РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №9 (сентябрь) 2019 г.

Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации №9 (261) 2019 год                            


Содержание

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования средств федерального бюджета, направленных в 2016–2018 годах и истекшем периоде 2019 года на реализацию мероприятий по совершенствованию государственной системы медико-социальной экспертизы» С.Ю.ОРЛОВА

 

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ проблем установления и классификации неналоговых платежей и платежей, имеющих признаки налогов» С.И.ШТОГРИН.................................................................

 

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности  в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года, направленных на развитие концертной деятельности в Российской Федерации»  М.А.МЕНЬ.......................................................................................................

 

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности мер государственной поддержки, включая использование бюджетных средств, выделенных в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года на поддержку развития концертной деятельности в Российской Федерации, включая создание виртуальных концертных залов в городах Российской Федерации» М.А.МЕНЬ...............

 

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Аудит эффективности мер государственной поддержки  медицинской промышленности»   С.А.АГАПЦОВ, М.А.МЕНЬ.......................................................................................................

 

 

Отчет
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка эффективности использования средств
федерального бюджета, направленных в 2016–2018 годах
и истекшем периоде 2019 года на реализацию мероприятий
по совершенствованию государственной системы
медико-социальной экспертизы»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

2 августа 2019 года

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункты 3.10.0.5, 3.10.0.5.1, 3.10.0.5.2, 3.10.0.5.3, 3.10.0.5.4 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет контрольного мероприятия

Деятельность органов государственной власти Российской Федерации и иных организаций по использованию средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий по совершенствованию государственной системы медико-социальной экспертизы (далее – МСЭ), достижение показателей повышения уровня заработной платы врачей и медицинских работников (медицинского персонала), установленных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 (далее – Указ № 597), а также реализация мер государственной политики по достижению национальных целей развития, определенных Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации Д.А.Медведевым 29 сентября 2018 года (далее – ОНДП), в целях реализации положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 (далее – Указ № 204).

Объекты проверки

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее – Минтруд России), ФГБУ «Федеральное бюро МСЭ» Минтруда России (далее – ФБ МСЭ), ФКУ «Главное бюро МСЭ по Ставропольскому краю» Минтруда России (далее – ГБ МСЭ по Ставропольскому краю), ФКУ «Главное бюро МСЭ по Московской области» Минтруда России (далее – ГБ МСЭ по Московской области).

Срок проведения контрольного мероприятия

Январь–июль 2019 года.

Цели контрольного мероприятия

  1. Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы деятельности государственной системы МСЭ, в том числе основных мероприятий 3.4 и 3.5 подпрограммы «Совершенствование государственной системы МСЭ» государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2020 годы.
  2. Проверка эффективности использования средств федерального бюджета, направленных на реализацию мероприятий по совершенствованию государственной системы МСЭ.
  3. Анализ реализации мероприятий по информатизации, в том числе разработки и практики применения (использования) информационных систем, созданных в целях совершенствования системы МСЭ.

Проверяемый период деятельности

2016–2018 годы, истекший период 2019 года (при необходимости более ранние периоды).

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами
и деятельности объектов проверки

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, в том числе реабилитации инвалидов и проведения МСЭ, является Минтруд России[1].

Федеральным законом от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 181-ФЗ) определено понятие «инвалид» и правовые основы признания гражданина инвалидом. В зависимости от степени выраженности расстройств функций организма устанавливается одна из трех групп инвалидности либо категория «ребенок-инвалид» (до 18 лет) на срок либо бессрочно[2].

Также Федеральным законом № 181-ФЗ определены понятие МСЭ[3], правовые основы деятельности учреждений МСЭ, их задачи, порядок и процедуры проведения независимой оценки качества оказываемых услуг учреждениями МСЭ.

МСЭ проводится федеральными государственными учреждениями МСЭ (далее – учреждения МСЭ)[4] в соответствии с законодательством о социальной защите инвалидов[5].

Структура МСЭ насчитывает 86 учреждений, из которых 85 – Минтруда России и 1 – главное бюро МСЭ ФМБА России (далее – ГБ МСЭ ФМБА), в составе которого 44 бюро МСЭ в 30 регионах, осуществляющих экспертизу работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и населения отдельных территорий (далее – отдельных отраслей и территорий).

По данным Всемирной организации здравоохранения, инвалиды составляют около 10 % от всего населения мира. В России на начало 2019 года инвалиды составляли 11 947 тыс. человек, или 8,1 % от общей численности населения, из них: в трудоспособном возрасте – 29 %, старше трудоспособного возраста – 65,2 %, дети-инвалиды – 5,6 %. По данным Росстата, на фоне положительной динамики снижения общей численности инвалидов на 2 % ежегодно наблюдается рост детской инвалидности примерно на 2,5 % (или 18 тыс. человек) ежегодно.

В 2016–2018 годах в учреждения МСЭ Минтруда России обратились 8 566,5 тыс. человек (в том числе 1 113,6 тыс. детей), из них: с целью установления инвалидности – 7 380,9 тыс. граждан (в том числе 1 008,5 тыс. детей), из которых впервые – 2 550 тыс. человек (в том числе 262,1 тыс. детей), повторно – 4 830,9 (в том числе 746,4 тыс. детей). Инвалидами признаны 6 799,8 тыс. граждан (в том числе 944 тыс. детей), или 92,1 %, из них впервые – 2 192,4 тыс. человек (в том числе 223,1 тыс. детей), повторно – 4 607,4 тыс. человек (в том числе 720,9 тыс. детей).

До 2016 года основной причиной инвалидности взрослых были болезни системы кровообращения, с 2017 года – злокачественные новообразования, а первичной детской инвалидности – психические расстройства и расстройства поведения, болезни нервной системы, врожденные аномалии.

По данным ФБ МСЭ, показатель уровня первичной инвалидности имеет тенденцию к снижению и в 2018 году составил в среднем по России 54,8 на 10000 взрослого населения. При этом самый высокий уровень первичной инвалидности среди взрослого населения наблюдался в Южном федеральном округе (Чеченская Республика – 82,7), а самый низкий – в Уральском федеральном округе (Ямало-Ненецкий автономный округ – 22,6). Самый высокий уровень первичной детской инвалидности на 10000 детского населения также наблюдался в Чеченской Республике – 73,6, Республике Ингушетия – 56,9 и Республике Дагестан – 38,3), а самый низкий – в Астраханской области – 16,2.

Единственным регионом, в котором отмечался рост числа инвалидов среди взрослого населения, была Республика Дагестан. При этом доля признанных инвалидами в Республике Дагестан в 2016–2018 годах составляла более 30 % от показателей по Северо-Кавказскому федеральному округу в целом.

В условиях увеличения продолжительности жизни и старения населения здоровье и трудоспособность граждан приобретает особую социальную ценность как потенциал, обеспечивающий развитие общества. Инвалидность и инвалидизация населения являются важнейшими показателями общественного здоровья и имеют как медицинское, так и социально-экономическое значение.

В этой связи совершенствование системы МСЭ – повышение качества, объективности, доступности и эффективности медико-социальных экспертных и реабилитационных услуг, приведение принципов и механизмов их осуществления в соответствие с требованиями Конвенции о правах инвалидов, осуществление статистического наблюдения за социально-экономическим положением инвалидов и их демографическим составом – позволит своевременно выявлять социальные и медико-биологические причины инвалидности, оценивать практическое выполнение индивидуальных программ реабилитации, а также принимать стратегические решения, направленные на профилактику инвалидности.

Результаты контрольного мероприятия

  1. Совершенствование системы МСЭ осуществляется Минтрудом России в рамках положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[6], Концепции совершенствования государственной системы медико-социальной экспертизы и реабилитации инвалидов (далее – Концепция)[7]. Согласно докладу Минтруда России в основном запланированные мероприятия Концепции реализованы.

Вместе с тем нерешенным остается вопрос межведомственного взаимодействия в электронном виде медицинских организаций и учреждений МСЭ, о чем свидетельствует сохранившаяся практика передачи направлений на МСЭ на бумажном носителе.

С 2016 года совершенствование системы МСЭ осуществляется в рамках подпрограммы 3 «Совершенствование государственной системы медико-социальной экспертизы» (далее – Подпрограмма) государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2015 года № 1297[8] (далее – ГП «Доступная среда»), основными направлениями которой являются:

План мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию государственной системы МСЭ на период до 2020 года утвержден Минтрудом России 20 мая 2017 года, и включил в себя два направления – совершенствование научно-методического и правового обеспечения МСЭ и повышение качества и доступности предоставления услуг по МСЭ.

Из 28 мероприятий «дорожной карты» Минтрудом России выполнено в срок 12, позже срока – 4, не наступил срок исполнения – 8, признано Минтрудом России не нуждающимися в дальнейшей реализации – 3, не выполнено 2 мероприятия: не завершена разработка и внедрение в деятельность учреждений МСЭ классификаций и критериев, используемых при освидетельствовании граждан в возрасте до 18 лет (плановый срок – III квартал 2018 года), и не принят нормативный правовой акт об утверждении новых критериев определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (плановый срок – II квартал 2019 года). Утверждение данных классификаций и критериев Минтруд России планирует завершить в 2019 году.

Анализ нормативно-правовой базы показал, что несмотря на проводимую работу по ее совершенствованию Минтрудом России функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию МСЭ осуществляются на недостаточном уровне, системность и комплексность этой работы в полном объеме не обеспечены.

В целях совершенствования классификаций и критериев, используемых при проведении МСЭ (пункт 1 «дорожной карты»), приняты законодательные акты, обеспечивающие возможность достижения и сохранения максимальной независимости, реализации физических, умственных, социальных и профессиональных способностей инвалида и его полного вовлечения во все аспекты жизни общества, а также разработан ряд нормативных правовых актов и методических документов, направленных на уменьшение субъективных оценок экспертов учреждений МСЭ при установлении инвалидности.

В частности, с 1 января 2016 года[9] предусмотрено установление различных по тяжести групп инвалидности и категории «ребенок-инвалид» в зависимости от степени выраженности нарушенных функций организма, введено понятия «абилитация», а также формирование и ведение федерального реестра инвалидов (далее – ФГИС ФРИ) с 1 января 2017 года.

В целях совершенствования межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде в части обмена сведениями об инвалиде и рекомендованных ему реабилитационных и абилитационных мероприятиях (ИПРА) в статью 11 Федерального закона № 181-ФЗ внесены изменения[10], согласно которым учреждения МСЭ направляют выписки из ИПРА в органы, реализующие мероприятия ИПРА, которые затем предоставляют информацию о результатах ее исполнения в учреждения МСЭ. В целях реализации указанных норм Минтрудом России приняты приказы, регулирующие вопросы межведомственного взаимодействия[11].

Вместе с тем в статью 8 Федерального закона № 181-ФЗ внесены изменения[12], согласно которым МСЭ проводится учреждениями МСЭ, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, то есть исключительно Минтруду России.

При этом Минтруд России осуществляет функции по проведению МСЭ, за исключением МСЭ работников организаций отдельных отраслей и территорий по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации[13], проведение МСЭ для которых осуществляет ФМБА России через находящееся в его ведении ГБ МСЭ ФМБА[14].

Согласно информации ГБ МСЭ ФМБА с 6 марта 2018 года по 31 марта 2019 года ГБ МСЭ ФМБА освидетельствовано 38 306 граждан, из которых 28 202 признаны инвалидами и им назначены пенсии по инвалидности, выплаты ЕДВ, установлены льготы по оплате ЖКХ, разработаны ИПРА. С учетом только среднего размера пенсии и ЕДВ по 3 группе инвалидности сумма выплат, произведенная на основании решений ГБ МСЭ ФМБА, составила 2 928 477,9 тыс. рублей (расчетно).

Вместе с тем положения статьи 8 Федерального закона № 181-ФЗ не распространялись на указанное учреждение МСЭ, находящееся в ведении ФМБА России.

Федеральным законом от 18 июля 2019 года № 184-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и признании утратившим силу пункта 16 части 6 статьи 7 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ) в статью 8 Федерального закона № 181-ФЗ внесены изменения, согласно которым МСЭ осуществляется федеральными учреждениями МСЭ, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, определяемому Правительством Российской Федерации.

Формы сводной статистической отчетности[15] формируются ФБ МСЭ без учета отчетности ГБ МСЭ ФМБА. В связи с принятием Федерального закона № 184-ФЗ формы сводной статистической отчетности нуждаются в корректировке в части включения в показатели статистических форм отчетности ГБ МСЭ ФМБА.

Дополнительно отмечаем, что Административный регламент по предоставлению государственной услуги по проведению МСЭ[16], Порядок организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы, утвержденный приказом Минтруда России от 11 октября 2012 года № 310н, уставы учреждений МСЭ (выборочно) не учитывают изменений законодательства Российской Федерации в части осуществления учреждениями МСЭ с 2016 года функции по разработке не только индивидуальных программ по реабилитации, но и по абилитации инвалидов (ИПРА), в связи с чем не соответствуют статье 8 Федерального закона № 181-ФЗ.

Кроме того, в соответствии со статьей 8 Федерального закона № 181-ФЗ на учреждения МСЭ возложено в том числе определение причины смерти инвалида в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление мер социальной поддержки семье умершего. При этом пункт 7 Порядка № 310н не предусматривает осуществление ФБ МСЭ указанной функции. Следует отметить, что данная функция предусмотрена уставом ФБ МСЭ[17] (далее – Устав), и фактически им осуществляется.

В соответствии с пунктом 7 Порядка № 310н ФБ МСЭ осуществляет в том числе функцию по определению стойкой утраты трудоспособности, при этом Уставом на ФБ МСЭ она не возложена, вместе с тем фактически осуществляется учреждением.

В отношении граждан, признанных инвалидами, сохраняется возможность одностороннего отказа от реализации ИПРА или ее части, что снижает эффективность комплексного подхода при реализации ИПРА. При этом вопросы результативности ИПРА и эффективности расходов на реализацию ИПРА требуют дополнительного изучения.

Так, при признании гражданина инвалидом[18] разрабатывается ИПРА, цель которой – максимальное восстановление жизненных функций организма инвалида. При успешной реализации ИПРА инвалидность снимается или снижается ее степень, в противном случае – устанавливается бессрочно.

ИПРА обязательна для исполнения органами власти и организациями независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, тогда как для инвалида[19] носит рекомендательный характер[20]. Включенные в ИПРА реабилитационные и абилитационные мероприятия (медицинские, социальные, профессиональные и т.д.), технические средства реабилитации и услуги предоставляются инвалиду бесплатно.

В частности, обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации (далее – ТСР) осуществляется за счет средств федерального бюджета, а исполнение мероприятий ИПРА – за счет средств ОМС (медицинская реабилитация) и региональных (муниципальных) бюджетов (социальная, профессиональная, физкультурно-оздоровительная реабилитация).

Доля обратившихся инвалидов за реализацией мероприятий по медицинской реабилитации составляет практически 100 %, что объясняется возможностью получения бесплатного дополнительного лекарственного обеспечения[21], в то время как доля обратившихся инвалидов за выполнением иных реабилитационных мероприятий в Ставропольском крае и Московской области варьируется от 8 % до 65 %.

Указанное также свидетельствует о том, что в силу сложившегося подхода законодателя к лекарственному обеспечению населения, часть граждан, имеющих заболевания (особенно хронические), вынуждена прибегать к получению инвалидности и последующему поддержанию статуса инвалида с целью получения бесплатных лекарственных препаратов.

Так, больным ревматоидным артритом требуется пожизненная лекарственная терапия, которая позволит сохранить все функции организма. При установлении гражданину, больному ревматоидным артритом, инвалидности, его лекарственное обеспечение осуществляется в соответствии с Перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2019 год, а также перечнем лекарственных препаратов для медицинского применения и минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи, утвержденным распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2018 года № 2738-р (далее – Перечень № 2738-р), который содержит современные эффективные лекарственные препараты, позволяющие сохранить все функции организма и добиться стойкой ремиссии.

В период ремиссии, компенсируя функции организма, при повторном освидетельствовании инвалидность снимается и бесплатные препараты, включенные в Перечень № 2738-р, отменяются.

Как только инвалидность снимается, лекарственное обеспечение гражданина осуществляется по Перечню групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1994 года № 890, который не обновлялся с 14 февраля 2002 года и не содержит современных лекарственных препаратов, направленных на лечение ревматоидного артрита, как Перечень № 2738-р.

Вследствие отмены лекарственных препаратов у указанных выше граждан наступает обострение и больной снова становится инвалидом, но в более тяжелой степени. Повторное назначение лечения оказывается менее эффективным.

По данным ГБ МСЭ по Московской области, в 2018 году из числа больных ревматоидным артритом 796 было признано инвалидами. Расходы только на их пенсионное обеспечение (с учетом размера пенсии по 3 группе инвалидности и ЕДВ), без учета льгот по оплате ЖКХ, транспорта и иных, составляют (расчетно) 130 млн рублей ежегодно.

Несмотря на поручение Президента Российской Федерации В.В.Путина от 17 декабря 2018 года № Пр-2420[22] о совершенствовании механизма обеспечения граждан лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих, и хронических заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни гражданина или инвалидности, проблема пока не решена. При этом выполнение указанного поручения позволит сохранять ремиссию здоровья граждан, находящихся в группе риска по заболеваниям, приводящим к инвалидности, что будет способствовать снижению числа инвалидов и нагрузки на МСЭ, а также реальной экономии бюджетных средств.

В целях открытости и доступности предоставления услуги по проведению МСЭ Федеральным законом от 5 декабря 2017 года № 392-ФЗ в Федеральный закон № 181-ФЗ внесены изменения, согласно которым одной из форм общественного контроля[23] является система независимой оценки качества оказания услуг учреждениями МСЭ (далее – НОК)[24]. НОК проводится Общественным советом по независимой оценке качества, сформированным Общественной палатой Российской Федерации при Минтруде России[25].

По состоянию на 30 апреля 2019 года Общественный совет не рассматривал основные итоги работы по проведению НОК и, как следствие, информация о результатах НОК Министерством на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в сети Интернет не размещена, что нарушает права граждан на получение информации о качестве условий оказания услуг МСЭ.

Анализ обращений граждан показал, что наибольшее их количество в ГБ МСЭ по Московской области и ФБ МСЭ 45 % и 50 % соответственно связано с несогласием граждан с решением о непризнании лица инвалидом и об установленной группе инвалидности, а в ГБ МСЭ по Ставропольскому краю доля таких жалоб составляет порядка 35 %, наибольшая доля обращений граждан (60 %) – просьбы о разъяснениях порядка и условий проведения МСЭ, установлении категории «ребенок-инвалид» и группы инвалидности, причины инвалидности и разработки ИПРА.

В ходе проверки 500 личных дел граждан установлено, что состав документов сформирован в основном в соответствии с требованиями Правил № 95, нарушения срока рассмотрения заявлений граждан не выявлены.

В нарушение Правил № 95 в отдельных делах, сформированных в ряде бюро ГБ МСЭ по Московской области, отсутствовали заявления граждан на предоставление услуги по МСЭ, а также описания анамнезов заболевания и жизни и результаты реабилитационных или абилитационных мероприятий в направлениях, выданных медицинскими организациями.

Кроме того, в нарушение пункта 29 Административного регламента ГБ МСЭ по Московской области принимались заявления граждан о предоставлении государственной услуги по проведению МСЭ, в которых не была указана информация о согласии (несогласии) на обработку персональных данных.

В соответствии с планами проверок Минтруда России в 2016–2018 годах в плановом порядке проведена 21 проверка учреждений МСЭ, внепланово – 3 проверки. Таким образом, за три года проверена незначительная часть учреждений МСЭ. При сохранении существующей динамики каждое ГБ МСЭ будет проверяться не чаще одного раза в 10 лет.

Нерешенность задачи по установлению нормативов формирования кадрового состава учреждений МСЭ[26] также негативно влияет на реализацию прав граждан при получении услуги МСЭ и формирует риски нарушения прав граждан на своевременное и качественное ее получение.

Так, количество бюро МСЭ определяется из расчета одно бюро на 70-90 тысяч населения[27]. В зависимости от уровня, структуры заболеваемости и инвалидности бюро и экспертные составы образуются из общего, специализированного[28] и смешанного профилей. Количество экспертных составов определяется в зависимости от количества бюро.

В то же время ни Порядок № 310н, ни какие-либо иные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере МСЭ, не раскрывают термины «экспертный состав» и бюро «смешанного профиля», «общего профиля», «специализированного профиля», не содержат рекомендуемые штатные нормативы, что приводит к неоднозначному толкованию и нарушению нормативных правовых актов.

Кроме того, отсутствие нормативов формирования кадрового состава учреждений МСЭ приводит к тому, что в рамках одной трудовой функции нагрузка специалистов бюро различного профиля существенно различается.

В нарушение Порядка № 310н, согласно которому в состав бюро (экспертного состава) входят не менее 3 специалистов, формируемых из врачей по МСЭ (не менее одного), психологов, специалистов по реабилитации[29], в Московской области и Ставропольском крае отдельные бюро не имеют психолога и специалиста по реабилитации, при этом в состав бюро включены старшая медицинская сестра, медицинский регистратор, программист, водитель и другие, а в ФБ МСЭ – санитар, делопроизводитель, сестра-хозяйка, кастелянша, уборщик.

В нарушении Порядка № 310н[30] в Московской области специализированные бюро для освидетельствования лиц до 18 лет и для больных туберкулезом не созданы.

Количество действующих бюро в Московской области в 2018 году было в 2 раза меньше расчетного. Нагрузка на одно бюро превышала аналогичную в Ставропольском крае более чем в 1,5 раза и составила 2 905 экспертиз в год, а по отдельным бюро – значительно превысила среднюю по области: бюро № 25 (г. Красногорск) – 4966, бюро № 29 (г. Люберцы) – 4985, бюро № 38 (г. Одинцово) – 4360, бюро № 55 (г. Сергиев-Посад) – 4527, бюро № 70 (г. Щелково) – 4999, что почти в 4 раза выше установленных нормативов.

Таким образом, в отсутствие психологов и специалистов по реабилитации в составе бюро, повышенной нагрузки на бюро при отсутствии специализированных бюро нагрузка на врача по МСЭ возрастает в разы.

Возможность получения объективного заключения МСЭ зависит от компетентности врача-эксперта, полноты и правильности применяемых методов (методик), способов; объективной незаинтересованности эксперта в том или ином результате заключения МСЭ; независимости врача-эксперта в части производства экспертизы от руководителя бюро МСЭ и других лиц, способных повлиять на результаты заключения.

В ряде случаев при формальной коллегиальности и наличии персональной ответственности процесс принятия решения об установлении инвалидности сводится всего к одному экспертному мнению – мнению одного врача по МСЭ в составе бюро.

Не менее значимым для МСЭ и ее объективизации является вопрос о компетентности эксперта в решении поставленных ему задач. Приказом Минтруда России от 5 декабря 2013 года № 715н утвержден профессиональный стандарт «Специалист по МСЭ» (далее – профстандарт), в котором закреплены требования к образованию и обучению, а также особые условия допуска к работе (наличие сертификата специалиста по специальности «МСЭ»). Однако требования к опыту практической работы специалиста МСЭ отсутствуют.

Профстандартом предусмотрено, что в своей деятельности врач по МСЭ руководствуется указаниями руководителя бюро МСЭ. Указанное положение заведомо ставит врача по МСЭ не в положение эксперта – лица, самостоятельно (либо в составе комиссии) принимающего юридически значимое решение, а исполнителя.

Положение врача-эксперта в настоящее время четко не определено. Неопределенным является также правовое положение психологов, специалистов по реабилитации и других лиц, входящих в состав комиссий МСЭ. Требования к компетенции для иных (немедицинских) специалистов МСЭ[31] определены фрагментарно.

Неурегулированное правовое положение врачей по МСЭ негативно влияет на приток кадров в учреждения МСЭ и отражается на реализации прав граждан на получение услуги по МСЭ и снижает ее доступность.

Так, МСЭ является медицинской деятельностью[32] и подлежит лицензированию[33], врачи по МСЭ отнесены к медицинским работникам[34], на них распространяется действие Указа № 597, а также входят в Номенклатуру специальностей специалистов, имеющих высшее медицинское и фармацевтическое образование[35]. Для занятия должности «Врач по МСЭ» необходимо дополнительное послевузовское образование или переподготовка по специальности «МСЭ»[36].

Вместе с тем ни врачи по МСЭ, ни учреждения МСЭ не входят в Список должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения[37].

Принимая во внимание положительную судебную практику[38] по засчитыванию в стаж работы, дающий право на досрочное назначение трудовой пенсии в учреждениях МСЭ, список профессий[39] нуждается в корректировке.

Трудовым кодексом Российской Федерации (далее – Трудовой кодекс) для медицинских работников устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени[40]. Однако Перечень должностей и (или) специальностей медицинских работников, организаций, а также отделений, палат, кабинетов и условий труда, работа в которых дает право на сокращенную рабочую неделю, включает только специализированные фтизиатрические и психиатрические бюро[41]. В связи с этим работники иных профилей бюро МСЭ находятся в неравноценном положении относительно работников учреждений здравоохранения, что также может быть одним из факторов, негативно влияющих на приток врачей в МСЭ.

В частности, в связи с неукомплектованностью кадрами в Московской области в 2019 году временно прекращена деятельность 31 бюро.

На 1 января 2019 года штатная численность работников системы МСЭ составила 25 443,9 единицы, из них фактически заняты – 17 283,75 единицы (67,9 %), штатная численность врачей по МСЭ – 9 241,5 единицы, из которых фактически заняты – 6 324,95 единицы (68,4 %). Средний возраст врача по МСЭ – 52,3 года, из которых: 32,4 % (2 313 человек) составляют врачи 55–65 лет, 28,1 % (2 005 человек) – 45–55 лет, 12 % (869 человек) – старше 65 лет и 10 % (721 человек) – молодые специалисты до 35 лет.

Права граждан при проведении МСЭ до настоящего времени комплексно не закреплены в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность МСЭ. Во многом они носят декларативный характер, а фактическая защита прав граждан затруднена.

Так, права граждан при проведении МСЭ сведены к праву знакомиться с документами МСЭ, а также к обжалованию действий/бездействий, нарушающих их права. Согласно разделу VI Правил № 95 обжалование решения бюро проводится по общему правилу в главном бюро МСЭ; обжалование решения главного бюро – в ФБ МСЭ; решение обжалуется в месячный срок – ФБ МСЭ проводит МСЭ, по результатам которой выносится решение[42]. Вынесенные решения могут быть обжалованы гражданином в судебном порядке.

По вопросам, требующим специальных знаний, судом назначается экспертиза. В качестве экспертов по общему правилу назначаются врачи – работники МСЭ, которые при формальной незаинтересованности представляют то же профессиональное сообщество.

При этом услугу МСЭ можно получить только в государственных учреждениях МСЭ, так как Минтрудом России в декабре 2017 года принято решение о преждевременности введения института независимой МСЭ, обоснованность которого в ходе проверки не нашла подтверждения.

Таким образом, несмотря на то, что Минтрудом России проводится работа по модернизации нормативно-правовой базы, направленной на объективизацию принимаемых решений МСЭ[43], изменения сопровождаются отсутствием комплексного подхода, что приводит к системным недостаткам в работе МСЭ, а нормативно-правовая база нуждается в доработке.

  1. 2С 2011 года на реализацию ГП «Доступная среда»[44] направлено 309 833,9 млн рублей, из них: на обеспечение условий доступности – 29 374,8 млн рублей (9,5 %), на совершенствование системы МСЭ – 83 232,5 млн рублей (26,9 %), на совершенствование комплексной реабилитации и абилитации инвалидов – 197 226,6 млн рублей (63,6 %).

Основная часть мероприятий Подпрограммы реализована, а соответствующие им целевые показатели достигнуты. Вместе с тем значительных улучшений доступности и качества предоставления услуги по МСЭ не произошло, что подтверждается стабильными показателями количества обжалований решений учреждений МСЭ и жалоб граждан.

В проверяемый период (2016–2019 годы) на реализацию мероприятий Подпрограммы направлено 61 786,9 млн рублей, из них на обеспечение деятельности учреждений МСЭ – 60 933,96 млн рублей (или 98,6 %), на совершенствование системы МСЭ – 77,88 млн рублей.

Ежегодно показатели сводной бюджетной росписи превышали объемы финансирования, указанные в паспорте Подпрограммы[45], что связано с реализацией Указа № 597 в части повышения оплаты труда отдельным категориям работников. В 2018 году Минтрудом России по учреждениям МСЭ обеспечено достижение показателей повышения средней заработной платы отдельных категорий сотрудников, установленных Указом № 597.

Вместе с тем проверка расчетов в ГБ МСЭ по Ставропольскому краю выявила, что в ряде случаев показатели, установленные Указом № 597 и Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012–2018 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 года № 2190-р, не достигнуты.

Так, с учетом расширения зоны обслуживания у 48 из 130 врачей и у 18 из 80 специалистов среднего медицинского персонала среднемесячная зарплата в 2018 году не достигла показателя 200 % и 100 % соответственно. При расчете на 1 занимаемую ставку численность специалистов, показатели зарплаты которых не достигли установленных Указом № 597, составила (расчетно): врачей – 106, среднего медперсонала – 67 человек.

Анализ структуры расходов на содержание учреждений МСЭ показал, что основная доля расходов (от 70 % до 76 %) приходилась на оплату труда персонала. Оставшаяся часть – на расходы по обеспечению деятельности учреждений МСЭ, из которых почти 28 % – аренда помещений.

Учреждения МСЭ размещаются в 1 360 помещениях, из них 417 (31 %) – находятся в оперативном управлении, еще 943 (69 %) – используются на правах аренды (541 объект, или 40 %) и безвозмездного пользования. Расходы федерального бюджета за 2016–2018 годы по договорам аренды составили 5 078,6 млн рублей, в том числе: в 2016 году – 1 093 млн рублей, в 2017 году – 1 236 млн рублей, в 2018 году – 1 294 млн рублей. На 2019 год заключены договоры на 1 455,6 млн рублей, или 133,2 % от уровня 2016 года.

В 2018 году Минтрудом России для ГБ МСЭ по Республике Калмыкия, Алтайскому краю, Костромской и Самарской областям приобретены четыре объекта общей площадью 11 155,1 кв. м на общую сумму 750,16 млн рублей. Срок окупаемости приобретенных зданий составляет от 7 до 11 лет[46].

Приобретение в собственность помещений для учреждений МСЭ как один из механизмов решения проблемы их размещения, несмотря на долгосрочный характер, позволит сократить расходы федерального бюджета на аренду.

Проверкой в ГБ МСЭ по Московской области установлено, что 50 % помещений для размещения бюро используются на правах аренды государственной и муниципальной собственности, расходы федерального бюджета на аренду которых в 2016–2019 годах составили 125 439,7 тыс. рублей при общих расходах на аренду – 142 577,5 тыс. рублей.

ГБ МСЭ по Московской области безрезультатно обращалось в ТУ Росимущества, минздрав Московской области, к главам муниципальных образований, районные больницы по вопросам передачи помещений в безвозмездное пользование. В частности, в Дмитровском районе, где ежегодно освидетельствуются 5 тысяч граждан, предлагались помещения без отопления, отделки и сантехнического оборудования.

Указанное свидетельствует, что органы исполнительной власти в Московской области не заинтересованы в улучшении качества и доступности получаемой услуги по МСЭ для граждан, проживающих на территории региона.

Подпрограммой предусмотрено мероприятие по оснащению учреждений МСЭ специальным диагностическим оборудованием (далее – СДО), централизованное обеспечение которым осуществлялось Минтрудом России. Общие расходы на СДО составили 1 906,28 млн рублей, средняя стоимость в расчете на бюро – 22,43 млн рублей.

На 1 января 2019 года все учреждения МСЭ полностью обеспечены СДО в соответствии с нормативами[47], сформированными Министерством исходя из того, что применение СДО позволит с высокой степенью достоверности устанавливать степень выраженности нарушенных функций организма и ограничений жизнедеятельности и повысит уровень объективности решений специалистов МСЭ.

В ходе контрольного мероприятия установлено, что СДО используется с низкой загруженностью. В то же время анализ использования СДО Минтрудом России не проводится.

Проверки в ГБ МСЭ по Ставропольскому краю и Московской области показали, что СДО практически не используется.

Отчетные данные об использовании СДО в ряде случаев завышаются и являются недостоверными.

