной платы прочих работников КРСК в 2016 и в 2018 годах.

Анализ промежуточной отчетности КРСК за I полугодие 2018 года выявил критические риски значительного роста убытков КРСК по итогам 2018 года по сравнению с показателями предыдущих лет, что может потребовать поиска источников финансирования текущей деятельности КРСК, в том числе, за счет реализации оставшихся активов и выхода из проектов с отрицательными финансовыми результатами.

Отрицательные результаты финансово-хозяйственной деятельности АО «КРСК» за 2016-2017 годы и I полугодие 2018 года (накопленный убыток в размере 936,4 млн. рублей) обусловлены низкой инвестиционной активностью, вложением в нерентабельные активы на фоне увеличения расходов, в том числе, ростом расходов на персонал, формированием резервов по сомнительным долгам.

Процентные платежи за использование АО «Агрокомплекс Сунжа» займа в сумме 600,0 млн. рублей в соответствии с условиями договора начнут перечисляться АО «КРСК» не ранее июня 2019 года, другие существенные источники дохода в КРСК отсутствуют.

Несмотря на отрицательные финансовые результаты, АО «КРСК» осуществляло благотворительную деятельность в виде пожертвований в Фонд социальных и благотворительных проектов «ПосетиКавказ» (далее - Фонд «ПосетиКавказ» или Фонд) и АНО ДО и ДПО ССК «Зеленая Скала» [96] (далее - Зеленая Скала).

Фактически на благотворительные цели за проверяемый период было направлено 46,2 млн. рублей, остальные пожертвования в общей сумме 26,7 млн. рублей были направлены на мероприятия рекламного характера и административно-хозяйственные расходы Фонда.

По результатам контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения при осуществлении финансово-хозяйственной деятельности в проверяемом периоде.

В нарушение пункта 4 статьи 10 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» регистры бухгалтерского учета КРСК оформлены с нарушениями: в ряде случаев инвентаризационные описи не содержали подписей председателя и членов инвентаризационной комиссии, главного бухгалтера, в сличительных ведомостях не указывалась дата.

В нарушение требований пункта 3 статьи 11 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» и Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных приказом Минфина России от 13 июня 1995 года № 49 (далее - Методические указания № 49) не соблюдались требования, предъявляемые к проведению и документальному оформлению результатов инвентаризации активов и обязательств, а также к перечню объектов, подлежащих инвентаризации.

В нарушение постановления Госкомстата России «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету кассовых операций, по учету результатов инвентаризации» от 18 августа 1998 года № 88 кассовые книги КРСК за 2016 и 2017 годы не подписаны руководителем КРСК, не заверены печатью, листы кассовой книги за 2016 год пронумерованы не по порядку.

В нарушение постановления Минтруда России от 31 декабря 2002 года № 85 «Об утверждении перечней должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать письменные договоры о полной индивидуальной или коллективной (бригадной) материальной ответственности, а также типовых форм договоров о полной материальной ответственности» с 11 работниками были заключены договоры о полной индивидуальной материальной ответственности, должности и перечень обязанностей которых отсутствовали в указанном постановлении.

В нарушение пункта 6.3 Указания Банка России «О порядке ведения кассовых операций юридическими лицами и упрощенном порядке ведения кассовых операций индивидуальными предпринимателями и субъектами малого предпринимательства» от 11 марта 2014 года № 3210-У выявлены многочисленные случаи нарушения сроков и порядка предоставления авансовых отчетов подотчетными лицами:

- авансовые отчеты не содержали обязательных реквизитов и подписей, приложенные к авансовым отчетам документы были оформлены с нарушениями [97] ;

- установлен факт выдачи денежных средств в сумме 201,4 тыс. рублей в подотчет физическому лицу, не являющемуся работником КРСК, при этом средства не взысканы с физического лица и числятся в дебиторской задолженности КРСК;

- установлены многочисленные случаи нарушения сроков предоставления авансовых отчетов, в том числе на срок свыше 6 месяцев по представительским расходам.

В проверяемом периоде в КРСК существовала практика выдачи руководству денежных средств на представительские цели в крупных суммах на неопределенный срок.

Предоставление указанных сумм имеют все признаки беспроцентных займов, что влечет за собой обязательство физических лиц по уплате подоходного налога с суммы полученной выгоды (от 2/3 процентной ставки Банка России).

Объем накопленной дебиторской задолженности работников КРСК в общей сумме 15,6 млн. рублей по состоянию на 1 сентября 2018 года свидетельствует о системных недостатках в организации работы финансовых подразделений и руководства КРСК, допускавших нарушения сроков сдачи авансовых отчетов.

По денежным документам (не предоставленные авансовые отчеты) сумма составила 13,9 млн. рублей, задолженность по подотчетным суммам превысила 1,7 млн. рублей (в том числе по суммам, выданным на представительские цели без указания срока выдачи и цели 1,5 млн. рублей).

Максимальная дебиторская задолженность по денежным документам на 1 сентября 2018 года числилась за генеральным директором С.С. Харитоновым в размере 3,9 млн. рублей, И.А. Якуниным - 1,2 млн. рублей, А.А. Тедеевым - 1,3 млн. рублей.

Также имелась задолженность по денежным документам уволенных работников. Так, при увольнении по соглашению сторон И.А. Якунину было выплачено вознаграждение в объеме 1,5 млн. рублей, при этом соглашение сторон не содержало положений о необходимости погашения работником задолженности в сумме 1,2 млн. рублей.

Меры по взысканию задолженности в досудебном и судебном порядке КРСК не предпринимались, по истечении срока исковой давности производилось списание просроченной задолженности на убытки.

В период проведения контрольного мероприятия КРСК были приняты меры по снижению уровня дебиторской задолженности в части оформления авансовых отчетов и первичных документов, проведена инвентаризация подотчетных сумм. В соответствии с предоставленным реестром авансовых отчетов в период с 21 сентября по 1 октября 2018 года было подготовлено и подписано 150 авансовых отчетов, из которых по 123 отчетам просрочка составляла более 6 месяцев, а в отдельных случаях - более года.

В соответствии с указанными мероприятиями задолженность снизилась до 7,6 млн. рублей. При выборочной проверке авансовых отчетов были выявлены нарушения, аналогичные указанным ранее. На отдельных заявлениях работников указание «согласен» генерального директора С.С. Харитонова было проставлено в отсутствие подписи заявителя.

В ходе анализа нарушений КРСК, указанных в представлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 1 декабря 2017 года № 65/3-71-2017, были выявлены дополнительные соглашения к трудовым договорам с работниками, на которых были проставлены подписи, визуально не соответствующие подписям, проставленным работниками на трудовых договорах. Замечания Генеральной прокуратуры Российской Федерации о разъездном характере работы сотрудников КРСК в трудовых договорах устранены не полностью.

Таким образом, многочисленные нарушения оформления первичных учетных документов (авансовых отчетов), регистров бухгалтерского учета (инвентаризационных описей, кассовых книг), нарушения порядка и сроков проведения инвентаризации, отсутствие контроля за своевременностью предоставления первичных документов в целях отражения хозяйственных операций по счетам бухгалтерского учета (просроченная дебиторская задолженность работников) свидетельствуют об отсутствии должного контроля со стороны руководства КРСК за сохранностью вверенного им имущества.

Закупочные процедуры в АО «КРСК»

В период с декабря 2012 года по 27 февраля 2018 года при проведении закупок АО «КРСК» руководствовалось положением о закупке ОАО «Корпорация развития Северного Кавказа» [98] (далее - Положение о закупке от 18 декабря 2012 года), которым не был установлен порядок заключения и исполнения договоров, предусмотренный пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ).

На момент проверки АО «КРСК» руководствуется Положением о закупке товаров, работ, услуг акционерного общества «Корпорация развития Северного Кавказа», утвержденным решением совета директоров АО «КРСК» (протокол от 27 февраля 2018 года № 64) (далее - Положение о закупке от 27 февраля 2018 года).

В АО «КРСК» не разработано методики или иного внутреннего документа, регламентирующего процедуру определения начальной максимальной цены договора, поэтому в Положении о закупке от 18 июля 2012 года и Положении о закупке от 27 февраля 2018 года не отражен порядок определения начальной максимальной цены договора.

Начальная максимальная цена договора при осуществлении закупочных процедур закрытым способом (конкурентный отбор) и способом закупки у единственного поставщика в КРСК в соответствии с разъяснениями, полученными в ходе проверки, в основном, определяется путем сопоставления цен на аналогичные товары и услуги в сети Интернет.

В качестве примера в таблице отражены параметры закупки услуг по проведению оценки рыночной стоимости долей участия АО «КРСК» в уставном капитале ООО «Северо-Кавказский горный клуб», акций LIGAYA LIMITED и компании DIVALIA LIMITED по состоянию на конец 2015 и 2017 годов.

Заключение договора от 18 января 2016 года № 1-16-ОР с ООО ЧОО «Беркут» на оказание услуг стоимостью 200,0 тыс. рублей в месяц по охране помещений офиса КРСК в г. Ессентуки осуществлено со следующими нарушениями законодательства в сфере осуществления закупок:

- информация о проведении закупки не была включена в план закупки на 2016 год (пункт 5.1 статьи 3 Закона № 223-ФЗ);

- договор не размещен в реестре договоров (пункт 2 статьи 4.1 Закона № 223-ФЗ);

- документы о закупке услуги не размещены в ЕИС (пункт 12.3. Положения о закупке от 18 декабря 2012 года).

Предметом второго договора от 1 мая 2016 года № 2-16-ОР, заключенного с ООО ЧОО «Беркут», являлось оказание услуг по охране имущества, в том числе, документов и материалов, находящихся при лице, указанном в заявке АО «КРСК» (далее - Объект). При этом заявка АО «КРСК» от 1 мая 2016 года, направленная в адрес ООО ЧОО «Беркут» за подписью генерального директора АО «КРСК» С.С. Харитонова, не содержала фамилии или иных данных об Объекте, подлежащем охране (в заявке указывалось, что ООО ЧОО «Беркут» должно выделить с 1 мая 2016 года «до особого распоряжения» 2 сотрудников из службы охраны). Таким образом, предоставленная копия заявки не соответствует условиям договора и не позволяет установить лицо, для охраны которого КРСК осуществила суммарные расходы в объеме 3,6 млн. рублей. Договором № 2-16-ОР не предусмотрена форма «особых распоряжений» для определения Объекта/лица для охраны. Срок действия договора № 2-16-ОР был определен с 1 мая 2016 года по 31 декабря 2016 года. Стоимость охранных услуг составляла 450,0 тыс. рублей в месяц.

Договор № 2-16-ОР размещен в ЕИС 1 августа 2016 года с нарушением сроков (свыше двух месяцев), установленных пунктом 2 статьи 4.1 Закона № 223-ФЗ.

В ходе выборочной проверки закупочных процедур в КРСК установлены нарушения пункта 2 статьи 4.1 Закона № 223-ФЗ в части сроков размещения договоров по итогам закупок, перечень которых приведен в приложении № 3 к настоящему отчету.

Общекорпоративные ключевые показатели эффективности

Общекорпоративные ключевые показатели эффективности, их значения, используемые в системе годового премирования, утверждаются советом директоров КРСК в рамках определения приоритетных направлений деятельности КРСК на очередной год по предложению и представлению генерального директора КРСК.

Выбор для базы сравнения показателя «Рост стоимости активов» прогнозного значения ВВП Российской Федерации (в рассматриваемый период значение ВВП имело отрицательные значения [99] ) позволял выполнять КРСК плановое КПЭ (ВВП + 1 %) при абсолютном снижении стоимости активов. Высокий удельный вес нивелировал влияние других КПЭ, а включение в расчет административно-хозяйственных расходов, финансовых вложений и займов дочерним и зависимым обществам КРСК позволяло дополнительно регулировать выполнение итогового показателя КПЭ.

За период с 2015 по 2018 год работникам, в том числе руководящему составу КРСК, были выплачены годовые премии.

Объем выплат годовой премии руководящим работникам КРСК по итогам 2015-2017 годов превышал в несколько раз (от 1,8 до 3,7) объем выплат иным работникам.

Порядок формирования и выплаты КПЭ в 2015-2017 годах устанавливался следующим образом.В соответствии с Положением о системе оплаты труда и стимулирования работников, утвержденным советом директоров АО «КРСК» [100] , определялась система КПЭ работников КРСК. Пороговые значения КПЭ, установленные советом директоров КРСК, являлись условием выплаты годовой премии работникам, которая относится к выплатам стимулирующего характера, как и премии по результатам работы за квартал (квартальная премия), доплаты за особый характер и условия труда, единовременные поощрительные выплаты.

В соответствии с решением совета директоров КРСК от 17 декабря 2015 года (протокол № 38) были сначала утверждены, а потом скорректированы приоритетные направления деятельности и КПЭ КРСК на 2015 год.

Удельный вес невыполненного показателя «Комплексная диагностика активов» был уменьшен с 10 % до 5 %, удельный вес выполненных показателей «Рост стоимости активов» и «Выход из проекта Avangard» были увеличены на 5 % и на 10 %, соответственно.

Таким образом, утверждение плановых КПЭ на 2015 год было произведено в 2016 году при наличии сведений о фактическом исполнении всех показателей, благодаря чему выполнение КПЭ за 2015 год составило 166,9 % (в основном показатель «Рост стоимости активов» - выполнение 248,2 процента).

Факт выхода из проекта Avangard, выполнение которого подтверждалось зачислением средств от продажи 49-процентной доли в проекте на счет проектной компании DIVALIA LTD, фактически учтен дважды, поскольку обеспечил выполнение двух КПЭ: «Выход из проекта Avangard» и «Рост стоимости активов».

Увеличение расчетного показателя стоимости активов произошло в основном за счет изменения оценки финансового вложения ЗПИФ «Аграрные инвестиции» в акции DIVALIA LTD на сумму 698,9 млн. рублей и включения в расчет показателя административно-хозяйственных расходов в сумме 238,7 млн. рублей, которые в 2014 году не учитывались.

Показатель «Актуализация стратегии развития АО «КРСК» на период 2015-2020 годов» был утвержден советом директоров 17 декабря 2015 года в составе ключевых показателей эффективности на 2015 год одновременно с принятием за основу стратегии развития АО «КРСК» на период 2015-2020 годов (протокол № 37), таким образом, факт включения в систему КПЭ показателя и его выполнение датированы одним числом.

В соответствии с решением совета директоров КРСК от 29 августа 2016 года (протокол № 44) были утверждены результаты выполнения КПЭ за 2015 год и максимальный размер годовой премии - до 22,0 млн. рублей, однако приказами генерального директора С.С. Харитонова от 20 сентября 2016 года №№ 50/09/16-пр, 51/09/16-пр руководящему составу была выплачена дополнительная премия в общем размере 8,6 млн. рублей, в том числе 6 млн. рублей 8 работникам «за значительный личный вклад в реализацию экономически эффективных мероприятий по осуществлению выхода АО «КРСК» из инвестиционного проекта Avangard» (уже был учтен в итоговом значении КПЭ и сумме годовой премии, в том числе Н.В. Федосеенкову - 2,2 млн. рублей и А.Б. Буглаку - 1,9 млн. рублей).

В соответствии с решением совета директоров КРСК от 8 июня 2016 года (протокол № 40) были утверждены приоритетные направления деятельности КРСК в 2016 году, которые 9 февраля 2017 года решением совета директоров (протокол № 51) были скорректированы. Таким образом, показатели финансирования новых инвестиционных проектов были заменены на новые КПЭ, значения которых по итогам 2016 года были уже известны на момент их одобрения 9 февраля 2017 года, поэтому их включение в состав КПЭ необоснованно увеличило итоговый показатель общекорпоративного КПЭ.

Аналогично итогам расчета КПЭ за 2015 год по итогам 2016 года были продублированы результаты проекта «Выход из проекта «Развитие интенсивного растениеводства в Ставропольском крае (Irrico)» во взаимосвязанном показателе «Расчет изменения стоимости активов», а также были включены административно-хозяйственные расходы и пролонгированные займы, предоставленные дочерним компаниям, не приносящие доход.

В утвержденных [101] КПЭ на 2017 год совокупный удельный вес показателей, касающихся медицинского кластера, составил 40 %, при этом удельный вес неисполненного показателя «Финансирование новых инвестиционных проектов» не превысил 15 %. Общий коэффициент выполнения общекорпоративных КПЭ по итогам 2017 года составил 81 процент.

Проверка расчета величины выполнения КПЭ за 2017 год показала некорректность расчета изменения стоимости активов в 2017 году по сравнению с 2016 годом в связи с включением в базовую величину активов 2016 года денежных средств, поступивших в результате докапитализации КРСК в 2016 году в сумме 2070 млн. рублей. При корректировке стоимости активов на указанную сумму при сравнении показателей 2016 и 2017 годов процент выполнения снижается в 2 раза. Увеличение расчетного показателя также произошло за счет увеличения суммы финансовых вложений и займов, предоставленных ООО «Северо-Кавказский горный клуб», и займов, выданных ООО «МВЦ 2012». Финансовые вложения в ООО «Северо-Кавказский горный клуб» и займы ООО «МВЦ 2012» не приносили дохода в 2017 году ни в виде дивидендов, ни в виде процентов по предоставленным займам.

Дополнительно включенный решением совета директоров от 9 февраля 2017 года показатель «Уровень просроченной задолженности», имеющий удельный вес 10 % и целевое значение 2,6 %, исполнен КРСК технически, так как задолженность по займам ООО «МВЦ 2012» в сумме 821,3 млн. рублей со сроком погашения 1 декабря 2016 года пролонгирована до 1 марта 2019 года.

Указанные недостатки и ошибки в расчетах итоговых значений КПЭ не позволяют подтвердить правильность расчета премиальных выплат работникам АО «КРСК» по итогам 2015-2017 годов. В условиях отсутствия инвестиционного процесса и реального финансирования новых проектов (2 проекта, профинансированных с 2015 года по III квартал 2018 года) КПЭ подбирались и корректировались в зависимости от возможности их достижения после окончания отчетного периода. Таким образом, отдельные показатели были выполнены на момент утверждения КПЭ, при этом привязка целевого значения «Рост стоимости активов» к прогнозному значению ВВП России в условиях прогнозного снижения ВВП является некорректной.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного 
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

По содержанию акта, составленного по результатам контрольного мероприятия, в Счетную палату Российской Федерации поступили замечания АО «КРСК», на которые составлено заключение на замечания аудитора Счетной палаты Российской Федерации А.В. Перчяна от 21 ноября 2018 года № 06-1197/06-03вн.

Выводы

1. Безвозмездная передача акций АО «КРСК» Российской Федерации привела к уменьшению добавочного капитала Внешэкономбанка на 2,07 млрд. рублей и росту непокрытого убытка на сумму 6,3 млрд. рублей. Суммарные финансовые потери Внешэкономбанка составили 8,4 млрд. рублей, что являлось одним из оснований докапитализации Внешэкономбанка в 2017-2018 годах за счет средств федерального бюджета.

2. Уставный капитал АО «КРСК» по состоянию на 1 ноября 2018 года составляет 12042,5 млн. рублей, из которых 7600,0 млн. рублей были предоставлены за счет собственных средств Внешэкономбанка, 4442,46 млн. рублей - из средств федерального бюджета в 2016 и 2017 годах. Бюджетные ассигнования в оплату уставного капитала в сумме 4869,74 млн. рублей из средств федерального бюджета на 2018 год в АО «КРСК» не поступали.

3. Стратегия деятельности АО «КРСК» от 4 апреля 2011 года, основные направления деятельности и ключевые показатели эффективности на 2016, 2017 и 2018 годы не содержали показателей или целевых ориентиров, соответствующих показателям подпрограммы «Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа», мероприятия которой реализуются АО «КРСК» за счет средств федерального бюджета.

4. На момент проведения контрольного мероприятия в КРСК не сформирована система стратегического планирования деятельности, не обеспечена разработка документа, содержащего направления и цели развития АО «КРСК» на среднесрочную и долгосрочную перспективу, деятельность осуществляется в отсутствие актуальной Стратегии, что не позволяет оценить степень достижения АО «КРСК» целей его создания.

Отсутствие утвержденных среднесрочных показателей для оценки результативности деятельности АО «КРСК» позволяет АО «КРСК» устанавливать КПЭ исходя из возможности их достижения, в том числе в конце отчетного периода. Таким образом, выстроенная система мотивации работников АО «КРСК» ситуативна и не направлена на выполнение задач и показателей, определенных Госпрограммой и договорами о предоставлении КРСК бюджетных инвестиций.

5. По состоянию на 5 октября 2018 года из 100 поданных инвестиционных заявок до стадии реализации и финансирования за два с половиной года дошли только 2 инвестиционных проекта. Таким образом, из 9,3 млрд. рублей, предусмотренных законами о федеральном бюджете в 2016-2018 годах на увеличение уставного капитала АО «КРСК» в целях создания медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализации инвестиционных проектов на территории СКФО, фактически направлено в проекты 650,0 млн. рублей (6,98 процента).

На указанную дату в КРСК не сформирован перечень новых проектов в какой-либо стадии готовности, что подтверждает отсутствие в АО «КРСК» эффективного инвестиционного процесса по отбору и доведению до реализации проектов, отвечающих задачам развития СКФО. Таким образом, инвестиционная деятельность КРСК не может быть признана эффективной, при этом в федеральном бюджете на 2018 год предусмотрены средства на докапитализацию АО «КРСК» в объеме 4869,7 млн. рублей для финансирования инвестиционных проектов.

Остаток средств на лицевом счете не участника бюджетного процесса АО «КРСК» в УФК по Ставропольскому краю по состоянию на 5 октября 2018 года составляет 1722,46 млн. рублей.

6. Реализация якорного проекта инновационного медицинского кластера, одобренного межведомственной рабочей группой АО «КРСК» 19 августа 2016 года, предусматривает финансирование работ только за счет средств федерального бюджета без использования частно-государственного партнерства, что не соответствует целям создания АО «КРСК» - привлечение инвестиций в СКФО и финансовая поддержка проектов на принципах софинансирования.

7. На цели разработки проектной документации инновационного медицинского кластера за счет средств федерального бюджета на 2016 год увеличен уставный капитал АО «КРСК» 29 декабря 2016 года на 1620,0 млн. рублей, при этом уже 4 апреля 2017 года Минкавказ России в письме на имя А.Г. Хлопонина подтвердил необходимость для разработки проектной документации только 852,2 млн. рублей.

Договор на оказание услуг по проектированию медкластера был заключен 17 января 2018 года на сумму 798,5 млн. рублей с АО «ВЕРФАУ» по итогам конкурсных процедур. Таким образом, АО «КРСК» и Минкавказом России не обеспечено эффективное использование средств в объеме оставшихся 821,5 млн. рублей. Целевой характер средств не позволяет направить их на финансирование других проектов, указанная сумма в настоящее время фактически заморожена на счете АО «КРСК» в УФК по Ставропольскому краю при отсутствии реальных направлений ее использования.

8. АО «КРСК» не исполнило обязательства, предусмотренные подпунктом 2.3.1 пункта 2.3 договора на проектирование от 17 января 2018 года № б/н в части предоставления исходных данных для проектирования (в том числе технических условий на присоединение к системе газоснабжения), что создает риски неисполнения подрядчиком обязательств по завершению проектных работ в установленные договором сроки.

Отсутствие согласованности в действиях АО «КРСК» и правительства Ставропольского края поставило под угрозу реализацию проекта медкластера, привело к удорожанию проекта на сумму дополнительных затрат по подключению к сетям в связи с выбором нового участка за пределами Ставропольского края и ухудшением его транспортной доступности и параметров присоединения к сетям.

9. АО «КРСК» не обеспечено расходование средств докапитализации, источником которых являлась субсидия из федерального бюджета на 2016 год, в размере 450,0 млн. рублей на финансирование инвестиционного проекта «Создание высокотехнологичного производства 3D конусно-лучевого томографа и аппарата для глубокофокусной и близкофокусной терапии» в связи с включением проекта в заявку на предоставление бюджетных средств до проведения АО «КРСК» комплексной экспертизы, по результатам которой были выявлены проблемы корпоративного долга у материнской компании, что существенно повышает риск невозврата бюджетных средств из проекта.

10. Выявлены проблемы в реализации инвестиционных проектов, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета на 2017 год, предусмотренные на увеличение уставного капитала АО «КРСК»:

- при принятии решения о реализации проекта АО РПК «Урус-Мартановский» АО «КРСК» были использованы некорректные данные оценки стоимости имущества инициатора проекта, что привело к необоснованной оценке общей стоимости проекта и некорректному распределению долей участия соинвесторов в акционерном капитале. Планируемое предоставление займа в проект за счет средств дочерней компании (АО «КРСК-УА») позволяет КРСК обойти ограничение, установленное в Положении об инвестиционной политике АО «КРСК» 2017 года в части максимальной доли участия КРСК в проекте в размере 30 % от полной стоимости, если в проекте также принимает участие региональная корпорация развития;

- мониторинг проектов, осуществляемый АО «КРСК», не обеспечивает должный контроль расходования средств участниками проектов. В ходе обследования площадки строительства тепличного комплекса АО «Агрокомплекс Сунжа» во время выездной проверки инспекторами Счетной палаты Российской Федерации 22 сентября 2018 года были выявлены факты, свидетельствующие о проведении дополнительных работ за счет бюджета финансируемого КРСК проекта по подготовке строительной площадки иного объекта строительства (2-ой очереди инвестиционного проекта).