Так, в 2018 году 71 учреждением МСЭ представлена информация об использовании лестницы с платформой и наклонной плоскостью для оценки функции передвижения. В то же время Минтруд России 27 января 2017 года проинформировал, что оборудование является некачественным и до его возврата силами поставщика должно находиться на ответственном хранении учреждений МСЭ.

Данные об использовании шумозащитной кабины завышаются вдвое. Так, в статистических данных ведется раздельный учет использования шумозащитной кабины и оборудования с функциями аудио- и импедансометрии, в то время как шумозащитная кабина является инструментом для исследования на оборудовании с функциями аудио- и импедансометрии и не может использоваться самостоятельно.

Доступность СДО для граждан из отдаленных районов ограничена. В частности, в Ставропольском крае расстояние от г. Нефтекумска до бюро с СДО – более 300 км, в Московской области из Шатуры, Дубны или Луховиц – около 140-170 км, время в пути от 4 до 7 часов.

С учетом данных об освидетельствованных гражданах в период 2016–2018 годов в целом[48] СДО использовалось в одном из 40 случаев (расчетно), в том числе: в Московской области – один раз на 509 экспертиз, в Ставропольском крае – один раз на 9 966 экспертиз. В среднем в год на 8 видах оборудования одно главное бюро проводит 985 исследований или 1 исследование на одном виде оборудования в 2 рабочих дня.

Таким образом, реализация мероприятий по оснащению СДО не оказала фактического влияния на повышение уровня объективности решений специалистов МСЭ, а также на повышение доступности и качества предоставления услуги по проведению МСЭ. СДО используется не эффективно, при этом расходы на его приобретение составили 2 004 710,3 тыс. рублей.

Одновременно вызывает сомнение эффективность самого управленческого решения Минтруда России по приобретению СДО.

Так, количество исследований, проведенных в 2018 году на медицинском диагностическом оборудовании с функциями аудио- и импедансометрии с использованием шумозащитной кабины, в целом по России составило 9 794, на электрофизиологическом оборудовании для электроретинографии – 1 776. При этом при отсутствии указанного оборудования и направлении гражданина на дополнительное обследование стоимость услуги «импедансометрия» в рамках территориальной программы ОМС г. Москвы в 2018 году составляла всего 223,58 рубля, «электроретинография» – от 93,6 до 187,2 рубля.

С учетом количества проведенных исследований в 2018 году размер затрат за счет средств ОМС на оказание услуги «импедансометрия» составил бы 3 525,8 тыс. рублей, «электроретинография» – 332,5 тыс. рублей. При этом стоимость указанного СДО является самой низкой из всего приобретенного Минтрудом России оборудования и составляет 98 166,8 тыс. рублей (4,9 %) и 98 069,6 тыс. рублей (4,9 %) соответственно.

При такой частоте обследований срок окупаемости составит порядка 28 лет, когда само оборудование уже морально устареет.

Кроме того, в 2013 году в нормативы оснащения СДО[49] внесены изменения и вместо «ретинометра» (средняя стоимость – 30 тыс. рублей) было включено «электрофизиологическое оборудование для электроретинографии» (1 163,4 тыс. рублей). Из 84 ГБ МСЭ отчеты о его использовании представляют всего 27 (менее 30 %), среднее количество исследований в одном бюро – 12 в год.

В ходе проверки выявлены следующие нарушения и недостатки.

Физическая доступность учреждений

Согласно отчету Минтруда России за 2018 год[50] показатели доступности для инвалидов объектов и предоставляемых для них услуг выполнены не в полном объеме.

Выборочная проверка зданий МСЭ в Ставропольском крае показала, что не все бюро МСЭ соответствуют условиям доступности для инвалидов. В частности, в г. Ставрополе (бюро №№ 1, 2, 3, 4, 23 и 28) на крыльце здания ограждение перилами пандуса и контрастная лента для маркировки ступеней отсутствуют. В с. Кочубеевское бюро-филиал № 13 располагается на втором этаже здания, не оборудованного ни пандусами, ни подъемниками.

ГБ МСЭ по Ставропольскому краю в 2016–2018 годах обращалось в ТУ Росимущества по вопросу предоставления помещений для размещения бюро, однако предложенные варианты не были приняты по объективным причинам: существенное превышение нормативов площади, отсутствие санитарных комнат (г. Пятигорск), ветхие здания (г. Буденновск, г. Кисловодск).

Недостоверность оценки НОК

В 2018 году сбор и обобщение информации осуществлялись оператором ООО Исследовательский центр «НОВИ»[51] в отношении 42 учреждений МСЭ.

Выборочной проверкой деятельности бюро ГБ МСЭ по Московской области установлено, что главное бюро и бюро не в полной мере соответствуют установленным требованиям доступности и качества предоставляемой государственной услуги[52] и не соответствуют оценке НОК.

Так, согласно оценке НОК показатель доступности для инвалидов бюро в г. Щелково равен 100 %. В то же время в бюро отсутствует пандус, не оборудовано санитарно-гигиеническое помещение для инвалидов, входная дверь открывается с трудом. В здании ГБ МСЭ по Московской области размеры дверного проема лифта не соответствуют требованиям доступности[53].

В таких условиях реализация прав граждан на получение доступной государственной услуги МСЭ затруднена.

Незавершенное строительство

В ходе проверки установлено, что на балансе ФБ МСЭ числится объект незавершенного строительства «Поликлиника с блоком восстановительного лечения протезно-ортопедического восстановительного центра» (далее – Центр) по адресу: г. Москва, ул. Ивана Сусанина, д. 3, в сумме 132,26 млн рублей. Строительство начато в ноябре 1992 года, прекращено – в 2011 году, финансирование строительства Центра не осуществляется с 2013 года.

Сметная стоимость завершения строительства в ценах 2016 года –1 856,44 млн рублей, в том числе стоимость строительно-монтажных работ – 996,62 млн рублей, приобретение медико-технологического оборудования – 752,67 млн рублей, прочие расходы – 107,15 млн рублей.

В нарушение части 4 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункта 2 Правил проведения консервации объекта капитального строительства[54] консервация Центра в течение 9 лет ФБ МСЭ не обеспечена, средства на эти цели Минтрудом России не выделялись, что может привести к рискам причинения ущерба Российской Федерации в объеме 132,26 млн рублей.

Нарушения порядка учета федерального имущества

В нарушение пунктов 19 и 21 Положения об учете федерального имущества[55] ГБ МСЭ по Ставропольскому краю в информационную подсистему «Автоматизированная система учета федерального имущества» (далее – АИС УФИ) не направлялись сведения: об объектах недвижимого[56] и движимого имущества[57]; об изменении остаточной стоимости 30 объектов движимого имущества[58], а также объектов недвижимого имущества[59].

Сведения о 30 автотранспортных средствах в АИС УФИ направлены с нарушением установленных сроков.

Нарушения трудового законодательства

В нарушение трудового договора от 4 сентября 2013 года № 49 между Минтрудом России и руководителем ГБ МСЭ по Московской области с 1 декабря 2016 года по 4 сентября 2017 года руководителю выплачивалась ежемесячная персональная надбавка (8,09 тыс. рублей), не предусмотренная трудовым договором, на общую сумму 72,8 тыс. рублей.

В нарушение статьи 275 Трудового кодекса трудовые договоры с руководителями ФБ МСЭ и ГБ МСЭ по Московской области не соответствуют Типовой форме трудового договора с руководителем государственного (муниципального) учреждения, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2013 года № 329, поскольку не содержат показателя эффективности работы руководителя учреждения – «выполнение квоты по приему на работу инвалидов».

В нарушение пункта 6 Положения об установлении систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений[60] должностные оклады двух заместителей руководителя ФБ МСЭ установлены на 67 % ниже должностного оклада руководителя[61].

В нарушение пункта 4.14 Устава[62] ФБ МСЭ назначение на должность заместителей руководителя ФБ МСЭ с Минтрудом России не согласовывалось.

Нарушения при формировании государственного задания

В нарушение пункта 2 Положения о формировании государственного задания[63] Минтруд России сформировал и утвердил государственное задание на 2016 год ФБ МСЭ не в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными Уставом.

Нарушения при ведении бухгалтерского учета

В нарушение статей 8-11, 13 Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Федеральный закон № 402-ФЗ):

ФБ МСЭ в инвентарных карточках учета нефинансовых активов от 30 декабря 1989 года № 4594, № 817, № 1582 (форма по ОКУД 0504031) не приведены сведения о проведении ремонта (раздел 4) и краткая индивидуальная характеристика объекта (раздел 5).

Нарушения при осуществлении закупок

В нарушение статей 17, 21, 38 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ):

Иные нарушения

В нарушение Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Минтрудом России в 2018–2019 годах на официальном сайте для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не размещались документы, обеспечивающие открытость и доступность информации о деятельности учреждений МСЭ. Нормативный правовой акт Минтруда России о передаче права по размещению указанных документов учреждениям МСЭ не принимался.

В нарушение Федерального закона № 181-ФЗ и приказа Минтруда России от 28 февраля 2018 года № 122ан открытость и доступность информации и документов на официальном сайте ФБ МСЭ не обеспечена.

  1. Перечнем поручений Президента Российской Федерации В.В.Путина от 13 января 2018 года № Пр-50 (далее – Поручение № Пр-50) Правительству Российской Федерации совместно с региональными органами исполнительной власти в целях сокращения сроков и упрощения процедуры освидетельствования граждан для установления инвалидности до 1 марта 2018 года было необходимо обеспечить внесение в приоритетный проект «Электронное здравоохранение» изменений, предусматривающих возможность обмена необходимыми документами, в том числе в электронном виде, между организациями здравоохранения и учреждениями МСЭ без участия граждан.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации[64], направленные на реализацию Указа № 204, предусматривают реализацию мер по повышению комфортности предоставления услуги МСЭ гражданам, в том числе за счет налаживания межведомственного взаимодействия без участия гражданина.

В феврале 2019 года в Послании Федеральному Собранию Совета Федерации Российской Федерации Президент Российской Федерации отметил: «…в течение трех лет надо отладить электронное взаимодействие между медицинскими учреждениями, врачами и пациентами, включив в общую цифровую сеть и организацию МСЭ».

В этой связи и в целях реализации Указа № 204 в рамках Федерального проекта «Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)» национального проекта «Здравоохранение» предусматривается до конца 2019 года обеспечение межведомственного электронного взаимодействия 20 % медицинских организаций, а до 31 декабря 2021 года – 100 % региональных медицинских организаций здравоохранения, в том числе с учреждениями МСЭ.

Во исполнение Поручения № Пр-50 и поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2018 года № ДМ-П12-8409 в целях нормативного закрепления возможности передачи направления на МСЭ в электронной форме Минздравом России совместно с Минтрудом России подготовлен проект порядка информационного взаимодействия между медицинскими организациями и учреждениями МСЭ при проведении МСЭ, который находится в стадии согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, а также проводится внедрение модели информационного взаимодействия между медицинскими организациями и учреждения МСЭ с использованием подсистемы ЕГИСЗ[65].

Минтрудом России 26 октября 2018 года в регионы направлялась Правительственная телеграмма об обеспечении подписания соглашений между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере здравоохранения и главными бюро МСЭ по организации информационного взаимодействия при направлении гражданина на МСЭ.

Несмотря на то, что на 1 июня 2019 года все регионы подписали соглашения, электронное межведомственное взаимодействие осуществляется крайне неэффективно: на постоянной основе форма № 088/у «Направление на медико-социальную экспертизу медицинской организацией» из медицинских организаций в бюро МСЭ не направляется ни в одном из регионов.

Так, в 2018 году в электронном виде поступило 49 891 направление на МСЭ от 38 регионов, в истекшем периоде 2019 года – 827 от 16 регионов.

При этом ГБ МСЭ по Ставропольскому краю в 2018 году участвовало в пилотном проекте по передаче формы № 088/у из медицинской организации в учреждения МСЭ в электронном виде, в результате которого был отработан соответствующий механизм. Однако данный опыт Минтрудом России не экстраполирован на регионы.

В Московской области форма № 088/у в электронном виде не направляется. Соглашение между ГБ МСЭ по Московской области и минздравом Московской области об организации межведомственного взаимодействия фактически не реализуется: форма № 088/у направляется в бюро на бумажном носителе.

Несмотря на высокий уровень цифровизации Москвы, информационное взаимодействие в электронном виде между департаментом здравоохранения Москвы и ГБ МСЭ по г. Москве не реализовано. Передача направлений осуществляется на бумажном носителе[66].

При этом Москва занимает первое место по численности инвалидов, которая на 1 января 2019 года составила 1 069 977 человек, Московская область – 4 место (450 488), Ставропольский край – 13 место (224 413).

Отсутствие электронного межведомственного взаимодействия не позволяет усовершенствовать работу МСЭ, создает дополнительную нагрузку на персонал по доставке документов в МСЭ, а также не позволяет оптимизировать процесс освидетельствования.

До 16 мая 2019 года в соответствии с пунктом 19 (1) Правил № 95 направления на МСЭ должны были передаваться медицинской организацией в форме электронного документа с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) и подключаемых к ней региональных СМЭВ, а при отсутствии доступа к системе – на бумажном носителе с соблюдением требований законодательства в области персональных данных.

Однако направление на МСЭ с использованием СМЭВ не осуществлялось ни одним субъектом Российской Федерации.

Подпрограммой предусмотрено к 2020 году увеличение доли граждан, использующих механизм подачи заявлений на проведение МСЭ в электронной форме, до 3 %. В 2018 году фактическое значение показателя составило 0,09 % при плановом значении 1 %, в 2019 году плановое значение показателя – 2 %.

В целях обеспечения возможности получения услуги по проведению МСЭ в электронной форме (подача заявления на МСЭ) создана и введена в эксплуатацию АИС «Портал МСЭ», оператор – ФМБА России.

В целях автоматизации деятельности учреждений МСЭ при проведении МСЭ используется федеральная государственная информационная система «Единая автоматизированная вертикально-интегрированная информационно-аналитическая система по проведению медико-социальной экспертизы» (далее – ФГИС ЕАВИИАС), оператором которой является ФБ МСЭ, согласно электронному паспорту от 23 мая 2013 года № ФС-77130317.

ГБ МСЭ ФМБА при проведении освидетельствования также используется ФГИС ЕАВИИАС, однако информация об освидетельствованиях недоступна к своду ФБ МСЭ, что делает данные ФГИС ЕАВИИАС неполными.

Фактически с января 2015 года ФГИС ЕАВИИАС используется в качестве единственного инструмента занесения данных при освидетельствовании и формировании итоговых документов результатов МСЭ на всех уровнях.

Вместе с тем изменения в Порядок № 310н в части использования учреждениями МСЭ ФГИС ЕАВИИАС внесены Минтрудом России только 28 июня 2018 года.

При этом Минтрудом России нормативный правовой акт, определяющий структуру ФГИС ЕАВИИАС, порядок ее развития и эксплуатации, состав информации, подлежащей размещению во ФГИС ЕАВИИАС, порядок ее предоставления, обработки, а также защиты, издан не был.

С 2017 года ФГИС ЕАВИИАС является поставщиком информации для ФГИС ФРИ.

Однако приказом Минтруда России от 29 декабря 2016 года № 843н «Об утверждении состава предоставляемых поставщиками информации сведений для включения в федеральный реестр инвалидов» ГБ МСЭ ФМБА в качестве поставщика информации в части результатов МСЭ для включения во ФГИС ФРИ не определено.

Проверкой выявлены нарушения законодательства при обработке персональных данных[67] с использованием информационных систем.

В нарушение статьи 19 Федерального закона № 152-ФЗ Минтрудом России нормативный правовой акт, определяющий угрозы безопасности персональных данных при их обработке во ФГИС ЕАВИИАС, не принимался. В результате этого установлены факты различного подхода при определении класса защищенности системы, угроз безопасности персональных данных и уровня их защищенности в учреждениях МСЭ.

Так, в ФБ МСЭ актом от 16 февраля 2015 года для ФГИС ЕАВИИАС определены актуальные угрозы 3 типа, 1 класс защищенности системы и 2 уровень защищенности персональных данных. В то же время актом ГБ МСЭ по Московской области для ФГИС ЕАВИИАС определены актуальные угрозы 1 и 2 типа, 2 класс защищенности и 1 уровень защищенности персональных данных, тогда как в ГБ МСЭ по Ставропольскому краю – угрозы 3 типа, 1 класс защищенности системы и 3 уровень защищенности персональных данных.

В нарушение пункта 17 Требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах, утвержденных приказом ФСТЭК России от 11 февраля 2013 года № 17, ФБ МСЭ как оператор ФГИС ЕАВИИАС не организовало аттестацию информационной системы в проверяемых учреждениях.

В ФБ МСЭ[68] обработка персональных данных в информационных системах (далее – ИС) организована с нарушением требований законодательства.

Так, помимо ФГИС ЕАВИИАС в ФБ МСЭ используются еще три системы, обрабатывающие персональные данные[69], которые не включены в Перечень информационных систем, утвержденный приказом ФБ МСЭ от 18 мая 2015 года № 152. Акты классификации систем по требованиям безопасности отсутствуют. В нарушение требований к защите персональных данных при их обработке в ИС[70] ФБ МСЭ перечни лиц, доступ которых к персональным данным, обрабатываемым в ИС, необходим для выполнения ими служебных (трудовых) обязанностей, и перечни мест хранения носителей персональных данных не утверждены.

В целях совершенствования межведомственного взаимодействия в электронном виде и обмена сведениями об ИПРА в 2015 году ФБ МСЭ разработана и внедрена в работу технология обмена сведениями из ИПРА инвалида в электронном виде посредством информационного ресурса «Витрина». Однако подключение региональных органов исполнительной власти, осуществляющих исполнение ИПРА, к информационному ресурсу «Витрина» до настоящего времени в полном объеме не организовано.

На фоне стабильного количества направляемых в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации выписок из ИПРА, информация об исполнении ИПРА указанными органами в учреждения МСЭ к 2019 году практически перестала предоставляться, что свидетельствует о низком уровне межведомственного взаимодействия и неисполнении приказа Минтруда России № 723н[71] органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В Московской области в 2015–2016 годах заключены соглашения о межведомственном взаимодействии со всеми органами исполнительной власти. В то же время информация о реализации ИПРА в 2018 году составила менее 2 %, а минобразования Московской области с 2018 года не осуществляет взаимодействие ни в электронном виде, ни на бумажном носителе. Информация об исполнении ИПРА от минспорта Московской области не поступала с 2016 года.

Аналогичная проблема характерна и для Москвы, в которой межведомственное взаимодействие в электронном виде в части предоставления информации об исполнении ИПРА вообще не осуществляется. На бумажном носителе взаимодействуют департамент соцзащиты, департамент образования и департамент здравоохранения г. Москвы. Соглашение с департаментом спорта и туризма г. Москвы не подписано в связи «с отсутствием сведений о соответствующем поручения мэра Москвы С.С.Собянина».

Таким образом, межведомственное электронное взаимодействие, вопрос о котором ставился еще в рамках Концепции в 2011 году, до настоящего времени не реализовано в значительной степени из-за пассивной позиции регионов по внедрению информационных технологий как в процесс направления граждан на МСЭ, так и реабилитации и абилитации инвалидов, что затрудняет оценку результатов проведения ИПРА при очередном переосвидетельствовании.

Через поэтапное внедрение в деятельность учреждений МСЭ электронной системы управления очередью (далее – ЭСУО) для независимого распределения заявлений на проведение МСЭ «дорожной картой» предусмотрена профилактика коррупционных и иных нарушений[72].

Однако оснащение ЭСУО возможно только при размещении в одном здании не менее 3 бюро МСЭ и/или экспертных составов, а также нахождении указанных помещений в федеральной собственности и в оперативном управлении учреждений[73].

В Ставропольском крае этим условиям соответствуют только два помещения, а в Московской области – ни одного. Фактически в 2017–2019 годах этим условиям соответствовало всего 19 учреждений МСЭ, которым были выделены средства на оснащение ЭСУО в объеме 28,69 млн рублей.

Таким образом, внедрение ЭСУО приведет только к формальному достижению ожидаемого результата – «создана ЭСУО на основе заявлений, поданных гражданами на проведение МСЭ», и не окажет фактического влияния на совершенствование системы МСЭ в части профилактики коррупционных и иных нарушений, в частности, в Московской области.

Одним из показателей Подпрограммы является сокращение максимального времени ожидания в очереди получателем услуги по МСЭ при обращении – время не должно превышать 15 минут[74].

Однако ни в 2017 году, ни в 2018 году плановые значения показателя (100 %) не были достигнуты и составили 88 % и 95,5 % соответственно.

При этом источник информации для определения указанного показателя – ФГИС ЕАВИИАС – фиксирует три параметра: «назначенное время», «время прибытия» и «время начала экспертизы», и не учитывает, что граждане не всегда прибывают к назначенному времени, что приводит к смещению очереди.

Реально оценить срок ожидания граждан в очереди можно лишь при непосредственном наблюдении, в связи с чем подтвердить достижение показателей Подпрограммы в достигнутом объеме при проверке не представилось возможным.

В ходе анкетирования 728 получателей услуги по МСЭ в Московской области время ожидания в очереди не более 15 минут составило только у 333 (45,7 %) анкетируемых, от 15 до 30 минут – у 150 человек (20,7 %), более 30 минут – 22 человек (3 %), 223 человека (30,6 %) не указали время ожидания в очереди. При опросе посетителей бюро в г. Щелково зафиксированы жалобы о длительном (до 4 часов) ожидании приема на освидетельствование комиссией.

Таким образом, показатель Подпрограммы не отражает реального периода ожидания в очереди и не является объективным. При этом ежегодно выполнение целевых показателей Подпрограммы остается на высоком уровне, но сама система целевых показателей не позволяет в полной мере оценивать ни совершенствование МСЭ, ни уровень качества и доступности предоставления услуги по МСЭ, который исходя из количества измененных решений бюро МСЭ и жалоб граждан остается стабильным.

Возражения или замечания руководителей объектов контрольного
мероприятия на результаты контрольного мероприятия

По итогам проверки в адрес Счетной палаты Российской Федерации поступили замечания от ФБ МСЭ (письмо от 8 мая 2019 года № 17365/2019 к акту проверки от 26 апреля 2019 года), от Минтруда России (письмо от 13 мая 2019 года № 13-2/10/П-4028 к акту проверки от 30 апреля 2019 года).

Выводы

  1. Совершенствование системы МСЭ осуществляется в рамках положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Концепции совершенствования государственной системы МСЭ и реабилитации инвалидов, а с 2016 года – в рамках подпрограммы 3 «Совершенствование государственной системы МСЭ» ГП «Доступная среда», основными направлениями которой являются повышение доступности, объективности и прозрачности деятельности учреждений МСЭ, а также повышение доступности и качества предоставления услуги по МСЭ.

Определены три основных направления: совершенствование нормативно-правовой базы, обеспечение учреждений МСЭ специальным диагностическим оборудованием (СДО) и информатизация системы МСЭ.

  1. Несмотря на то, что Минтрудом России проводятся мероприятия по совершенствованию нормативно-правовой базы системы МСЭ, функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию МСЭ осуществляются Минтрудом России на недостаточном уровне, системность и комплексность работы не обеспечены.

2.1. До настоящего времени не завершены разработка новых классификаций и критериев установления инвалидности детям, а также новых критериев определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профзаболеваний.

2.2. Нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере МСЭ, не раскрывают термины «экспертный состав» и бюро «смешанного профиля», «общего профиля», «специализированного профиля», не содержат рекомендуемые штатные нормативы, что приводит к неоднозначному толкованию и нарушению нормативных правовых актов.

В результате структура учреждений МСЭ в регионах существенно различается – не содержит специализированных бюро для освидетельствования лиц до 18 лет и для больных туберкулезом, что несет риски ухудшения качества предоставления услуги гражданам.

Целесообразно привести структуру учреждений МСЭ к единообразию, определив понятия экспертный составов и бюро в зависимости от профиля, установив исчерпывающий перечень по составу специалистов бюро и экспертных составов МСЭ, утвердив рекомендуемое штатное расписание.

При отсутствии требований к формированию бюро и экспертных составов в Московской области и Ставропольском крае в их состав включены старшая медицинская сестра, медицинский регистратор, программист, водитель и другие, а в ФБ МСЭ – санитар, делопроизводитель, сестра-хозяйка, кастелянша.

2.3. Неурегулированное правовое положение врачей по МСЭ является одним из факторов, негативно влияющих на приток как молодых кадров, так и профильных медицинских специалистов в систему МСЭ, что ухудшает доступность и качество услуги по проведению МСЭ для граждан.

В частности, в Московской области и Ставропольском крае отдельные бюро не имеют психолога и специалиста по реабилитации. В связи с неукомплектованностью кадрами в 2019 году в Московской области временно прекращена деятельность 31 бюро.

Вопросы правового положения врачей МСЭ (определение требований к компетенции экспертов – врачей по МСЭ, их прав и обязанностей и др.) требуют дополнительной проработки и более четкого регулирования.

2.4. Вследствие ненадлежащего контроля за организацией деятельности учреждений МСЭ выявлены риски нарушения прав граждан на получение доступной и качественной услуги.

Так, 17 бюро в ГБ МСЭ Московской области работают при отсутствии лицензий на осуществление медицинской деятельности. В ряде случаев бюро МСЭ как в Ставропольском крае, так и Московской области не соответствуют условиям доступности для инвалидов.

2.5. Независимая оценка качества (НОК), введенная в целях предоставления гражданам информации о качестве условий оказания услуг учреждениями МСЭ, а также повышения качества их деятельности, не является достоверной и объективной. Результаты НОК, проведенной в 2018 году, на момент проведения проверки Общественным советом рассмотрены не были, в открытом доступе до настоящего времени не размещены.

2.6. Вопросы результативности выполнения мероприятий ИПРА имеют важное значение для самого инвалида и для общества в целом, так как успешная реабилитация способствует наиболее полной интеграции инвалида в различные сферы жизнедеятельности.

При сохраняющейся возможности одностороннего отказа от реализации ИПРА или ее части при отсутствии ответственности и мотивации инвалида в восстановлении нарушенных функций организма путем обязательного выполнения рекомендованных реабилитационных мероприятий, эффективность комплексного подхода при реализации ИПРА снижается.

В этой связи вопросы результативности ИПРА и эффективности расходов на их реализацию требуют дополнительного изучения.

При этом выполнение поручения Президента Российской Федерации В.В.Путина от 17 декабря 2018 года № Пр-2420 о совершенствовании механизма обеспечения граждан лекарственными препаратами, с одной стороны, позволит стабилизировать здоровье граждан, находящихся в группе риска по заболеваниям, приводящим к инвалидности, с другой стороны, будет способствовать реальной экономии бюджетных средств и снижению нагрузки на бюро МСЭ.

  1. Реализация мероприятий по оснащению учреждений МСЭ СДО не оказала влияния на повышение уровня объективности решений специалистов МСЭ, а также доступности и качества услуги по проведению МСЭ.

При частоте использования СДО на уровне 2018 года окупаемость самого дешевого оборудования составит порядка 28 лет.

Приобретение СДО, стоимость которого составила 2 004 710,3 тыс. рублей, как и управленческое решение по его приобретению являются не эффективными.

3.1. Анализ фактического использования СДО Минтрудом России не проводится.

В период 2016–2018 годов СДО использовалось в одном из 40 случаев (расчетно), в том числе в Московской области – один раз на 509 экспертиз, в Ставропольском крае – один раз на 9 966 экспертиз.

В среднем в год на 8 видах оборудования одно главное бюро проводит 985 исследований или 1 исследование на одном виде оборудования в 2 рабочих дня. При этом среднее количество исследований на «электрофизиологическом оборудовании для электроретинографии» всего 12 в год в одном бюро.

3.2. Отчетные данные об использовании СДО недостоверны.

Так, в 2018 году 71 учреждением МСЭ представлена информация об использовании лестницы с платформой и наклонной плоскостью для оценки функции передвижения. В то же время оборудование является некачественным и должно находиться на ответственном хранении учреждений МСЭ. Отчетные данные об использовании аудиологического оборудования завышаются вдвое.

Кроме того, сводная статистическая отчетность формируется без учета данных ГБ МСЭ ФМБА, в связи с чем является неполной.

3.3. СДО не доступно для граждан из отдаленных районов. В частности, в Ставропольском крае от г. Нефтекумска до главного бюро с СДО – более 300 километров, в Московской области из Шатуры, Дубны или Луховиц – порядка 140-170 километров, время в пути от 4 до 7 часов.

  1. Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации, направленными на реализацию Указа № 204, предусмотрена реализация мер по повышению комфортности предоставления услуги по проведению МСЭ гражданам, в том числе за счет налаживания межведомственного взаимодействия без участия гражданина.

Информатизация системы МСЭ имеет стратегическое значение как один из ключевых элементов в создании информационного пространства, которое может использоваться как самими инвалидами, так и государственными органами в целях выработки государственной политики, планирования деятельности и оказания услуг инвалидам.

Однако вопросы межведомственного взаимодействия в электронном виде до настоящего времени не решены в полном объеме.

4.1. На 1 июня 2019 года все регионы подписали соглашения о взаимодействии при направлении формы № 88/у в электронном виде. Однако на постоянной основе указанная форма из медицинских организаций в бюро МСЭ не направляется ни в одном из регионов, о чем свидетельствует сохранившаяся практика ее передачи на бумажном носителе.

4.2. Несмотря на наличие технологии обмена сведениями в электронном виде, при 100 % направлении выписок из ИПРА в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации информация об исполнении ИПРА указанными органами в учреждения МСЭ к 2019 году практически перестала предоставляться.

4.3. В целях автоматизации деятельности учреждений МСЭ используется ФГИС ЕАВИИАС, однако Минтрудом России нормативный правовой акт, определяющий структуру ФГИС ЕАВИИАС, порядок ее развития и эксплуатации, состав информации, подлежащей размещению во ФГИС ЕАВИИАС, порядок ее предоставления, обработки, а также защиты, не издан.

4.4. Приказом Минтруда России № 843н ограничены полномочия ГБ МСЭ ФМБА по направлению информации во ФГИС ФРИ.

4.5. Установлены нарушения при обработке персональных данных в информационных системах.

Так, в нарушение части 5 статьи 19 Федерального закона № 152-ФЗ нормативные правовые акты Минтруда России, определяющие угрозы безопасности персональных данных при их обработке, во ФГИС ЕАВИИАС отсутствуют, в результате чего установлены факты неоднозначного подхода при определении класса защищенности системы, угроз безопасности персональных данных и уровня защищенности персональных данных в учреждениях МСЭ.

Обработка персональных данных в трех информационных системах ФБ МСЭ, помимо ФГИС ЕАВИИАС, осуществлялась с нарушением требований законодательства о персональных данных.

  1. На реализацию ГП «Доступная среда» в целом направлено 309 833,9 млн рублей, из них на обеспечение условий доступности – 29 374,8 млн рублей (9,5 %), на совершенствование системы МСЭ – 83 232,5 млн рублей (26,9 %), а основная часть средств – на совершенствование комплексной реабилитации и абилитации инвалидов – 197 226,6 млн рублей (63,6 %).

Основные расходы на содержание учреждений МСЭ (от 71 до 76 %) приходились на оплату труда персонала, остальные – на обеспечение деятельности учреждений МСЭ, из которых почти 28 % – аренда помещений.

В проверяемый период учреждения МСЭ занимали 1 360 помещений, из них на правах аренды используется 541 объект, или 40 %, расходы на аренду в 2016–2018 годах составили 5 078,6 млн рублей.

  1. Выявлен ряд нарушений Градостроительного, Трудового кодексов Российской Федерации, связанных с использованием имущества учреждений МСЭ, а также нарушения при осуществлении закупок.

В частности, ФБ МСЭ в течение 9 лет не обеспечена консервация объекта капитального строительства, что имеет риски причинения ущерба Российской Федерации в объеме 132,26 млн рублей.

  1. Выполнение целевых показателей Подпрограммы ежегодно остается на высоком уровне, однако сама система целевых показателей не позволяет в полной мере оценивать ни совершенствование системы МСЭ, ни выполнение задачи по повышению доступности и качества предоставления услуги по МСЭ, о чем неоднократно Счетная палата указывала в заключениях.