11. В настоящее время один из первых проектов АО «КРСК» - Многофункциональный выставочный центр (МВЦ), осуществляемый через дочернее общество ООО «МВЦ 2012» за счет средств Внешэкономбанка, не завершен строительством, не принят в эксплуатацию и генерирует отрицательный денежный поток. Фактические расходы на проект составили 4577,4 млн. рублей. Проект по завершению строительства требует финансирования в объеме 706,3 млн. рублей за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на докапитализацию АО «КРСК» в 2018 году. Возможные перспективы использования МВЦ после завершения строительства и финансовые показатели его использования не определены, актуальные бизнес-план и финансовая модель проекта отсутствуют.

12. В ходе контрольного мероприятия был зафиксирован факт незаконного строительства на территории, принадлежащей ООО «МВЦ 2012» (дочерняя компания АО «КРСК»). Строительство бетонных конструкций первого этажа и перекрытий второго этажа осуществлено, по утверждению АО «КРСК» в ответе на запрос Счетной палаты Российской Федерации, без заключения договора с подрядными организациями со стороны ООО «МВЦ 2012» и АО «КРСК».

В ответ на запросы Счетной палаты Российской Федерации АО «КРСК» сообщило об отсутствии у ООО «МВЦ 2012» и АО «КРСК» договоров подряда на строительство указанного объекта, а также иных документов и информации об источнике финансирования незаконного строительства и лицах, выполнявших строительно-монтажные работы. В связи с отсутствием у КРСК планов по завершению строительства требуется принятие решения АО «КРСК» о дальнейшей судьбе бетонных конструкций на территории МВЦ.

13. Финансово-хозяйственная деятельность АО «КРСК» в проверяемый период 2015-2017 годов и за I полугодие 2018 года была стабильно убыточной. За период с 31 декабря 2016 года по 30 июня 2018 года непокрытый убыток КРСК вырос с 1755,9 млн. рублей до 2692,3 млн. рублей. Из общей суммы чистого убытка за 2,5 года 936,4 млн. рублей более 75 % приходится на I полугодие 2018 года.

Отрицательные результаты финансово-хозяйственной деятельности АО «КРСК» за 2016-2017 годы и I полугодие 2018 года (накопленный убыток в размере 936,4 млн. рублей) обусловлены низкой инвестиционной активностью, вложением в нерентабельные активы на фоне увеличения расходов, в том числе, ростом расходов на персонал, формированием резервов по сомнительным долгам.

14. Доход по проекту Avangard в сумме 369,75 млн. рублей сформирован исключительно за счет курсовых разниц и начисленных банковских процентов на депозит, при этом возврат второй части инвестиций, осуществленных в проект также в сумме 12,5 млн. долл. США, был осуществлен путем продажи доли КРСК в проекте соинвесторам за 537,3 млн. рублей. На дату продажи возврат в долларовом эквиваленте по курсу 64,9 рубля за доллар США не превысил 8,27 млн. долл. США.

15. В отсутствие реальных доходов от основной деятельности управленческие расходы имеют тенденцию к росту. По итогам I полугодия 2018 года управленческие расходы составили 50 % от годового значения 2017 года - 196,4 млн. рублей. Учитывая, что среднесписочная численность КРСК с июля по сентябрь 2018 года увеличилась с 65 до 76 работников, прогнозируется дальнейший рост управленческих расходов по итогам 2018 года.

16. Заработная плата генерального директора АО «КРСК» достигала доли в 15 % всего фонда заработной платы КРСК в 2016 году, при этом его годовой доход оказался в 15 раз выше средней заработной платы прочих работников АО «КРСК» в 2016 и в 2018 годах.

17. Несмотря на отрицательные финансовые результаты, в проверяемом периоде КРСК осуществляла благотворительную деятельность. Сумма пожертвований за 2016-2018 годы составила 72,9 млн. рублей, при этом фактически на благотворительные цели было направлено 46,2 млн. рублей, остальные пожертвования в общей сумме 26,7 млн. рублей были направлены на мероприятия рекламного характера и административно-хозяйственные расходы благотворительных организаций.

18. По результатам контрольного мероприятия выявлены многочисленные нарушения Федерального закона «О бухгалтерском учете» в части правил оформления первичных учетных документов, порядка и сроков проведения инвентаризации, а также отсутствие контроля за своевременностью предоставления отчетных документов подотчетными лицами в общей сумме 15,6 млн. рублей по состоянию на 1 сентября 2018 года.

19. В ходе выборочной проверки закупочных процедур в АО «КРСК» установлены нарушения срока размещения договоров в системе ЕИС, установленного частью 2 статьи 4.1 Закона № 223-ФЗ. Нарушение срока составило от 20 дней до 3 месяцев по 7 договорам.

Предложения

1. Направить информационное письмо Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации В.Л. Мутко.

2. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации АО «Корпорация развития Северного Кавказа».

3. Направить информационное письмо в Федеральную антимонопольную службу.

4. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия полномочному представителю Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе А.А. Матовникову.

5. Направить отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.В.ПЕРЧЯН




ОТЧЕТ 
о результатах экспертно-аналитического мероприятия 
«Анализ соблюдения субъектами Российской Федерации, 
в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета 
в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет 
превышала 40 процентов объема собственных доходов 
консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, 
условий соглашений о мерах по повышению эффективности 
использования бюджетных средств и увеличению поступлений 
налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской 
Федерации и о предоставлении дотации на выравнивание 
бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации 
из федерального бюджета бюджету субъекта Российской 
Федерации, заключенных с Министерством финансов Российской 
Федерации, а также результативности контроля, 
осуществляемого Минфином России, за соблюдением органами 
государственной власти субъектов Российской Федерации 
обязательств, предусмотренных заключенными соглашениями, 
в 2017 году» (с учетом информации контрольно-счетных органов 
субъектов Российской Федерации)

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: пункты 3.12.0.3, 3.12.0.3.1-3.12.0.3.9 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Годовые отчеты об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (далее - высокодотационные субъекты).

Деятельность органов исполнительной власти высокодотационных субъектов Российской Федерации по соблюдению бюджетного законодательства и условий соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации, соглашений о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, соглашений о мерах по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации, соглашений о предоставлении бюджетных кредитов (в том числе по их реструктуризации), заключенных с Министерством финансов Российской Федерации, а также повышению сбалансированности региональных бюджетов.

Деятельность Минфина России по контролю за исполнением обязательств органов исполнительной власти высокодотационных субъектов Российской Федерации, предусмотренных бюджетным законодательством и условиями соглашений.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Анализ соблюдения высокодотационными субъектами Российской Федерации бюджетного законодательства и условий соглашений.

2. Анализ состояния контроля, осуществляемого Минфином России, по соблюдению высокодотационными субъектами Российской Федерации требований и ограничений, установленных бюджетным законодательством, и выполнению условий соглашений.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Министерство финансов Российской Федерации (г. Москва); Правительство Республики Алтай (Республика Алтай, г. Горно-Алтайск); Правительство Республики Дагестан (Республика Дагестан, г. Махачкала); Правительство Республики Ингушетия (Республика Ингушетия, г. Магас); Совет министров Республики Крым (Республика Крым, г. Симферополь); Правительство Республики Тыва (Республика Тыва, г. Кызыл); Правительство Чеченской Республики (Чеченская Республика, г. Грозный); правительство Камчатского края (Камчатский край, г. Петропавловск-Камчатский); правительство Севастополя (г. Севастополь).

Исследуемый период: 2017 год, при необходимости иные периоды.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия: август-ноябрь 2018 года, в том числе с 10 по 28 сентября 2018 года с выходом на объект: Министерство финансов Российской Федерации.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

1. Анализ соблюдения высокодотационными субъектами Российской 
Федерации бюджетного законодательства и условий соглашений

1.1. Начиная с 2015 года, субъекты Российской Федерации дифференцированы в зависимости от доли дотаций из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (10 % и 40 %) в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 24 ноября 2014 года № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений» (далее - Федеральный закон от 24 ноября 2014 года № 375-ФЗ) в статью 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс). Ранее применялся подход исходя из доли всех межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в доходах соответствующих бюджетов, за исключением субвенций и отдельных видов финансовой поддержки (менее 5 %, свыше 5 %, свыше 20 % и свыше 60 процентов).

В 2015 году в связи с применением новых подходов к установлению бюджетных ограничений для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в качестве условий предоставления им финансовой помощи из федерального бюджета в состав субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не была включена Карачаево-Черкесская Республика. Вместе с тем без учета объема дотаций из федерального бюджета в состав высокодотационных субъектов вошли Республика Крым и город федерального значения Севастополь (далее - г. Севастополь).

В 2017 году (как и в два предыдущих года) в перечень высокодотационных субъектов входили: республики Алтай, Дагестан, Ингушетия, Крым, Тыва, Чеченская Республика, Камчатский край и г. Севастополь [102] . Следует отметить, что в 2018 году г. Севастополь был исключен из перечня высокодотационных субъектов [103] , на 2019 год - Республика Крым [104] .

1.2. Анализ информации об объемах дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов, рассчитанных в соответствии с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670 (далее - Методика распределения дотаций), показал следующее.

В соответствии с изменениями в Методику распределения дотаций, внесенными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1505, предусмотрен новый инструмент межбюджетных отношений - «модельный бюджет», который представляет собой усредненные фактические расходы по 23 укрупненным группам полномочий субъектов Российской Федерации с учетом показателя приведения и корректирующих коэффициентов структуры и стоимости расходов. При этом для 16 из 23 групп полномочий предусмотрено, что если «модельные» расходы по группе полномочий меньше фактических расходов бюджета региона по данной группе полномочий, то при определении расчетного объема расходных обязательств учитываются «модельные» расходы.

Внесение изменений в Методику распределения дотаций не повлияло на достаточность объемов предоставляемых дотаций в 2016-2017 годах Республике Крым и г. Севастополю. Минфином Республики Алтай и Минфином Чеченской Республики было указано на отсутствие доступа к исходным данным, позволяющим оценить влияние изменений в Методику распределения дотаций на их объем.

Минфином республик Алтай, Дагестан, Камчатского края отмечается, что применяемый в настоящее время коэффициент расселения населения по субъекту Российской Федерации не учитывает их особенности, связанные с наличием малочисленных населенных пунктов, в которых необходимо создание соответствующей бюджетной сети в целях организации предоставления основных государственных и муниципальных услуг.

Применение «модельного бюджета» при расчете дотаций негативно отразилось на размере дотаций для субъектов Российской Федерации, имеющих труднодоступные территории, а также территории с низкой плотностью населения.

Дестимулирующая особенность Методики расчета дотаций состоит в том, что в результате роста доходов увеличивается налоговый потенциал, следовательно, бюджетная обеспеченность, в связи с чем сокращается объем дотаций.

Методика распределения дотаций не содержит показателей, учитывающих динамику естественного прироста численности населения субъектов Российской Федерации. Расчет дотации на очередной финансовый год и на плановый период осуществляется на основании данных о численности населения за отчетный финансовый год (без учета прироста численности населения в течение текущего и очередного финансового года), в результате чего не обеспечивается полный учет объективных условий, влияющих на объемы расходных обязательств субъектов Российской Федерации, в которых отмечается прирост численности населения.

1.3. Одной из дополнительных мер в отношении высокодотационных субъектов, установленных подпунктом 1 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса (утратил силу с 1 января 2018 года), былоподписание и выполнение соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации. При этом не были установлены порядок заключения указанных соглашений, требования к их содержанию и исполнению условий.

В целях реализации указанной нормы Бюджетного кодекса Минфином России был издан приказ от 29 декабря 2014 года № 544 «О заключении соглашений между Министерством финансов Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации» (далее - приказ Минфина России от 29 декабря 2014 года № 544), в соответствии с которым 31 декабря 2014 года между Минфином России и высокодотационными субъектами сроком на 3 года были подписаны соответствующие соглашения (далее - соглашения 2014 года).

С 1 января 2018 года в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2017 года № 172-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 18 июля 2017 года № 172-ФЗ) норма подпункта 1 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса утратила силу.

В 2017 году кроме соглашений 2014 года также действовали соглашения о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предусматривающие меры, направленные на стимулирование социально-экономического развития и оздоровление государственных финансов субъектов Российской Федерации (далее - соглашения 2017 года), заключаемые между Минфином России и субъектами Российской Федерации, получающими дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в том числе и высокодотационными субъектами, в соответствии с пунктом 10 статьи 131 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 30 ноября 2016 года № 409-ФЗ) сроком действия на 1 год.

Требования к соглашениям 2017 года, порядок и сроки их подписания, а также меры ответственности за их нарушение и за невыполнение субъектами Российской Федерации обязательств, возникающих из соглашений, в соответствии с абзацем вторым пункта 10 статьи 131 Бюджетного кодекса были установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1506.

При этом отдельные обязательства субъектов Российской Федерации, предусмотренные соглашениями 2017 года, в соответствии с Перечнем подлежащих включению в соглашение о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации обязательств субъекта Российской Федерации, являющегося получателем указанной дотации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1506 (далее - Перечень, утвержденный постановлением № 1506), дублировали условия соглашений 2014 года.

Следует отметить, что показатели социально-экономического развития, включенные в соглашения 2017 года в рамках обеспечения снижения уровня дотационности субъекта Российской Федерации и увеличения налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с подпунктом «д» пункта 1 Перечня, утвержденного постановлением № 1506, а именно: увеличение объема инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); увеличение доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей), занятых у субъектов малого и среднего предпринимательства, в общей численности занятого населения; снижение численности безработных граждан, зарегистрированных в органах службы занятости, не находятся в прямой зависимости от объема предоставляемых дотаций.

Кроме того, в соответствии с указанным постановлением Правительства Российской Федерации мониторинг выполнения показателей социально-экономического развития не предусматривался.

В 2018 году между Минфином России и субъектами Российской Федерации, получающими дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, в соответствии с пунктом 10 статьи 131 Бюджетного кодекса (в редакции Федерального закона от 18 июля 2017 года № 172-ФЗ) заключались соглашения, включающие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации (далее - соглашения 2018 года).

Требования к соглашениям 2018 года установлены Перечнем обязательств субъекта Российской Федерации, получающего дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих включению в соглашение, которым предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъекта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1701, которым предусмотрены дополнительные обязательства для высокодотационных субъектов: по соблюдению требований бюджетного законодательства Российской Федерации; по осуществлению мер по повышению эффективности использования бюджетных средств; по осуществлению мер в рамках формирования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями субъекта Российской Федерации; по осуществлению мер в рамках повышения качества управления региональными финансами (пункт 3 Перечня).

Сравнительный анализ условий и обязательств, предусмотренных соглашениями, заключенными Минфином России и высокодотационными субъектами в 2014 и 2017-2018 годах, представлен в приложении № 1 к отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

1.4. В ходе анализа выполнения в 2017 году высокодотационными субъектами бюджетного законодательства Российской Федерации и условий соглашений установлено, что, как и в предыдущие годы, всеми высокодотационными субъектами были допущены нарушения, что свидетельствует о сохраняющейся низкой исполнительской дисциплине органов государственной власти высокодотационных субъектов, а также об отсутствии эффективного контроля со стороны Минфина России за исполнением условий соглашений.

Информация об исполнении в 2017 году высокодотационными субъектами условий соглашений 2014 года и соглашений 2017 года представлена в приложениях № 2 и № 3 к отчету.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 3 статьи 130 Бюджетного кодекса высокодотационные субъекты не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - расходные обязательства).

Указанное ограничение в соответствии с пунктом 4 статьи 3 Федерального закона от 24 ноября 2014 года № 375-ФЗ не применялось при составлении, утверждении и исполнении бюджетов Республики Крым и г. Севастополя в 2015-2017 годах.

При этом, несмотря на отсутствие запрета на установление и исполнение расходных обязательств Республикой Крым и г. Севастополем, пунктом 2.1.2 соглашений 2017 года, заключенных Минфином России и указанными высокодотационными субъектами, такое ограничение было установлено.

Также необходимо отметить, что отсутствовала необходимость установления в соглашениях 2017 года (пункт 2.1.2) обязательств высокодотационных субъектов (за исключением Республики Крым и г. Севастополя) в части утверждения по согласованию с Минфином России планов по отмене с 1 января 2018 года установленных субъектом Российской Федерации расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и обеспечения вступления в силу законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию указанного плана, в связи с предусмотренным подпунктом 1 пункта 3 статьи 130 Бюджетного кодекса запретом на установление и исполнение указанных расходных обязательств.

Подпунктом 2.1.3.1 соглашений 2014 года при формировании проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период не должны быть снижены значения критериев выравнивания для соответствующих типов муниципальных образований, в соответствии с которыми определяются объемы дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований, по сравнению со значением критериев, установленных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период.

Согласно проведенному Минфином России в 2017 году мониторингу ежеквартальных отчетов о выполнении условий соглашений случаи снижения значений указанных критериев выравнивания не установлены.

Вместе с тем при проведении Счетной палатой Российской Федерации контрольного мероприятия в Республике Крым выявлено нарушение указанного пункта соглашения 2014 года. Так, статьей 12 Закона Республики Крым от 22 декабря 2017 года № 447-ЗРК/2017 «О бюджете Республики Крым на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» утверждено значение критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности для сельских поселений на плановый период 2019-2020 годов: на 2019 год - 1,465, на 2020 год - 1,544, что ниже значения, утвержденного на 2017 год статьей 11 Закона Республики Крым от 28 декабря 2016 года № 326-ЗРК/2016 «О бюджете Республики Крым на 2017 год», - 1,545. На момент окончания срока действия соглашения 2014 года (до 31 декабря 2017 года) и на момент проведения настоящего экспертно-аналитического мероприятия соответствующие изменения в указанный Закон не внесены.

1.5. В связи с тем, что числовые показатели соглашения 2018 года установлены на отчетную дату - 1 января 2019 года, и срок представления ряда документов субъектами Российской Федерации в Минфин России еще не наступил, анализ выполнения условий соглашений 2018 года осуществлялся по состоянию на 1 июля 2018 года.

Информация об исполнении в 2018 году высокодотационными субъектами условий соглашений 2018 года представлена в приложении № 4 к отчету.

1.6. Подпунктом 2 пункта 3 статьи 130 Бюджетного кодекса установлено, что высокодотационные субъекты не имеют права превышать установленные Правительством Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - нормативы).

В 2017 году превышение высокодотационными субъектами нормативов не установлено.

Минфином России расчет указанных норматив ов осуществлялся в соответствии с Методикой расчета нормативов формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 года № 1006 (далее - Методика расчета нормативов).

Следует отметить, что пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 года № 1006 установлено требование к осуществлению Минфином России расчета нормативов и доведения их значений до сведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации, при этом соответствующие сроки не установлены.

На 2015 и 2016 годы нормативы были утверждены приказами Минфина России от 31 октября 2014 года № 383 и от 27 октября 2015 года № 407, соответственно.

На 2017 год нормативы формирования расходов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2017 года № 863-р (то есть через четыре месяца после наступления финансового года) и доведены Минфином России до сведения высокодотационных субъектов телеграммой от 19 мая 2017 года № 06-06-21/30619.

Минфин России в связи с разработанным проектом постановления Правительства Российской Федерации направил телеграмму от 28 декабря 2016 года № 06-06-21/80095 в субъекты Российской Федерации о сохранении на 2017 год значения нормативов на уровне 2016 года, за исключением регионов, по которым установлен иной порядок расчета нормативов, в том числе с учетом переходного периода (республики Ингушетия, Крым, Чеченская Республика, г. Севастополь).

Вместе с тем Методикой расчета нормативов для Республики Ингушетия и Чеченской Республики переходный период в отношении нормативов на содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации на 2017 год не установлен.

1.7. Анализ отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных субъектов Российской Федерации показал следующее.

Высокодотационными субъектами законы о бюджетах на 2017 год утверждались с увеличением объемов доходов и расходов, за исключением республик Алтай и Дагестан. Так, Республикой Алтай был снижен показатель прогноза налоговых и неналоговых доходов относительно первоначально утвержденного показателя на 4,4 %, Республикой Дагестан - на 26,4 % (что отразилось на снижении прогноза в целом по доходам на 0,9 процента).

Вместе с тем при увеличении показателей прогноза относительно первоначально утвержденных исполнение по доходам за 2017 год в сумме 478750,3 млн. рублей в целом сложилось ниже 100 % (уточненный прогноз составил 493557,1 млн. рублей). Выполнили прогноз только три высокодотационных субъекта: Республика Дагестан (100,3 %), Чеченская Республика (100,2 %), Камчатский край (101,5 %). Следует отметить, что аналогичная ситуация отмечалась при исполнении бюджетов высокодотационных субъектов по доходам в 2015-2016 годах, что свидетельствует о низком качестве планирования.

В 2017 году наблюдалось увеличение бюджетов высокодотационных субъектов по расходам относительно 2016 года в целом на 11 % до 476820,7 млн. рублей (в 2016 году - на 10,2 %). В 2017 году расходную часть бюджета сократили только Республика Ингушетия (на 18,6 %), в 2016 году - Республика Алтай (на 2,8 %) и Чеченская Республика (на 4,9 процента).

В 2017 году с дефицитом бюджета исполнили два высокодотационных субъекта: Республика Крым и г. Севастополь (в 2016 году - 4, в 2015 году - 7).

Совокупный объем налоговых и неналоговых доходов в 2017 году составил 126817,2 млн. рублей. Темп роста поступлений указанных доходов составил 118,6 %, что выше соответствующего показателя в 2016 году (117,9 %). Снижение в 2017 году объема налоговых и неналоговых доходов относительно 2016 года имело место только в Республике Дагестан (на 4,5 процента).

Кроме того, наблюдается увеличение удельного веса налоговых и неналоговых доходов в общем объеме поступлений (с 23,8 % в 2015 году до 26,5 % в 2017 году).

В 2015-2017 годах около 75 % объема бюджетов высокодотационных субъектов по доходам приходилось на безвозмездные поступления, что свидетельствует об их сохраняющейся высокой зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета. Совокупный объем безвозмездных поступлений в 2017 году составил 351933,1 млн. рублей и по сравнению с 2016 годом увеличился на 14,2 % (в 2016 году по сравнению с 2015 годом увеличился на 6,2 %). Вместе с тем в Республике Ингушетия имело место снижение объема безвозмездных поступлений в 2017 году относительно 2016 года на 24,1 процента.

Несмотря на ежегодный рост объема безвозмездных поступлений, наметилась тенденция к сокращению их удельного веса в общем объеме поступлений. Так, в 2017 году доля указанных поступлений составляла 73,5 % и по сравнению с 2016 годом снизилась на 0,7 процентного пункта (в 2016 году относительно 2015 года - на 2 процентных пункта).

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета в 2017 году составили 348929,9 млн. рублей, или 99,1 % объема безвозмездных поступлений. Основная доля в общем объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2017 году приходилась на дотации и составила 62,3 %. При этом в течение трех лет наблюдается тенденция к ее снижению: в 2017 году на 4,7 процентного пункта по сравнению с 2016 годом и на 2,6 процентного пункта в 2016 году по сравнению с 2015 годом. Вместе с тем предоставление высокодотационным субъектам дотаций ежегодно увеличивалось (в 2017 году по сравнению с 2015 годом увеличение составило 7,5 процента).

В структуре межбюджетных трансфертов из федерального бюджета с 2015 года наблюдается увеличение доли субсидий (с 18,2 % в 2015 году до 26,5 % в 2017 году). Также увеличивался и объем предоставленных высокодотационным субъектам субсидий: в 2016 году - на 21,7 % по сравнению с 2015 годом, в 2017 году - на 43,9 % по сравнению с 2016 годом. В 2017 году объем субсидий составил 92296,1 млн. рублей.

Следует отметить, что в 2018 году г. Севастополь был исключен из перечня высокодотационных субъектов в связи с тем, что объем дотаций в объеме собственных доходов консолидированного бюджета г. Севастополя в 2015-2017 годах составил менее 40 %. В указанный период изменение объема дотаций из федерального бюджета бюджету г. Севастополя было незначительным и оставалось на уровне 7,5-7,9 млрд. рублей, при этом имело место увеличение в 2017 году объема субсидий в 1,4 раза по сравнению с 2016 годом, а также иных межбюджетных трансфертов в 1,7 раза, что в целом не отразилось на уровне дотационности региона.

Объем дотаций из федерального бюджета бюджету Республики Крым ежегодно сокращался и в 2017 году по сравнению с 2015 годом был снижен на 10 %. При этом значительно увеличивался объем субсидий из федерального бюджета: сначала в 1,9 раза (в 2016 году по сравнению с 2015 годом), а затем в 1,7 раза (в 2017 году по сравнению с 2016 годом), и в целом за два года рост субсидий увеличился более чем в 3 раза.