Несмотря на то, что основная часть мероприятий Подпрограммы реализована, а соответствующие им целевые показатели достигнуты, значительных улучшений доступности и качества предоставления услуги по МСЭ не произошло, что подтверждается стабильными показателями количества обжалований решений учреждений МСЭ и жалоб граждан.

Таким образом, качественные изменения в системе МСЭ, которые положительным образом отразились бы на получателе услуги МСЭ, в ходе проверки не установлены.

Предложения (рекомендации)

  1. Направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации
  2. Направить представления:
  1. Направить информационные письма:
  1. Направить отчет и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.Ю.ОРЛОВА

 

 

 

ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ проблем установления и классификации
неналоговых платежей и платежей,
имеющих признаки налогов»

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

2 августа 2019 года

 

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия

Пункт 3.1.0.16 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2018 год, пункт 3.1.0.6 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Деятельность органов государственной власти по установлению и взиманию неналоговых платежей, их систематизации и унификации.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Цели экспертно-аналитического мероприятия

  1. Проанализировать основания, порядок установления и взимания неналоговых платежей, итоги реализации мероприятий, проводимых федеральными органами исполнительной власти по систематизации неналоговых платежей, формированию единого перечня неналоговых платежей.
  2. Проанализировать основания, порядок установления и взимания неналоговых платежей, имеющих признаки налогов, сборов, государственных пошлин.
  3. Определение общих предложений и рекомендаций в сфере установления и взимания неналоговых платежей субъектов предпринимательской деятельности, а также их систематизации и унификации.

Исследуемый период

2015 год – истекший период 2019 года.

Сроки проведения мероприятия

Декабрь 2018 года – апрель 2019 года.

Краткая характеристика объекта исследования

Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. При этом российское законодательство активно использует такие термины как «налоги», «сборы», «государственная пошлина», «платежи», «плата» и т.д. Столь различная терминология значительно усложняет систематизацию неналоговых платежей в силу того, что указанные платежи даже при наличии сходного объекта регулирования исторически устанавливались актами разной юридической силы и при отсутствии единых требований к установлению таких платежей.

Некоторое представление о системе неналоговых платежей могут дать информационные ресурсы, применяемые для формирования источников доходов бюджетов. При этом объектом рассмотрения в рамках экспертно-аналитического мероприятия будут являться те платежи, уплата которых предусмотрена соответствующим нормативным правовым актом, платежи взимаются федеральными органами государственной власти и должны поступать в соответствующие бюджеты. Как правило, большинство обязательных элементов таких платежей установлено на основании подзаконных нормативных актов.

При этом следует отметить, что в целом неналоговые доходы федерального бюджета занимают заметное место как по количеству записей в реестре федеральных источников доходов, так и по объему поступлений в федеральный бюджет.

В силу указанных обстоятельств упорядочивание столь значительного объема неналоговых платежей, установленных нормативными правовыми актами разного уровня, а также проведение анализа деятельности органов государственной власти по установлению и взиманию неналоговых платежей, их систематизации и унификации представляется весьма актуальной задачей.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

  1. Нормативно-правовое регулирование неналоговых платежей

1.1. Понятие, классификация и установление неналоговых платежей

В настоящее время законодательно определение неналоговых платежей не закреплено, формально под неналоговыми платежами понимают обязательные платежи, нормативно закрепленные вне Налогового кодекса Российской Федерации (далее – Налоговый кодекс).

Основной признак, объединяющий такие платежи с налогами, - это публичность их установления, заключающаяся в том, что какой-либо уполномоченный государственный орган (или организация) в силу нормативного предписания обладает полномочиями по установлению и (или) взиманию соответствующего платежа.

Отдельно следует обратить внимание на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 года № 2-П, который выделил категорию «неналоговых фискальных сборов», к которым отнес фискальные сборы, не подпадающие под определение, установленное Налоговым кодексом.

При этом в пункте 3 статьи 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) используется термин «неналоговые доходы», который по своему понятию гораздо шире, чем термин «неналоговые платежи», поскольку включает в себя и средства, полученные от использования и продажи имущества, доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями и т.д.

При этом часто в научной литературе различные исследователи дополнительно выделяют парафискальные платежи как разновидность неналоговых платежей[75]. Основное отличие парафискальных платежей состоит в том, что они взимаются не в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а в пользу специально уполномоченных федеральными законами или подзаконными нормативными правовыми актами органов или организаций.

Исходя из такого общего смысла парафискальных платежей, можно привести примеры некоторых из них:

В соответствии с пунктом 2 статьи 19 и частью 7 статьи 36 Федерального закона от 23 декабря 2003 года № 177-ФЗ «О страховании вкладов в банках Российской Федерации» ставки страховых взносов, подлежащих уплате банками - участниками системы страхования вкладов в фонд обязательного страхования вкладов, устанавливает совет директоров Агентства по страхованию вкладов. Согласно статье 33 вышеуказанного Закона фонд обязательного страхования вкладов принадлежит Агентству по страхованию вкладов на праве собственности и предназначен для финансирования выплаты возмещения по вкладам в порядке и на условиях, которые установлены Федеральным законом, а также для финансирования иных мероприятий, установленных федеральными законами.

Что касается установления неналоговых платежей, то в ходе экспертно-аналитического мероприятия выявлено, что большинство неналоговых платежей, как правило, устанавливается федеральными законами, но при этом отдельные, существенно важные для взимания платежа, обязательные элементы установлены или конкретизируются в подзаконных нормативных правовых актах.

Так, в Федеральном законе от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в статье 24.1 применительно к утилизационному сбору закреплены такие элементы, как плательщики сбора и транспортные средства, в отношении которых утилизационный сбор не уплачивается. При этом виды и категории транспортных средств, в отношении которых уплачивается утилизационный сбор, порядок взимания утилизационного сбора (в том числе порядок его исчисления, уплаты, взыскания, возврата и зачета, излишне уплаченных или излишне взысканных сумм этого сбора), а также размеры утилизационного сбора и порядок осуществления контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты утилизационного сбора в бюджет устанавливаются на подзаконном уровне (постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2016 года № 81 «Об утилизационном сборе в отношении самоходных машин и (или) прицепов к ним и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»).

Аналогичная ситуация отмечается применительно к таким неналоговым платежам, как плата за негативное воздействие на окружающую среду, плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности и некоторым другим.

В ходе контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой Российской Федерации, отмечаются недостатки нормативно-правового регулирования вопросов взимания неналоговых платежей на подзаконном уровне.

Так, в рамках проведенного Счетной палатой Российской Федерации контрольного мероприятия «Проверка осуществления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций полномочий главного администратора (администратора) доходов в части администрирования доходов от поступления платы пользователей радиочастотным спектром, а также правильности исчисления, полноты и своевременности внесения платы пользователей радиочастотным спектром в 2015–2017 годах и истекшем периоде 2018 года» отмечалось, что действующим законодательством не предусмотрено установление финансовой ответственности за неуплату или неполную уплату, за несвоевременную уплату сумм разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра. Кроме того, при отсутствии финансово-экономического обоснования размеры ставок разовой и ежегодной платы за пользование радиочастотным спектром для радиотехнологий сотовой связи с 1 января 2019 года установлены на уровне 2015 года, а размеры ставок разовой и ежегодной платы для иных радиотехнологий – на уровне 2012 года.

Недостатки правового регулирования неналоговых платежей на подзаконном уровне способны в конечном итоге оказать влияние на платежную дисциплину плательщиков, и, как следствие, на объемы поступления платежей в бюджеты.

1.2. Кодификация неналоговых платежей

В целом кодификация неналоговых платежей представляется естественным и логичным шагом, направленным на повышение эффективности взимания обязательных платежей.

Однако в этой связи возникают два существенных вопроса, а именно: каким образом должна проходить кодификация неналоговых платежей и какие именно платежи она должна охватывать.

Кроме того, важно учитывать, что бюджетное законодательство исходит из закрепления единых принципов и правил установления и взимания всех публичных платежей, однако отдельные некодифицированные обязательные публичные платежи являются внебюджетными, а следовательно, не могут регулироваться и не регулируются нормами бюджетного законодательства или законодательства о налогах и сборах. Например, платежи за услуги государственных организаций – монополистов (платежи за проведение аттестации работников организаций, осуществляющих эксплуатацию опасных производственных объектов, за аттестат в области промышленной безопасности, платежи за услуги пожарной охраны и т.д.).

В рамках работы по систематизации неналоговых платежей Минфином России совместно с ведущими объединениями предпринимательского сообщества была проведена работа по созданию перечня неналоговых платежей, уплачиваемых субъектами предпринимательской деятельности. При этом все платежи с учетом их характера были сгруппированы в ряд разделов, а именно:

Таким образом, в перечне неналоговых платежей, уплачиваемых субъектами предпринимательской деятельности, суммарно содержатся сведения примерно о 167 видах неналоговых платежей (с учетом тех видов, которыми рекомендуется дополнить перечень) как зачисляемых в бюджеты всех уровней, так и не зачисляемых в бюджеты.

Такой подход представляется правильным с точки зрения попытки охвата всех видов платежей, уплачиваемых предпринимателями, независимо от того в какой бюджет или какому уполномоченному органу (организации). Однако с точки зрения выявления всех неналоговых платежей разного уровня такой подход представляется недостаточным, поскольку представленный перечень является неполным.

Как альтернативный подход в рамках экспертно-аналитического мероприятия предлагается для выявления неналоговых платежей различного уровня использовать уже существующие перечни источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Такой подход наиболее полно отражает неналоговые платежи, взимаемые в бюджеты, однако с точки зрения всех обязательных платежей, взимаемых с предпринимателей, остаются неохваченными обязательные платежи, взимаемые уполномоченными организациями и не зачисляемые в бюджеты.

Таким образом, для целей классификации и исследования неналоговых платежей в рамках настоящего экспертно-аналитического мероприятия был сформирован Перечень неналоговых платежей на основании источников доходов федерального бюджета. Аналогичный по своей сути подход может быть использован для формирования перечня неналоговых платежей на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Для формирования Перечня неналоговых платежей на основании источников доходов федерального бюджета из перечня источников доходов федерального бюджета были исключены:

Оставшиеся платежи (60 видов и 262 платежа), формируют перечень неналоговых платежей на федеральном уровне с указанием главных администраторов доходов, администрирующих указанные платежи.

Что касается иных платежей, уплачиваемых субъектами предпринимательской деятельности, то необходимость их пересмотра, в том числе отмены, следует рассматривать отдельно. В этой части нельзя не отметить, что многие из них, несмотря на обязательность уплаты, по своей сути являются платой одному субъекту предпринимательской деятельности другим субъектом этих правоотношений (юридическим или физическим лицом) в рамках гражданско-правовых отношений, что по общему правилу нельзя рассматривать как неналоговый платеж, а возникающие в этой связи вопросы об установлении тарифов на оказание таких услуг должны рассматриваться в том числе с учетом положений антимонопольного законодательства (более подробно в пункте 2.5 настоящего отчета).

1.3. Требования, предъявляемые законодательством
к нормативному закреплению платежей, являющихся источниками
неналоговых доходов бюджетов

Согласно пункту 6 статьи 41 Бюджетного кодекса нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, договоры, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, должны предусматривать положения о порядке их исчисления, размерах, сроках и (или) об условиях их уплаты.

Указанная норма введена Федеральным законом от 22 октября 2014 года № 311-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» и вступила в силу с 1 июля 2015 года.

Минфин России письмом от 27 февраля 2015 года № 02-08-07/10296 обратил внимание главных администраторов доходов федерального бюджета на изменения, внесенные в Бюджетный кодекс в части введения пункта 6 статьи 41, и рекомендовал федеральным органам исполнительной власти (государственным органам), осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности, провести инвентаризацию нормативных правовых актов, договоров, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, в установленный законодательством срок (не позднее 1 июля 2015 года).

При этом следует отметить, что полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением главными администраторами доходов бюджетов требований пункта 6 статьи 41 Бюджетного кодекса не наделены ни Минфин России, ни какой-либо другой уполномоченный орган.

Вместе с тем Минфином России в рамках осуществления методологического руководства в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (абзац 4 статьи 165 Бюджетного кодекса) проводится работа с главными администраторами по своду, дополнению и корректировке информации, поступающей от главных администраторов доходов бюджетов по запросам Минфина России.

По мнению департамента доходов Минфина России (письмо от 14 сентября 2018 года № 23-06-05/66149), проведение системной работы по мониторингу соответствия нормативных правовых актов, договоров, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками формирования неналоговых доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, положениям пункта 6 статьи 41 Бюджетного кодекса возможно в рамках формирования и работы с перечнем источников доходов.

Перечень источников доходов бюджетов формируется и ведется в электронной форме в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (пункт 2 Правил формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2016 года № 868).

По состоянию на 5 марта 2019 года, как уже отмечалось ранее, в перечень источников доходов федерального бюджета включены 7 192 утвержденные реестровые записи источников доходов федерального бюджета, бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации и бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования, в том числе 5 479 записей источников неналоговых доходов, зачисляемых в федеральный бюджет.

При этом следует отметить, что в настоящее время в перечне источников доходов федерального бюджета в полном объеме отсутствуют утвержденные реестровые записи источников доходов, администрируемых Министерством обороны Российской Федерации и Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом».

Таким образом, перечень источников доходов федерального бюджета сформирован не в полном объеме.

При проведении выборочного анализа содержащейся информации в перечне источников доходов выявлено следующее:

1) В перечне источников доходов по 773 источникам неналоговых доходов в сведениях о нормативных правовых актах указан Налоговый кодекс, в то время как положения Налогового кодекса не распространяются на указанные доходы федерального бюджета.

Так, по КБК 1 17 05010 01 6000 180 «Прочие неналоговые доходы федерального бюджета и КБК 1 17 05010 01 7000 180 «Прочие неналоговые доходы федерального бюджета (федеральные казенные учреждения)» из 26 источников доходов, администрируемых ФСТЭК России, Минкультуры России, Минтрансом России, Минтрудом России, Минфином России, Росздравнадзором, Ространснадзором, Роспотребнадзором, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Роспечатью, Росмолодежью, Казначейством России, Минэкономразвития России, ФНС России, МВД России, ФСБ России, в сведениях о нормативных правовых актах, которые являются основанием возникновения неналоговых доходов, в 21 источнике указан Налоговый кодекс.

2) По отдельным администрируемым федеральными органами исполнительной власти неналоговым доходам в сведениях о нормативных правовых актах, об источниках размера (ставке) платежа, размере понижающего (повышающего) коэффициента к размеру (ставке) платежа, пороговых (максимальных и (или) минимальных) значениях размера (ставки) платежа указан пункт 1 статьи 51 Бюджетного кодекса. Вместе с тем статьей 51 Бюджетного кодекса установлены только источники неналоговых доходов федерального бюджета и нормативы их распределения.

Например, такие виды доходов как доходы от оказания платных услуг (работ) в соответствии с договорами по производству экспертиз и экспертных исследований и за выполнение научно-исследовательских, консультационных и других видов работ (КБК 1 13 01050 01 7000 130), прочие доходы от оказания платных услуг (работ) получателями средств федерального бюджета (прочие доходы от оказания платных услуг (работ) прочими федеральными казенными учреждениями) (КБК 1 13 01991 01 0300 130).

Учитывая изложенное, информация, содержащаяся в перечне источников доходов, не позволяет в полном объеме достоверно установить правовые основания возникновения источника дохода бюджета, а также информацию о порядках исчисления, размерах, ставках, льготах, сроках и (или) условиях уплаты обязательных платежей, являющихся источником дохода бюджета.

Таким образом, соблюдение требований пункта 6 статьи 41 Бюджетного кодекса фактически является обязанностью главных администраторов доходов бюджетов, без какого-либо контроля за проводимой ими работой. В этой связи предлагается наделить какой-либо уполномоченный государственный орган полномочиями по контролю за реализацией положений пункта 6 статьи 41 Бюджетного кодекса.

  1. Включение неналоговых платежей в Налоговый кодекс
    в качестве налогов, сборов, пошлин.

Платежи за оказания государственных услуг

2.1. Критерии, позволяющие разграничить неналоговые платежи,
имеющие признаки налога, сбора либо государственной пошлины

Под налогом согласно пункту 1 статьи 8 Налогового кодекса понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Таким образом, к числу существенных (квалифицирующих) признаков налога относятся:

Под сбором согласно пункту 2 статьи 8 Налогового кодекса понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий), либо уплата которого обусловлена осуществлением в пределах территории, на которой введен сбор, отдельных видов предпринимательской деятельности. При этом государственная пошлина понимается как разновидность сбора.

При этом важнейший критерий государственной пошлины - это уплата определенной суммы средств за совершение государственным или уполномоченным органом каких-либо юридически значимых действий.

Кроме того, полагаем возможным с целью отграничения сбора от пошлины использовать дополнительный критерий – периодичность уплаты, имея в виду, что в том случае, если плата уплачивается периодически, то это сбор, если предполагается разовый характер платежа, то за указанное действие следует взимать госпошлину.

Наличие таких критериев позволит более точно разграничить сбор и государственную пошлину и создать условия для упорядочивания неналоговых платежей, взимаемых, например, федеральными государственными унитарными предприятиями при оказании услуг с последующей постановкой вопроса о необходимости зачисления этих платежей в бюджет.

В рамках работы рабочей экспертной группы Счетной палаты Российской Федерации по вопросу анализа проблем установления и классификации неналоговых платежей[77] экспертами было высказано мнение о том, что и действующая система налогов и сборов не в полной мере отвечает закрепленным в законодательстве требованиям с точки зрения однозначного разграничения налогов и сборов. В качестве примера можно привести торговый сбор, обладающий признаками налога в силу безвозмездности его уплаты. Кроме того, некоторыми экспертами предлагалась несколько иная классификация обязательных платежей, а именно: налоги, сборы (в том числе государственная пошлина), компенсационные и ресурсные платежи. В основе такой классификации лежит экономическое содержание платежей.

При этом под компенсационными платежами в этой классификации понимаются утилизационный и экологический сбор, сборы в системе «Платон». Под ресурсными платежами подразумеваются соответственно платежи за использование водных, лесных, земельных ресурсов и недр. При этом экспертами отмечалось, что именно ресурсные платежи в наибольшей степени сходны со сборами и могут быть включены в Налоговый кодекс.

2.2. Платежи, имеющие признаки налогов

В ходе экспертно-аналитического мероприятия, при рассмотрении неналоговых платежей, выявлены платежи, имеющие те или иные признаки налога.

Большинство видов неналоговых платежей представляют собой плату за совершение каких-либо действий (независимо от того кем взимается такая плата), носят компенсационный или возмездный характер либо проистекают из договорных правоотношений.

В большей степени к налогу можно отнести обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, в котором можно усмотреть существенные элементы налога, а именно[78]:

2.3. Платежи, имеющие признаки сборов

1) Основываясь на существующей системе обязательных платежей, на перечне неналоговых платежей на основании источников доходов федерального бюджета, а также на перечне неналоговых платежей, уплачиваемых субъектами предпринимательской деятельности, подготовленном Минфином России, можно выделить платежи, регулируемые различными отраслями законодательства, но при этом обладающие признаками сборов и имеющие компенсационный характер по своему экономическому содержанию:

При этом следует отметить, что существуют и косвенные платежи, уплачиваемые в силу нормативных предписаний, например, платежи, которые уплачиваются организациями и необходимы для включения сведений о них в Единый федеральный реестр туроператоров. Согласно статье 4.1 Федерального закона от 24 ноября 1996 года № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» запрещается осуществление туроператорской деятельности юридическим лицом, сведения о котором отсутствуют в Едином федеральном реестре туроператоров. Для включения в реестр согласно статье 4.2 того же Федерального закона надо предоставить: договоры страхования ответственности туроператора и (или) банковские гарантии, а в случае осуществления деятельности в сфере выездного туризма – также документы, подтверждающие уплату взносов в резервный фонд и фонд персональной ответственности туроператора.

Такого рода платежи не являются платежами за предоставление сведений из государственных реестров (регистров) или включение в данные реестры (регистры) сведений, а являются обязательной платой за право осуществления туристской деятельности, не зачисляются в бюджет, носят не единовременный, а регулярный характер.

При этом объединение туроператоров в сфере выездного туризма можно считать не естественной, а «искусственной» монополией, поскольку объединение основано на обязательном членстве, создано для осуществления функций, возложенных на нее законом (формирование резервного фонда для финансирования расходов на оказание экстренной помощи туристам и финансирование такой помощи в порядке, установленном Правительством Российской Федерации), и не обладает какой-либо экономической самостоятельностью, т.к. законом установлен и фиксированный размер взносов в этот резервный фонд. С этой точки зрения платежи в пользу объединения туроператоров в сфере выездного туризма можно отнести к платежам, которые необходимы для последующей деятельности предпринимателей.

2) Среди неналоговых платежей часть платежей является ресурсными, занимающими отдельное место в системе неналоговых платежей.

На территории Российской Федерации за пользование природными ресурсами действует разветвленная система ресурсных платежей, в виде налогов, сборов и других платежей. Для субъектов хозяйственной деятельности (юридических и физических лиц) ресурсные платежи взимаются за пользование земельными, лесными, водными ресурсами, объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, месторождениями полезных ископаемых.

Разрешительный порядок при пользовании природными ресурсами предполагает обязательное получение хозяйствующим субъектом соответствующего разрешения, которое дает право осуществлять соответствующую деятельность при природопользовании.

В настоящее время исчисление ресурсных платежей частично регулируется Налоговым кодексом: сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; водный налог за пользование водными объектами, в случае подлежащей лицензированию деятельности хозяйствующего субъекта; налог на добычу полезных ископаемых за пользование недрами согласно действующему законодательству. Такие платежи согласно статье 13 Налогового кодекса относятся к налогам и сборам федерального значения и уплачиваются на регулярной основе.

Главой 25.1 Налогового кодекса урегулирован сбор за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, главой 25.2 – водный налог, главой 26 – налог на добычу полезных ископаемых.

В части налога на добычу полезных ископаемых объектом налогообложения являются полезные ископаемые, добытые из недр на территории Российской Федерации на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование. Налоговой базой по налогу является объем добытого полезного ископаемого либо его стоимость. Ставка налога установлена в процентах от стоимости либо в рублях за единицу объема.

Объектом сбора за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов признаются объекты животного мира в соответствии с перечнем, установленным Налоговым кодексом. Ставки сбора устанавливаются в рублях за единицу объекта животного мира или за тонну водных биологических ресурсов. Плательщиками сбора признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке разрешение на добычу объектов животного мира и водных биологических ресурсов на территории Российской Федерации.

Платежи за пользование земельными ресурсами, лесными ресурсами и водными ресурсами регулируются соответствующими кодексами.

Собственники земельных участков уплачивают земельный налог (глава 31 Налогового кодекса), а в случае оформления договора аренды взимается арендная плата, размер которой определяется договором аренды и является согласно Земельному кодексу Российской Федерации существенным условием договора аренды земельного участка. Размер арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации». Размер платы определяется в том числе в процентах от кадастровой стоимости земельного участка. Одним из оснований возникновения права пользования на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, в соответствии со статьей 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации, является договор, заключенный по итогам конкурса (аукциона).

Платежи за пользование лесными ресурсами взимаются в соответствии со статьей 73 Лесного кодекса Российской Федерации в зависимости от вида пользования. Право на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, устанавливается в том числе по результатам проведения конкурса (аукциона).

Арендная плата устанавливается с использованием ставок, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 года № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности». Пользование лесными ресурсами не требует наличия лицензии у субъектов хозяйственной деятельности.

Платежи за пользование водными объектами взимаются в соответствии со статьей 20 Водного кодекса Российской Федерации. Право на использование водных ресурсов приобретается хозяйствующими субъектами на основании договоров водопользования на право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, в целях забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов, использования акватории водных объектов, производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов. Порядок подготовки и заключения договора водопользования по результатам аукциона регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона», а также статьей 16 Водного кодекса Российской Федерации. Статьей 12 Водного кодекса Российской Федерации определено, что по договору водопользования одна сторона (исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления) предоставляет другой стороне (водопользователю) водный объект или его часть в пользование за плату. К договору водопользования применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом Российской Федерации.

Следует отметить, что плата за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, во многом схожа по признакам с водным налогом.

По большей части обязательные элементы платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, совпадают с элементами водного налога, в первую очередь по объектному составу и способу определения налоговой базы.

Однако, несмотря на схожесть обязательных платежей, они отличаются по установленным процедурам администрирования, что имеет существенное значение.

Например, в ходе проведения контрольных мероприятий Счетной палатой Российской Федерации отмечаются недостатки при администрировании Росводоресурсами и его территориальными органами платы за пользование водными объектами в части отсутствия контроля за достоверностью произведенных начислений платы, в том числе проверки достоверности показаний водосчетчиков, установленных на заборных станциях водопользователей, а также отсутствия встречных проверок показаний приборов учета потребленной воды водопользователями[79].

При этом поступления от водного налога последовательно снижаются, а поступления от платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, последовательно увеличиваются, что обусловлено снижением количества налогоплательщиков, сохраняющих права пользования водными объектами, приобретенные до вступления в силу Водного кодекса Российской Федерации.

Отдельно можно рассмотреть ежегодную плату за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра, которую по своей сути также можно отнести к ресурсным платежам в связи с тем, что она взимается за фактическое использование конкретного государственного ресурса – радиочастотного спектра.

Плательщиками платы являются лица, осуществляющие использование радиочастотного спектра на основании выданных разрешений на использование радиочастот или радиочастотного канала, объектом обложения – использование радиочастотного спектра (радиочастоты или радиочастотного канала). Конкретные ставки платы установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2011 года № 171 «Об установлении размеров разовой платы и ежегодной платы за использование в Российской Федерации радиочастотного спектра и взимания такой платы». Период уплаты – квартал, порядок и срок уплаты - ежеквартально равными долями не позднее 5-го числа 2-го месяца оплачиваемого квартала.

Предложение о включении платы за использование радиочастотного спектра в проект федерального закона, предусматривающий включение в Налоговый кодекс неналоговых платежей, имеющих квазиналоговый характер было направлено в Правительство Российской Федерации в рамках проведенного Счетной палатой Российской Федерации контрольного мероприятия «Проверка осуществления Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций полномочий главного администратора (администратора) доходов в части администрирования доходов от поступления платы пользователей радиочастотным спектром, а также правильности исчисления, полноты и своевременности внесения платы пользователей радиочастотным спектром в 2015–2017 годах и истекшем периоде 2018 года»[80].

По итогам анализа элементов ресурсных платежей, регулирование которых осуществляется в соответствии с Налоговым кодексом, и ресурсных платежей, регулирование которых осуществляется иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, то есть неналоговых платежей, можно сделать вывод о том, что по своей сути они имеют одинаковую природу происхождения и требуют единого публично-правового регулирования.

При этом если говорить о неналоговых платежах, имеющих признаки сборов, необходимо отметить, что данные платежи, несмотря на то, что они не рассматриваются в настоящее время для включения в Налоговый кодекс, по своей сути не отличаются от тех платежей, которые в настоящее время предполагаются к включению в Налоговый кодекс.

Указанное обстоятельство свидетельствует о необходимости системного подхода к кодификации неналоговых платежей, проведения ее по всем платежам, имеющим сходные характеристики.

2.4. Платежи, имеющие признаки государственной пошлины

Согласно статье 333.16 Налогового кодекса государственная пошлина – сбор, взимаемый с организаций и физических лиц при обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам за совершением в отношении организаций и физических лиц юридически значимых действий, указанных в главе 25.3 Налогового кодекса. Отличительной чертой государственной пошлины является ее разовый характер.

Министерство финансов Российской Федерации предоставило перечень неналоговых платежей, предполагаемых к включению в Налоговый кодекс в качестве государственной пошлины. Согласно приложению к письму Минфина России от 15 февраля 2018 года № 01-02-02/23-9419 в предложенный перечень вошло 55 платежей, взимаемых за включение (выдачу) сведений или иной информации из государственных реестров/регистров, ведение которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти и/или подведомственными им организациями.

Вместе с тем в письме указаны как возможные к включению в Налоговый кодекс патентные пошлины и платежи, взимаемые за обязательные государственные экспертизы определенных документов (государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий и т.п.).

В целом, поддерживая подход Минфина России к определению платежей, имеющих признаки государственной пошлины, отмечаем, что аналогичными признаками обладают такие платежи как:

Считаем целесообразным рассмотреть вопрос о включении таких платежей в Налоговый кодекс в качестве госпошлины, как сбор за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации, сборы за участие в конкурсе (аукционе), единовременный сбор за выдачу лицензии на приобретение гражданского и служебного оружия, подлежащего ввозу в Российскую Федерацию.

Рассмотрим некоторые платежи подробнее.

1) В соответствии со статьей 45 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» при использовании дорожной сети Российской Федерации иностранными юридическими лицами, иностранными гражданами, лицами без гражданства предусмотрен сбор за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации, в зависимости от времени пребывания на территории Российской Федерации.

Размер сбора установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2008 года № 1007 «О сборе за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации». Оплаченный срок пребывания на территории Российской Федерации не зависит от количества пересечений государственной границы Российской Федерации. Администрирование платы осуществляется Росавтодором и ФТС России, зачисление платежа 100 % в федеральный бюджет.

Данный платеж носит разовый характер на весь срок пребывания, возможен для рассмотрения к включению в Налоговый кодекс с признаками государственной пошлины и не содержится в перечне, подготовленном Минфином России.

2) В соответствии со статьей 42 Федерального закона от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» одним из условий регистрации заявки на участие в конкурсе или аукционе на право пользование участками недр является уплата участниками сбора за участие в конкурсе (аукционе), размер которого определяется в порядке, установленном приказом Минприроды России от 14 ноября 2013 года № 507 «Об утверждении Порядка определения суммы сбора в конкурсах или аукционах на право пользования участками недр».

Администрирование платы осуществляет Роснедра, зачисление платежа 100 % в федеральный бюджет, за исключением сумм сбора за участие в конкурсе или аукционе по участкам недр местного значения. Данный платеж носит разовый характер и возможен для рассмотрения к включению в Налоговый кодекс с признаками государственной пошлины и при этом не содержится в перечне, подготовленном Минфином России.

Полагаем важным при включении платежей в Налоговый кодекс в качестве государственной пошлины особенное внимание обратить на обоснованность установления размеров ставок государственной пошлины, исходя из принципа покрытия расходов государства на совершение тех или иных юридически значимых действий или действий, приравненных к таковым.

В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находится проект федерального закона № 612719-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг по лицензированию отдельных видов деятельности», которым предусматривается, что за получение выписки из реестра лицензий в виде электронного документа государственная пошлина не взимается. В этой связи полагаем целесообразным распространить такой подход и на иные подобные случаи, освободив плательщиков от уплаты государственной пошлины в случае выдачи выписок из реестров в форме электронного документа.

Помимо указанных неналоговых платежей, очевидно обладающих признаками государственной пошлины и возможных к включению в главу 25.3 Налогового кодекса, существует также значительное количество платежей, взимаемых в связи с оказанием государственных услуг, которые предлагается рассмотреть отдельно.

2.5. Платежи за оказание государственных услуг

Статьей 20 Бюджетного кодекса установлено, что к неналоговым доходам в числе прочих относятся доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства, в которую входят в том числе доходы от оказания государственных услуг, включая платежи, взимаемые федеральными органами исполнительной власти за выполнение определенных функций, проведение экспертиз, сборы за выдачу лицензий.

Как определено в статье 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – государственная услуга), – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

На запрос Счетной палаты Российской Федерации от 17 января 2019 года № ЗИ 03-1/03-01 Минэкономразвития России представило перечень из 689 государственных услуг с указанием оказывающих их федеральных органов исполнительной власти.

Для целей экспертно-аналитического мероприятия проводилось сопоставление перечня государственных услуг, представленного Минэкономразвития России, (далее – Перечень государственных услуг), приложения 6 «Перечень главных администраторов доходов федерального бюджета» к Федеральному закону от 29 ноября 2018 года № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год на плановый период 2020 и 2021 годов», перечня источников доходов Российской Федерации по федеральным органам исполнительной власти, нормативных правовых актов, регламентирующих оказание государственных услуг.

По итогам такого сопоставления выявлены случаи, когда соответствующая услуга в Перечне государственных услуг отсутствует, хотя фактически является государственной услугой, исходя из законодательного определения понятия государственной услуги.

Например, за Роснедрами как за главным администратором доходов закреплен КБК 1 15 02012 01 0000 140 «Плата, взимаемая при исполнении государственной функции по проведению экспертизы проектов геологического изучения недр».

Соответствующая государственная услуга в Перечне государственных услуг, оказываемых Роснедрами, отсутствует, хотя фактически таковой является, исходя из норм статьи 2 Федерального закона от 27 июня 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

При этом оказание отдельных государственных услуг может осуществляться как самим федеральным органом исполнительной власти, так и подведомственными ему учреждениями и предприятиями. В случаях, если услуги оказываются казенными учреждениями, то есть некоммерческими организациями, плата за оказанные услуги поступает в федеральный бюджет.

Например, в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 293, Роснедра является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

В соответствии с пунктом 5.2.2 Положения о Роснедрах, утвержденного указанным постановлением, Роснедра реализует полномочие по организации экспертизы проектной документации на проведение работ по региональному геологическому изучению недр, и включая поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, разведке месторождений полезных ископаемых.

Экспертиза осуществляется ФГКУ «Росгеолэкспертиза» на основании приказа Роснедр от 31 января 2018 года № 29, размер платы – в соответствии с приказом Минприроды России от 23 сентября 2016 года № 490.

В отдельных случаях услуга может оказываться коммерческой организацией – федеральным государственным унитарным предприятием или организацией иной формы собственности, а платежи перечисляются самой организации, не поступая в доход федерального бюджета, хотя поступление данных средств непосредственно связано с реализацией таких полномочий.

Данная ситуация также имеет место при оказании услуг, необходимых и обязательных для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.

Перечень таких услуг утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание» (далее – Перечень услуг).

Перечень услуг, действующий с 1 января 2019 года, включает в себя 46 услуг.

Необходимо отметить, что услуга, являющаяся необходимой для предоставления государственной услуги, является по отношению к ней вторичной, но неразрывно с ней связана, то есть, исходя из требований законодательства является частью деятельности по реализации функций федерального органа исполнительной власти. В этой связи представляется, что средства от оказания услуги, необходимой для предоставления государственной услуги, должны, по общему правилу, перечисляться в федеральный бюджет.

Например, в указанном Перечне услуг (пункт 21) указана услуга «Экспертиза возможности использования заявленных радиоэлектронных средств и их электромагнитной совместимости с действующими и планируемыми для использования радиоэлектронными средствами».

Информация об исполнителе услуги содержится в Административном регламенте предоставления государственной услуги по присвоению (назначению) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств гражданского назначения, утвержденном приказом Минкомсвязи России от 9 декабря 2011 года № 337.

В пункте 41 данного Административного регламента указано, что для получения разрешения на использование радиочастот или радиочастотных каналов перед обращением в Роскомнадзор заявитель должен получить в соответствующем предприятии радиочастотной службы заключение. Заключение радиочастотной службы выдается на основании экспертизы возможности использования заявленных радиоэлектронных средств и их электромагнитной совместимости с действующими и планируемыми для использования РЭС (далее – экспертиза).

Пункт 42 содержит информацию о том, что услуга по проведению экспертизы оказывается за счет средств заявителя на основании пункта 21 Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 года № 352.

Данная услуга оказывается предприятиями радиочастотной службы в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи», Положением о радиочастотной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2014 года № 434. Тарифы за оказываемую услугу по проведению экспертизы определяются на основании Методических рекомендаций по планированию, учету и калькулированию себестоимости услуг (работ), оказываемых на платной основе ФГУП – Главный радиочастотный центр и ФГУП – радиочастотные центры федеральных округов, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по связи и информатизации от 24 января 2003 года № 8, и Сборников цен на услуги, оказываемые предприятиями радиочастотной службы.

Наименование исполнителя, контактные данные, режим его работы и иная необходимая информация в Административном регламенте отсутствуют.

Фактически данная услуга осуществляется ФГУП «Главный радиочастотный центр» (далее – ФГУП «ГРЧЦ»), то есть коммерческой организацией.

Участие ФГУП «ГРЧЦ» на возмездной основе в предоставлении услуги, необходимой для оказания государственной услуги по экспертизе, приводит к непоступлению в федеральный бюджет средств и, по сути, является примером выпадающих неналоговых доходов федерального бюджета от оказания платных услуг при реализации функций федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, исходя из определения государственной услуги[81], предоставляемой при осуществлении отдельных государственных полномочий и/или функций, можно было бы дополнительно рассмотреть вопрос о включении стоимости услуг, необходимых для предоставления государственных услуг и не имеющих самостоятельного значения вне государственной услуги, в стоимость самой государственной услуги, что исключит возможность зачисления средств от оказания государственных услуг и функций не в федеральный бюджет.

При этом представляется наиболее важным наличие финансово-экономического обоснования при установлении стоимости государственных услуг и услуг, связанных с получением государственной услуги.

В связи с изложенным полагаем целесообразным уполномоченным органам провести ревизию услуг, необходимых для предоставления государственных услуг, с точки зрения обоснованности установления размера платы, минимизировав, насколько возможно, количество субъектов, их предоставляющих, что позволит не только увеличить поступления в доход федерального бюджета, но и систематизировать порядок оказания государственных услуг, повысив их качество.

  1. Меры, предлагаемые по систематизации неналоговых платежей

В Перечне поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета по вопросам развития малого и среднего бизнеса, состоявшегося 7 апреля 2015 года, был поставлен вопрос о необходимости инвентаризации неналоговых платежей. Правительству Российской Федерации с участием ведущих предпринимательских объединений было поручено провести инвентаризацию существующих неналоговых платежей и представить предложения по снижению нагрузки на субъекты малого и среднего предпринимательства по таким платежам[82].

По итогам совещания у Председателя Правительства Российской Федерации 1 июня 2015 года Минэкономразвития России совместно с общественными объединениями предпринимателей в рамках рабочей группы по установлению на среднесрочный период моратория в отношении неналоговых платежей предпринимателей было поручено продолжить работу по подготовке предложений, направленных на снижение фискальной и административной нагрузки на предпринимателей, и проведению инвентаризации неналоговых платежей, по следующим направлениям:

Дополнительно Председателем Правительства Российской Федерации (поручение от 6 марта 2017 года № ДМ-П16-1262) по итогам Российского инвестиционного форума в г. Сочи 27-28 февраля 2017 года было поручено разработать проект федерального закона, устанавливающий общие принципы введения и взимания неналоговых платежей.

Кроме того, был принят План мероприятий по систематизации неналоговых платежей и формированию единого перечня неналоговых платежей, закреплению в законодательстве Российской Федерации единых правил установления, исчисления и взимания таких платежей, а также повышению эффективности их администрирования[84].

Планом мероприятий по систематизации неналоговых платежей и формированию единого перечня неналоговых платежей, закреплению в законодательстве единых правил установления, исчисления и взимания таких платежей, а также повышению эффективности их администрирования (далее – План мероприятий 2016 года), утвержденным Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шуваловым, было предусмотрено 7 мероприятий со сроком исполнения с ноября 2016 года по июнь 2017 года.

9 августа 2017 года Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шуваловым План мероприятий утвержден в новой редакции (далее – План мероприятий 2017 года) и предусматривает 10 мероприятий, из которых 5 имеют срок исполнения ноябрь 2016 года – август 2017 года, по двум мероприятиям срок исполнения установлен в течение трех и 6 месяцев соответственно после принятия федерального закона, предусмотренного пунктом 5 Плана мероприятий 2017 года, и по трем мероприятиям исполнение предусмотрено в сроки, установленные порядком ведения перечня и реестра отдельных обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, разработка которого предусмотрена пунктом 6 Плана мероприятий 2017 года.

Ответственными исполнителями являются Минэкономразвития России – по пункту 1 планов мероприятий, Минфин России – по пунктам 2-7 и 9-10, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти – по пункту 8.

Важно отметить, что пунктами 5 планов мероприятий было предусмотрено внесение изменений в законодательство Российской Федерации (разработка проекта федерального закона об отдельных обязательных платежах субъектов предпринимательской деятельности), предусматривающих общие требования к порядку исчисления и размерам отдельных обязательных платежей, за исключением платежей, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, законодательством Российской Федерации о страховых взносах, таможенным законодательством Таможенного союза и законодательством Российской Федерации о таможенном деле, федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, платежей, обязанность по уплате которых возникает в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, платежей за государственные и муниципальные услуги в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также содержащих отдельные требования по их установлению (срок исполнения, установленный Планом мероприятий 2017 года, – август 2017 года, ответственный исполнитель – Минфин России).

Проект федерального закона «О регулировании отдельных обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» направлен Минфином России в Правительство Российской Федерации письмом от 1 сентября 2017 года № 01-02-01/23-56472.

Согласно информации, представленной Минфином России, указанный проект федерального закона не был поддержан Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, а также Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В итоге на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А.Медведева, состоявшемся 16 марта 2018 года, было принято решение о прекращении разработки данного проекта федерального закона. Основные претензии к закону были связаны с достаточно широким, а, следовательно, недостаточно точно определенным предметом правового регулирования.

В целом из 7 мероприятий, предусмотренных Планом мероприятий 2016 года, выполнено 3 (пункты 1, 2 и 4), пункт 5 не выполнен, по одному мероприятию (пункт 6) направлено письмо о преждевременности его исполнения.

Из 10 мероприятий Плана мероприятий 2017 года выполнено 3 полностью (пункты 1, 2 и 4), 1 – частично (пункт 3), пункт 5 не выполнен, по 5 мероприятиям срок исполнения не наступил.

16 марта 2018 года Председателем Правительства Российской Федерации Д.А.Медведевым было поручено Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шувалову образовать рабочую группу по вопросам неналоговых платежей предпринимателей с участием представителей Минфина России, Минэкономразвития России, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, а также общественных объединений предпринимателей, определив ее состав и порядок работы. Указанная рабочая группа была образована распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2018 года № 2069-р. В настоящее время предложения по систематизации неналоговых платежей вырабатываются в рамках заседаний указанной рабочей группы.

По итогам заседания экспертной рабочей группы по вопросам неналоговых платежей предпринимателей (протокол от 4 декабря 2018 года № 1) Минфину России было поручено доработать законопроект об экологическом налоге, ранее подготовленный Минфином России, предусмотрев включение в Налоговый кодекс шести платежей, имеющих квазиналоговый характер: экологический сбор, плата за негативное воздействие на окружающую среду, утилизационный сбор, плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, обязательные отчисления операторов связи общего пользования, туристический (курортный) сбор.

Во исполнение указанного поручения Министерством финансов Российской Федерации разработан проект федерального закона, предусматривающий дополнение Налогового кодекса главами 255 «Экологический налог», 256 «Утилизационный сбор», 257 «Сбор за пользование автомобильными дорогами федерального значения», 258 «Налог на операторов сети связи общего пользования» и 331 «Гостиничный сбор».

Таким образом, в ходе проработки вопроса о включении в Налоговый кодекс неналоговых платежей также были выработаны предложения по платежам, предлагаемым к рассмотрению в форме налога.

Экологический налог предлагается к введению в налоговую систему Российской Федерации взамен существующего в настоящее время неналогового платежа - платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленной законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Утилизационный сбор предлагается для введения в налоговую систему Российской Федерации взамен существующих в настоящее время двух неналоговых платежей - экологического и утилизационного сборов, взимаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами.

Однако следует отметить, что в структуре кодифицируемых таким образом неналоговых платежей можно выделить обязательные элементы скорее сбора, а не налога. При разработке законопроекта был избран подход к трансформации неналоговых платежей в налоги и сборы, исходя из действующего порядка их исчисления, путем консолидации и адаптации к требованиям законодательства Российской Федерации о налогах и сборах правовых норм, содержащихся в федеральных законах, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации и Минприроды России, что концептуально поддерживается.

Вместе с тем по указанным платежам дополнительно необходимо отметить следующее.

Проектом главы 255 Налогового кодекса в основном сохранены положения платы за негативное воздействие на окружающую среду. Объектом обложения экологическим налогом предлагается признать такие виды негативного воздействия на окружающую среду, как выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными источниками загрязнения окружающей среды, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты и размещение отходов производства и потребления. Налоговой базой предлагается признать массу выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросов загрязняющих веществ в водные объекты, загрязняющих веществ от стационарных источников загрязнения окружающей среды, размещенных отходов производства и потребления. Предлагается установить фиксированные налоговые ставки по экологическому налогу для каждого вида загрязняющих веществ, класса опасности отходов с учетом коэффициентов, направленных на стимулирование налогоплательщиков реализовывать мероприятия по снижению негативного воздействия на окружающую среду. Также предлагается установить порядок уменьшения суммы налога на расходы, связанные с реализацией мер, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду (налоговые вычеты).

Проектом главы 256 Налогового кодекса определены плательщики утилизационного сбора, объекты обложения утилизационным сбором, установлены ставки утилизационного сбора и коэффициенты к ним, предусмотрен порядок расчета утилизационного сбора и порядок подтверждения сведений об уплате утилизационного сбора.

По утилизационному сбору не устанавливаются новые правила и обязательства, отличающиеся от действующих, в отношении товаров и (или) упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, выпущенных в обращение на территории Российской Федерации, а также колесных транспортных средств (шасси) и (или) прицепов к ним и самоходных машин и (или) прицепов к ним, ввозимых на территорию Российской Федерации или произведенных в Российской Федерации, по сравнению с действующим порядком взимания неналоговых платежей.

Из указанных двух новых экологических платежей наибольшие вопросы возникают в том числе у бизнес-сообщества в отношении экологического налога.

Во-первых, предлагаемый порядок уменьшения суммы налога на расходы, связанные с реализацией мер, направленных на снижение негативного воздействия на окружающую среду (налоговые вычеты), усложнит администрирование налога в части необходимости создания механизмов, обеспечивающих контроль за обоснованностью произведенных расходов.

Во-вторых, помимо налогоплательщика и администратора (налогового органа) предусматривается участие в процедурах администрирования налога дополнительного субъекта – природоохранного органа, подтверждающего достоверность представленных в налоговой декларации данных о фактических уровнях негативного воздействия на окружающую среду, что потенциально может порождать споры о величине налоговой базы.

Как показывают проведенные Счетной палатой Российской Федерации проверки администрирования доходов от уплаты экологического сбора Росприроднадзором и его территориальными органами не в полной мере обеспечено выполнение полномочий по контролю за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей экологического сбора и платы за размещение отходов.

Так, установлено, что из 50 производителей табака в качестве плательщиков экологического сбора за упаковку товаров проходят только 12 организаций, при этом фактически оплата экологического сбора поступила только от двух организаций.

Не в полной мере обеспечен контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей экологического сбора импортерами, о чем свидетельствуют факты расхождения данных ФТС России и Росприроднадзора о количестве импортеров товаров и физическом объеме импорта товаров.

Установлены случаи невыставления требований по уплате пеней за несвоевременное внесение платы, а также случаи непривлечения к административной ответственности природопользователей за не представленную в срок отчетность по плате за размещение отходов и экологическому сбору.

Все приведенные примеры указывают на отсутствие комплексного подхода Росприроднадзора по контролю за полнотой и своевременностью внесения организациями платежей в бюджет[85].

Кроме того, представителями бизнес-сообщества высказывается мнение о преждевременности разработки таких законопроектов до создания прозрачной системы экологического регулирования[86]. Предложенный проект федерального закона, предусматривающий введение экологического налога, критикуется представителями бизнес-сообщества также еще и с той точки зрения, что, по их мнению, проект закона ограничивает целевой характер экологических платежей, а также стимулирующий характер экологического сбора.

Полагаем, что при включении экологических платежей в Налоговый кодекс необходимо будет обеспечить баланс между фискальными интересами государства и необходимостью стимулирования природоохранных мероприятий плательщиков, в том числе и посредством снижения размера платы.

В отношении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, предусмотренной статьей 31.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257 «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», отмечаем следующее.

С учетом сохранения действующих подходов к администрированию сбора за пользование автомобильными дорогами федерального значения общего пользования в части сохранения за оператором полномочий по перечислению в доход федерального бюджета денежных средств, внесенных собственником (владельцем) транспортного средства в качестве сбора, по ведению персонифицированной записи о собственнике (владельце) транспортного средства, по предоставлению права на отсроченный платеж, по осуществлению возврата собственнику (владельцу) транспортного средства не перечисленных в доход федерального бюджета денежных средств, по ежедневному предоставлению Росавтодору сведений о поступлении и перечислении денежных средств в бюджет (на основании которых Росавтодор в настоящее время осуществляет начисления), а также с учетом включения в процесс администрирования ФНС России, положения проектируемой главы 257 Налогового кодекса фактически «размывают» полномочия администратора доходов по указанному платежу между оператором, Росавтодором и ФНС России.

Проектом главы 258 Налогового кодекса устанавливается новый налог на операторов сети связи общего пользования. Все элементы обязательных отчислений (неналоговых платежей) операторов сети связи общего пользования сохранены без изменений.

Однако в настоящее время согласно статьям 59-61 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи» указанные отчисления формируют резерв универсального обслуживания, средства из которого расходуются в целях финансового обеспечения оказания универсальных услуг связи, а также финансирования создания и функционирования базы данных перенесенных абонентских номеров на основании Правил формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 апреля 2005 года № 243.

В этой связи концептуально важно определиться будет ли формироваться в дальнейшем резерв универсального обслуживания и будут ли формировать его поступления от проектируемого налога (представленный проект таких сведений не содержит). В том случае, если целевой характер этих отчислений сохранится, и платежи по-прежнему будут формировать резерв универсального обслуживания, то такой платеж не может быть налогом в силу его целевого характера. Если целевой характер взимания не сохранится, то не ясно как будут компенсироваться расходы на оказание универсальных услуг связи, а также каким образом будет осуществляться финансирование создания и функционирования базы данных перенесенных абонентских номеров.

Проектом главы 331 Налогового кодекса устанавливается новый сбор - «Гостиничный сбор», в качестве нового местного сбора взамен действующего в настоящее время в качестве эксперимента на территориях четырех субъектов Российской Федерации неналогового платежа - платы за пользование курортной инфраструктурой (курортный сбор). Гостиничный сбор будет уплачиваться организациями и физическими лицами, осуществляющими деятельность по оказанию гостиничных услуг, услуг по временному размещению и (или) обеспечению временного проживания физических лиц в гостиницах и иных объектах размещения. Объектом обложения гостиничным сбором предлагается определить использование объекта недвижимого имущества для осуществления указанной деятельности.

Учитывая местный характер гостиничного сбора, полномочия по установлению конкретных ставок гостиничного сбора предлагается предоставить органам местного самоуправления, на федеральном уровне определив лишь их максимальное значение. Предлагаемый срок вступления в силу положений о гостиничном сборе – 1 января 2023 года.

Однако в настоящее время действует Федеральный закон от 29 июня 2017 года  № 214-ФЗ «О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае». Эксперимент проводится по 31 декабря 2022 года.

Взимание указанного сбора осуществляется не государственным органом, а оператором курортного сбора – юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, осуществляющим деятельность по предоставлению гостиничных услуг и (или) услуг по временному коллективному или индивидуальному размещению, и (или) деятельность по обеспечению временного проживания (включая деятельность по предоставлению в пользование жилых помещений), в том числе в жилых помещениях, что несколько отличает указанный сбор от большинства других, составляя его специфику.

Таким образом, внесение изменений в Налоговой кодекс до окончания эксперимента фактически может говорить о том, что эксперимент будет признан успешным. В этой связи необходимо либо отменить эксперимент, либо все-таки дождаться его окончательных результатов и по их итогам принимать соответствующее решение.

В целом по проектируемым новым главам Налогового кодекса важно отметить, что в том случае, если в проектах новых глав Налогового кодекса сохранится значительный объем отсылочных норм, устанавливающих подзаконное нормативно-правовое регулирование существенно важных элементов платежей, то такой подход не позволит достичь основной цели кодификации неналоговых платежей – закрепления всех обязательных платежей на уровне закона с целью обеспечения прав и гарантий плательщиков.

По мнению Минфина России, включение в Налоговый кодекс неналоговых платежей, имеющих «налоговый характер», позволит повысить качество их администрирования и уровень платежной дисциплины за счет передачи соответствующих полномочий ФНС России и использования возможности сквозного контроля.

Кроме того, по мнению Минфина России, такой подход позволит:

В части введения дополнительных демпфирующих мер Минфином России предлагается предусмотреть, что штраф, установленный пунктом 1 статьи 122 Налогового кодекса, при неуплате или неполной уплате сумм экологического налога или утилизационного сбора применяется с 1 января 2020 года по 31 декабря 2029 года включительно в размере 10 % от неуплаченной суммы указанных платежей.

Следовательно, теоретических (формальных) препятствий для включения платежей, обозначенных в протоколе заседания экспертной рабочей группы по вопросам неналоговых платежей предпринимателей от 4 декабря 2018 года № 1, в Налоговый кодекс не имеется.

В рамках экспертно-аналитического мероприятия рассматривались различные подходы к кодификации неналоговых платежей: от создания отдельного федерального закона с утверждением единого перечня всех подлежащих уплате платежей на всех уровнях до избирательного включения в Налоговый кодекс отдельных платежей.

При этом Счетная палата Российской Федерации не поддерживает выборочное включение отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс без изменения действующего порядка исчисления указанных платежей.

При отборе тех или иных платежей для дальнейшей систематизации и кодификации необходимо в первую очередь оценить экономическую эффективность и цель его взимания, целесообразность модификации платежа, обоснованность применяемых ставок, уровень фискальной нагрузки, определить условия исполнения обязанности по уплате платежа, провести оценку регулирующего воздействия.

При этом целесообразно обратить особое внимание на фискальную значимость платежа. Так, ставки за пользование недрами в целях разведки полезных ископаемых, за пользование недрами при строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, установлены в 2002 году и до настоящего времени не изменялись.

Другой пример - порядок определения суммы сбора за участие в конкурсах или аукционах на право пользования участками недр, который устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр и утвержден приказом Минприроды России от 14 ноября 2013 года № 507. Сумма сбора должна определяться исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса или аукциона, оплату труда привлекаемых экспертов. Конкретные суммы сбора определяются территориальными органами Роснедр, которые организуют проведение торгов.

Однако, как показало контрольное мероприятие Счетной палаты Российской Федерации, сумма сбора в ряде случаев рассчитывается без привязки к конкретному конкурсу (аукциону) и необоснованно составляет долю в общих расходах территориального органа на осуществление деятельности, в ряде случаев превышая сумму стартового платежа за пользование недрами, накладывая дополнительную финансовую нагрузку на бизнес.

При определении фискальной значимости платежа необходим индивидуальный подход к каждому платежу – учитывать не только объем средств, поступающих от уплаты данного платежа, но и направленность платежа.

Выборочный подход не позволит полноценно систематизировать и кодифицировать неналоговые платежи и лишь усугубит их неоднородное регулирование, создав ситуацию, при которой отдельные платежи будут включены в Налоговый кодекс, а некоторые, например, большая часть ресурсных платежей, нет.

Сначала предлагается выделить неналоговые платежи, обладающие признаками сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах, а затем целесообразно сосредоточиться на включении в Налоговый кодекс платежей, схожих с госпошлиной (в частности, это платежи за выписки из государственных реестров и регистров).

При этом важно отметить, что инкорпорирование таких платежей в Налоговый кодекс неизбежно повлечет необходимость уточнения внутренней логики Налогового кодекса как нормативного правового акта.

Таким образом, необходима последовательная трансформация на основе выработанных принципов и критериев всей неоднородной совокупности неналоговых платежей в обязательные публичные платежи, регламентированные законодательством о налогах и сборах. При этом возможно потребуется уточнить понятие сбора таким образом, чтобы максимально обеспечить учет всего разнообразия неналоговых платежей, взимаемых в бюджеты бюджетной системы.

Для всех прочих платежей, в том числе для тех, которые взимаются не в бюджеты или не государственными органами, а уполномоченными ими лицами, необходимо предусмотреть введение нормативного регулирования, обеспечивающего единые правила их установления и взимания.

В таком случае возникает необходимость в отдельном законодательном акте, который распространит на некодифицированные публичные платежи единые правила установления, включая установление их основных элементов, порядок расчета ставок и базы исчисления платежа, гарантии прав плательщиков.

Предметом регулирования такого закона могли бы стать отношения по установлению и взиманию некодифицированных обязательных платежей, с созданием реестра таких платежей. Необходимость реестра обуславливается потребностью ограничить бесконтрольное увеличение таких платежей, обеспечить открытость и прозрачность процедуры установления платежей.

Следует отметить, что формирование и ведение реестра неналоговых платежей ранее было взаимоувязано и обусловлено разработкой проекта федерального закона «О регулировании отдельных обязательных платежей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», от которого впоследствии в Правительстве Российской Федерации отказались. Вышеуказанным проектом федерального закона предполагалось предусмотреть, что перечни обязательных платежей, в которых будут содержаться конкретные наименования обязательных платежей, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, будут утверждены до 1 января 2019 года, соответственно, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Кроме того, с 1 января 2019 года информация об отдельных обязательных платежах, порядке их исчисления, размерах, сроках уплаты, органах (организациях), осуществляющих начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, своевременностью уплаты таких платежей, должна была включаться в реестры обязательных платежей, которые, в свою очередь, должны были размещаться в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Предполагалось, что после утверждения (формирования) перечней и реестров обязательных платежей взимание платежей, не включенных в указанные перечни и реестры, но подпадающих под предусмотренные законопроектом критерии обязательных платежей, допускаться не должно.

В этой связи полагаем, что формирование реестра неналоговых платежей без законодательного закрепления вариантов его использования и актуализации на практике не будет эффективно.

Однако наиболее важно при трансформации тех или иных неналоговых платежей в Налоговый кодекс руководствоваться не формальными признаками отнесения платежа к той или иной категории, а экономической целесообразностью взимания такого платежа.

Полагаем, что при отборе тех или иных платежей для дальнейшей систематизации и кодификации необходимо в первую очередь оценить экономическую эффективность его взимания, целесообразность модификации платежа, обоснованность применяемых ставок, провести оценку регулирующего воздействия. Кроме того, необходимо установить как обязательное требование к финансово-экономическим обоснованиям любых законопроектов, предполагающих установление новых обязательных платежей, включение в них обоснований ставок, прогноз поступлений доходов и предполагаемые затраты на администрирование.

Выводы

  1. В настоящее время понятие неналоговых платежей не закреплено в законодательстве. Бюджетный кодекс использует термин неналоговые доходы бюджетов, определяя их перечень и норматив зачисления в бюджеты различного уровня. Некоторое представление о системе неналоговых платежей могут дать информационные ресурсы, применяемые для формирования источников доходов бюджетов. Так, на федеральном уровне в реестре источников доходов содержатся 7 192 записи, из них к неналоговым доходам можно отнести около 5 479. При этом к публичным обязательным платежам, требующим отдельного регулирования, можно отнести около 60 видов платежей или 262 платежа.

Как правило, большинство обязательных элементов таких платежей установлено и взимается на основании подзаконных нормативных актов. При этом бюджетное законодательство содержит требование, согласно которому акты, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, должны предусматривать положения о порядке их исчисления, размерах, сроках и (или) об условиях их уплаты. Фактически соблюдение этих требований является обязанностью главных администраторов доходов бюджетов, без какого-либо контроля за проводимой ими работой.

  1. Проводимые с 2015 года федеральными органами исполнительной власти мероприятия по систематизации неналоговых платежей дали весьма ограниченный результат, поскольку большинство из запланированных мероприятий не были выполнены. В этой связи полагаем необходимым организовать проведение инвентаризации существующих обязательных платежей с целью их оптимизации и актуализации, при этом порядок и сроки проведения инвентаризации необходимо установить Правительству Российской Федерации с определением критериев, которым должны соответствовать обязательные неналоговые платежи. Итогом проведения инвентаризации неналоговых платежей должен стать реестр публично-правовых обязательных платежей, порядок создания и ведение которого должен быть закреплен нормативным правовым актом. Включение новых платежей в реестр станет возможным лишь при наличии всех обязательных элементов у платежа, соблюдении процедуры его принятия, наличия финансово-экономического обоснования и оценки регулирующего воздействия. Кроме того, необходимы нормы, запрещающие взимание платежа, не включенного в реестр. На период проведения инвентаризации целесообразно установить мораторий на принятие новых платежей.
  2. В отношении включения в Налоговый кодекс части платежей, близких по своей природе к налогам или сборам (экологический и утилизационный сборы, плата за негативное воздействие на окружающую среду, обязательные отчисления операторов связи, плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 тонн, туристический (курортный) сбор), следует отметить, что указанные платежи не имеют всех признаков налога, поскольку не являются по своей конструкции безвозмездными платежами либо аккумулируются для определенных целей, и скорее отвечают признакам сбора, закрепленным в Налоговом кодексе. Включение их в Налоговый кодекс в качестве налога возможно только при условии их модификации.

При этом следует отметить, что выбор критериев, по которым указанные платежи были отобраны для включения в Налоговый кодекс, позволяет определить и иные платежи, имеющие схожий характер, которые также могут быть включены в Налоговый кодекс. Например, аналогичными признаками обладает ежегодная плата за пользование радиочастотным спектром или плата за пользование водными объектами. Указанное обстоятельство свидетельствует об отсутствии последовательных критериев при отборе платежей для включения в Налоговый кодекс. Теоретических (формальных) препятствий для включения таких платежей в Налоговый кодекс в качестве сборов не имеется. Однако, если исходить из целесообразности включения указанных платежей в Налоговый кодекс на данном этапе, то необходимо отметить следующее.

Туристический (курортный) сбор взимается в качестве эксперимента и до подведения итогов указанного эксперимента и признания практики взимания сбора успешным распространение сбора, как обязательного, представляется преждевременным.

В отношении введения экологического налога взамен платы за негативное воздействие на окружающую среду представителями бизнес-сообщества высказывается мнение о преждевременности такого введения до момента создания прозрачной системы экологического регулирования.

Таким образом, Счетная палата Российской Федерации не поддерживает выборочное включение отдельных неналоговых платежей в Налоговый кодекс без изменения действующего порядка исчисления указанных платежей.

Полагаем, что необходимо руководствоваться не только формальными признаками отнесения платежа к налогам, сборам или пошлине, но также и экономической целесообразностью взимания такого платежа.

При отборе тех или иных платежей для дальнейшей систематизации и кодификации необходимо в первую очередь оценить экономическую эффективность и цель его взимания, целесообразность модификации платежа, обоснованность применяемых ставок, уровень фискальной нагрузки, определить условия исполнения обязанности по уплате платежа, провести оценку регулирующего воздействия.

При этом целесообразно обратить особое внимание на фискальную значимость платежа. При определении фискальной значимости платежа необходим индивидуальный подход к каждому платежу – учитывать не только объем средств, поступающих от уплаты данного платежа, но и направленность платежа.

Предлагается выделить неналоговые платежи, обладающие признаками сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах, а затем сосредоточиться на включении в Налоговый кодекс платежей, схожих с госпошлиной.

При этом предлагается расширить перечень платежей, имеющих признаки государственной пошлины, подготовленный Минфином России, за счет таких платежей как сбор за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территории иностранных государств, по автомобильным дорогам Российской Федерации и иных схожих с ним разовых платежей.

Полагаем важным при включении платежей в Налоговый кодекс в качестве государственной пошлины особенное внимания обратить на обоснованность установления размеров ставок государственной пошлины, исходя из принципа покрытия расходов государства на совершение тех или иных юридически значимых действий или действий, приравненных к таковым.

  1. Исходя из определения государственной услуги, можно было бы дополнительно рассмотреть вопрос о включении стоимости услуг, необходимых для предоставления государственных услуг и не имеющих самостоятельного значения вне государственной услуги, в стоимость самой государственной услуги, объединив их тем самым в одну услугу, что исключит возможность зачисления средств от оказания государственных услуг и функций не в федеральный бюджет.

Что касается иных платежей, уплачиваемых субъектами предпринимательской деятельности, то необходимость их пересмотра, в том числе отмены, следует рассматривать отдельно. В этой части нельзя не отметить, что многие из них, несмотря на обязательность уплаты, по своей сути являются платой одному субъекту предпринимательской деятельности другим субъектом этих правоотношений (юридическим или физическим лицом), что по общему правилу нельзя рассматривать как неналоговый платеж для целей предполагаемой систематизации, а возникающие в этой связи вопросы об установлении тарифов на оказание таких услуг должны рассматриваться, в том числе, с учетом положений антимонопольного законодательства.