В 2017 году государственный долг высокодотационных субъектов составил 31986,0 млн. рублей, или 1,4 % объема долговых обязательств в целом по Российской Федерации. По сравнению с 2016 годом государственный долг высокодотационных субъектов сократился на 12,7 процента.

Снижение государственного долга в 2017 году отмечается во всех высокодотационных субъектах, за исключением Камчатского края (государственный долг вырос в 1,4 раза), - от 5,4 % (Республика Алтай) до 22,6 % (Республика Дагестан).

В структуре государственного долга высокодотационных субъектов в 2017 году наибольший удельный вес приходился на бюджетные кредиты (81,9 %), который по сравнению с 2016 годом увеличился на 3,3 процентного пункта, а по сравнению с 2015 годом - на 9,1 процентного пункта.

Из высокодотационных субъектов у Республики Ингушетия самый высокий уровень долговой нагрузки бюджета (государственный долг по состоянию на 1 января 2018 года составил 68,1 % суммы налоговых и неналоговых доходов), у г. Севастополя долговые обязательства отсутствуют.

Информация о долговых обязательствах высокодотационных субъектов в 2015-2017 годах представлена в приложении № 5 к отчету.

По состоянию на 1 января 2018 года объем дебиторской задолженности высокодотационных бюджетов составлял 54535,1 млн. рублей и по сравнению с предыдущим периодом увеличился в 1,9 раза (наибольший рост задолженности имел место в Республике Крым - в 2,2 раза и г. Севастополе - в 3,9 раза).

Кредиторская задолженность по сравнению с предыдущим периодом снизилась на 2,1 % и по состоянию на 1 января 2018 года составляла 17346,7 млн. рублей.

1.8. Анализ соблюдения высокодотационными субъектами условий соглашений о предоставлении бюджетных кредитов (в том числе их реструктуризации), заключенных с Минфином России, показал следующее.

Правила проведения в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 декабря 2017 года № 1531.

Информация о выполнении высокодотационными субъектами условий соглашений о предоставлении бюджетных кредитов и дополнительных соглашений, заключенных в соответствии с Правилами проведения в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) субъектов Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам (далее - дополнительные соглашения, заключенные в 2017 году), представлена в приложении № 6 к отчету.

В рамках направления отчетности о соблюдении условий выполнения дополнительных соглашений, заключенных в 2017 году, в Минфин России представлены отчеты шести высокодотационных субъектов: республик Алтай, Дагестан, Ингушетия, Крым, Тыва, Чеченской Республики.

Таким образом, значения показателей, предусмотренные дополнительными соглашениями, на 1 января 2018 года высокодотационными субъектами достигнуты.

Показатели объема государственного долга высокодотационных субъектов находились в пределах объемов, предусмотренных дополнительными соглашениями.

1.9. По данным высокодотационных субъектов, удельный объем бюджетных инвестиций в капитальные вложения в 2017 году увеличился в четырех регионах: республиках Дагестан, Крым, Тыва, г. Севастополе. При этом наиболее значительное увеличение отмечено в Республике Крым (на 12,9 процентного пункта) и г. Севастополе (на 22,3 процентного пункта). В указанных регионах также наблюдается наиболее существенная положительная динамика роста инвестиций в капитальные вложения с 2015 года.

Отрицательная динамика доли бюджетных инвестиций в расходах консолидированных бюджетов в 2015-2017 годах наблюдалась в Республике Алтай и Чеченской Республике.

При этом наибольшее уменьшение доли бюджетных инвестиций в 2017 году по сравнению с уровнем прошлого года отмечено в Республике Ингушетия (на 13,5 процентного пункта).

Информация об объемах бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства в 2015-2017 годах (по информации субъектов Российской Федерации) представлена в приложении № 7 к отчету.

1.10. Объем незавершенного строительства высокодотационных субъектов по состоянию на 1 января 2018 года составил 170208,1 млн. рублей и по сравнению с 1 января 2017 года вырос на 21,3 процента.

Таким образом, увеличение затрат по объектам незавершенного строительства в течение 2017 года отмечено в Республике Дагестан (на 11,3 % по сравнению с уровнем 2016 года), Республике Крым (в 3,7 раза) и г. Севастополе (в 1,5 раза).

Существенное снижение объемов затрат отмечено в Республике Тыва - в 2 раза и в Чеченской Республике - на 16,9 %. В Камчатском крае, Республике Алтай, Республике Ингушетия объемы незавершенного строительства в течение 2017 года не претерпели существенных изменений.

Следует отметить, что поскольку в большинстве субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, отсутствуют результаты инвентаризации объектов незавершенного строительства стоимостью более 10 млн. рублей, а также планы поэтапного снижения объемов и количества указанных объектов, оценить объем необходимых финансовых ресурсов на реализацию целевых функций по объектам незавершенного строительства не представляется возможным.

Кроме того, в Республике Крым проведение инвентаризации затрат незавершенного строительства носило формальный характер, в связи с чем полная и достоверная информация об объемах незавершенного строительства отсутствует (установлено в ходе проведения Счетной палатой Российской Федерации контрольного мероприятия в Республике Крым).

Также в связи с тем, что информация об объектах незавершенного строительства по формам 0503190 и 0503790 представляется, начиная с годовой отчетности 2017 года, не представляется возможным оценить динамику изменения их объема и количества за период 2015-2017 годов.

1.11. Анализ достаточности средств бюджетов высокодотационных субъектов на осуществление полномочий в соответствии с реестрами расходных обязательств и свода реестров муниципальных образований показал следующее.

Информация об объемах средств бюджетов высокодотационных субъектов на исполнение расходных обязательств и оценке стоимости полномочий, по данным реестров расходных обязательств (далее - РРО) на 1 июня 2017 года и на 1 июня 2018 года, представлены в приложении № 8 к отчету.

В РРО высокодотационных субъектов скорректированы как объем средств, направленных на обеспечение реализации отдельных полномочий, так и показатели оценки стоимости расходных обязательств в отчетном и текущем годах.

Сравнительный анализ данных об объемах средств, предусмотренных на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в 2017 году, с оценкой их стоимости, по уточненным данным РРО, на 1 июня 2018 года показывает, что в бюджетах трех дотационных регионов (Камчатский край, республики Алтай и Дагестан) дефицит средств на исполнение расходных обязательств сложился на общую сумму 37674,7 млн. рублей. Наибольший дефицит сложился в Республике Алтай (предусмотрено 55 % оценочного объема средств).

Таким образом, в пяти дотационных регионах объем средств на исполнение расходных обязательств увеличился. Так, в Республике Тыва объем средств на исполнение расходных обязательств возрос на 12,3 %, в Республике Крым - на 9 %, в Республике Дагестан - на 6,8 процента.

При этом в трех регионах произошло уменьшение планируемого объема средств (в Камчатском крае - на 4,9 %, в Республике Ингушетия - на 3,2 %, в Чеченской Республике - на 0,6 процента).

Сравнительный анализ объема средств на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации с оценкой их стоимости в 2018 году показывает, что нехватку средств испытывают бюджеты четырех регионов: Камчатского края (объем средств на исполнение расходных обязательств составил 83,8 % оценки их стоимости), Республики Алтай (52,1 %), Республики Дагестан (86,8 %), Республики Ингушетия (93,4 %). Общий объем дефицита средств составил 46037,4 млн. рублей, что на 75 % выше уровня 2017 года (по уточненным данным РРО).

Информация об объеме предусмотренных бюджетных ассигнований высокодотационных субъектов по отношению к оценочному объему средств в разрезе групп полномочий представлена в приложении № 9 к отчету.

Незначительный дефицит средств на исполнение расходных обязательств по полномочиям в сфере содержания органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в 2017 году сложился в бюджетах Республики Дагестан и Республики Ингушетия.

Расходные обязательства по полномочиям в сфере сельского хозяйства недофинансированы по сравнению с расчетным объемом средств на 400,3 млн. рублей в Республике Алтай. При этом в Республике Дагестан объем предусмотренных средств на исполнение указанных полномочий превышает оценочный объем на 1347,0 млн. рублей.

По результатам проведенного анализа, высокодотационные субъекты не испытывают нехватки средств на осуществление дорожной деятельности. При этом в бюджете Камчатского края предусмотрены средства на 794,1 млн. рублей меньше оценочного объема.

Объем средств, предусмотренный на организацию транспортного обслуживания, меньше по сравнению с оценкой в бюджетах Камчатского края и Республики Ингушетия на 31,6 млн. рублей и 24,3 млн. рублей, соответственно.

На осуществление полномочий в сфере образования недостаток средств по сравнению с оценочными объемами сложился в бюджетах Камчатского края - на 569,6 млн. рублей, Республики Алтай - на 138,7 млн. рублей, Республики Дагестан - на 953,2 млн. рублей, Республики Ингушетия - на 317,3 млн. рублей.

Нехватка средств на осуществление полномочий в сфере культуры сложилась в бюджете Республики Ингушетия на сумму 25,8 млн. рублей.

Значительная нехватка средств на исполнение расходных обязательств по осуществлению полномочий в сфере здравоохранения сложилась в бюджетах Камчатского края - на 538,9 млн. рублей, Республики Алтай - на 2067,2 млн. рублей, Республики Дагестан - на 7549,3 млн. рублей.

На исполнение полномочий по социальной поддержке населения значительный дефицит средств в бюджетах Камчатского края и Республики Дагестан - на 702,5 млн. рублей и 523,0 млн. рублей, соответственно, в бюджете Республики Алтай - на 26,8 млн. рублей.

При этом в бюджете Республики Крым объем средств в 2017 году на исполнение указанных полномочий превышает оценочный объем на 6278,0 млн. рублей, в бюджете Республики Тыва - на 21,4 млн. рублей.

По прочим полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отраженным в статье 26 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ), у четырех регионов сложилась нехватка средств по сравнению с оценочным объемом: в Камчатском крае - на сумму 324,9 млн. рублей, в Республике Алтай - на 106,4 млн. рублей, в Республике Дагестан - на 796,1 млн. рублей, в Республике Крым - на 93,3 млн. рублей. В то же время в РРО республик Ингушетия и Тыва объем предусмотренных средств превысил оценочный и на 139,3 млн. рублей и 391,9 млн. рублей, соответственно.

По исполнению полномочий, не включенных в пункт 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, наблюдается значительный разброс между регионами. Так, нехватка средств по сравнению с оценочным объемом сложилась в бюджетах Республики Алтай - на 3,5 млн. рублей, Республики Дагестан - на 67,4 млн. рублей, превышение по сравнению с оценкой сложилось в бюджетах Республики Ингушетия - на 5,0 млн. рублей, Республики Крым - на 3421,7 млн. рублей и Республики Тыва - на 1,4 млн. рублей.

Следует также отметить, что в бюджете Республики Алтай по всем группам установленных полномочий отсутствует превышение объема предусмотренных средств над оценочным объемом, при этом по 7 из 13 групп полномочий сложился дефицит предусмотренного объема средств.

У Чеченской Республики и г. Севастополя отсутствует дополнительная потребность в объемах средств на исполнение расходных обязательств по всем группам полномочий.

1.12. Государственная программа Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 года № 445 (далее - Госпрограмма № 36).

В отношении высокодотационных субъектов Госпрограммой № 36 предусмотрен целевой показатель (индикатор) 4 «Количество субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации». Плановое значение показателя в 2015-2020 годах - 8. Фактическое значение в 2015-2017 годах - 8. Таким образом, сокращение их количества до 2020 года не предусматривается.

Кроме того, подпрограммой 3 «Содействие повышению качества управления региональными и муниципальными финансами» Госпрограммы № 36 предусмотрены показатели 3.3 «Количество субъектов Российской Федерации, не выполнивших более 85 % целевых показателей, установленных соглашением о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступления налоговых и неналоговых доходов» (ожидаемый результат - отсутствие таких регионов) и 3.4 «Степень исполнения уведомлений органа государственного финансового контроля о применении бюджетных мер принуждения» (предусмотрено исполнение в полном объеме (100 %) на протяжении всего срока реализации госпрограммы), которые в отношении высокодотационных субъектов носят ограничительный характер, связанный с необходимостью заключения высокодотационными субъектами соглашений и мерами ответственности за их неисполнение.

Следует отметить, что указанный показатель 3.3 Госпрограммы № 36 нуждается в корректировке, поскольку подпункт 1 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса о подписании и выполнении соглашений с Минфином России о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации утратил силу с 1 января 2018 года в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2017 года № 172-ФЗ. Кроме того, уровень выполнения целевых показателей (15 %) является заниженным с учетом его достижения всеми высокодотационными субъектами в 2017 году.

В Госпрограмме № 36 какие-либо особенности для высокодотационных субъектов не установлены, не предполагается изменение как состава высокодотационных субъектов, так и уровня их дотационности, также не содержатся действенные меры в отношении высокодотационных субъектов, способствующих реальному повышению их налогового и бюджетного потенциалов. Кроме того, соответствующая отдельная подпрограмма, предусматривающая мероприятия, направленные на улучшение финансового состояния высокодотационных субъектов, отсутствует.

В заключении Счетной палаты Российской Федерации от 7 марта 2018 года № ЗСП-35/13-01 на проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» отмечалось, что предусмотренные Госпрограммой № 36 меры в отношении высокодотационных субъектов Российской Федерации носят исключительно ограничительный характер, связанный с необходимостью заключения данными регионами соглашений и с мерами ответственности за их неисполнение, отражение особенностей высокодотационных субъектов Российской Федерации не содержится, соответствующая подпрограмма, предусматривающая мероприятия, направленные на улучшение их финансового состояния, отсутствует. При этом применение мер ограничительного характера осуществляется при установлении формальных (необоснованных) целевых показателей (в частности, исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации 15 % целевых показателей, установленных соглашениями), при этом сокращение количества высокодотационных регионов к 2020 году не предусматривается.

Следует также отметить, что указанные замечания и предложения были отмечены в 2017 году в заключении Счетной палаты Российской Федерации от 13 марта 2017 года № ЗСП-37/13-01 на проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» (изменения в Госпрограмму № 36 приняты 31 марта 2017 года).

В соответствии с годовыми отчетами о реализации Госпрограммы № 36 в 2016 и 2017 годах плановое значение указанного показателя достигнуто и составляет 0.

В составе высокодотационных субъектов три субьекта (Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Чеченская Республика) входят в состав Северо-Кавказского федерального округа, по два - в состав Южного федерального округа (Республика Крым и г. Севастополь) и Сибирского федерального округа (Республика Алтай, Республика Тыва), один - в состав Дальневосточного федерального округа (Камчатский край).

Таким образом, шесть из восьми высокодотационных субъектов Российской Федерации находятся в составе приоритетных территорий, в отношении которых действуют государственные программы, содержащие разделы по их опережающему развитию.

При этом в отношении высокодотационных субъектов Северного Кавказа действует государственная программа Российской Федерации «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 309 (далее - госпрограмма Северного Кавказа), а также соответствующие подпрограммы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, в составе госпрограммы Северного Кавказа.

Для всех подпрограмм высокодотационных субъектов Северного Кавказа («Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2016-2025 годы», «Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016-2025 годы», «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2016-2025 годы») установлены универсальные индикаторы:

- «Количество созданных рабочих мест в результате реализации мероприятий в рамках подпрограммы (нарастающим итогом)» (единиц);

- «Количество созданных высокопроизводительных рабочих мест в результате реализации мероприятий в рамках подпрограммы (нарастающим итогом)» (единиц);

- «Объем инвестиций (за исключением бюджетных инвестиций), направленных на реализацию инвестиционных проектов в рамках подпрограммы (нарастающим итогом)» (млн. рублей);

- «Уровень безработицы (по методологии Международной организации труда) в среднем за год по субъекту» (процентов).

При этом Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года не содержит показателей социально-экономического развития для каждого субъекта Российской Федерации.

Так, целевыми показателями социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа на 2025 год являются: снижение безработицы до 5 % путем активного создания новых рабочих мест (более 400 тыс. рабочих мест); обеспечение высоких среднегодовых темпов роста экономики (8-10 %); диверсификация экономики (увеличение вклада агропромышленного комплекса, промышленности, туризма и строительства в экономику с 39 до 47 %); рост доходов населения (увеличение средней заработной платы до 23,8 тыс. рублей в год); повышение бюджетной обеспеченности (до 48 тыс. рублей на душу населения); снижение нагрузки на федеральный бюджет (снижение доли дотаций в доходах бюджетов с 66 % до 43 процентов).

Целевыми показателями, характеризующими улучшение качества жизни населения, являются: снижение смертности, в том числе материнской и младенческой; развитие кадрового потенциала; повышение удовлетворенности населения жилищными условиями, возможностями для досуга и самореализации, уровнем безопасности; создание благоприятной экологической обстановки. При этом целевые значения указанных показателей в документе отсутствуют.

В государственной программе Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 308 (далее - госпрограмма Дальнего Востока) нет отдельной подпрограммы социально-экономического развития Камчатского края.

Стратегией социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года для Камчатского края предусмотрены отдельно показатели социального и экономического развития до 2015 года.

В госпрограммах развития приоритетных территорий Северного Кавказа и Дальнего Востока наличие специальных разделов, касающихся особенностей высокодотационных субъектов, не предусмотрено.

Кроме того, действует федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 года № 790.

Анализ государственных программ Российской Федерации, подпрограмм и федеральных целевых программ развития дотационных субъектов Российской Федерации свидетельствует об отсутствии взаимоувязки их целевых показателей и стратегических документов социально-экономического развития территорий, к которым относятся высокодотационные субъекты. Кроме того, социально-экономическое развитие высокодотационных субъектов регулируется различным составом программных документов (подпрограммы в составе госпрограммы, госпрограмма без деления на подпрограммы развития субъектов Российской Федерации, федеральная целевая программа). Отдельные меры по целевому снижению уровня дотационности в государственных программах Российской Федерации отсутствуют.

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2017 года № 831 были внесены изменения в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, кроме пилотных, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588 (далее - Порядок разработки госпрограмм), которыми был установлен новый инструмент регионального планирования в целях проведения объективной оценки и учета потребностей субъектов Российской Федерации, входящих в состав приоритетных территорий.

Так, госпрограммы, входящие в Перечень государственных программ Российской Федерации, в том числе являющихся пилотными, в которых формируются разделы и (или) представляется сводная информация по опережающему развитию приоритетных территорий, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2017 года № 2620-р, должны включать в себя разделы по опережающему развитию приоритетных территорий, содержащие информацию о целях, задачах и мероприятиях, реализуемых на приоритетных территориях, а также целевые показатели (индикаторы), позволяющие оценить эффективность реализации госпрограмм (далее - спецразделы).

Проведенный анализ целевых показателей, предусмотренных спецразделами государственных программ Российской Федерации, включенных в указанный перечень, свидетельствует о неполном отражении проблематики развития соответствующих отраслей на приоритетной территории, только по отдельным показателям предусмотрено достижение среднероссийских значений, большинство показателей является малоинформативным для оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации. Так, из 185 показателей, вошедших в спецразделы на территории Северо-Кавказского федерального округа, только по 47 достигаются среднероссийские значения.

Анализ приведенного в спецразделах финансирования свидетельствует о недостаточном его объеме для решения задачи достижения показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав приоритетных территорий, до среднероссийского уровня.

2. Анализ состояния контроля, осуществляемого Минфином России, 
по соблюдению высокодотационными субъектами Российской Федерации требований и ограничений, установленных бюджетным законодательством, и выполнению условий соглашений

2.1. В соответствии с подпунктом 4 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса в отношении высокодотационных субъектов осуществляется проведение ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или впорядке , установленном Минфином России [105] и Федеральным казначейством.

В 2018 году в соответствии с подпунктом 4 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса и Планом контрольных мероприятий Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере на 2018 год Федеральным казначейством проведены проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации за 2017 год в республиках Алтай, Дагестан, Ингушетия и Тыва. По результатам проведенных мероприятий в Минфин России были направлены заключения.

В целях совершенствования межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации приказом Минфина России от 4 августа 2014 года № 247 создана постоянно действующая рабочая группа Министерства финансов Российской Федерации (далее - рабочая группа). В 2017 году проведены три заседания рабочей группы (в 2016 году - четыре), на которых вопросы, касающиеся непосредственно высокодотационных субъектов, не рассматривались.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 1 приказа Минфина России от 29 декабря 2014 года № 544 предусмотрено обеспечение Минфином России контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий, предусмотренных соглашениями 2014 года. Указанный контроль осуществлялся Минфином России в форме мониторинга ежеквартальных отчетов о выполнении условий соглашений.

При этом следует отметить, что осуществление Минфином России контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий, предусмотренных соглашениями 2017 года и соглашениями 2018 года, какими-либо правовыми актами не закреплено.

По результатам ежеквартального мониторинга и мониторинга по итогам 2017 года Минфином России были подготовлены письма в адрес высших исполнительных органов государственной власти или высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) высокодотационных субъектов с перечнем выявленных нарушений условий соглашений 2014 года и соглашений 2017 года, необходимостью представления информации о причинах их возникновения и принятых мерах по устранению выявленных нарушений.

Следует отметить, что рассмотрение на заседаниях рабочей группы результатов мониторинга, а также ежегодных проверок Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных субъектов, проводимых в соответствии с подпунктом 4 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса, не осуществляется.

Кроме того, контроль за соблюдением органами государственной власти высокодотационных субъектов условий соглашений 2014 года осуществляется в рамках подготовки Минфином России в соответствии с подпунктом 3 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Минфином России в рамках осуществления контроля за исполнением органами государственной власти высокодотационных субъектов условий, предусмотренных соглашениями 2017 года, рассматривались документы, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1506.

При этом следует отметить, что в отношении показателей экономического развития субъекта Российской Федерации, установленных Перечнем, утвержденным постановлением № 1506, в качестве мер, направленных на снижение уровня дотационности субъекта Российской Федерации и увеличение налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, Минфином России мониторинг не осуществлялся [106] .

Минфин России по заключенным соглашениям 2018 года мониторинг исполнения высокодотационными субъектами обязательств осуществлял в соответствии с пунктом 5 постановления Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1701.

Оценка эффективности реализации плана мероприятий по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации (далее - план мероприятий), проведенная по итогам 2017 года Минфином России в соответствии с подпунктом «д» пункта 1 приказа Минфина России от 29 декабря 2014 года № 544 (докладная записка Министру финансов Российской Федерации от 28 апреля 2018 года № 06-03-12/ВН-19445), свидетельствует об отсутствии в 2017 году субъектов Российской Федерации, не выполнивших более 85 % целевых показателей плана мероприятий. Так, республики Дагестан и Ингушетия не выполнили 3 из 14 показателей плана мероприятий (или 21 %); республики Алтай и Тыва - 1 из 14 (или 7 %); г. Севастополь - 1 из 12 (или 8 %); Чеченская Республика, Республика Крым и Камчатский край выполнили все показатели.

Следует отметить, что реализация плана мероприятий считается 
неудовлетворительной в случае невыполнения более 85 % его целевых показателей.

О результатах оценки эффективности реализации плана мероприятий за 2017 год высшие органы исполнительной власти высокодотационных субъектов были проинформированы в рамках направления в их адрес информации об исполнении условий соглашений 2018 года по итогам I квартала 2018 года.

2.2. Минфином России в связи с выявлением факта нарушения в 2017 году предельного объема государственного долга субъекта Российской Федерации было принято решение о приостановлении предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации бюджету Республики Алтай в сумме 95,3 млн. рублей (приказ Минфина России от 28 июля 2017 года № 564) и бюджету Республики Ингушетия в сумме 86,4 млн. рублей (приказ Минфина России от 31 июля 2017 года № 570).

Кроме того, в связи с выявлением факта нарушения Правительством Республики Ингушетия требований, предусмотренных пунктом 2.1.1 (соблюдение требований бюджетного законодательства Российской Федерации) соглашения 2014 года, бюджету Республики Ингушетия было приостановлено предоставление дотации в сумме 160,4 млн. рублей (приказ Минфина России от 31 июля 2017 года № 569).

После устранения указанных нарушений Минфином России были приняты решения о возобновлении перечисления дотаций республикам Алтай и Ингушетия.

Следует отметить, при допущенных нарушениях всеми высокодотационными субъектами бюджетного законодательства и (или) условий соглашений, установленных Минфином России по результатам мониторинга в 2017 году, решения о приостановлении предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности были приняты Минфином России только в отношении республик Алтай и Ингушетия.

2.3. Выполнение условий подписанных субъектом Российской Федерации с Минфином России соглашений является одним из индикаторов соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации при осуществлении бюджетного процесса, предусмотренных Порядком осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами, утвержденным приказом Минфина России от 3 декабря 2010 года № 552 (далее - Порядок, утвержденный приказом № 552).

Следует отметить, что, начиная с 2017 года, мониторинг и оценка качества управления региональными финансами осуществляются в отношении Республики Крым и г. Севастополя (в соответствии с приказом Минфина России от 1 декабря 2014 года № 432).