Предложения (рекомендации)

  1. Для решения указанных проблем полагаем целесообразным поручить Минфину России:

Также поручить Минэкономразвития России:

  1. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.И.ШТОГРИН

 

 

 

отчет
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка целевого и эффективного использования средств
федерального бюджета, внебюджетных источников
и федеральной собственности в 2017–2018 годах и истекшем
периоде 2019 года, направленных на развитие концертной
деятельности в Российской Федерации»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

23 июля 2019 года

 

Основание для проведения контрольного мероприятия

План работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (пункты 3.11.0.14, 3.11.0.14.1, 3.11.0.14.2, 3.11.0.14.3).

Предмет контрольного мероприятия

Оценка использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года, направленных:

Деятельность федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Федеральная дирекция музыкальных и фестивальных программ «РОСКОНЦЕРТ», федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Санкт-Петербургская государственная консерватория имени Н.А.Римского-Корсакова», автономной некоммерческой организации содействия концертной деятельности «Русские сезоны» (г. Москва) в части целевого и эффективного использования бюджетных средств.

Объекты контрольного мероприятия

Срок проведения контрольного мероприятия

Январь–июль 2019 года.

Цели контрольного мероприятия:

  1. Проанализировать нормативные правовые акты и методические материалы, регламентирующие концертную деятельность в Российской Федерации, в том числе меры государственной поддержки указанной области культуры.
  2. Проверить целевое и эффективное использование государственных ресурсов, направленных на обеспечение деятельности объектов контроля, в том числе в области концертной деятельности.
  3. Оценить результативность концертной деятельности объектов контроля.

Проверяемый период деятельности

2017–2018 годы и истекший период 2019 года.

Результаты контрольного мероприятия

Цель 1. Проанализировать нормативные правовые акты
и методические материалы, регламентирующие концертную
деятельность в Российской Федерации, в том числе
меры государственной поддержки указанной области культуры

1.1. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2015 года № 2395-р одобрена Концепция развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации на период до 2025 года (далее – Концепция).

Целью Концепции является создание организационно-творческих, экономических и правовых условий для эффективного осуществления концертной деятельности в области академической музыки. Для достижения поставленной цели в Концепции намечены 5 основных задач, направленных на формирование и развитие общественных потребностей в академическом музыкальном искусстве, обеспечение единого концертного пространства, поддержку создания высокохудожественного продукта в области академической музыки, расширение репертуарного предложения, интеграцию России в мировой музыкальный рынок.

Концепция реализуется в соответствии с планом, которым предусмотрено 14 мероприятий (далее – План реализации Концепции). В целях реализации Концепции приказом Минкультуры России от 21 декабря 2015 года № 3185 создана рабочая группа по обеспечению плана мероприятий по реализации Концепции. Ответственными исполнителями выполнения Плана реализации Концепции определены: Минкультуры России, Минобрнауки России, Минфин России, общероссийская общественная организация «Профессиональный союз деятелей культуры «Российское Авторское Общество», федеральное государственное бюджетное учреждение «Главный информационно-вычислительный центр Министерства культуры Российской Федерации» (далее – ГИВЦ), образовательные учреждения, подведомственные Минкультуры России, а также профессиональные общественные институты.

Кроме того, Министром культуры Российской Федерации В.Р.Мединским 29 декабря 2014 года утверждена Программа развития системы российского музыкального образования на период с 2015 по 2020 годы (далее – Программа развития музыкального образования), в которой определены цели и задачи развития профессионального музыкального образования и массового приобщения подрастающего поколения к музыкальному творчеству[87]. Программа развития музыкального образования реализуется согласно Плану мероприятий[88], ответственными исполнителями которого являются Минкультуры России, Минобрнауки России, Совет по музыкальному образованию и педагогике при Минкультуры России, органы управления культурой субъектов Российской Федерации.

В ходе контрольного мероприятия проводился анализ участия в реализации указанных стратегических документов ФГБУК «Федеральная дирекция музыкальных и фестивальных программ «РОСКОНЦЕРТ» (далее – Росконцерт), ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургская государственная консерватория имени Н.А.Римского-Корсакова» (далее – Консерватория), подведомственных Минкультуры России, а также автономной некоммерческой организации содействия концертной деятельности «Русские сезоны» (далее – АНО «Русские сезоны») – получатель субсидии из федерального бюджета.

В соответствии с уставами объектов контроля основными видами деятельности определены:

Следует отметить, что проверенные федеральные бюджетные учреждения и АНО «Русские сезоны» участие в реализации мероприятий Концепции и Программы развития музыкального образования, предусмотренных их планами, не принимали в связи с отсутствием от Минкультуры России как координатора и ответственного исполнителя соответствующих запросов.

1.2. Выделение дополнительных средств из федерального бюджета и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на реализацию Концепции и Программы развития музыкального образования не предусмотрено.

В проверяемый период финансовое обеспечение деятельности Росконцерта и Консерватории осуществлялось за счет субсидий из федерального бюджета, а также поступлений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Доходы Росконцерта в 2018 году составили 439 922,7 тыс. рублей, что на 34,1 % меньше уровня 2017 года.

Поступления Консерватории за проверяемый период увеличились на 13,2 % и в 2018 году составили 824 417,0 тыс. рублей.

Наибольшую долю в доходах Росконцерта и Консерватории составляют субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания: в 2018 году - 75,6 % и 56,7 % соответственно.

В проверяемый период расходы Росконцерта уменьшились на 19,6 %, Консерватории – увеличились на 14,4 %.

В структуре расходов Консерватории наибольшую долю составляют расходы на оплату труда: в 2018 году - 83,4 % от общего объема расходов, в 2017 году - 78,3 %.

В структуре расходов Росконцерта расходы на оплату труда составляют незначительную долю: в 2018 году – 11,5 % от общего объема расходов, в 2017 году - 10,6 %. Основную долю расходов Росконцерта составляют затраты на организацию и проведение концертных мероприятий.

В проверяемый период Минкультуры России в целях осуществления капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности и приобретения объектов недвижимого имущества в государственную собственность бюджетные инвестиции Росконцерту и Консерватории не предоставлялись.

В проверяемый период в соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В.Путина от 3 ноября 2016 года № Пр-2132 и распоряжениями Правительства Российской Федерации от 18 февраля 2017 года № 304-р, от 28 апреля 2018 года № 825-р Минкультуры России реализовывался международный проект «Русские сезоны», финансовое обеспечение которого осуществлялось за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных Минкультуры России на соответствующий финансовый год на указанные цели.

В 2017 и 2018 годах Минкультуры России конкурсный отбор некоммерческих организаций – получателей субсидии из федерального бюджета осуществляло в соответствии с Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета некоммерческим организациям (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) в целях реализации творческих проектов в сфере культуры, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2013 года № 143[92]. В соответствии с протоколом экспертного совета.

В проверяемый период по результатам конкурсного отбора Минкультуры России были заключены соглашения о предоставлении из федерального бюджета субсидий на поддержку творческих проектов АНО «Русские сезоны» на общую сумму 430 000,0 тыс. рублей, в том числе:

Согласно финансовым отчетам АНО «Русские сезоны» за 2017 и 2018 годы субсидии использованы в полном объеме и направлены на расходы (затраты), связанные с реализацией творческих проектов в сфере музыкального, театрального, изобразительного искусства и народного творчества, утвержденные приказом Минкультуры России от 1 апреля 2013 года № 295.

Так, анализ использования в 2017 году субсидии на реализацию творческого проекта «Фестиваль «Русские сезоны» в Японии показал, что наибольший объем расходов направлен на оказание услуг по бронированию (приобретению) авиабилетов, отелей, трансферов – 54 361,8 тыс. рублей, или 45,3 % от общей суммы расходов; оказание услуг по рекламно-информационному обеспечению проекта – 24 494,0 тыс. рублей, или 20,4 %; оказание услуг по организации двух кинопоказов – 10 685,4 тыс. рублей, или 8,9 % от общей суммы расходов; оказание услуг по открытию и закрытию проекта «Фестиваль «Русские сезоны» – 10 282,3 тыс. рублей.

В 2018 году за счет субсидии, предоставленной на реализацию творческого проекта Фестиваль «Русские сезоны» в Италии, осуществлены расходы в том числе 12 486,6 тыс. рублей - на оплату труда персоналу, привлекаемому для подготовки и проведения творческих проектов, 287 513,4 тыс. рублей – на закупку работ и услуг.

Следует отметить, что согласно системе СПАРК АНО «Русские сезоны» зарегистрирована 28 марта 2017 года (ОГРН 1177700005295), основным источником финансового обеспечения деятельности являются средства федерального бюджета. В период 2017–2018 годов АНО «Русские сезоны» не имела на балансе имущества, и фактическая работа велась удаленно, рабочие встречи проводились на территории Минкультуры России, либо на территории учреждений – участников творческих проектов.

Цель 2. Проверить целевое и эффективное использование
государственных ресурсов, направленных
на обеспечение деятельности объектов контроля,
в том числе в области концертной деятельности

2.1. Формы утвержденных планов финансово-хозяйственной деятельности (далее – план ФХД) на 2017 и 2018 годы, а также на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов Росконцерта[96] и Консерватории[97] соответствовали требованиям к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденным приказом Минфина России от 28 июля 2010 года № 81н (далее – Требования № 81н).

В ходе проверки Консерватории итоговая версия плана ФХД на 2018 год размещена на официальном сайте www.bus.gov.ru.

В нарушение пункта 11 Требований № 81н и пункта 2.9 порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений, утвержденного приказом Минкультуры России от 18 мая 2016 года № 1099 (далее – Порядок № 1099), в соответствии с которыми при формировании плана ФХД к представляемому на утверждение проекту плана ФХД прилагаются расчеты (обоснования) плановых показателей по выплатам, использованные при формировании плана, Консерваторией при формировании планов ФХД на 2017, 2018 и 2019 годы по форме, утвержденной приложением № 3 к Порядку № 1099, расчеты (обоснования) плановых показателей по выплатам не составлялись.

Организация бухгалтерского учета и формирование бухгалтерской отчетности учреждениями осуществлялись в соответствии с Единым планом счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов) и Инструкцией по его применению, утвержденными приказом Минфина России от 1 декабря 2010 года № 157н (далее – Инструкция № 157н), Инструкцией о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 25 марта 2011 года № 33н (далее – Инструкция № 33н), федеральным стандартом бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Учетная политика, оценочные значения и ошибки», утвержденного приказом Минфина России от 30 декабря 2017 года № 274н.

В ходе проверки порядка ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской отчетности установлены нарушения ведения бухгалтерского учета, повлекшие искажение бухгалтерской отчетности за 2017 и 2018 годы Росконцерта (по формам 0503730, 0503762) и Консерватории (по формам 0503730, 0503762, 0503769).

Росконцерт

В нарушение пунктов 34 и 64 Инструкции № 157н, пунктов 14 и 15 Инструкции по применению Плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 16 декабря 2010 года № 174н, Росконцертом в 2018 году не приняты нематериальные активы к бухгалтерскому учету по счету 1 102 3000 «Нематериальные активы - иное движимое имущество учреждения», приобретенные в рамках проведения мероприятия «День славянской письменности и культуры в 2018 году» на основании 9 договоров на общую сумму 1 412,6 тыс. рублей, условиями которых являлась в том числе передача заказчику исключительных прав на результат интеллектуальной деятельности.

Согласно бухгалтерской отчетности Росконцерта по форме 0503730 «Баланс государственного (муниципального) учреждения» по строкам 040, 042 за 2018 год балансовая стоимость нематериальных активов Росконцерта на конец отчетного периода составляет 430,6 тыс. рублей.

Согласно инвентарной карточке по счету 102.00 «Нематериальные активы», сформированной по состоянию на 7 февраля 2018 года, среди принятых к учету нематериальных активов, исключительные права, переданные в соответствии с вышеуказанными договорами на общую сумму 1 412,6 тыс. рублей, отсутствуют.

Таким образом, форма бухгалтерской отчетности Росконцерта 0503730 «Баланс государственного (муниципального) учреждения» за 2018 год по строкам 040, 042 искажена на 1 412,6 тыс. рублей, или на 76,6 %, что требует внесения изменений в регистры бухгалтерского учета на момент обнаружения ошибки.

В нарушение пункта 332 Инструкции № 157н, согласно которому на забалансовых счетах учреждения учитываются в том числе неисключительные права пользования результатами интеллектуальной деятельности, Росконцертом неисключительные права на официальный сайт учреждения Rosconcertcompany.ru и программный продукт 1С «Предприятие» в бухгалтерском учете на забалансовом счете 01 «Имущество, полученное в пользование» не учитывались. В ходе проведения контрольного мероприятия в бюджетную отчетность за 2018 год по форме 0503730 внесены изменения в части отражения на забалансовом счете 01 «Имущество, полученное в пользование», в том числе: официальный сайт учреждения Rosconcertcompany.ru (1,0 рубля); программный продукт 1С «Предприятие» 64,1 тыс. рублей).

Консерватория

В нарушение пункта 333 Инструкции № 157н и пункта 21 Инструкции № 33н, согласно которым счет 01 «Имущество, полученное в пользование» предназначен для учета неисключительных прав пользования на результаты интеллектуальной деятельности и отражается в «Справке о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах» в составе баланса по форме 0503730, Консерваторией неисключительные лицензии на право использования результатов интеллектуальной деятельности, полученные учреждением по 13 договорам, заключенным и оплаченным на общую сумму 2 108,0 тыс. рублей, на счете 01 «Имущество, полученное в пользование» не отражены, что привело к искажению формы бухгалтерской отчетности Консерватории 0503730 «Справка о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах» по строке 010 за 2017 год - на 372,6 тыс. рублей, или на 3,7 %, за 2018 год - на 1 735,4 тыс. рублей, или на 18 %, и требует внесения изменений в регистры бухгалтерского учета на момент обнаружения ошибки.

В нарушение пункта 351 Инструкции № 157н, согласно которому забалансовый счет 10 «Обеспечение исполнения обязательств» предназначен для учета имущества, за исключением денежных средств, полученных учреждением в качестве обеспечения обязательств (залог), а также иных видов обеспечения исполнения обязательств (поручительство, банковская гарантия и т.д.), Консерваторией суммы банковских гарантий по состоянию на 1 января 2018 года в размере 13 357,1 тыс. рублей, по состоянию на 1 января 2019 года в размере 18 853,8 тыс. рублей на забалансовом счете 10 не отражены, что привело к искажению бухгалтерской отчетности Консерватории за 2017 и 2018 годы по форме 0503730 «Справка о наличии имущества и обязательств на забалансовых счетах» по строкам 100 и 103 на 100 %.

В ходе проверки Консерваторией 13 банковских гарантий, предоставленных исполнителями договоров (контрактов) в 2019 году на общую сумму 11 476,7 тыс. рублей, учтены на забалансовом счете 10 «Обеспечение исполнения обязательств»[98].

В соответствии с пунктом 69 Инструкции № 33н в графах 3, 10, 13 формы 0503769 «Сведения по дебиторской и кредиторской задолженности учреждения» (далее – форма 0503769) указываются данные о задолженности, срок исполнения которой по правовому основанию возникновения превышает 12 месяцев от отчетной даты.

В графах 4, 11, 14 указываются данные о неисполненных соответственно на начало года, на конец отчетного периода и конец аналогичного отчетного периода прошлого финансового года обязательствах, по которым срок исполнения уже наступил (обязательства, не исполненные в установленные сроки, подтвержденные по результатам инвентаризации кредиторами), просроченной дебиторской задолженности.

В разделе 2 «Сведения о просроченной задолженности» формы 0503769 содержится аналитическая информация о просроченной кредиторской (дебиторской) задолженности учреждения в следующем порядке.

В ходе проверки установлено, что в формах 0503769 Консерватории за 2017–2018 годы по КФО-4 (субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания) и КФО-2 (приносящая доход деятельность (собственные доходы учреждения) по счетам 205.0 «Расчеты по доходам», 206.0 «Расчеты по выданным авансам», 208.0 «Расчеты с подотчетными лицами» и 209.0 «Расчеты по ущербу и иным доходам» в проверяемый период движение дебиторской задолженности не производилось либо производилось только в части увеличения дебиторской задолженности, что свидетельствует о наличии просроченной дебиторской задолженности.

Кроме того, согласно выгрузкам из системы 1С «Бухгалтерия, версия 8» Консерватории «Дебиторская задолженность по срокам возникновения» по состоянию на 1 января 2019 года просроченная дебиторская задолженность Консерватории составляет по КФО-4 – 5 326,5 тыс. рублей, по КФО-2 – 27 112,8 тыс. рублей.

Вместе с тем в графе 11 раздела 1 и раздела 2 «Сведения о просроченной задолженности» формы 0503769 Консерватории за 2018 год сведения о просроченной дебиторской задолженности не отражены.

Таким образом, в нарушение пункта 69 Инструкции № 33н в графе 11 раздела 1 и раздела 2 «Сведения о просроченной задолженности» форм 0503769 по КФО-4 (субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания) и КФО-2 (приносящая доход деятельность (собственные доходы учреждения) за 2018 год не отражены сведения о просроченной дебиторской задолженности в общем объеме 32 439,3 тыс. рублей.

В ходе проверки установлено, что в формах 0503769 Консерватории за 2017–2018 годы по КФО-4 (субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания) и КФО-2 (приносящая доход деятельность (собственные доходы учреждения) по счетам 302.0 «Расчеты по принятым обязательствам», 303.0 «Расчеты по платежам в бюджеты» и 304.0 «Прочие расчеты с кредиторами» в проверяемый период движение кредиторской задолженности не производилось либо производилось только в части увеличения кредиторской задолженности, что свидетельствует о наличии просроченной кредиторской задолженности.

Кроме того, согласно выгрузкам из системы 1С «Бухгалтерия» Консерватории «Кредиторская задолженность по срокам возникновения» по состоянию на 1 января 2019 года просроченная кредиторская задолженность Консерватории составляет по КФО-4 – 2 737,0 тыс. рублей, по КФО-2 – 1 525,9 тыс. рублей.

Вместе с тем в графе 11 раздела 1 и разделе 2 «Сведения о просроченной задолженности» формы 0503769 Консерватории за 2018 год сведения о просроченной кредиторской задолженности не отражены. В результате в нарушение пункта 69 Инструкции № 33н в графе 11 раздела 1 форм 0503769 по КФО-4 (субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания) и КФО-2 (приносящая доход деятельность (собственные доходы учреждения) за 2018 год не отражены сведения о просроченной кредиторской задолженности в общем объеме 4 262,9 тыс. рублей.

Таким образом, в Консерватории имеются просроченная дебиторская и кредиторская задолженности в сумме 32 439,3 тыс. рублей и 4 262,9 тыс. рублей соответственно, сведения о которых в нарушение пункта 69 Инструкции № 33н в графе 11, раздела 1 и разделе 2 «Аналитическая информация о просроченной задолженности» форм 0503769 по КФО-4 и КФО-2 за 2018 год не отражены, что привело к искажению бухгалтерской отчетности Консерватории по графе 11 раздела 1 и раздела 2 форм 0503769 по КФО-2 и КФО-4 на 100 % и требует внесения изменений в регистры бухгалтерского учета на момент обнаружения ошибки.

2.2. В проверяемый период финансовое обеспечение выполнения государственных заданий, установленных Росконцерту и Консерватории, осуществлялось на основании соглашений о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, заключаемых ежегодно Минкультуры России.

Консерватории из федерального бюджета предоставлены субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания от 10 февраля 2017 года № 054-00224-17-00 в соответствии с соглашением от 28 февраля 2017 года № 054-03-639[99] на 2017 год, на финансовое обеспечение выполнения государственного задания от 15 января 2018 года № 054-00123-18-00 – в соответствии с соглашением от 26 января 2018 года № 054-03-2018-137[100] на 2018 год. Минкультуры России в целях повышения оплаты труда отдельных категорий работников федеральных государственных учреждений, на которых распространяются положения подпункта «а» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее – Указ № 597) на основании дополнительных соглашений к указанным соглашениям от 28 февраля 2017 года № 054-03-639 и от 26 января 2018 года № 054-03-2018-137 Консерватории было выделено дополнительное финансирование в 2017 году в сумме 63 320,8 тыс. рублей, в 2018 году – 113 382,5 тыс. рублей.

В соответствии с подпунктом «а» пункта 1 Указа № 597 Правительству Российской Федерации поручено обеспечить повышение к 2018 году средней заработной платы преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования и научных сотрудников до 200 % от средней заработной платы в соответствующем регионе, а также преподавателей образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования до средней заработной платы в соответствующем регионе.

Фактически на повышение оплаты труда соответствующих категорий сотрудников Консерватории в рамках Указа № 597 направлены средства в объеме: в 2017 году – 22 452,8 тыс. рублей, в 2018 году – 76 034,2 тыс. рублей (с учетом начислений).

В нарушение пункта 2.2 соглашения от 28 февраля 2017 года № 054-03-639 и соглашения от 26 января 2018 года № 054-03-2018-137 в редакциях дополнительных соглашений[101], в соответствии с которыми предусмотрено выделение денежных средств на повышение в 2018 году средней заработной платы преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования, Консерваторией за счет субсидии на финансовое обеспечение государственного задания выплачена заработная плата категориям работников, не относящимся к категории преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования, в 2017 году в общей сумме 40 868,0 тыс. рублей (в том числе концертмейстерам – 3 060,1 тыс. рублей), в 2018 году – в общей сумме 37 348,3 тыс. рублей (в том числе концертмейстерам – 3 230,8 тыс. рублей).

В 2018 году Консерваторией установленные значения показателей соотношения среднемесячной заработной платы профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников, преподавателей начального и среднего образования и среднемесячного дохода от трудовой деятельности в г. Санкт-Петербурге не достигнуты, за исключением показателя по научным сотрудникам (при плане 200 % составил 217,2 %).

Росконцерту государственным заданием от 16 августа 2018 года № 054-00255-18-06 в рамках выполнения работы «Организация и проведение мероприятий» предусмотрено проведение культурного мероприятия России в Армении. Финансирование мероприятия за счет субсидии на финансовое обеспечение государственного задания согласно смете Минкультуры России предусмотрено в сумме 3 000,0 тыс. рублей.

В рамках проведения культурного мероприятия России в Армении предусмотрены подготовка и проведение 20 ноября 2018 года концерта государственного камерного оркестра джазовой музыки им. Олега Лундстрема (22 человека) в г. Ереван (Армения). Росконцертом был заключен договор от 26 октября 2018 года № 402.8-Б10 стоимостью 200,0 тыс. рублей с гражданином О.Е.Севериновым на оказание услуг менеджера по подготовке организации и проведения вышеуказанного мероприятия.

Так, согласно пункту 2.2 вышеуказанного договора исполнитель обязан: участвовать в разработке, формировании, подготовке и реализации творческого проекта в рамках указанного мероприятия; осуществлять подготовку и организацию мероприятий, выполняя функции менеджера, выполнять прочие услуги руководства, готовить документы, программы, договоры с участниками, составлять списки участников, готовить отчетные документы по результатам проведения мероприятия; участвовать в подготовке плана реализации проектов, сметной документации, графика проведения мероприятия, вести переговоры, устанавливать контакты с партнерами, составлять, согласовывать и координировать исполнение договоров с партнерами по мероприятиям, обеспечение сбора и передачи информации для подготовки рекламной и полиграфической продукции, осуществлять работу с концертными, театральными залами в рамках подготовки и проведения мероприятий.

Вместе с тем следует отметить, что согласно положению об отделе реализации программ и проектов Росконцерта, утвержденного генеральным директором от 7 декабря 2016 года, основными функциями отдела являются: разработка, формирование, подготовка проектов и программ Росконцерта (пункт 3.1); подготовка планов реализации проектов, сметной документации (пункт 3.3); ведение переговоров, установление контактов с партнерами (пункт 3.6); составление, согласование, заключение, ведение, координация, исполнение договоров с партнерами (пункт 3.7); обеспечение сбора и передачи информации для подготовки рекламной и полиграфической продукции (пункт 3.12) и другие функции.

Таким образом, Росконцертом заключен договор от 26 ноября 2018 года № 402.8-Б10 на оказание услуг менеджера по организации мероприятия, условием которого является исполнение обязанностей, относящихся к непосредственной компетенции сотрудников отдела реализации программ и проектов Росконцерта.

При этом расходы на оплату труда работников Росконцерта, занятых при подготовке и проведении проекта «Культурные мероприятия России и Армении» составили 1 920,9 тыс. рублей (оплата труда с начислениями), или 64,0 % от общего объема субсидии (3 000,0 тыс. рублей).

Следует отметить, что стоимость участия государственного камерного оркестра джазовой музыки им. Олега Лундстрема в количестве 22 человек составила 746,3 тыс. рублей, или 24,9 % от общего финансирования мероприятия.

В ходе проверки установлены аналогичные замечания по 5 договорам, заключенным Росконцертом на оказание услуг менеджеров по организации мероприятий, условиями которых является исполнение обязанностей, относящихся к непосредственной компетенции сотрудников отдела реализации программ и проектов учреждения, ответственных за проведение мероприятия в рамках III Всероссийского музыкального конкурса имени П.И.Чайковского на общую сумму 623,0 тыс. рублей.

Указанная ситуация привела к дополнительным расходам федерального бюджета за счет субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2018 год в объеме 823,0 тыс. рублей.

2.3. В проверяемый период Росконцерту субсидии на иные цели из федерального бюджета не предоставлялись.

Расходы Консерватории за счет субсидии на иные цели в 2017 и 2018 годах исполнены на 99,9 % и 99,9 %, неисполненные назначения в сумме составили 0,01 тыс. рублей и 1,3 тыс. рублей соответственно.

Консерватория в рамках исполнения соглашений о предоставлении из федерального бюджета субсидии на цели, не связанные с выполнением государственного задания на оказание услуг, выполнение работ от 7 августа 2017 года № 054-02-741, от 30 января 2017 года № 054-02-163, от 27 января 2017 года № 054-02-057, от 6 марта 2017 года № 054-02-612, от 4 августа 2017 года № 054-02-732 отчеты о расходах, источником финансового обеспечения которых является субсидия, направила в Минкультуры России 25 января 2018 года с нарушением сроков на 8 рабочих дней, что не соответствует пункту 4.3.4 вышеуказанных соглашений, согласно которым учреждение обязуется направлять учредителю не позднее 5 рабочих дней, следующих за отчетным кварталом в котором была получена субсидия, отчет о расходах, источником финансового обеспечения которых являлась указанная субсидия.

Консерваторией в 2017–2018 годах за счет субсидий на иные цели были заключены контракты на проведение текущего ремонта, поставку и ремонт музыкальных инструментов, выполнение работ по модернизации системы автоматической установки пожарной системы и другие на общую сумму 37 220,2 тыс. рублей, в том числе: в 2017 году – 19 892,9 тыс. рублей; в 2018 году – 17 327,3 тыс. рублей.

2.4. Проверкой установлено, что договоры на оказание услуг по организации и проведению мероприятий в рамках международного проекта АНО «Русские сезоны» в большинстве случаев заключались до подведения итогов рассмотрения заявок, что свидетельствует о формальном проведении Минкультуры России конкурсных отборов.

Так, АНО «Русские сезоны» признана получателем субсидии на реализацию творческого проекта «Фестиваль «Русские сезоны» в Японии по результатам итогового протокола заседания экспертного совета по проведению итогов рассмотрения заявок некоммерческих организаций, претендующих на получение субсидии из федерального бюджета для реализации творческих проектов в 2017 году от 26 июня 2017 года № 33, и в соответствии с приказом Минкультуры России от 28 июня 2017 года № 1090 утверждена получателем субсидии из федерального бюджета для реализации творческого проекта «Фестиваль «Русские сезоны» в Японии. Субсидии из федерального бюджета Минкультуры России перечислены АНО «Русские сезоны» на основании соглашения от 4 июля 2017 года № 054-11-786.

При этом в период с 10 апреля по 10 июня 2017 года, то есть до подведения Минкультуры России итогов указанного конкурсного отбора, АНО «Русские сезоны» было заключено 11 договоров на общую сумму 95 364,4 тыс. рублей, в том числе на оказание услуг по проведению церемонии открытия, проведению кинопоказа, разработке логотипа, созданию сайта, рекламно-информационных услуг, приобретению билетов, бронированию отелей.

Получателем субсидии на финансовое обеспечение в целях реализации проекта «Фестиваль «Русские сезоны» в Италии АНО «Русские сезоны» признана по результатам итогового протокола заседания экспертного совета по проведению итогов рассмотрения заявок некоммерческих организаций, претендующих на получение субсидии из федерального бюджета для реализации творческих проектов в сфере культуры в 2018 году от 3 апреля 2018 года № 13 и в соответствии с приказом Минкультуры России от 9 апреля 2018 года № 465 утверждена получателем субсидии из федерального бюджета для реализации творческого проекта «Фестиваль «Русские сезоны» в Италии. Субсидии из федерального бюджета Минкультуры России перечислены АНО «Русские сезоны» на основании соглашения от 19 апреля 2018 года № 054-10-2018-022.

При этом АНО «Русские сезоны» в период с 9 января по 3 апреля 2018 года, то есть до подведения итогов рассмотрения заявок некоммерческих организаций, в рамках реализации творческого проекта «Фестиваль «Русские сезоны» в Италии было заключено 14 договоров на оказание услуг, включая бронирование билетов, гостиниц, на общую сумму 31 728,0 тыс. рублей.

2.5. Согласно бухгалтерской отчетности по форме 0503737 за 2017 и 2018 годы в общем объеме доходов Росконцерта поступления за счет доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности составили 10,2 % и 24,4 % соответственно, и в 2018 году по отношению к 2017 году увеличились на 52,9 %. Расходы в 2017 и 2018 годах исполнены на 80,9 % и 69,8 % утвержденных плановых назначений соответственно.

Согласно отчетам Консерватории указанные поступления в общем объеме доходов в 2017 и 2018 годах составили 15,1 %. Расходы за счет указанного источника финансирования в 2017 и 2018 годах исполнены на 68,8 % и 62,9 % соответственно.

2.6. В проверяемый период деятельность по заключению договоров на закупки товаров, работ, услуг Росконцерт осуществлял в соответствии с федеральными законами от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) и от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Консерватория – в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ.

Росконцерт

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика осуществляется в случае закупки товара, работы или услуги государственным учреждением культуры на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей. При этом годовой объем указанных закупок не должен превышать пятьдесят процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем двадцать миллионов рублей.

В нарушение пункта 5 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ общий объем закупок Росконцерта у единственного поставщика на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей, составил в 2017 году 107 332,3 тыс. рублей, в 2018 году – 59 652,5 тыс. рублей, что превышает установленный указанным пунктом размер закупок у единственного поставщика для учреждения культуры (не более чем 20 млн рублей) на 87322,3 тыс. рублей и 39 652,5 тыс. рублей соответственно.

В нарушение пункта 2 статьи 425 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3, части 1 статьи 94 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которым закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств по контракту (договору), Росконцертом в 2018 году было заключено 7 договоров на общую сумму 6 650,7 тыс. рублей, содержащих условия о распространении действия договора на отношения сторон, возникшие до их заключения.

Так, в 2018 году в рамках III Всероссийского музыкального конкурса имени П.И.Чайковского по номинациям «фортепиано», «скрипка», «виолончель», «сольное пение» Росконцертом было заключено 3 договора на общую сумму 5 350,7 тыс. рублей с Консерваторией на оказание комплекса возмездных услуг, которые содержали условия о распространении своего действия на отношения сторон, возникшие до их заключения, а именно с 12 ноября 2018 года:

В рамках проведения мероприятий по подготовке и проведению в Государственном Кремлевском дворце 29 апреля 2018 года концерта, посвященного 90-летию народного артиста СССР Вячеслава Тихонова, в мае 2018 года было заключено 4 договора на общую сумму 1 300 тыс. рублей, действие которых распространялось на отношения, возникшие до их заключения: договор от 4 мая 2018 года № 102-Б5 распространяет свое действие с 9 апреля 2018 года; договор от 4 мая 2018 года № 103-Б5 – со 2 апреля 2018 года; договор от 4 мая 2018 года № 98 – с 24 апреля 2018 года; договор от 8 мая 2018 года № 105-Б5 – с 23 апреля 2018 года.

Консерватория

В нарушение части 9 статьи 17 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которой утвержденный план закупок размещается в Единой информационной системе (далее - ЕИС) в течение 3 рабочих дней со дня утверждения или изменения такого плана закупок, Консерваторией план закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд на 2018 финансовый год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденный 29 августа 2018 года, размещен в ЕИС 10 сентября 2018 года, то есть с нарушением установленного срока на 5 рабочих дней.

В нарушение подпункта «г» пункта 11 Правил формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 552 (далее – Правила № 522), согласно которому основанием для внесения изменений в утвержденные планы закупок является в том числе изменение показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности соответствующих федеральных государственных бюджетных учреждений, корректировка Плана закупок на 2018 год в целях приведения его в соответствие с данными итогового плана финансово-хозяйственной деятельности Консерватории на 2018 год, утвержденного 31 декабря 2018 года, не осуществлялась.

Так, согласно разделу II.I «Показатели выплат по расходам на закупку товаров, работ, услуг Учреждения (Подразделения)» итогового плана финансово-хозяйственной деятельности от 31 декабря 2018 года по строке 2001 «На закупку товаров, работ, услуг по году начала закупки» сумма выплат по указанным расходам на 2018 год установлена в объеме 50 506,3 тыс. рублей.

Вместе с тем в итоговом плане закупок Консерватории, утвержденном 3 декабря 2018 года и размещенном в ЕИС 4 декабря 2018 года (№ 201803721000471005), по строке «Итого для осуществления закупок» на 2018 год установлена общая сумма 50 814,9 тыс. рублей, которая превышает сумму выплат по указанным расходам итогового плана финансово-хозяйственной деятельности Консерватории на 2018 год на 308,6 тыс. рублей.

2.7. Проверкой организации учета и соблюдения порядка распоряжения и использования федерального имущества объектами контроля установлены следующие замечания и нарушения действующего законодательства Российской Федерации.

В нарушение части 13 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) и пункта 3 Порядка предварительного согласования совершения подведомственным Министерству культуры Российской Федерации федеральным бюджетным учреждением крупных сделок, утвержденного приказом Минкультуры России от 10 сентября 2010 года № 586, в соответствии с которыми крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, Росконцертом 16 крупных сделок на общую сумму 156 488,3 тыс. рублей заключены без предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения – Минкультуры России.

Консерватория

В нарушение пункта 19 Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447, согласно которому правообладатель для внесения в реестр сведений об имуществе, приобретенном им по договорам или на иных основаниях, поступающем в его хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, обязан в 14-дневный срок со дня приобретения имущества направить карты сведений об объекте учета и документы, подтверждающие приобретение объекта учета правообладателем, Консерватория не направила в систему учета федерального имущества сведения о 303 объектах особо ценного движимого имущества, которые на момент проверки числились на балансе Консерватории.

Согласно приказу ректора Консерватории от 10 октября 2018 года № 29 перед составлением годовой отчетности за 2018 год в соответствии с пунктом 27 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утвержденного приказом Минфина России от 29 июля 1998 года № 34н, была проведена инвентаризация основных средств учреждения. В соответствии с протоколом заседания инвентаризационной комиссии по результатам проведения (согласно приказу ректора Консерватории от 10 октября 2018 года № 29) инвентаризации излишки/недостача не установлены.

В ходе проверки организации хранения материальных ценностей (основные средства) Консерватории на складе, расположенном по адресу: г. Санкт-Петербург, ул. Комсомола, д. 1-3, пом. 3Н, 4Н, лит. АБ, балансовой стоимостью 57 363,3 тыс. рублей, установлено следующее:

Согласно справке заместителя главного бухгалтера при проведении инвентаризации наличие материальных ценностей проверялось путем идентификации инвентарных номеров и сличением их с инвентарными описями. При отсутствии возможности определения инвентарного номера (в связи с продолжительным использованием реквизита, бутафории, театральных костюмов) наличие материальных ценностей отмечалось со слов материально-ответственных лиц и визуального осмотра.

Цель 3. Оценить результативность концертной
деятельности объектов контроля

3.1. В проверяемый период Минкультуры России устанавливало Росконцерту и Консерватории государственные задания на оказание государственных услуг и выполнение работ, соответствующих основным видам деятельности учреждения, предусмотренным их учредительными документами.

Росконцерт

Согласно годовому отчету о выполнении государственного задания за 2017 год[102] и форме бухгалтерской отчетности «Сведения о выполнении государственного (муниципального) задания» (форма 0503762) Росконцертом государственное задание по показателям, характеризующим объемы и качество государственной услуги, результаты выполнения государственной работы, выполнено в объеме 98,2 % при освоении средств субсидии в размере 517 908,5 тыс. рублей[103], или 84,0 % утвержденных бюджетных назначений. Следует отметить, что остаток неиспользованных субсидий образовался в том числе за счет поступления от Минкультуры России субсидии на финансовое обеспечение государственного задания – 28 декабря 2017 года.

Следует отметить, что допустимые (возможные) отклонения от установленных показателей объема работы «Организация и проведение культурно-массовых мероприятий», в пределах которых государственное задание Росконцертом считается выполненным (проценты), Минкультуры России не установлено.

Минкультуры России практика доведения субсидии в конце отчетного финансового периода сохранилась и в 2018 году.

Так, субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2018 год в сумме 63 099,0 тыс. рублей Минкультуры России были доведены Росконцерту 27 декабря 2018 года.

Согласно годовому отчету о выполнении государственного задания за 2018 год[104] и форме 0503762 Росконцертом государственное задание по показателям, характеризующим объемы и качество государственной услуги, результаты выполнения государственной работы, выполнено в объеме 98,2 % при освоении средств субсидии в размере 375 791,9 тыс. рублей, или 87,1 % утвержденных бюджетных назначений.

Приказом Росстата от 26 мая 2017 года № 356 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством культуры Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью концертной организации, самостоятельного коллектива» утверждена форма федерального статистического наблюдения № 12-НК «Сведения о деятельности концертной организации, самостоятельного коллектива» (далее – форма № 12-НК).

В соответствии с формой № 12-НК юридические лица - концертные организации, самостоятельные коллективы, подведомственные Минкультуры России, представляют сведения Минкультуры России 25 января.

Росконцертом «Сведения о деятельности концертной организации, самостоятельного коллектива» по форме № 12-НК за 2017 год представлены (выгружены в АИС «Статистика») 31 января 2018 года, или с нарушением установленного срока (25 января) на 6 календарных дней.

Следует отметить, что сведения, отраженные в разделе 3 формы № 12-НК Росконцерта за 2017 и за 2018 годы, не соответствуют данным бухгалтерской отчетности по формам 0503737 за 2017 и 2018 годы, в том числе:

Данный факт указывает на искажение статистической отчетности за соответствующие отчетные периоды. В ходе проверки Росконцертом формы № 12-НК были уточнены и представлены Минкультуры России (выгружены в АИС «Статистика») 30 января 2019 года.

Мониторинг исполнения Указа № 597 осуществляется в том числе на основе формы федерального статистического наблюдения № ЗП-культура «Сведения о численности и оплате труда работников сферы культуры по категориям персонала», утвержденной приказами Росстата от 7 октября 2016 года № 581 и от 25 декабря 2017 года № 864 (далее – форма № ЗП-культура), заполнение которой осуществляется в соответствии с указаниями по заполнению формы № ЗП-культура (далее – Указания по заполнению формы № ЗП-культура).

Согласно пункту 20 Указаний по заполнению формы № ЗП-культура персонал учреждения культуры распределяется по категориям (отражается по строке 01 формы № ЗП-культура) в соответствии с Единым квалификационным справочником должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников культуры, искусства и кинематографии», утвержденным приказом Минздравсоцразвития России от 30 марта 2011 года № 251н (далее – приказ Минздравсоцразвития России № 251н). В соответствии с пунктом 2.2 раздела II приказа Минздравсоцразвития России № 251н к художественному персоналу отнесены: художественный руководитель, главный режиссер, главный дирижер, главный хормейстер, главный балетмейстер, главный художник, главный художник-конструктор, главный художник по свету, заведующий музыкальной частью, заведующий художественно-постановочной частью, заведующий художественно-постановочной частью программы (аттракциона, коллектива) цирка, руководитель литературно-драматургической части, управляющий творческим коллективом, помощник главного режиссера (главного дирижера, главного балетмейстера, художественного руководителя), заведующий труппой.

Согласно утвержденному в проверяемый период штатному расписанию к основному персоналу Росконцерта относятся сотрудники отделов реализации программ и проектов, музыкальных и фестивальных программ и пресс-служба (начальники и заместители начальников отделов, менеджеры, администраторы), которые не относятся к художественному персоналу.

В то же время Росконцертом в форме № ЗП-культура по строке 05 отражена среднесписочная численность лиц, занимающих должности художественного персонала. Так, в форме № ЗП-культура за 2017 год среднесписочная численность лиц, занимающих должности художественного персонала, составила 11,8 человека, в форме № ЗП-культура за 2018 год – 14,2 человека, что не соответствует штатному расписанию и привело к искажению сведений о количестве художественного персонала в сфере культуры в целом по Российской Федерации.

3.2. Согласно разделу 1.3 формы федерального статистического наблюдения № ОО-1 «Сведения об организации, осуществляющей подготовку по образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования» (далее – форма № ОО-1) в Консерватории число обучаемых по программе начального общего образования в учебный период 2017/2018 годов составило 87 человек, что подтверждается приказами Консерватории о зачислении обучающихся[105].

При этом Минкультуры России в государственном задании от 6 февраля 2017 года № 054-00224-17-00 Консерватории установило показатель, характеризующий объем государственной услуги «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования», в количестве 27 человек.

Согласно отчету Консерватории о выполнении государственного задания от 6 февраля 2017 года № 054-00224-17-00 за 2017 год число обучаемых по программе начального общего образования составило 27 человек, что не соответствует отчету по форме № ОО-1 на 2017/2018 учебный период, согласно которому значение указанного показателя составило 87 человек, что в 3 раза, или на 222,2 % больше плановых значений государственного задания, и свидетельствует о недостоверности отчета Консерватории о выполнении государственного задания от 6 февраля 2017 года № 054-00224-17-00 за 2017 год.

Согласно разделу 1.3 формы № ОО-1 на 2018/2019 учебный период в Консерватории число обучаемых по программе начального общего образования составило 77 человек, что подтверждается приказами Консерватории о зачислении обучающихся[106].

При этом государственным заданием от 23 октября 2018 года № 054-00123-18-02 установлен показатель, характеризующий объем государственной услуги «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования», в количестве 47 человек.

Согласно отчету Консерватории о выполнении государственного задания от 23 октября 2018 года № 054-00123-18-02 за 2018 год число обучаемых по программе начального общего образования составило 46 человек, что не соответствует отчету по форме № ОО-1 на 2018/2019 учебный период, согласно которому значение указанного показателя составило 77 человек, что на 67,4 % больше плановых значений государственного задания, и свидетельствует о недостоверности отчета Консерватории о выполнении государственного задания от 23 октября 2018 года № 054-00123-18-02 за 2018 год.

Таким образом, Консерваторией допущены нарушения при составлении отчетов о выполнении государственных заданий по государственной услуге «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования» за 2017 и 2018 годы.

В результате недостоверность сведений по объемному показателю «Число обучаемых по программе начального общего образования», отраженных в отчетах Консерватории о выполнении государственных заданий от 6 февраля 2017 года № 054-00224-17-00 за 2017 год и от 23 октября 2018 года № 054-00123-18-02 за 2018 год повлекла искажение бухгалтерской отчетности Консерватории за 2017 и 2018 годы по форме 0503762 «Сведения о результатах учреждения по исполнению государственного (муниципального) задания», в которых объемные показатели государственного задания по программе начального общего образования отражены в количестве 27 человек вместо 87 человек и в количестве 46 человек вместо 77 человек соответственно.

Таким образом, Минкультуры России на 2017 и на 2018 годы формировало государственное задание Консерватории и доводило субсидии на его финансовое обеспечение не на фактическое количество обучаемых по программе начального образования, а меньше на 60 человек и на 30 человек соответственно.

Консерватория неоднократно обращалась в Минкультуры России за разъяснениями в части формирования государственного задания и доведения субсидии на его выполнение в объеме меньше фактически сложившихся значений показателей государственной услуги «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования» за соответствующие периоды. По состоянию на 1 июля 2019 года Минкультуры России решение по данному вопросу не принято.

Форма федерального статистического наблюдения № СПО-2 (далее - форма № СПО-2) за 2018 год Консерваторией не составлялась, так как технический доступ в статистической программе формирования формы № СПО-2 предоставляется только филиалам, у которых реализация образовательных программ СПО является основным видом образовательной деятельности, в то время как ССМШ является структурным подразделением Консерватории.

Указанные факты свидетельствуют об искажении сводной статистической отчетности в части сведений об образовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования (форма № СПО-1 за 2017/2018 и за 2018/2019 учебные годы) и их материально-технической и информационной базе, финансово-экономической деятельности (форма № СПО-2 за 2018 год).

3.3. Осмотром объектов недвижимости, находящихся в оперативном управлении Консерватории, установлено, что основное здание по адресу: г. Санкт-Петербург, Театральная пл., д. 3, лит. А, находится на реконструкции.

Согласно федеральной адресной инвестиционной программе (далее – ФАИП) полномочия государственного заказчика по указанному объекту осуществляет федеральное государственное казенное учреждение «Северо-Западная Дирекция по строительству, реконструкции и реставрации» (далее – ФГКУ «СЗД»). В период 2013-2018 годов на реконструкцию основного здания Консерватории из федерального бюджета выделены средства в объеме 2 306 001,3 тыс. рублей, из которых освоено 1 229 512,1 тыс. рублей, или 53,3 % от общего объема. При этом срок ввода объекта перенесен с 2015 года на 2021 год.

Согласно отчету ФГКУ «СЗД», представленному на сайте ФАИП на 2018 год, за период с начала строительства по декабрь 2018 года процент технической готовности составил 34,93 %. По объекту планируется корректировка проектно-сметной документации, предполагаемый срок окончания - IV квартал 2019 года.

В связи с нахождением на капитальном ремонте основного здания Консерватории и отсутствием по этой причине материально-технической базы для проведения регулярных репетиций и выступлений театра оперы и балета, Консерваторией проведены мероприятия по сокращению штатной численности на 385,2 штатные единицы.

Кроме того, в соответствии с решением коллегии Минкультуры России от 3 декабря 2016 года № 22 на 2017 и 2018 годы было предусмотрено выделение средств на разработку проектной документации и проведение ремонтно-реставрационных работ с целью модернизации материальной базы объектов Консерватории: двух общежитий, расположенных по адресам: г. Санкт-Петербург, ул. Зенитчиков, д. 7/3 и г. Санкт-Петербург, ул. Доблести, д. 22, а также здания ССМШ, расположенного по адресу: г. Санкт-Петербург, пер. Матвеева, д. 1А, лит. А.

Следует отметить, что в указанный период средства на капитальный ремонт указанных объектов Консерватории не выделялись.

3.4. В соответствии с положениями статьи 36.1 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» проводится независимая оценка качества условий оказания услуг организациями культуры. В соответствии с приказами Минкультуры России от 7 августа 2015 года № 2169 и от 2 марта 2018 года № 219 «Об утверждении перечня организаций культуры, в отношении которых не проводится независимая оценка качества условий оказания услуг в сфере культуры» Росконцерт отнесен к перечню организаций, в отношении которых независимая оценка качества условий оказания услуг в сфере культуры не проводится.

Организация и проведение внешней независимой оценки качества образовательных услуг, оказываемых образовательными организациями, регламентируются положениями статей 95, 95.1, 95.2 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Консерватория представляет годовые отчеты о результатах самооценки деятельности (самообследования) на сайте www.conservatory.ru/sveden/document. В 2018 году из 52 показателей оценки самообследования значения 19 показателей, или 36,5 %, сложились меньше по сравнению с уровнем 2017 года.

Следует отметить, что в 2016 году Консерватория вошла в 50 лучших образовательных учреждений мира и по результатам международного рейтинга вузов искусств – QS World University Rankings by Subject Performing Arts 2016 заняла 47 позицию наряду с Джульярдской школой (г. Нью-Йорк), Королевской академией музыки (г. Лондон).

В нарушение пункта 8 Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального бюджетного учреждения и об использовании закрепленного за ним федерального имущества в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации, утвержденного приказом Минкультуры России от 29 октября 2010 года № 671, в проверяемый период Росконцертом отчеты о результатах деятельности федерального бюджетного учреждения и об использовании закрепленного за ним федерального имущества за 2016 и 2017 годы не составлялись и в Минкультуры России не представлялись.

В 2018 году в Росконцерте проведены проверочные мероприятия Генеральной прокуратурой Российской Федерации в части соблюдения законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд при размещении государственных заказов в 2017–2018 годах. По результатам проверки в отношении генерального директора учреждения составлено представление об устранении выявленных замечаний от 14 декабря 2018 года № 73/2-1805-2018. Кроме того, Минкультуры России проведена комплексная проверка деятельности учреждения за 2016–2017 годы, I квартал 2018 года (акт от 30 мая 2018 года). По результатам указанной проверки установлены нарушения: Федерального закона № 7-ФЗ; законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд; осуществления расходов на организацию и проведение творческих проектов в рамках выполнения государственного задания, в том числе без подтверждения первичными документами; заключения договоров после проведения творческих мероприятий и т.д.

В ходе проведения контрольного мероприятия подписано 3 акта без разногласий.

Выводы

  1. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2015 года № 2395-р одобрена Концепция развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации на период до 2025 года, целью которой является создание организационно-творческих, экономических и правовых условий для эффективного осуществления концертной деятельности в области академической музыки. Кроме того, Министром культуры Российской Федерации В.Р.Мединским 29 декабря 2014 года утверждена Программа развития системы российского музыкального образования на период с 2015 по 2020 годы, в которой определены цели и задачи развития профессионального музыкального образования и массового приобщения подрастающего поколения к музыкальному творчеству.

В ходе проверки установлено, что ФГБУК «Федеральная дирекция музыкальных и фестивальных программ «РОСКОНЦЕРТ», ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургская государственная консерватория имени Н.А.Римского-Корсакова», АНО «Русские сезоны» участие в реализации мероприятий Концепции и Программы развития музыкального образования, предусмотренных их планами, не принимали в связи с отсутствием от Минкультуры России как координатора и ответственного исполнителя соответствующих запросов.

  1. В ходе проверки порядка ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской отчетности установлены нарушения ведения бухгалтерского учета, повлекшие искажение бухгалтерской отчетности за 2017 и 2018 годы Росконцерта (по формам 0503730, 0503762) и Консерватории (по формам 0503730, 0503762, 0503769).

Так, Росконцертом и Консерваторией допущены нарушения Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 25 марта 2011 года № 33н, Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 1 декабря 2010 года № 157н, Инструкции по применению плана счетов бухгалтерского учета бюджетных учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 16 декабря 2010 года № 174н, что повлекло за собой искажение бухгалтерской отчетности в 2018 году Консерваторией на сумму 43 916,0 тыс. рублей, Росконцертом – на 1 412,6 тыс. рублей.

  1. Консерваторией допущены нарушения при составлении отчетов о выполнении государственных заданий по государственной услуге «Реализация основных общеобразовательных программ начального общего образования» за 2017 и 2018 годы.

В результате недостоверность сведений по объемному показателю «Число обучаемых по программе начального общего образования», отраженных в отчетах Консерватории о выполнении государственных заданий от 6 февраля 2017 года № 054-00224-17-00 за 2017 год и от 23 октября 2018 года № 054-00123-18-02 за 2018 год повлекла искажение бухгалтерской отчетности Консерватории за 2017 и 2018 годы по форме 0503762 «Сведения о результатах учреждения по исполнению государственного (муниципального) задания», в которых объемные показатели государственного задания по программе начального общего образования отражены в количестве 27 человек вместо 87 человек и в количестве 46 человек вместо 77 человек соответственно.

Таким образом, Минкультуры России на 2017 и на 2018 годы формировало государственное задание Консерватории и доводило субсидии на его финансовое обеспечение не на фактическое количество обучаемых по программе начального образования, а меньше на 60 человек и на 30 человек соответственно.

  1. В нарушение пункта 11 требований к плану финансово-хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденных приказом Минфина России от 28 июля 2010 года № 81н и пункта 2.9 порядка составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности подведомственных учреждений, утвержденного приказом Минкультуры России от 18 мая 2016 года № 1099, в соответствии с которыми при формировании плана ФХД к представляемому на утверждение проекту плана ФХД прилагаются расчеты (обоснования) плановых показателей по выплатам, использованные при формировании плана, Консерваторией при формировании планов ФХД на 2017, 2018 и 2019 годы по форме, утвержденной приложением № 3 к Порядку № 1099, расчеты (обоснования) плановых показателей по выплатам не составлялись.
  2. В нарушение пункта 2.2 соглашения от 28 февраля 2017 года № 054-03-639 и соглашения от 26 января 2018 года № 054-03-2018-137 в редакциях дополнительных соглашений, в соответствии с которыми предусмотрено выделение денежных средств на повышение в 2018 году средней заработной платы преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования, Консерваторией за счет субсидии на финансовое обеспечение государственного задания выплачена заработная плата категориям работников, не относящимся к категории преподавателей образовательных учреждений высшего профессионального образования, в 2017 году в общей сумме 40 868,0 тыс. рублей (в том числе концертмейстерам – 3 060,1 тыс. рублей), в 2018 году – в общей сумме 37 348,3 тыс. рублей (в том числе концертмейстерам – 3 230,8 тыс. рублей).
  3. В ходе проверки установлены договоры, заключенные Росконцертом на оказание услуг менеджеров по организации мероприятий, условиями которых является исполнение обязанностей, относящихся к непосредственной компетенции сотрудников отдела реализации программ и проектов учреждения. Указанная ситуация привела к дополнительным расходам федерального бюджета за счет субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на 2018 год в объеме 823,0 тыс. рублей.
  4. 7. Консерватория в рамках исполнения соглашений о предоставлении из федерального бюджета субсидии на цели, не связанные с выполнением государственного задания на оказание услуг, выполнение работ от 7 августа 2017года № 054-02-741, от 30 января 2017 года № 054-02-163, от 27 января 2017года № 054-02-057, от 6 марта 2017 года № 054-02-612, от 4 августа 2017 года № 054-02-732 отчеты о расходах, источником финансового обеспечения которых является субсидия, направила в Минкультуры России 25 января 2018 года с нарушением сроков на 8 рабочих дней, что не соответствует пункту 4.3.4 вышеуказанных соглашений, согласно которым учреждение обязуется направлять учредителю не позднее 5 рабочих дней, следующих за отчетным кварталом в котором была получена субсидия, отчет о расходах, источником финансового обеспечения которых являлась указанная субсидия.
  5. Проверкой соблюдения учреждениями законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд установлены нарушения, допущенные Росконцертом и Консерваторией.

8.1. В нарушение пункта 2 статьи 425 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 3 статьи 3, части 1 статьи 94 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», согласно которым закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств по контракту (договору), Росконцерт заключил 7 договоров на общую сумму 6 650,7 тыс. рублей, содержащих условия о распространении действия договора на отношения сторон, возникшие до их заключения.

8.2. В нарушение пункта 5 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ общий объем закупок Росконцерта у единственного поставщика на сумму, не превышающую четыреста тысяч рублей, составил: в 2017 году - 107 332,3 тыс. рублей; в 2018 году – 59 652,5 тыс. рублей, что превышает установленный указанным пунктом размер закупок у единственного поставщика для учреждения культуры (не более чем 20,0 млн. рублей) на 87 322,3 тыс. рублей и 39 652,5 тыс. рублей соответственно.

8.3. В нарушение части 9 статьи 17 Федерального закона № 44-ФЗ, согласно которой утвержденный план закупок размещается в ЕИС в течение 3 рабочих дней со дня утверждения или изменения такого плана закупок, Консерваторией план закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд на 2018 финансовый год и на плановый период 2019 и 2020 годов, утвержденный 29 августа 2018 года, размещен в ЕИС 10 сентября 2018 года, то есть с нарушением установленного срока на 5 рабочих дней.

8.4. В нарушение подпункта «г» пункта 11 правил формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 года № 552, согласно которому основанием для внесения изменений в утвержденные планы закупок является в том числе изменение показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности соответствующих федеральных государственных бюджетных учреждений, корректировка Плана закупок на 2018 год в целях приведения его в соответствие с данными итогового плана финансово-хозяйственной деятельности Консерватории на 2018 год, утвержденного 31 декабря 2018 года, не осуществлялась.

  1. Проверкой организации учета и соблюдения порядка распоряжения и использования федерального имущества объектами контроля установлены следующие нарушения.

9.1. В нарушение части 13 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и пункта 3 Порядка предварительного согласования совершения подведомственным Министерству культуры Российской Федерации федеральным бюджетным учреждением крупных сделок, утвержденного приказом Минкультуры России от 10 сентября 2010 года № 586, в соответствии с которыми крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, Росконцертом 16 крупных сделок на общую сумму 156 488,3 тыс. рублей заключены без предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, – Минкультуры России.

9.2. В нарушение пункта 19 Положения об учете федерального имущества, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447, согласно которому правообладатель для внесения в реестр сведений об имуществе, приобретенном им по договорам или на иных основаниях, поступающем в его хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, обязан в 14-дневный срок со дня приобретения имущества направить карты сведений об объекте учета и документы, подтверждающие приобретение объекта учета правообладателем, Консерватория не направила в систему учета федерального имущества сведения о 303 объектах особо ценного движимого имущества, которые на момент проверки числились на балансе Консерватории.

9.3. В ходе проверки организации хранения материальных ценностей (основные средства) Консерватории на складе, расположенном по адресу: г. Санкт-Петербург, ул. Комсомола, д. 1-3, пом. 3Н, 4Н, лит. АБ, балансовой стоимостью 57 363,3 тыс. рублей, установлено следующее:

  1. Проверкой установлено, что договоры на оказание услуг по организации и проведению мероприятий в рамках международного проекта АНО «Русские сезоны» в большинстве случаев заключались до подведения итогов рассмотрения заявок, что свидетельствует о формальном проведении Минкультуры России конкурсных отборов.

Так, в период с 10 апреля по 10 июня 2017 года, то есть до подведения Минкультуры России итогов конкурсного отбора некоммерческих организаций, претендующих на получение субсидии из федерального бюджета в 2017 году на реализацию творческого проекта «Фестиваль «Русские сезоны» в Японии (протокол от 26 июня 2017 года № 33), АНО «Русские сезоны» были заключены 11 договоров на общую сумму 95 364,4 тыс. рублей, в том числе на оказание услуг по проведению Церемонии открытия, проведению кинопоказа, разработке логотипа, созданию сайта, рекламно-информационных услуг, приобретению билетов, бронированию отелей.

В период с 9 января по 3 апреля 2018 года до подведения Минкультуры России итогов конкурсного отбора некоммерческих организаций, претендующих на получение субсидии из федерального бюджета в 2018 году на реализацию проекта «Фестиваль «Русские сезоны» в Италии (протокол от 3 апреля 2018 года № 13), АНО «Русские сезоны» было заключено 14 договоров на оказание услуг, включая бронирование билетов, гостиниц, на общую сумму 31 728,0 тыс. рублей.

  1. Проверкой в части составления и своевременности представления Росконцертом и Консерваторией форм федерального статистического наблюдения и иной отчетности установлено следующее.

11.1. Росконцертом «Сведения о деятельности концертной организации, самостоятельного коллектива» по форме № 12-НК за 2017 год представлены (выгружены в АИС «Статистика») 31 января 2018 года, или с нарушением установленного срока (25 января) на 6 календарных дней.

11.2. Сведения, отраженные в разделе 3 формы № 12-НК Росконцерта за 2017 и за 2018 годы, не соответствуют данным бухгалтерской отчетности по форме 0503737 за 2017 и 2018 годы, в том числе:

11.3. Согласно утвержденному в проверяемый период штатному расписанию к основному персоналу Росконцерта относятся сотрудники отделов реализации программ и проектов, музыкальных и фестивальных программ и пресс-служба (начальники и заместители начальников отделов, менеджеры, администраторы), которые не относятся к художественному персоналу.

В то же время Росконцертом в форме № ЗП-культура по строке 05 отражена среднесписочная численность лиц, занимающих должности художественного персонала. Так, в форме № ЗП-культура за 2017 год среднесписочная численность лиц, занимающих должности художественного персонала, составила 11,8 человека, в форме № ЗП-культура за 2018 год – 14,2 человека, что не соответствует штатному расписанию и привело к искажению сведений о количестве художественного персонала в сфере культуры в целом по Российской Федерации.

  1. В нарушение пункта 8 Порядка составления и утверждения отчета о результатах деятельности федерального бюджетного учреждения и об использовании закрепленного за ним федерального имущества в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации, утвержденного приказом Минкультуры России от 29 октября 2010 года № 671, в проверяемый период Росконцертом отчеты о результатах деятельности федерального бюджетного учреждения и об использовании закрепленного за ним федерального имущества за 2016 и 2017 годы не составлялись и в Минкультуры России не представлялись.
  2. Организация и проведение внешней независимой оценки качества образовательных услуг, оказываемых образовательными организациями, регламентируются положениями статей 95, 95.1, 95.2 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Консерватория представляет годовые отчеты о результатах самооценки деятельности (самообследования) на сайте www.conservatory.ru/sveden/ document. В 2018 году из 52 показателей оценки самообследования значения 19 показателей, или 36,5 %, сложились меньше по сравнению с уровнем 2017 года.

Следует отметить, что в 2016 году Консерватория вошла в 50 лучших образовательных учреждений мира и по результатам международного рейтинга вузов искусств – QS World University Rankings by Subject Performing Arts 2016 заняла 47 позицию наряду с Джульярдской школой (г. Нью-Йорк), Королевской академией музыки (г. Лондон).

Предложения

  1. Направить представления:
  1. Направить информационное письмо в автономную некоммерческую организацию содействия концертной деятельности «Русские сезоны».
  2. Учесть результаты контрольного мероприятия при подготовке в рамках экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности мер государственной поддержки, включая использование бюджетных средств, выделенных в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года на поддержку развития концертной деятельности в Российской Федерации, включая создание виртуальных концертных залов в городах Российской Федерации» информационных писем в Министерство культуры Российской Федерации и Федеральную службу государственной статистики.
  3. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.А.МЕНЬ

 

 

отчет
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ эффективности мер государственной поддержки,
включая использование бюджетных средств, выделенных
в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года
на поддержку развития концертной деятельности
в Российской Федерации, включая создание виртуальных
концертных залов в городах Российской Федерации»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

23 июля 2019 года

 

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия

Пункты 3.11.0.13, 3.11.0.13.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Оценка результативности деятельности участников Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации, Программы развития системы российского музыкального образования на период с 2015 по 2020 год, концертной деятельности в Российской Федерации и эффективности реализации Концепции.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

  1. Оценить законодательную и нормативно-правовую базу в области развития концертной деятельности на достаточность, а также соответствие стратегическим документам.
  2. Проанализировать состав мер государственной поддержки концертной деятельности в Российской Федерации, а также определить эффективность использования бюджетных средств, выделенных в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года на поддержку развития указанной области культуры, в том числе на создание виртуальных концертных залов в городах Российской Федерации.
  3. Оценить влияние реализации плана мероприятий Концепции на развитие концертной деятельности в Российской Федерации.

Объект экспертно-аналитического мероприятия (по запросам)

Министерство культуры Российской Федерации (г. Москва).

Исследуемый период

2017–2018 годы и истекший период 2019 года.

Срок проведения экспертно-аналитического мероприятия

Январь–июль 2019 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

При подготовке отчета использованы: материалы, представленные по запросам Счетной палаты Российской Федерации 3 федеральными органами исполнительной власти, 85 субъектами Российской Федерации, 46 федеральными бюджетными учреждениями (24 концертные организации, 12 образовательных организаций, 10 иных организаций); результаты контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года, направленных на развитие концертной деятельности в Российской Федерации» (далее – контрольное мероприятие); сведения федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций культуры за 2017–2018 годы, представленные ФГБУ «Главный информационно-вычислительный центр Министерства культуры Российской Федерации» (далее – ГИВЦ).