Согласно представленной Федеральным казначейством информации в соответствии с пунктом 4 приказа Минфина России от 3 декабря 2010 года № 552 в 2016-2017 годах факты несвоевременного представления бюджетной отчетности финансовыми органами высокодотационных субъектов отсутствовали. Также Федеральным казначейством в Минфин России представлялась информация о нарушениях требований бюджетного законодательства Российской Федерации, установленных по результатам проведения проверок годового отчета об исполнении бюджетов республик Алтай, Дагестан, Ингушетия, Тыва за 2017 год.

В отчете Счетной палаты Республики Крым по результатам внешней проверки годовой бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств от 16 мая 2018 года № 27-1/18 отражены факты представления недостоверной годовой бюджетной отчетности за 2017 год по Республике Крым в части отражения акций по строке баланса 212 (форма 0503130), а также показателей в Сведениях по дебиторской и кредиторской задолженности (форма 0503169).

В размещенной на официальном сайте Минфина России 31 августа 2018 года информации об установленных значениях индикаторов за 2017 год по индикатору 5.8 «Эффективность использования государственными унитарными предприятиями средств бюджета субъекта Российской Федерации» показано сомнительное значение показателя по Чеченской Республике (2066,5 %), Камчатскому краю (4294,33 %), по остальным высокодотационным субъектам значение показателя отсутствовало.

Анализ соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса за 2017 год, сформированный в соответствии с приложением № 2 к Порядку, утвержденному приказом № 552 (приложение № 10 к отчету), был размещен на официальном сайте Минфина России 15 июня 2018 года, согласно которому в 2017 году имели место нарушения требований Бюджетного кодекса Чеченской Республикой, Республикой Дагестан (по три нарушения), Республикой Тыва (два нарушения), Республикой Ингушетия, Камчатским краем, г. Севастополем (по одному нарушению).

Вместе с тем при наличии принятых Минфином России решений о приостановлении в 2017 году предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности республикам Алтай и Ингушетия в связи с нарушениями, указанными высокодотационными субъектами, требований бюджетного законодательства в приложении № 2 к Порядку, утвержденному приказом № 552, Республика Алтай не была отмечена как нарушившая требования Бюджетного кодекса, Республика Ингушетия указана как допустившая одно нарушение при наличии двух.

По результатам оценки качества Минфином России составляется рейтинг субъектов Российской Федерации по качеству управления региональными финансами (далее - рейтинг) и размещается в соответствии с пунктом 10 Порядка, утвержденного приказом № 552, на официальном сайте Минфина России. За 2017 год рейтинг был размещен на официальном сайте Минфина России 31 августа 2018 года.

Так, по управлению региональными финансами за 2017 год практически все высокодотационные субъекты отнесены к регионам с надлежащим качеством управления региональными финансами (за исключением Республики Алтай - с высоким качеством, Республики Дагестан - с низким качеством). Несмотря на допущенные нарушения бюджетного законодательства, по данным рейтинга, по сравнению с 2016 годом у республик Алтай и Ингушетия улучшилось качество управления региональными финансами.

Также следует отметить, что в рейтинге при наличии трех фактов нарушений требований Бюджетного кодекса в 2017 году Чеченская Республика отнесена к субъектам Российской Федерации с надлежащим качеством управления региональными финансами.

Выводы

1. В 2017 году (как и в два предыдущих года) приказом Минфина России от 9 ноября 2016 года № 481 в перечень субъектов Российской Федерации, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, входили восемь субъектов Российской Федерации.

2. Применение «модельного бюджета» при расчете дотаций негативно отразилось на размере дотаций для субъектов Российской Федерации, имеющих труднодоступные территории, а также территории с низкой плотностью населения.

Применяемый в настоящее время в соответствии с Методикой распределения дотаций коэффициент расселения населения по субъекту Российской Федерации не учитывает особенности субъектов Российской Федерации, связанные с наличием малочисленных населенных пунктов, в которых необходимо создание соответствующей бюджетной сети в целях организации предоставления основных государственных и муниципальных услуг.

Дестимулирующая особенность Методики расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации состоит в том, что в результате роста доходов увеличивается налоговый потенциал, следовательно, бюджетная обеспеченность, в связи с чем сокращается объем дотаций.

3. Методика расчета дотаций не содержит показателей, отражающих динамику естественного прироста численности населения субъектов Российской Федерации. Расчет дотации на очередной финансовый год и на плановый период осуществляется на основании данных о численности населения за отчетный финансовый год (без учета прироста численности населения в течение текущего и очередного финансового года), в результате чего не обеспечивается полный учет объективных условий, влияющих на объемы расходных обязательств субъектов Российской Федерации, в которых отмечается прирост численности населения.

4. В 2017 году действовали два вида соглашений, заключенных Минфином России и высокодотационными субъектами в соответствии со статьями 130 и 131 Бюджетного кодекса:

- о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации (заключены Минфином России и высокодотационными субъектами в 2014 году сроком на три года);

- о предоставлении дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации (заключены в 2017 году Минфином России и всеми субъектами Российской Федерации, в том числе и высокодотационными субъектами, сроком на один год).

При этом отдельные обязательства, предусмотренные соглашениями 2017 года, дублировали условия соглашений 2014 года.

5. Показатели социально-экономического развития, включенные в соглашения 2017 года в рамках обеспечения снижения уровня дотационности субъекта Российской Федерации и увеличения налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с Перечнем, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1506, не находятся в прямой зависимости от объема предоставляемых дотаций.

6. Порядок заключения соглашений 2014 года, требования к их содержанию, исполнению условий не были установлены.

Требования к соглашениям 2017 года, порядок и сроки подписания соглашений, а также меры ответственности за их нарушение и за невыполнение субъектами Российской Федерации обязательств, возникающих из соглашений, в соответствии с абзацем вторым пункта 10 статьи 131 Бюджетного кодекса были установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1506.

7. Проведенный анализ выполнения в 2017 году высокодотационными субъектами бюджетного законодательства и условий соглашений, заключенных с Минфином России, показал, что, как и в предыдущие годы, всеми высокодотационными субъектами были допущены нарушения, что свидетельствует о сохраняющейся низкой исполнительской дисциплине со стороны высокодотационных субъектов, а также об отсутствии эффективного контроля со стороны Минфина России за исполнением условий соглашений.

8. Отсутствовала необходимость установления в соглашениях 2017 года (пункт 2.1.2) обязательств высокодотационных субъектов (за исключением Республики Крым и г. Севастополя) в части утверждения по согласованию с Минфином России планов по отмене с 1 января 2018 года установленных субъектом Российской Федерации расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и обеспечения вступления в силу законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию указанного плана в связи с предусмотренным подпунктом 1 пункта 3 статьи 130 Бюджетного кодекса запретом на установление и исполнение указанных расходных обязательств.

9. На 2017 год нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации утверждены Правительством Российской Федерации несвоевременно (через четыре месяца после наступления финансового года и, соответственно, вступления в силу законов о бюджете субъектов Российской Федерации) и доведены Минфином России до сведения высокодотационных субъектов 19 мая 2017 года.

Кроме того, Минфином России в связи с разработкой проекта указанного постановления Правительства Российской Федерации после утверждения законов о бюджетах высокодотационных субъектов (28 декабря 2016 года) проинформированы субъекты Российской Федерации о сохранении на 2017 год значений нормативов на уровне 2016 года.

Необходимо отметить, что пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 2 октября 2014 года № 1006 установлено требование об осуществлении Минфином России расчета нормативов и доведения их значений до сведения органов государственной власти субъекта Российской Федерации, при этом сроки для расчета норматив ов и доведения их значений до сведения субъектов Российской Федерации не установлены.

10. Анализ отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных субъектов Российской Федерации свидетельствует об увеличении в 2015-2017 годах показателей прогноза по доходам относительно первоначально утвержденных, при этом их исполнение в целом сложилось ниже 100 %, что свидетельствует о низком качестве планирования.

Вместе с тем в 2017 году темп роста доходов по сравнению с 2016 годом (115,3 %) превысил темп роста расходов (111 %) высокодотационных субъектов.

11. На 2017 год дефицит средств на исполнение расходных обязательств в трех высокодотационных субъектах (республики Алтай и Дагестан, Камчатский край), по данным реестра расходных обязательств, сложился на общую сумму 37674,7 млн. рублей.

Дефицит средств на 2018 год в четырех высокодотационных субъектах (республики Алтай, Дагестан и Ингушетия, Камчатский край) составил 46037,4 млн. рублей, что на 22,2 % выше уровня 2017 года.

12. В 2015-2017 годах около 75 % объема бюджетов высокодотационных субъектов по доходам приходилось на безвозмездные поступления, что свидетельствует об их сохраняющейся высокой зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета.

Вместе с тем, несмотря на ежегодный рост объема безвозмездных поступлений, наметилась тенденция к сокращению их удельного веса в общем объеме поступлений в 2017 году на 0,7 процентного пункта по сравнению с 2016 годом (в 2016 году по сравнению с 2015 годом - на 2 процентных пункта).

Доля дотаций в общем объеме межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в 2017 году составила 62,3 %. При этом в течение трех лет наблюдается тенденция к ее снижению без надлежащего обоснования: в 2017 году на 4,7 процентного пункта по сравнению с 2016 годом и на 2,6 процентного пункта в 2016 году по сравнению с 2015 годом. Вместе с тем наблюдается увеличение доли субсидий, имеющих целевой характер (с 18,2 % в 2015 году до 26,5 % в 2017 году).

13. В 2017 году государственный долг высокодотационных субъектов по сравнению с 2016 годом сократился в целом на 12,7 % практически во всех высокодотационных субъектах (за исключением Камчатского края).

В структуре государственного долга высокодотационных субъектов в 2017 году наибольший удельный вес приходился на бюджетные кредиты (81,9 %), который по сравнению с 2015 годом увеличился на 9,1 процентного пункта.

14. Государственная программа Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 года № 445, не содержит действенных мер в отношении высокодотационных субъектов, не способствует реальному повышению их налогового и бюджетного потенциалов. В указанной государственной программе особенности высокодотационных субъектов не учитываются, не предполагаются изменения как состава высокодотационных субъектов, так и уровня их дотационности.

Кроме того, определенный государственной программой показатель количества субъектов Российской Федерации, не выполнивших более 85 % целевых показателей, установленных соглашением о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступления налоговых и неналоговых доходов, нуждается в корректировке, поскольку подпункт 1 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса о подписании и выполнении соглашений с Министерством 
финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации утратил силу с 1 января 2018 года в соответствии с Федеральным 
законом от 18 июля 2017 года № 172-ФЗ. Кроме того, установленный уровень выполнения целевых показателей (15 %) является заниженным с учетом его достижения всеми высокодотационными субъектами в 2017 году.

15. Анализ государственных программ Российской Федерации, подпрограмм и федеральных целевых программ развития дотационных субъектов Российской Федерации свидетельствует об отсутствии взаимоувязки их целевых показателей и стратегических документов социально-экономического развития территорий, к которым относятся высокодотационные субъекты. Кроме того, социально-экономическое развитие высокодотационных субъектов регулируется различным составом программных документов (подпрограммы в составе госпрограммы, госпрограмма без деления на подпрограммы развития субъектов Российской Федерации, федеральная целевая программа). Отдельные меры по целевому снижению уровня дотационности в государственных программах Российской Федерации отсутствуют.

16. В соответствии с Порядком разработки госпрограмм (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 12 июля 2017 года № 831) в государственные программы Российской Федерации включены разделы по опережающему развитию приоритетных территорий, содержащие информацию о целях, задачах и мероприятиях, реализуемых на приоритетных территориях, а также целевые показатели (индикаторы), позволяющие оценить эффективность реализации госпрограмм (спецразделы).

Анализ целевых показателей, предусмотренных спецразделами, свидетельствует об отражении не в полной мере проблематики развития соответствующих отраслей на приоритетной территории, только по отдельным показателям предусмотрено достижение среднероссийских значений. Объем финансирования спецразделов недостаточен для достижения показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав приоритетных территорий, среднероссийского уровня.

17. В соответствии с подпунктом «г» пункта 1 приказа Минфина России от 29 декабря 2014 года № 544 Минфин России осуществляет контроль за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий, предусмотренных соглашениями 2014 года. Указанный контроль осуществлялся в форме мониторинга ежеквартальных отчетов о выполнении условий соглашений.

При этом следует отметить, что осуществление Минфином России контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий, предусмотренных соглашениями 2017 года и соглашениями 2018 года, правовым актом не закреплено.

В рамках осуществления контроля за исполнением органами государственной власти высокодотационных субъектов условий, предусмотренных соглашениями 2017 года, Минфином России рассматривались представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации документы, установленные пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2016 года № 1506.