Одним из направлений сферы культуры является концертная деятельность. Концерт выступает формой организации культурно-досуговой деятельности, которая обеспечивает наибольший охват аудитории и является достаточно распространенным способом проведения свободного времени населения. Концерт как часть культурной жизни общества выполняет культурно-просветительскую и воспитательную функции, что придает его качеству и содержанию высокое значение. Таким образом, концертная деятельность оказывает прямое влияние на развитие нравственной культуры личности.

Цель 1. Оценить законодательную и нормативно-правовую базу в области развития концертной деятельности на достаточность, а также соответствие стратегическим документам

1.1. Одним из основных направлений Стратегии развития государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года № 326-р (далее – Стратегия), является формирование гармонично развитой личности. Реализация указанного направления предусмотрена в том числе путем сохранения единого культурного пространства (включая языковое, образовательное и информационное).

Анализ направлений Стратегии (раздел III) показал, что в целях сохранения культурного наследия и создания условий для развития культуры предполагается, в том числе: развитие материально-технической базы музыкальной культуры, включая переоборудование старых и строительство новых специализированных акустических концертных залов большой вместимости; развитие гастрольной деятельности в области академического музыкального искусства в России.

Формирование новой модели культурной политики направлено на:

Для усиления и расширения влияния российской культуры в иностранных государствах предусматривается продвижение международного имиджа России посредством популяризации отечественной музыки в иностранных государствах. Кроме того, базовым сценарием реализации Стратегии предусмотрено организовать виртуальные концертные залы во всех субъектах Российской Федерации (пункт 3 раздела II).

Одним из инструментов достижения задач и реализации соответствующих направлений, установленных Стратегией, является Концепция развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2015 года № 2395-р (далее – Концепция).

Направления Стратегии нашли отражение в Концепции. Так, целью Концепции является создание организационно-творческих, экономических и правовых условий для эффективного осуществления концертной деятельности в области академической музыки. Для достижения поставленной цели в Концепции определено 5 основных задач, направленных на:

Кроме того, задачи Концепции соответствуют стратегическим задачам в сфере культуры, установленным Правительству Российской Федерации пунктом 12 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – Указ № 204) в части обеспечения детских музыкальных школ, училищ и школ искусств необходимыми инструментами, оборудованием и материалами; создания виртуальных концертных залов. При этом указанные мероприятия нашли отражение в составе федеральных проектов национального проекта «Культура»[107].

Таким образом, стратегические документы, предусматривающие направление и механизмы развития государственной культурной политики, в том числе развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации, сбалансированы.

Согласно федеральному статистическому наблюдению по форме № 12-НК «Сведения о деятельности концертной организации, самостоятельного коллектива»[108] общее число концертных организаций и творческих коллективов за период реализации Концепции (2016-2018 годы) не изменилось и в 2018 году составило 349 единиц, в том числе 22 организации федерального ведения, 327 организаций регионального и муниципального ведения. Из 349 концертных организаций и творческих коллективов 153 единицы являются концертными организациями, 196 единиц – самостоятельными коллективами.

Следует отметить, что в 4 субъектах Российской Федерации отсутствуют концертные организации (Ленинградская область, Ненецкий и Чукотский автономные округа, г. Севастополь). В г. Севастополе и Ненецком автономном округе отсутствуют самостоятельные филармонические коллективы. В то же время в Ленинградской области, несмотря на отсутствие концертных организаций, свою деятельность осуществляют самостоятельные коллективы 2 камерных оркестров (ансамбля), в Чукотском автономном округе – 1 коллектив.

Наибольшее количество концертных организаций находится в г. Москве – 39 организаций (7 концертных организаций и 32 самостоятельных коллектива) и г. Санкт-Петербурге – 16 организаций (8 концертных организаций и 8 самостоятельных коллективов), что составляет 15,7 % общего количества организаций. В 23 субъектах Российской Федерации концертную деятельность осуществляет 1 организация, в 12 регионах – по 2 организации.

Самостоятельные коллективы отсутствуют в 24 субъектах Российской Федерации[109] из 83 регионов[110]. При этом в каждом из указанных регионов есть творческие коллективы в составе филармоний.

Согласно Концепции наиболее эффективно функцию базового коллектива при осуществлении концертной деятельности может выполнять симфонический оркестр, благодаря репертуару, охватывающему большую часть мирового музыкального наследия жанров симфонической музыки, произведений крупной формы с участием солистов, сочинений кантатно-ораториального жанра, музыки балетов, опер, театральных постановок. Учитывая их важную, стержневую функцию концерты симфонического оркестра в афише филармонии должны быть обязательными и регулярными. При отсутствии симфонического оркестра выполнение функции базового коллектива могут частично взять на себя другие крупные творческие составы (хоровая капелла, академический оркестр народных инструментов, камерный оркестр).

В Российской Федерации концертную деятельность осуществляют 852 филармонических коллектива (84 симфонических оркестра, 160 камерных оркестров и ансамблей, 78 оркестров народных инструментов, 57 духовых оркестров, 20 народных хоров, 453 прочих музыкальных коллектива).

Следует отметить, что симфонические оркестры отсутствуют в 30 субъектах[111] Российской Федерации из 83 регионов, или в 36,1 % общего количества регионов. Камерные оркестры и ансамбли отсутствуют в 25 регионах[112], оркестры народных инструментов – в 27 регионах, духовых оркестров нет в 41 субъекте Российской Федерации, народные хоры отсутствуют в 64 регионах. В 4 субъектах[113] Российской Федерации отсутствуют симфонические оркестры, также коллективы, способные выполнять функции базового коллектива – хоровые капеллы, академические оркестры народных инструментов, камерные оркестры.

Отсутствие в регионах симфонических оркестров, играющих ключевую роль в создании и распространении академической музыки, а также других творческих коллективов, способных выполнять функции симфонического оркестра, затрудняет достижение такого ожидаемого результата Концепции, как увеличение объема и повышение качества предложения в области академической музыки, а также увеличение общего количества концертов академической музыки в среднем по России в 2 раза.

1.2. Концепция реализуется в соответствии с планом[114], которым предусмотрено 14 мероприятий (далее – План реализации Концепции). Приказом Минкультуры России от 21 декабря 2015 года № 3185 создана рабочая группа по обеспечению плана мероприятий по реализации Концепции. Ответственными исполнителями выполнения Плана реализации Концепции определены: Минкультуры России, Минобрнауки России, Минфин России, общероссийская общественная организация «Профессиональный союз деятелей культуры «Российское Авторское Общество», ГИВЦ, образовательные учреждения, подведомственные Минкультуры России, а также профессиональные общественные институты.

По данным Минкультуры России, в проверяемый период в рамках деятельности указанной рабочей группы прорабатывались следующие вопросы: о внесении изменений в наградную систему Российской Федерации в части сокращения установленных сроков для присвоения почетных званий творческим работникам концертных организаций и творческих коллективов; о целесообразности внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 года № 218 «О минимальных ставках использования произведений литературы и искусства»; по уточнению формы федерального статистического наблюдения № 12-НК «Сведения о деятельности концертной организации, самостоятельного коллектива»; по подготовке методических рекомендаций по разработке программ (концепций) концертной деятельности в области академической музыки в регионах; по проведению анализа наличия, состояния, акустической пригодности и технической оснащенности концертных площадок.

Планом реализации Концепции предусмотрена разработка 8 нормативных правовых актов:

Анализ нормативной базы в области развития концертной деятельности показал, что она сформирована не в полном объеме.

Так, меры государственной поддержки развития концертной деятельности в Российской Федерации законодательно не закреплены. Концепция также не содержит формы и виды мер государственной поддержки развития концертной деятельности, соответственно не определены порядок и условия их предоставления. В результате концертным организациям оказывается государственная поддержка на основании разовых решений Президента Российской Федерации[115] и Правительства Российской Федерации[116]. По состоянию на 1 июля 2019 года из 8 нормативно-методических документов, предусмотренных к разработке Планом реализации Концепции, 6 документов не утверждены: положение о минимальных ставках авторского вознаграждения; положение о концертных коллективах различных составов; положение о нормативах оснащенности творческих коллективов музыкальными инструментами; положение о стандартах филармонических концертных залов; порядок проведения Всероссийского мониторинга деятельности концертных организаций и творческих коллективов; рекомендации по формированию государственных (муниципальных) заданий концертным организациям и их финансовому обеспечению в регионах.

В проверяемый период подготовлены только два нормативно-методических акта, предусмотренных Планом реализации Концепции:

В целях реализации пунктов 3, 4, 5 и 13 Плана Концепции Минкультуры России по результатам открытого конкурса был заключен государственный контракт от 11 сентября 2017 года № 1531-01,1-41/02-17 с ООО «КиноЭкспертиза» на оказание услуг по выполнению Плана реализации Концепции общей стоимостью 1 065,0 тыс. рублей и сроком исполнения 15 декабря 2017 года. В рамках указанного контракта ООО «КиноЭкспертиза» разработаны и переданы Минкультуры России по актам сдачи-приемки оказанных услуг от 26 октября 2017 года № 1531/01 и от 26 декабря 2017 года № 1531/02 проекты приказов и методические рекомендации, предусмотренные пунктами 3, 4, 5 и 13 Плана Концепции, Министерством оплата осуществлена в полном объеме.

При этом Минкультуры России полученные в рамках государственного контракта от 11 сентября 2017 года № 1531-01,1-41/02-17 разработанные проекты приказов и методические рекомендации по состоянию на 1 июля 2019 года не утверждены, что содержит признаки неэффективного использования бюджетных средств в сумме 1 065,0 тыс. рублей.

В целях реализации Концепции Минкультуры России разработаны Методические рекомендации по разработке программ (концепций) концертной деятельности в области академической музыки в регионах, которые были направлены субъектам Российской Федерации письмом от 29 ноября 2016 года № 356-01-39-АЖ.

По данным Минкультуры России, региональные концепции развития концертной деятельности разработаны и реализуются только в 8 субъектах Российской Федерации, что составляет 9,4 % общего количества регионов (Чувашская Республика, Республика Мордовия, Республика Тыва, Чеченская Республика, Архангельская область, Белгородская область, Волгоградская область, Мурманская область).

Следует отметить, что из 24 федеральных концертных организаций, подведомственных Минкультуры России, Концепция развития концертной деятельности разработана только в одном федеральном бюджетном учреждении культуры – ФГБУК «Северо-Кавказская филармония им. В.И.Сафонова».

По результатам контрольного мероприятия[117] установлено, что подведомственные Министерству бюджетные учреждения, осуществляющие концертную деятельность[118], участие в реализации мероприятий Концепции не принимали в связи с отсутствием соответствующих запросов от Минкультуры России как координатора и ответственного исполнителя.

В этой связи охват участников Концепции, сложившийся по состоянию на 1 июля 2019 года, недостаточен для реализации поставленных стратегическими документами в области концертной деятельности целей и задач.

Согласно Концепции решение задачи по поддержке создания высокохудожественного продукта в области академической музыки, развития новых форм художественной выразительности, творческой деятельности композиторов и исполнителей современной музыки, включая молодых музыкальных деятелей, предусмотрено и за счет укрепления кадрового потенциала концертных организаций и творческих коллективов.

Минкультуры России с 2015 года реализует Программу развития системы российского музыкального образования на период с 2015 по 2020 год, утвержденную 29 декабря 2014 года Министром культуры Российской Федерации (далее – Программа музыкального образования), мероприятия которой направлены на решение поставленных Концепцией задач.

Вместе с Программой музыкального образования утвержден План мероприятий по реализации Программы музыкального образования (далее – План Программы музыкального образования). В составе Плана Программы музыкального образования предусмотрено 15 мероприятий, из которых 5 мероприятий направлены на разработку методических рекомендаций в сфере организации образовательного процесса музыкальных образовательных учреждений: о требованиях к содержанию выпускных экзаменов, прохождении учебной, педагогической практики, реализации учебного предмета «Музыка».

Согласно Программе музыкального образования основой подготовки профессиональных кадров в области академического музыкального искусства является взаимодействие трех этапов обучения – в детской школе искусств (музыкальной школе), музыкальном колледже, музыкальном вузе (консерватории). Трехуровневая модель образования в сфере культуры и искусства сохранена и реализуется в соответствии с Программой музыкального образования.

Согласно данным федерального статистического наблюдения по формам № 1-ДШИ, № СПО-1, № ВПО-1[119] за 2018 год трехуровневая вертикаль отраслевой системы художественного образования представлена 5 252 образовательными учреждениями:

В сфере дополнительного образования детей в 2017 году была проведена Коллегия Минкультуры России по вопросу современного состояния и перспектив развития детских школ искусств (далее – ДШИ). Во исполнение решений Коллегии от 8 июля 2017 года № 16 был разработан план мероприятий («дорожная карта») по перспективному развитию ДШИ по видам искусств на 2018–2022 годы.

В системе среднего профессионального образования увеличился конкурс при приеме на бюджет, который составил около 3 человек на место в 2018 году (в 2014 году – 1,3); более 40 % выпускников училищ продолжают обучение в творческих вузах.

В области высшего образования из 47 вузов, подведомственных Минкультуры России, 21 вуз реализует многоуровневые образовательные программы.

В 2016–2018 годах на базе Московского, Краснодарского институтов культуры, Северо-Кавказского института искусств открыты Музыкальные кадетские корпуса, где обучаются дети с 5 по 11 класс по программам в области музыкального исполнительства на духовых инструментах.

В целях обеспечения региональных и муниципальных учреждений культуры и образовательных учреждений отрасли культуры профессиональными кадрами вузы планомерно увеличивают количество студентов, принятых по целевому приему. Так, по данным Минкультуры России, в 2018 году целевой прием на 1 курс в подведомственных вузах составил 1049 человек и по сравнению с 2017 годом увеличился на 61,1 % (2014 год – 240 человек, 2015 год – 360 человек, 2016 год – 438 человек, 2017 год – 651 человек).

По данным Новосибирской государственной консерватории имени М.И. Глинки, контрольные цифры приема на обучение в данном учреждении по программам высшего образования за счет средств федерального бюджета с 2014 года сократились в целом на 15,3 % (в 2014 году – 130 человек, в 2019 году – 110 человек).

В то же время в анализируемый период наблюдается рост интереса к получению иностранными гражданами и соотечественниками, проживающими за рубежом, образования в российских вузах по направлениям подготовки (специальностям) в сфере искусства и культуры. В 2018 году на I курс в рамках соответствующей квоты был принят 301 иностранный гражданин, по сравнению с предыдущим периодом рост составил 15,4 %. Наиболее востребованы у иностранных учащихся в 2018 году были специальности «Музыкально-инструментальное искусство» и «Искусство концертного исполнительства».

Одной из задач Концепции и Программы музыкального образования является повышение качества проводимых на территории страны творческих мероприятий (конкурсов и фестивалей) в области музыкального искусства.

При этом в Концепции отмечается, что главной целью музыкальных конкурсов является поддержка с юного возраста талантливых музыкантов, которые в процессе публичных прослушиваний не только приобретают сценический опыт, но и становятся объектом интереса публики, агентов, менеджеров звукозаписывающих фирм, продюсеров музыкальных фестивалей, профессиональных критиков.

Однако количество музыкальных конкурсов значительно увеличилось – с 12 (1990 год) до 150[122], что привело к «девальвации» конкурсной системы, а увеличение числа лауреатов – к неопределенности критериев оценки качества (профессионализма) исполнительского искусства.

Так, в приложениях № 1 и № 2 к приказу Минобрнауки России от 27 ноября 2015 года № 1384 утверждены перечни олимпиад и иных интеллектуальных и (или) творческих конкурсов, мероприятий, направленных на развитие интеллектуальных и творческих способностей на 2014/15 учебный год и на 2015/16 учебный год[123], согласно которым по 18 творческим конкурсам (олимпиадам) организаторами выступают федеральные учреждения, подведомственные Минкультуры России. Также Минкультуры России обеспечивает финансирование Международного конкурса имени П.И.Чайковского, Всероссийского музыкального конкурса.

В то же время выплаты победителям (лауреатам) конкурсов грантов (стипендий) является одной из эффективных мер государственной поддержки данного вида искусства.

В этой связи требуется системный подход к организации творческих конкурсов и представляется целесообразным определить единый перечень приоритетных всероссийских и международных творческих конкурсов и фестивалей, проводимых за счет федеральных средств на территории Российской Федерации.

В целях повышения качества профессиональной подготовки творческих кадров в области академического музыкального искусства необходимо укрепление начального звена – ДШИ, которые находятся в муниципальном подчинении.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия по предоставлению дополнительного образования (в том числе в ДШИ) закреплены за местными органам власти, что привело к целому комплексу системных проблем в отраслевой системе художественного образования: к значительному сокращению сети этих учреждений и ухудшению качества образования, многолетнему недофинансированию школ, к потере методических и творческих связей с отраслевыми колледжами и вузами искусств, обветшанию материально-технической базы.

Следует отметить, что число обучающихся по программам высшего образования по группе специальностей 53.00 «Музыкальное искусство» за счет ассигнований федерального бюджета, начиная с 2015 года, неуклонно сокращается, при этом возрастает число обучающихся по договорам об оказании платных образовательных услуг.

Аналогичная тенденция к снижению количества обучающихся на бюджетной основе наблюдается и по программам среднего профессионального образования.

Так, в целом по Российской Федерации число обучающихся по программам высшего образования за счет ассигнований федерального бюджета сократилось к 2017 году[124] по сравнению с 2015 годом на 3,5 %, число обучающихся по договорам об оказании платных образовательных услуг увеличилось на 12,8 %, по программам среднего профессионального образования (к 2018 году) – на 21,9 % и 38,8 % соответственно.

Снижение количества бюджетных мест в системе российского музыкального образования влечет за собой недостаток профессиональных творческих кадров.

В связи с вышесказанным необходимо пересмотреть расчет контрольных цифр приема за счет целевых квот, включая целевую подготовку исполнительских и педагогических кадров для нужд региональных и муниципальных образовательных организаций и учреждений культуры, в том числе в сельской местности.

В настоящее время в целях исполнения пункта 2 Перечня поручений Президента Российской Федерации от 25 декабря 2017 года № Пр-2692, пункта 6 поручения Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2017 года № ОГ-П44-8820 Минкультуры России совместно с субъектами Российской Федерации проработан вопрос о передаче муниципальных ДШИ в ведение органов управления культурой субъектов Российской Федерации. В 2018 году два региона (Томская и Курская области) стали пилотными площадками по реализации проекта по передаче ДШИ с муниципального на региональный уровень.

В ряде субъектов Российской Федерации местные органы власти осуществляют массовую передачу отраслевых ДШИ в ведение органов управления образованием (Московская, Ленинградская, Орловская, Вологодская области, Пермский край) и присоединение их к иным учреждениям дополнительного образования (кружкам). Несмотря на имеющееся поручение Президента Российской Федерации от 25 декабря 2017 года № Пр-2692 (пункт 2) о возвращении ДШИ искусств в ведение региональных органов управления культурой, 22 субъекта Российской Федерации данное поручение выполнять не планируют.

Учитывая изложенное, для решения указанной проблемы требуется нормативное закрепление принадлежности всех образовательных организаций, составляющих отраслевую систему музыкального образования (ДШИ, колледжи и вузы искусств) к органам управления культурой в целях осуществления единой государственной политики в области отраслевого образования.

В ходе контрольного мероприятия[125] в проверяемый период ФГБОУВО «Санкт-Петербургская государственная консерватория имени Н.А.Римского-Корсакова» (далее – Консерватория) по программе среднего профессионального образования в области искусств, интегрированной с образовательными программами основного общего образования, обучалось 7 человек из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не достигших 18-летнего возраста.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Федеральный закон № 159-ФЗ) детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, обучающимся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации наряду с полным государственным обеспечением выплачиваются государственная социальная стипендия и ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В ходе проверки установлено, что указанные выплаты данной категории детей в 2017–2018 годах не осуществлялись.

Несмотря на обращения Консерватории[126] в Минкультуры России за разъяснениями по данному вопросу, по состоянию до 1 июля 2019 года Министерством как учредителем данный вопрос не решен.

Указанная ситуация требует со стороны Минкультуры России всестороннего анализа социального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и не достигших 18-летнего возраста, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях высшего образования, подведомственных Министерству, по программам среднего профессионального образования, интегрированным с образовательными программами основного общего образования, и принятия мер по осуществлению дополнительных социальных выплат.

1.3. Достижение целей, задач и приоритетов Стратегии оценивается рядом целевых показателей (раздел IV), в том числе характеризующих сферу деятельности концертных организаций, по которым установлены количественные значения ожидаемых результатов (раздел VII).

Однако целевые показатели Стратегии не нашли отражение в составе ожидаемых результатов реализации Концепции, что повышает риск неполучения единого результата при реализации указанных стратегических документов.

Основным инструментом реализации указанных стратегических документов является государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 317 (далее – Госпрограмма). В состав целевых показателей Госпрограммы включены отдельные показатели Стратегии, но не вошли показатели Концепции. Отмечается несопоставимость единиц измерений количественных значений показателей. Кроме того, Концепция и Госпрограмма не содержат показатели, характеризующие развитие музыкального образования и ожидаемые результаты Программы музыкального образования.

Наличие признаков несопоставимости значений целевых показателей, или их отсутствие, также снижает вероятность достижения ожидаемых результатов анализируемых стратегических документов.

Указанная ситуация свидетельствует о необходимости приведения ожидаемых результатов стратегических документов и Госпрограммы к единообразию и выработке системных подходов к достижению соответствующих целей. В этой связи считаем целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации (поручить Минкультуры России) проработать предложения по внесению соответствующих изменений в Концепцию и Госпрограмму.

Цель 2. Проанализировать состав мер государственной поддержки
концертной деятельности в Российской Федерации, а также
определить эффективность использования бюджетных средств,
выделенных в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года на поддержку развития указанной области культуры, в том числе на создание виртуальных концертных залов
в городах Российской Федерации

2.1. Концепция развития концертной деятельности не предусматривает выделение на ее реализацию дополнительных средств из федерального бюджета и иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Доля расходов на концертную деятельность в общем объеме расходов за счет федерального бюджета на культуру составляет 5,4 %[127].

Согласно данным федерального статистического наблюдения по форме № 12-НК общий объем поступлений на финансовое обеспечение деятельности концертных организаций и самостоятельных коллективов за счет всех источников финансирования (федеральный бюджет, консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, внебюджетные доходы организаций) за период реализации Концепции в 2017–2018 годах увеличился на 15,1 % и составил в 2018 году 35,9 млрд рублей (в 2017 году – 31,2 млрд рублей).

Увеличение общего объема поступлений произошло преимущественно за счет роста на 17,1 % объема бюджетного финансирования, в то время как рост доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности составил всего 8,5 %. При этом доля бюджетного финансирования концертных организаций в общем объеме доходов увеличилась с 76,7 % в 2017 году до 77,4 % в 2018 году.

Снижение доли доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности свидетельствует о недостаточности мер, направленных на активизацию работы со спонсорами, благотворителями и меценатами, формирование фондов целевого капитала.

В 2018 году, несмотря на увеличение объема спонсорских и благотворительных средств на 45,2 млн рублей (399,3 млн рублей), доля указанных средств в общем объеме доходов концертных организаций не изменилась и составила 1,1 %.

Таким образом, государственная поддержка концертных организаций осуществляется путем бюджетного финансирования их деятельности, в связи с чем в структуре доходов концертных организаций доля бюджетных средств составляет около 80 % и ежегодно увеличивается.

Следует отметить, что в Концепции отсутствуют подходы к мотивации бюджетных учреждений к увеличению поступлений от основных видов деятельности (предпринимательской) и иной приносящей доход деятельности, что «порождает иждивенчество».

Основным инструментом государственной поддержки концертных организаций в Российской Федерации являются субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, доля которых в общем объеме бюджетного финансирования составляет 76 %.

Вместе с тем по результатам ранее проведенных контрольных мероприятий Счетной палатой Российской Федерации установлено, что в составе типовых затрат для расчета государственного задания затраты на создание нового спектакля (концертной программы) отсутствуют, и в составе показателей объема оказываемых учреждением услуг показатель по количеству созданных спектаклей (концертных программ) не предусмотрен.

Анализ расчетов нормативных затрат на 2018 год показал, что при формировании объемов государственного задания на оказание услуги по показу (организации показа) концертных программ для концертных организаций на 2018 год применены отраслевые коэффициенты: «Создание концертов оркестров (большие составы)», «Создание концертов оркестров», «Создание концертов камерного ансамбля», «Создание концертов хора, капеллы», использование которых позволяет увеличивать нормативные затраты на указанную услугу до 7 раз (например при создании концертов оркестров).

Однако применение указанных коэффициентов и увеличение финансового обеспечения государственного задания на создание спектаклей (концертной программы) в рамках услуг по показу (организации показа) спектаклей (театральных постановок) и концертных программ соответственно влечет риски неэффективного использования средств федерального бюджета в связи с отсутствием показателей, позволяющих оценивать достижение выполнения государственного задания в части создания спектаклей (концертов), а также не позволяет обеспечить творческую реализацию создания программы в сроки, ограниченные финансовым отчетным периодом.

Кроме того, расход субсидии на финансовое обеспечение государственного задания в рамках оказания услуг по показу (организации показа) спектаклей (театральных постановок) и показу (организации показа) концертных программ в целях создания спектаклей (концертов), исходя из затрат, предусмотренных паспортом услуги, может повлечь за собой возникновение рисков нецелевого использования средств федерального бюджета.

В то же время международный опыт показывает иные подходы финансирования деятельности концертных организаций.

Так, во многих странах правительство предоставляет гранты на условиях встречного финансирования. В Европе этот механизм сначала стали применять в Великобритании, а затем и в континентальных странах. Например, в Великобритании действует специальная программа, в соответствии с которой организации культуры могут получить грант в размере от 5 до 250 тыс. фунтов стерлингов при условии встречного финансирования проекта в соотношении 1:2. Аналогичная система встречного финансирования введена во Франции, где соотношение бюджетного взноса и средств спонсора составляет 5:1, деньги выделяются при условии предварительного сбора определенного объема спонсорских средств.

Подобные гранты не только способствуют улучшению финансового положения организаций культуры, но и помогают им адаптироваться к рыночной среде, привлекая негосударственные финансовые источники и развивая коммерческую деятельность.

Следует отметить, что в Российской Федерации также реализуется грантовое финансирование, которое носило хаотичный порядок. Только постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2019 года № 322 утверждены общие требования к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых на конкурсной основе.

Так, по данным Минкультуры России, в 2017 и 2018 годах количество получателей грантов Правительства Российской Федерации[128] в сфере музыкального искусства составило 23 и 27 соответственно. Общий объем субсидий, предоставленных концертным организациям в проверяемый период на проведение творческих мероприятий, составил 112 240,0 тыс. рублей и 160 495,2 тыс. рублей (увеличение на 43 %).

Кроме того, Минкультуры России предоставляются субсидии на проведение творческих мероприятий юридическим лицам, за исключением бюджетных учреждений. Так, по результатам ранее проведенных Счетной палатой Российской Федерации контрольных мероприятий установлено, что в 2018 году Минкультуры России из федерального бюджета на основании соответствующих соглашений юридическим лицам были перечислены субсидии на общую сумму 12 997 403,4 тыс. рублей. При этом в общем объеме указанных субсидий 31,5 %, или 4 093 411,9 тыс. рублей составили субсидии (гранты в форме субсидий) на финансовое обеспечение затрат, порядком (правилами) предоставления которых не установлены требования о последующем подтверждении их использования в соответствии с условиями и (или) целями предоставления. При этом 65,4 % общего объема субсидий юридическим лицам предоставляются на условиях последующего подтверждения их использования.

2.2. Согласно данным федерального статистического наблюдения по форме № 12-НК общий объем расходов концертных организаций и самостоятельных коллективов за счет всех источников финансирования за период реализации Концепции в 2017–2018 годах увеличился на 13,2 % и в 2018 году составил 35,7 млрд рублей (в 2017 году – 31,6 млрд рублей).

В структуре расходов указанных организаций наибольшую долю составляют затраты на оплату труда (в 2018 году – 59 %), которые к уровню 2017 года увеличились на 2,9 % (в 2017 году – 56,1 %).

Несмотря на увеличение в 2018 году к уровню 2017 года объема затрат на капитальный ремонт (реконструкцию, строительство) и приобретение оборудования на 73 051 тыс. рублей, их доля в структуре расходов в указанный период не изменилась и составила 4 %.

Анализ расходов на создание виртуальных концертных залов показал, что по состоянию на 1 января 2019 года в Российской Федерации количество виртуальных залов составило 167 и по сравнению с аналогичным периодом 2017 года увеличилось на 50 %.

Следует отметить, что в 26 субъектах Российской Федерации виртуальные концертные залы отсутствуют.

В проверяемый период объем расходов на создание и техническую поддержку виртуальных залов увеличился в 5,9 раза и в 2018 году составил 69 082,1 тыс. рублей (в 2017 году – 12 430,6 тыс. рублей). Основное увеличение объема указанных расходов связано с открытием новых виртуальных залов, в том числе в рамках реализации абзаца 6 подпункта «н» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».

Так, Московская государственная академическая филармония с десятилетним опытом трансляций из Концертного зала имени П.И.Чайковского проводит популярные онлайн-трансляции благодаря сотрудничеству порталов «Всероссийский виртуальный концертный зал» и «Культура РФ» с российскими социальными сетями «ВКонтакте» и «Одноклассники», которые набирают до 409 тысяч просмотров. Свердловская филармония предлагает своим посетителям картинку в формате Full HD с высококачественным звуком и производит съемку концертов с нескольких ракурсов. Интернет-страница Пермской краевой филармонии даже имеет возможность обратного отсчета времени до начала онлайн-трансляции концерта. В Тверской филармонии, помимо филармонического сайта, трансляции концертов проводятся на базе музеев, библиотек, домов культуры и школ. Санкт-Петербургская академическая филармония имени Д.Д.Шостаковича не проводит онлайн-трансляций, однако предоставляет пользователям записи концертов, а также интервью с выдающимися российскими деятелями культуры.

Следует отметить, что в рамках федерального проекта «Цифровая культура» национального проекта «Культура» предусмотрено мероприятие «Создать виртуальные концертные залы не менее чем в 500 городах Российской Федерации» со сроком реализации до 2024 года.

С 2019 года на реализацию указанного мероприятия бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета предоставляются межбюджетные трансферты в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 9 марта 2019 года № 253. По состоянию на 1 июля 2019 года бюджетам субъектов Российской Федерации указанные межбюджетные трансферты доведены в общем объеме 200 000 тыс. рублей.

Важным условием деятельности творческих коллективов служит оснащенность музыкальным инструментарием.

С 2017 года Минкультуры России совместно с Минпромторгом России начата программа поставки в детские школы искусств музыкальных инструментов отечественного производства. В рамках федерального проекта «Культурная среда» национального проекта «Культура» с 2019 по 2024 год 1 700 школ искусств и 100 училищ (34 % от общего числа ДШИ и 42 % от общего числа училищ) предполагается модернизировать посредством обновления парка музыкальных инструментов, приобретения современного оборудования и учебной литературы. Общий объем средств, направленных на эти цели, прогнозируется в 2019–2024 годах около 9 млрд рублей. В 2019 году в федеральном проекте участвуют 4 федеральных округа (Центральный, Северо-Западный, Уральский, Дальневосточный) – 309 образовательных организаций.

По данным Минкультуры России, в анализируемый период Министерством было заключено 45 государственных контрактов на общую сумму 61 271,7 тыс. рублей на оказание услуг по организации и проведению творческих мероприятий.

В ходе анализа установлено, что закупка товаров, работ, услуг, осуществленная Минкультуры России в 2017 году у единственного поставщика (исполнителя) в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ), на общую сумму 400 тыс. рублей имела признаки дробления на суммы до 100 тыс. рублей.

Так, Минкультуры России в 2017 году (с ОГБУК «Концертно-выставочный центр «Губернский» как с единственным поставщиком) было заключено 4 государственных контракта (от 5 декабря 2017 года №№ 2102-01.1-41/02-17, 2103-01.1-41/02-17, 2104-01.1-41/02-17, 2105-01.1-41/02-17) на общую сумму 400 тыс. рублей (КБК 054 0801 1150099998 244), предметом которых предусмотрено оказание услуг по организации и проведению концертных программ в соответствии с планом мероприятий по реализации ФЦП «Культура России (2012–2018 годы)».