На заседаниях рабочей группы Министерства финансов Российской Федерации, созданной в целях совершенствования межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, рассмотрение результатов мониторинга, а также ежегодных проверок Счетной палатой Российской Федерации и Федеральным казначейством годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных субъектов, проводимых в соответствии с подпунктом 4 пункта 4 статьи 130 Бюджетного кодекса, не осуществляется.

18. При наличии нарушений бюджетного законодательства и (или) условий соглашений всеми высокодотационными субъектами, установленных Минфином России по результатам мониторинга в 2017 году, решения о приостановлении предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности были приняты Минфином России только в отношении Республики Алтай (приказ Минфина России от 28 июля 2017 года № 564) и Республики Ингушетия (приказы Минфина России от 31 июля 2017 года № 569, от 31 июля 2017 года № 570).

19. Осуществляемая Минфином России оценка качества управления региональными финансами в соответствии с приказом Минфина России от 3 декабря 2010 года № 552 в качестве контроля за соблюдением высокодотационными субъектами бюджетного законодательства и условий заключенных соглашений не является достаточно объективной и всесторонней.

Так, в размещенной на официальном сайте Минфина России информации о соблюдении высокодотационными субъектами требований Бюджетного кодекса за 2017 год, сформированной в соответствии с приложением № 2 к Порядку осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами, утвержденному приказом Минфина России от 3 декабря 2010 года № 552, Республика Алтай не была отмечена как нарушившая требования Бюджетного кодекса, Республика Ингушетия указана как допустившая одно нарушение при наличии двух.

Вместе с тем в 2017 году в связи с нарушением республиками Алтай и Ингушетия предельного объема государственного долга субъектов Российской Федерации, а также нарушением Правительством Республики Ингушетия требований, предусмотренных пунктом 2.1.1 соглашения 2014 года в части соблюдения требований бюджетного законодательства, Минфином России были приняты решения о приостановлении предоставления указанным субъектам Российской Федерации дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Однако, по данным рейтинга субъектов Российской Федерации по качеству управления региональными финансами, составленного Минфином России, по сравнению с 2016 годом у республик Алтай и Ингушетия улучшилось качество управления региональными финансами: Республика Алтай отнесена к субъектам Российской Федерации с высоким качеством управления региональными финансами, Республика Ингушетия - с надлежащим качеством.

Кроме того, в рейтинге за 2017 год при наличии трех фактов нарушений требований Бюджетного кодекса Чеченская Республика отнесена к субъектам Российской Федерации с надлежащим качеством управления региональными финансами.

Предложения

1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации.

2. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В.Росляк




ОТЧЕТ 
о результатах экспертно-аналитического мероприятия 
«Оценка полноты, обоснованности, результативности 
и эффективности расходования в 2016-2017 годах и истекшем 
периоде 2018 года средств федерального бюджета, 
направленных учреждениям, подведомственным 
федеральным органам, на финансовое обеспечение 
предоставления государственных услуг в сфере культуры»

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: пункт 3.11.0.7 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Организация, осуществление, финансовое обеспечение, результаты деятельности учреждений, осуществляющих предоставление государственных услуг в сфере культуры, подведомственных федеральным органам власти.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

1. Оценить нормативно-правовое регулирование предоставления государственных услуг (выполнения работ) в сфере культуры бюджетными, автономными и казенными учреждениями, подведомственными федеральным органам.

2. Провести анализ формирования объема финансового обеспечения оказания государственных услуг (выполнения работ) учреждениями культуры.

3. Определить достижение плановых значений показателей оказания государственных услуг (выполнения работ) учреждениями культуры.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия (по запросам)

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации [107] (г. Москва); Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (г. Москва); Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (г. Москва); Министерство просвещения Российской Федерации[1] (г. Москва); Федеральное агентство железнодорожного транспорта (г. Москва); Федеральное агентство морского и речного транспорта (г. Москва); Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (г. Москва); Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (г. Москва); Министерство обороны Российской Федерации (г. Москва); Управление делами Президента Российской Федерации (г. Москва); Министерство спорта Российской Федерации (г. Москва); Федеральное агентство связи (г. Москва); Министерство культуры Российской Федерации (г. Москва); федеральные государственные бюджетные, автономные и казенные учреждения культуры, подведомственные вышеуказанным министерствам и ведомствам (за исключением учреждений, подведомственных Минкультуры России).

Исследуемый период: 2016-2017 годы и I полугодие 2018 года.

Срок проведения экспертно-аналитического мероприятия: февраль-ноябрь 2018 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

При подготовке отчета использованы материалы, представленные по запросам Счетной палаты Российской Федерации: 13 федеральными органами исполнительной власти; 123 федеральными бюджетными, автономными и казенными учреждениями (20 музеев, 6 театров, 7 концертных организаций, 7 библиотек (в том числе 1 обособленное подразделение), 1 военно-патриотический парк, 82 учреждения культурно-досугового типа); результаты контрольного мероприятия «Проверка полноты, обоснованности, результативности и эффективности расходования в 2016-2017 годах и истекшем периоде 2018 года средств федерального бюджета, направленных учреждениям, подведомственным федеральным органам, на финансовое обеспечение предоставления государственных услуг в сфере культуры» (далее - контрольное мероприятие); сведения федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций культуры за 2016-2017 годы, представленные ФГБУК «Главный информационно-вычислительный центр Министерства культуры Российской Федерации» (далее - ГИВЦ); оперативные данные за I полугодие 2018 года объектов мероприятия.

Цель 1. Оценка нормативно-правового регулирования предоставления государственных услуг (выполнения работ) в сфере культуры 
бюджетными, автономными и казенными учреждениями, 
подведомственными федеральным органам

1.1. В настоящее время сфера культуры отличается многофункциональностью, которая требует развития современных институтов управления. Культурная политика является одной из сторон формирования и совершенствования социальной политики государства.

Анализ международного опыта реализации культурной политики в европейских странах показал, что главные направления британской культурной политики - поддержка искусства, обеспечение доступа молодежи к культурной деятельности, поддержка программы «Город культуры» (поощрение культурного туризма), помощь организациям культуры в поиске новых источников финансирования и продвижение британской культуры за рубежом.

Основными принципами государственной культурной политики Германии являются: децентрализация, государственная поддержка и разнообразие. Культурная политика Финляндии строится на правилах горизонтальной и вертикальной децентрализации. Горизонтальная децентрализация - это передача ответственности за политические и финансовые решения независимым организациям, профессиональным ассоциациям и союзам, которые консультируют Министерство культуры и образования. Вертикальная децентрализация - распределение полномочий и средств от центрального правительства муниципалитетам.

Главные направления государственной культурной политики Российской Федерации определены Основами государственной культурной политики, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2014 года № 808 (далее - Основы государственной культурной политики), и являются неотъемлемой частью Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 (далее -Стратегия национальной безопасности Российской Федерации).

В соответствии с разделом IV Основ государственной культурной политики целями государственной культурной политики являются, в том числе сохранение исторического и культурного наследия, обеспечение доступа граждан к знаниям, информации, культурным ценностям [108] .

В соответствии с разделом III Основ государственной культурной политики субъектами государственной культурной политики являются, в том числе, органы государственной власти Российской Федерации и организации культуры.

Полномочия федеральных органов государственной власти в области культуры установлены статьей 37 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее - Закон № 3612-1). В соответствии с положениями статьи 3 Закона № 3612-1 культурная деятельность - деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. В соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года № 590 (далее - Положение № 590), федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, является Минкультуры России.

В соответствии с пунктом 82 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации укреплению национальной безопасности в области культуры способствует, в том числе, улучшение материально-технической базы организаций культуры.

По данным федерального статистического наблюдения, по состоянию на 1 января 2018 года в Российской Федерации в отрасли культуры осуществляют деятельность 83170 учреждений культуры, из них: 37414 библиотек, 42015 культурно-досуговых учреждений, 649 театров, 350 концертных организаций [109] . В соответствии с приказом Минкультуры России от 27 декабря 2017 года № 2238 «О координации деятельности организаций, находящихся в ведении Министерства культуры Российской Федерации», по состоянию на 1 сентября 2018 года Минкультуры России координирует деятельность 121 федерального государственного учреждения культуры (по указанным видам искусств).

Федеральные государственные учреждения, осуществляющие оказание государственных услуг (выполнение работ) в сфере культуры, функции и полномочия учредителей в отношении которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти, не относящиеся к сфере культуры (далее - отраслевые ФОИВ,) по типу делятся на бюджетные, казенные и автономные, в связи с чем отмечаются различные подходы к организации ведения их деятельности, финансового обеспечения и контроля. Так, из 123 анализируемых учреждений (с учетом 6 филиалов): 54 являются бюджетными, 65 - казенными (с учетом 10 учреждений, тип которых учредителем не установлен), 4 - автономными.

В целях выработки управленческих решений, в том числе по развитию отрасли необходимым и эффективным инструментом, представляется федеральное статистическое наблюдение. Выполняя функции сбора, систематизации и анализа сведений, характеризующих экономическое и социальное развитие общества, государственная статистика является инструментом точных данных для управленческих нужд.

В соответствии с пунктом 4 статьи 2 Федерального закона от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 282-ФЗ) федеральные органы государственной власти, являясь субъектами официального статистического учета, осуществляют формирование официальной статистической информации в установленной сфере деятельности. В сфере культуры формирование официальной статистической информации осуществляет Минкультуры России.

В 2016-2018 годах учет количества учреждений культуры, в том числе подведомственных отраслевым ФОИВ, осуществлялся в рамках федерального статистического наблюдения на основании статистического инструментария, утвержденного приказом Росстата 7 декабря 2016 года № 764 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством культуры Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций культуры» (далее - приказ Росстата № 764).

Следует отметить, что пунктом 2 приказа Росстата № 764 предусмотрено представление сведений по формам федерального статистического наблюдения в сфере культуры респондентами в Минкультуры России. Таким образом, функции по своду данных на основании форм федерального статистического наблюдения в сфере культуры осуществляет Минкультуры России.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено отсутствие полных и достоверных данных федерального статистического наблюдения в сфере культуры.

Анализ нормативных правовых актов отраслевых ФОИВ, осуществляющих функции и полномочия учредителя федеральных учреждений культуры, и данных федерального статистического наблюдения в части состава бюджетных, автономных и казенных учреждений по типам и видам искусств показал, что по состоянию на 1 января 2018 года в ведении отраслевых ФОИВ находится 164 федеральных государственных учреждения культуры (14 библиотек, 27 музеев, 6 театров, 110 культурно-досуговых учреждений, 7 концертных организаций), или 57,5 % общего количества федеральных государственных учреждений культуры (285 единиц) (приложение № 2, приложения в Бюллетене не публикуются). Наибольшее количество учреждений культуры отмечается в ведении Минобороны России - 108 ед. (с учетом филиалов).

Вместе с тем, по данным федерального статистического наблюдения, по состоянию на 1 января 2018 года в ведении отраслевых ФОИВ находятся 93 учреждения, осуществляющих деятельность в сфере культуры, что составляет только 57,5 % числа учреждений культуры, подведомственных отраслевым ФОИВ.

Например, в своде данных федерального статистического наблюдения по состоянию на 1 января 2018 года по форме № 6-НК «Сведения об общедоступной (публичной) библиотеке» Минкультуры России отсутствуют данные по 11 библиотекам, подведомственным отраслевым ФОИВ (55 % общего количества библиотек), форма № 8-НК «Сведения о деятельности музея» не содержит сведений по 13 музеям, подведомственным отраслевым ФОИВ (48 % общего количества музеев), форма № 9-НК «Сведения о деятельности театра» - по 5 из 6 театров, что свидетельствует о несоблюдении субъектами официального статистического учета принципов согласованности действий, полноты и достоверности официальной статистической информации, установленных пунктами 1 и 6 статьи 4 Федерального закона № 282-ФЗ, и приводит к искажению консолидированной статистической отчетности в сфере культуры.

Так, Минкультуры России в федеральном статистическом наблюдении не учитываются сведения о деятельности библиотек, подведомственных Управлению делами Президента Российской Федерации (далее - Управление делами), Минобороны России, Минстрою России, Минобрнауки России (ФАНО до 15 мая 2018 года), о деятельности музеев, находящихся в ведении Росгидромета, Росморречфлота, Минспорта России, Рослесхоза, о деятельности театра Государственного Кремлевского Дворца «Кремлевский балет» ФГБУК «Государственный Кремлевский Дворец», подведомственного Управлению делами. Кроме того, в 2016-2017 годах федеральное статистическое наблюдение концертных организаций, подведомственных отраслевым ФОИВ, не осуществлялось.

Следует отметить, что отсутствие полной и достоверной статистической информации не позволяет оценить фактический уровень достижения показателей, установленных в государственной программе Российской Федерации «Развитие культуры и тур