В технических заданиях указанных государственных контрактов содержатся одинаковые требования к участникам концертной программы, а именно к показу концертной программы общей продолжительностью не менее 50 минут и не более 1 часа, а также условие обеспечить участие в мероприятиях бюджетного учреждения культуры города Москвы «Государственная капелла Москвы имени Вадима Судакова» (хоровой и инструментальный состав, привлекаемый для проведения концертной программы, должен быть общей численностью 22 человека).

Таким образом, Минкультуры России при заключении вышеуказанных контрактов на оказание услуг по организации и проведению концертных программ предусмотрело в технических заданиях условия, которые содержат признаки ограничения конкуренции, что не соответствует требованиям пункта 2 части 1 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также принципу обеспечения конкуренции, предусмотренному частью 1 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ.

Анализ системы «Спарк» показал, что Минкультуры России было заключено 23 государственных контракта, основной вид деятельности которых не соответствует предмету закупки, что составляет 51 % от общего количества заключенных государственных контрактов. При этом в 2017 году заключено 13 контрактов, в 2018 году – 10 контрактов.

Так, государственные контракты заключались с исполнителями на оказание услуг по мероприятиям концертной деятельности, основной вид деятельности которых согласно выпискам из ЕГРЮЛ ФНС России от 20 июля 2019 года, полученных через систему «Спарк», не соответствовал установленному в конкурсной документации (аукционной документации) – коду 90.02.12.000 «Услуги по организации показа спектаклей, концертов и иных зрелищных программ (произведений исполнительского искусства), включая мероприятия по продвижению исполнительских искусств», то есть с непрофильными организациям, что содержит риски оказания услуг ненадлежащего качества, и, как следствие, неэффективного использования бюджетных средств (см. пункт 1.2).

2.3. Согласно разделу Х Концепции «Финансовое обеспечение концертной деятельности в области академической музыки» реализация основных направлений развития концертной деятельности в сфере академической музыки предполагает увеличить доходы концертных организаций за счет расширения аудитории филармонических концертов.

Согласно федеральному статистическому наблюдению по форме № 12-НК общий объем поступлений концертных организаций от мероприятий в анализируемый период изменился незначительно (на 4 %) при уменьшении числа мероприятий на 0,2 %. При этом число зрителей концертных программ увеличилось на 6,3 %.

Доля благотворительных и спонсорских вкладов в общем объеме доходов концертных организаций в 2018 году составила около 5,5 % (399,3 млн рублей) и, несмотря на увеличение указанных доходов в денежном выражении (на 45,2 млн рублей) к уровню 2016 года, сократилась на 0,2 %.

Согласно Концепции реализация основных направлений развития концертной деятельности в сфере академической музыки предусматривает возможность увеличить ее доходы, в том числе за счет увеличения доходов от гастрольной деятельности российских исполнителей за рубежом и выступлений ведущих зарубежных артистов в России.

Однако анализ ведомственной статистики показал, что доходы от гастрольной деятельности российских концертных организаций за рубежом в 2018 году сократились на 2 % по сравнению с 2017 годом при увеличении числа мероприятий на 7,4 %.

При этом доходы от мероприятий, проводимых концертными организациями в пределах своей территории (на своей площадке, от выездных мероприятий и гастролей в пределах региона), возросли на 4 % и составили в 2018 году 4 431,6 млн рублей (в 2017 году – 4 261,6 млн рублей), в том числе от филармонических концертов увеличились с 3 338,8 млн рублей в 2017 году до 3 439,2 млн рублей в 2018 году, или на 3 %.

В проверяемый период в субъектах Российской Федерации федеральными концертными организациями в рамках гастрольной деятельности проведено 335 мероприятий, из них: в 2017 году – 93, в 2018 году – 174, в истекшем периоде 2019 года – 68. В 2018 году количество мероприятий увеличилось почти в 2 раза по сравнению с 2017 годом.

Следует отметить, что концертные мероприятия федеральными концертными организациями в рамках гастрольной деятельности проводились только в 38 субъектах Российской Федерации .

Количество зрителей, посетивших указанные концертные мероприятия в проверяемый период, составило 219,3 тыс. человек, из них: в 2017 году – 81 тыс. человек, в 2018 году – 103,1 тыс. человек, в истекшем периоде 2019 года – 35,1 тыс. человек. Наблюдается динамика роста количества зрителей, которая связана в основном с увеличением количества проводимых мероприятий.

Поступления от проведения федеральными концертными организациями мероприятий в проверяемый период составили 109 706,4 тыс. рублей, из них: в 2017 году – 32 798,5 тыс. рублей, в 2018 году – 53 520,5 тыс. рублей, в истекшем периоде 2019 года – 23 387,1 тыс. рублей.

Согласно разделу V Концепции гастроли творческих коллективов и солистов имеют существенное значение в деле нивелирования региональных различий и популяризации академического музыкального искусства. Однако неравномерный охват субъектов Российской Федерации гастролями федеральных учреждений свидетельствует о невозможности достижения поставленных задач в части обеспечения единого концертного пространства в области академического музыкального искусства в Российской Федерации без создания новой системы организации гастролей.

Указанная ситуация обусловлена отсутствием инструмента определения регионов для проведения гастролей при установлении государственного задания подведомственным концертным организациям, а также взаимодействия между Минкультуры России и субъектами Российской Федерации по вопросам потребности субъектов Российской Федерации в гастрольных мероприятиях в части доступности для населения с учетом особенности регионов.

Таким образом, считаем целесообразным рекомендовать Правительству Российской Федерации поручить Минкультуры России установить механизм определения регионов и отбора федеральных концертных организаций для организации гастролей при установлении государственного задания подведомственным концертным организациям, а также взаимодействия с субъектами Российской Федерации по вопросам организации гастролей.

По состоянию на 1 июля 2019 года стандарты современных филармонических концертных залов и нормативы оснащенности творческих коллективов музыкальными инструментами, предусмотренные в Плане реализации Концепции со сроками разработки в 2016–2017 годах, не утверждены.

В 2018 году количество концертных залов в регионах по сравнению с 2017 годом уменьшилось на 4 единицы, при этом их вместимость увеличилась на 2,6 %. В то же время увеличилось количество дополнительных репетиционных помещений на 10,6 %.

По данным Минкультуры России, предложения о строительстве новых (в том числе вместимостью более 800 мест) (реконструкции действующих) филармонических концертных залов для их включения в федеральную адресную инвестиционную программу (пункт 7 Плана реализации Концепции) не поддержаны, средства федерального бюджета на софинансирование строительства новых и реконструкции действующих филармонических концертных залов в 2017–2019 годах не предусмотрены.

Однако залы с вместимостью более 800 мест имеются только в 28 регионах.

Минкультуры России в 2017 году проведены инвентаризация и анализ наличия, состояния, акустической пригодности и технической оснащенности имеющихся концертных залов (площадок) в 75 субъектах Российской Федерации.

По данным Минкультуры России, у концертных организаций собственные концертные площадки (залы) отсутствуют в 6 субъектах Российской Федерации.

Так, здание Дагестанской государственной филармонии находится в аварийном состоянии. Действует только летняя эстрада с мая по сентябрь. В Республике Ингушетия отсутствуют концертные площадки с соответствующей материально-технической базой для осуществления концертной деятельности в области академической музыки.

В Республике Саха (Якутия) в связи с отсутствием собственной концертной площадки филармонические концерты проводятся на 8 арендованных площадках, в том числе акустически не пригодных.

В 67 субъектах Российской Федерации действуют 152 основные концертные площадки, в том числе 15 площадок, которые не являются основными залами для ведения концертной деятельности в области академической музыки (театры, детские школы искусств и иные), из них только 100 являются акустически пригодными. Частично пригодными являются 25 площадок. Требуют ремонта, реконструкции и реставрации 10 площадок, в том числе пригодные для проведения концертов академической музыки. Находится в стадии реконструкции 1 площадка. Акустически пригодные для проведения концертов академической музыки площадки есть в 57 регионах.

Таким образом, отсутствие утвержденных стандартов современных филармонических концертных залов и нормативов оснащенности творческих коллективов музыкальными инструментами не позволят реализовать программы строительства новых (реконструкции действующих) филармонических концертных залов и обеспечить реализацию такого приоритетного направления Стратегии государственной культурной политики до 2030 года, как «Развитие материально-технической базы музыкальной культуры, включая переоборудование старых и строительство новых специализированных акустических концертных залов большой вместимости для повышения экономической эффективности концертной деятельности».

Важным условием деятельности творческих коллективов служит оснащенность музыкальными инструментами. Для симфонических оркестров наличие музыкальных инструментов определенного качества является одним из показателей их уровня. При этом большинство инструментов необходимо регулярно обновлять.

В то же время по состоянию на 1 июля 2019 года нормативы оснащенности творческих коллективов музыкальными инструментами, предусмотренные в Плане реализации Концепции со сроками разработки в 2016–2017 годах, не утверждены.

По данным Минкультуры России, в 12 субъектах Российской Федерации выявлен дефицит музыкальных инструментов (республики Тыва, Карелия, Еврейская автономная область, Астраханская, Владимирская, Воронежская, Иркутская, Магаданская, Псковская, Тульская, Челябинская, Ярославская области).

Так, по данным Республики Тыва, музыкальные инструменты для симфонического оркестра не закупались в течение почти 30 лет. Артисты оркестра играют на изношенных музыкальных инструментах, срок амортизации которых полностью исчерпан.

В Республике Карелия оснащенность симфонического оркестра духовыми инструментами составляет 60 %, ударными – 65 %. При этом в наличии имеются 2 арфы, старый и новый контрабас. Оркестр народных инструментов оснащен гуслями и баяном. Все остальные инструменты являются собственностью артистов. Также отмечается недостаточная обеспеченность инструментами симфонического оркестра Псковской области.

Согласно федеральному статистическому наблюдению по форме
№ 12-НК в 2018 году на приобретение музыкальных инструментов концертными организациями израсходовано 309,4 млн рублей, что составляет менее 1 % от общих расходов учреждений (35 747,3 млн рублей).

Следует отметить, что кроме расходов на приобретение музыкальных инструментов должны предусматриваться средства на страхование музыкальных инструментов (их величина в зависимости от стоимости инструментов может достигать значительных размеров), на приобретение и аренду нотного материала, а также на ремонт и покупку расходных материалов.

Учитывая отсутствие нормативов оснащенности творческих коллективов музыкальными инструментами, а также низкую долю расходов на приобретение музыкальных инструментов при выявленном дефиците музыкальных инструментов и их физический износ, реализация такого приоритетного направления Стратегии государственной культурной политики до 2030 года, как «Развитие материально-технической базы музыкальной культуры, включая переоборудование старых и строительство новых специализированных акустических концертных залов большой вместимости для повышения экономической эффективности концертной деятельности», представляется затруднительной.

2.4. В разделе III Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года одним из направлений достижения соответствующих задач по созданию условий для развития культуры предусмотрено создание благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в культуру с использованием различных механизмов государственно-частного партнерства, включая создание нормативной базы для заключения соглашений в отношении интеллектуальной, творческой деятельности в сфере культуры.

В соответствии с разделом II Концепции для решения задач развития концертной деятельности предусматривается в том числе внедрение механизмов многоканального финансирования, включая развитие государственно-частного партнерства.

В разделе Х Концепции указано на необходимость выделения бюджетных средств на формирование современной материально-технической базы концертной деятельности (строительство новых (реконструкцию действующих) филармонических концертных залов, приобретение сценического оборудования). При этом снизить инвестиционную нагрузку на бюджеты разных уровней предполагалось с помощью привлечения частного капитала в рамках развития государственно-частного партнерства.

Вместе с тем Планом реализации Концепции мероприятия по разработке механизма для развития государственно-частного партнерства не предусмотрены.

По данным Минкультуры России, в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), направленные на развитие концертной деятельности в части формирования современной материально-технической базы по объектам строительства и реконструкции с участием средств федерального бюджета, не применялись.

Отсутствие действенных мер по внедрению механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП), направленных в том числе на развитие концертной деятельности, не позволит эффективно реализовать задачи как Концепции, так и Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года в целом.

Следует отметить, что в настоящее время внедрение механизмов ГЧП для развития и поддержки творческой деятельности невозможно в силу отсутствия соответствующего нормативного регулирования.

В то же время анализируя опыт ГЧП как зарубежных стран, так и субъектов Российской Федерации в сфере культуры, мы видим, что наиболее эффективной является концессионная схема при реализации проектов реконструкции, реставрации, строительства объектов капитального строительства.

По состоянию на 1 января 2019 года общее количество помещений (зданий), находящихся в оперативном управлении концертных организаций субъектов Российской Федерации, составило 308 единиц и к уровню 2017 года уменьшилось на 6,7 % (на 22 единицы). В общем количестве указанных помещений (зданий) 30,2 % (93 единицы) находятся в неудовлетворительном состоянии (требуют капитального ремонта, являются аварийными). В этой связи механизмы государственно-частного партнерства наиболее востребованы и позволили бы снять с государства существенную долю как инвестиционной, так и организационной и временной нагрузки.

Таким образом, в целях реализации задач в области развития творческой культуры, включая концертную деятельность, предусмотренных стратегическими документами: Стратегией государственной культурной политики на период до 2030 года и Концепцией, Минкультуры России необходимо (в кратчайшие сроки) разработать план внедрения (применения) механизмов ГЧП в сфере культуры.

Цель 3. Оценить влияние реализации Плана мероприятий Концепции
на развитие концертной деятельности в Российской Федерации

3.1. Реализация Концепции в соответствии с разделом XII проходит в два этапа, первый из которых планируется завершить в 2019 году.

На первом этапе (2015–2019 годы) предусмотрено создание правовых, организационных и методических условий.

На втором этапе (2020–2025 годы) предполагается использовать ранее созданные условия для обеспечения нового качества концертной деятельности в области академической музыки; сформировать федеральные и региональные программы поддержки концертной деятельности в области академической музыки с учетом данных Всероссийского мониторинга деятельности концертных организаций и творческих коллективов; реализовать программы строительства новых (реконструкции действующих) филармонических концертных залов.

План реализации Концепции включает в себя 14 мероприятий, по 7 из которых ответственным исполнителем является Минкультуры России.

Из 10 мероприятий, срок исполнения по которым наступил на момент проведения проверки (2016–2018 годы), выполнено менее половины мероприятий (4 мероприятия).

Анализ полноты исполнения мероприятий в установленные Планом реализации Концепции сроки (2016–2018 годы) выявил следующее.

В целях исполнения пункта 6 Плана реализации Концепции Минкультуры России совместно с Росстатом и ГИВЦ уточнены показатели формы федерального статистического наблюдения № 12-НК «Сведения о деятельности концертной организации, самостоятельного коллектива». В результате приказом Росстата от 26 мая 2017 года № 356 утверждена новая форма федерального статистического наблюдения № 12-НК, в которой уточнен состав и наименование основных показателей работы концертной организации, предусмотренных разделом 2 уточненной формы № 12-НК. Кроме того, добавлен раздел 4 «Сведения о постоянных коллективах и исполнителях, работающих в составе концертной организации».

Одной из задач Концепции является поддержка создания высокохудожественного продукта в области академической музыки, расширения репертуарного предложения, развития новых форм художественной выразительности, творческой деятельности композиторов и исполнителей современной музыки, в том числе молодых музыкальных деятелей.

Согласно Концепции создание художественного продукта – это процесс, который вбирает все виды профессиональной творческой и интеллектуальной деятельности, а его результатом служит разнообразие и обеспечение высокого уровня репертуарно-исполнительского предложения в области академической музыки. Функцию создания музыкального продукта выполняют творческие коллективы, дирижеры и солисты.

Следует отметить, что решение задачи Концепции по поддержке создания высокохудожественного продукта в области академической музыки, расширения репертуарного предложения, развития новых форм художественной выразительности, творческой деятельности композиторов и исполнителей современной музыки, в том числе молодых музыкальных деятелей, предусматривает формирование долгосрочной репертуарной политики в области академической музыки на уровне всех субъектов концертной деятельности, а также создание адекватной современным условиям системы распространения высокохудожественного продукта в области академической музыки, в том числе за счет осуществления взаимодействия с приглашенными дирижерами, солистами и коллективами (привлечения к участию в концертных программах молодых солистов и дирижеров).

Результатом решения указанной задачи должно стать увеличение объема и повышение качества предложений в области академической музыки, а также развитие общественных потребностей в академической музыке, повышение востребованности высокохудожественного музыкального продукта.

В качестве ожидаемого результата указанной задачи в Концепции установлен целевой показатель «Увеличение доли концертных программ, исполняемых молодыми приглашенными солистами и дирижерами в регионах России, до 25 процентов», планируемый к достижению к 2025 году.

Вместе с тем из состава основных показателей работы организации (раздел 2 формы № 12-НК) исключен показатель «Мероприятия, проведенные с привлечением сторонних коллективов или исполнителей» (строки 07 и 11), позволяющий формировать сведения о количестве мероприятий, проводимых концертной организацией на своей (их) площадке (ах) или за пределами своего региона с участием привлеченных коллективов и исполнителей.

Учитывая отсутствие в формах федерального статистического наблюдения показателя, позволяющего формировать сведения о количестве мероприятий, проведенных с привлечением сторонних коллективов или исполнителей, в том числе молодых солистов и дирижеров, достижение целевого показателя «Увеличение доли концертных программ, исполняемых молодыми приглашенными солистами и дирижерами в регионах России, до 25 процентов» представляется затруднительным.

Следует отметить, что в проводимом Минкультуры России в рамках пункта 9 Плана реализации Концепции Всероссийском мониторинге деятельности концертных организаций и творческих коллективов в регионах также отсутствуют показатели, позволяющие оценить долю концертных программ, исполняемых молодыми приглашенными солистами и дирижерами в регионах России.

Таким образом, возникают риски недостижения таких ожидаемых результатов реализации Концепции, как «увеличение объема и повышение качества предложения в области академической музыки» и «развитие общественных потребностей в академической музыке, повышение востребованности высокохудожественного музыкального продукта различными социальными слоями и возрастными группами населения», которые планируется достигать в том числе за счет целевого показателя «Увеличение доли концертных программ, исполняемых молодыми приглашенными солистами и дирижерами в регионах России».

Учитывая изложенное, представляется целесообразным рекомендовать Минкультуры России дополнить статистические инструменты показателями, характеризующими реализацию Концепции.

В соответствии с пунктом 7 Плана реализации Концепции Минкультуры России проведен анализ наличия, состояния акустической пригодности концертных площадок для ведения концертной деятельности в области академической музыки в стране (в соответствии со СНИП: СП 51.13330-2011), итогом которого стала сводная аналитическая справка Минкультуры России.

Следует отметить, что сводная аналитическая справка Минкультуры России не содержит сведений обо всех пригодных для проведения концертов академической музыки площадках. Так, не учитываются сведения о состоянии площадок, расположенных в муниципальных образованиях регионов, что не позволяет оценить реальные потребности в обеспеченности необходимыми площадками и развивать сеть концертных залов в регионах. При этом в сводной аналитической справке Минкультуры России содержатся сведения только о 3 площадках, расположенных в г. Уфе.

Так, в Московской области, по оценке региона, действуют 49 акустически пригодных концертных площадок в муниципальных домах и дворцах культуры. Вместе с тем аналитическая справка Минкультуры России содержит только сведения о строящемся концертном зале вместимостью 500 человек.

По данным Республики Башкортостан, на территории региона находятся 10 концертных залов, отвечающих стандартам академической музыки, для проведения концертов филармонических коллективов.

В сводной аналитической справке Минкультуры России приведены сведения об отсутствии концертных площадок в 6 субъектах Российской Федерации. В то же время, по данным федерального статистического наблюдения (форма № 12-НК), концертные площадки отсутствуют в 27 регионах.

Таким образом, отсутствие достоверных данных о наличии и акустической пригодности концертных площадок в регионах, а также о количестве регионов, имеющих концертные залы, отвечающие стандартам академической музыки, не позволит достичь целевой показатель развития концертной деятельности «Увеличение количества регионов, имеющих концертные залы, отвечающие стандартам академической музыки, для проведения концертов симфонических коллективов в 2 раза», а также принимать необходимые управленческие решения в ходе реализации Концепции.

Кроме того, отсутствие достоверных данных о состоянии концертных площадок не позволяет Минкультуры России проводить последовательную работу по подготовке предложений о строительстве новых и реконструкции действующих филармонических концертных залов для включения в федеральную адресную инвестиционную программу, предусмотренных пунктом 8 Плана реализации Концепции, и своевременно принимать управленческие решения.

В целях реализации пункта 9 Плана реализации Концепции Минкультуры России ежегодно на основании запросов проводится Всероссийский мониторинг деятельности концертных организаций и творческих коллективов.

При этом в используемой Минкультуры России системе целевых показателей оценки деятельности регионов по развитию концертной деятельности отсутствуют показатели, учитывающие количество концертов академической музыки с участием молодых приглашенных солистов и дирижеров, что не позволяет оценить достижение целевого показателя «Увеличение доли концертных программ, исполняемых молодыми приглашенными солистами и дирижерами в регионах России».

Таким образом, состав установленных Минкультуры России целевых показателей развития концертной деятельности в регионах не позволяет в полной мере осуществлять мониторинг реализации Концепции и нуждается в корректировке.

Пунктами 10 и 11 Плана реализации Концепции предусмотрено в период с 2016 по 2020 год разработать и реализовать образовательные программы (учебные и учебно-тематические планы) профессиональной переподготовки и повышения квалификации работников концертных организаций и творческих коллективов, а также актуализировать или в случае необходимости разработать новые федеральные государственные образовательные стандарты среднего профессионального и высшего образования.

По данным Минкультуры России, 5 подведомственными Минкультуры России консерваториями в 2018 году реализовывались образовательные программы дополнительного профессионального образования (программы курсов повышения квалификации и профессиональной переподготовки) для работников концертных организаций и творческих коллективов: музыкантов-исполнителей на духовых инструментах, на оркестровых струнных и народных инструментах, дирижеров хоровых коллективов.

В соответствии с пунктом 11 Плана реализации Концепции приказами Минтруда России утверждены профессиональные стандарты в области академической музыки. На основании требований указанных профессиональных стандартов Минобрнауки России разработано и утверждено 19 федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования (далее – ФГОС ВО) по укрупненной группе специальностей и направлений подготовки 53.00.00 «Музыкальное искусство», одобренные Национальным советом при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям, которые вступили в силу 30 декабря 2017 года.

В системе среднего профессионального образования в рамках укрупненной группы профессий, специальностей 53.00.00 «Музыкальное искусство» реализуются 9 специальностей. Минобрнауки России утверждены актуализированные ФГОС ВО, предусматривающие приобретение профессиональных компетенций в области исполнительской деятельности в концертных организациях, ансамблевых и оркестровых коллективах, а также руководства творческими коллективами.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, что План мероприятий Концепции реализуется неэффективно. Из 10 мероприятий со сроком выполнения в 2016–2018 годах по состоянию на 1 июля 2019 года исполнены только 5.

Вопрос о внесении изменений в наградную систему Российской Федерации в части сокращения сроков для присвоения почетных званий творческим работникам концертных организаций и творческих коллективов (пункт 1 Плана реализации Концепции) остается открытым.

Так, согласно Докладу за 2018 год, подготовленный Минкультуры России проект указа Президента Российской Федерации «О внесении изменений в положение о почетных званиях «Народный артист Российской Федерации» и «Заслуженный артист Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 года № 1099» получил согласование Минтруда России и Минфина России и внесен в Правительство Российской Федерации письмом от 20 февраля 2017 года № 2442-01.1-27-ВА. Согласно письму Аппарата Правительства Российской Федерации от 2 марта 2018 года № П17-10963 проект указа возвращен на доработку с учетом замечаний Минюста России (повторно возвращен письмом от 18 августа 2017 года № П102-43745). До настоящего времени разногласия между Минкультуры России и Минюстом России не устранены.

Изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 года № 218 «О минимальных ставках авторского вознаграждения за некоторые виды использования произведений литературы и искусства» (далее – Постановление № 218), предусмотренные пунктом 2 Плана реализации Концепции, Минкультуры России на момент проведения проверки не внесены.

По данным Минкультуры России, в 2017 году Союзом концертных организаций России (далее – СКОР) совместно с Российским Авторским Обществом (далее – РАО) утверждена типовая форма лицензионного договора, закрепляющая унифицированную методику применения ставок при расчете авторского вознаграждения. Согласно письму генерального директора федерального государственного бюджетного учреждения культуры «Московская государственная академическая филармония» – Президента Союза концертных организаций России от 26 марта 2018 года № 01-218, учитывая, что в случае внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 года № 218 потребуется пересмотр типовой формы лицензионного договора, разработанной совместно СКОР и РАО и используемой в настоящее время всеми российскими филармониями, вносить изменения в указанное постановление нецелесообразно.

Минкультуры России в установленный срок (2017 год) не разработаны нормативные и методические документы, необходимые для совершенствования нормативно-правовой базы в целях эффективного осуществления концертной деятельности в области академической музыки и предусмотренные первым этапом реализации Концепции.

Вместе с тем отсутствие правовых, организационных и методических условий для эффективного осуществления концертной деятельности в области академической музыки, предусмотренных первым этапом реализации Концепции в целях создания условий для реализации Концепции в целом, не позволит обеспечить новое качество концертной деятельности, что влечет за собой риски недостижения установленных Концепцией целевых показателей и ожидаемых результатов, и, как следствие, цели Концепции в целом к 2025 году.

В 2018 году Союзом концертных организаций проведен мониторинг деятельности региональных симфонических оркестров России за 2018 год, который выявил в том числе кадровый дефицит профессиональных музыкантов, недостаточную обеспеченность музыкальными инструментами.

Планом реализации Программы музыкального образования предусмотрена реализация мероприятия «Обеспечение государственной поддержки развитию системы повышения квалификации и переподготовки педагогических кадров образовательных учреждений, реализующих образовательные программы в области музыкального искусства и педагогики» со сроком выполнения 2015–2020 годы.

По данным Минкультуры России, с 2012 года на базе подведомственных образовательных учреждений проводятся курсы повышения квалификации для преподавателей и руководителей образовательных учреждений, в том числе детских школ искусств (в среднем в год - от 1 до 1,5 тыс. человек).

В период 2019–2024 годов в рамках национального проекта «Культура» (федеральный проект «Творческие люди») на базе 15 ведущих отраслевых вузов страны предусмотрено создание центров непрерывного образования и повышения квалификации творческих и управленческих кадров в сфере культуры, что предоставит возможность увеличить число работников отрасли культуры, повышающих квалификацию, до 200 тыс. человек (24 % от общей численности работников отрасли культуры, 36 % основного персонала).

В первом полугодии 2019 года начали работу 7 центров[129], в которых уже в первый год работы повысят профессиональную квалификацию 14 тыс. человек (2,5 % из числа основных работников отрасли в каждом регионе страны), из них более 4 тыс. человек – преподаватели музыкальных образовательных учреждений. По состоянию на 1 июля 2019 года в указанных центрах квалификацию повысили более 800 преподавателей ДШИ и училищ отрасли культуры.

Кроме того, в рамках реализации мероприятия Программы музыкального образования «Проведение мониторинга вакансий в образовательных организациях, осуществляющих подготовку кадров в области музыкального искусства и педагогики, а также учреждениях культуры (театрах, филармониях, оркестровых и хоровых коллективах)» со сроком выполнения 2015–2020 годы на сайте Минкультуры России создана база вакансий учреждений отрасли культуры, которая пополняется ежеквартально на основании данных от субъектов Российской Федерации.

3.2. В соответствии с положениями статьи 36.1 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992 года № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» проводится независимая оценка качества условий оказания услуг организациями культуры.

В соответствии с приказами Минкультуры России от 7 августа 2015 года № 2169 и от 2 марта 2018 года № 219 независимая оценка качества условий оказания услуг в отношении федеральных концертных организаций, подведомственных Минкультуры России, не осуществляется.

Следует отметить, что сфера культуры как объект и предмет наблюдения международной статистики освещена ограниченно, что не позволяет провести оценку качественного уровня развития отдельных направлений указанной сферы, в том числе концертной деятельности.

Концертные организации при содействии общественных институтов сферы культуры представляют итоги своей деятельности в различные международные рейтинги, что носит хаотичный и не регулярный характер.

Так, британский журнал Gramophone, признанный во всем мире самым авторитетным изданием о классической музыке, составил собственный Топ-20 лучших оркестров мира[130].

В опубликованном списке первое место отведено Королевскому оркестру Концертгебау (Royal Concertgebouw Orchestra / Koninklijk Concertgebouworkest) из Нидерландов. Оркестры из России расположились плотной группой: на 14-ой строке рейтинга оркестр Мариинского театра, за ним идут Российский национальный оркестр и Академический симфонический оркестр Санкт-Петербургской филармонии. В списке семь американских оркестров и четыре оркестра из Германии.

В 2016 году Консерватория вошла в 50 лучших образовательных учреждений мира и по результатам международного рейтинга вузов искусств – QS World University Rankings by Subject Reforming Arts 2016 заняла 47 позицию наряду с Джульярдской школой (Нью-Йорк), Королевской академией музыки (Лондон) (у Консерватории им. П.И.Чайковского – 27 место).

Таким образом, отсутствие независимой оценки качества условий оказания услуг концертными организациями, а также системного подхода к участию в международных рейтингах, снижает мотивацию указанных организаций к воспроизводству (созданию) продукта – концерта высокого качества (уровня).

Учитывая изложенное, представляется целесообразным предложить Минкультуры России проработать вопрос о единых подходах к представлению деятельности концертных организаций в системах международных рейтингов, характеризующих высокий уровень и качество субъектов культурно-досуговой отрасли.

3.3. В составе культурно-досуговой индустрии концертная деятельность представлена различными по организационной форме, профессиональному уровню и задачам концертными организациями: филармонии, концертные залы, оркестры, творческие коллективы, концертные агентства, продюсерские центры.

Организация творческих мероприятий (создание концертов) и доступность населению, включая его платежеспособность, имеют двустороннее влияние на формирование аудитории и сохранение музыкальных культурных ценностей.

Таким образом, отсутствие правовых, организационных и методических условий для эффективного осуществления концертной деятельности в области академической музыки, низкий охват субъектов Российской Федерации – участников Концепции, отсутствие системных подходов к достижению соответствующих целей стратегических документов на сегодняшний день не позволяют обеспечить достижение цели Стратегии развития государственной культурной политики на период до 2030 года в части формирования гармонично развитой личности.

Выводы

  1. Стратегические документы[131], предусматривающие направление и механизмы развития государственной культурной политики, в том числе развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации, по целям и задачам сбалансированы.

Вместе с тем отмечаются следующие недостатки.

Так, целевые показатели Стратегии не нашли отражение в составе ожидаемых результатов реализации Концепции, что повышает риск неполучения единого результата при реализации указанных стратегических документов. В состав целевых показателей Госпрограммы, которая является одним из инструментов реализации стратегических документов, включены отдельные показатели Стратегии, но не вошли показатели Концепции. Отмечается несопоставимость единиц измерений количественных значений показателей. Кроме того, Концепция и Госпрограмма не содержат показатели, характеризующие развитие музыкального образования и ожидаемые результаты Программы музыкального образования.

Указанная ситуация свидетельствует о необходимости подготовки предложений в Правительство Российской Федерации в части сопоставимости ожидаемых результатов реализации Концепции, Госпрограммы и Стратегии.

  1. Нормативная база в области развития концертной деятельности сформирована не в полном объеме.

Минкультуры России из 8 нормативно-методических документов, предусмотренных к разработке Планом мероприятий по реализации Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2015 года № 2395-р, 6 документов по состоянию на 1 июля 2019 года не утверждены[132].

Меры государственной поддержки развития концертной деятельности в Российской Федерации законодательно не закреплены. Стратегические документы также не содержат формы государственной поддержки развития концертной деятельности, включая порядок и условия их предоставления. В результате концертным организациям оказывается государственная поддержка на основании отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

  1. При отсутствии законодательно закрепленных мер государственной поддержки на развитие концертной деятельности целевое финансирование указанных расходов за счет средств федерального бюджета не предусмотрено.

Основным инструментом государственной поддержки концертных организаций в Российской Федерации являются субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, доля которых в общем объеме бюджетного финансирования составляет 76 %. Однако целью указанных субсидий является обеспечение текущей финансово-хозяйственной деятельности организаций, что не способствует поддержке развития концертной деятельности как сферы искусства.

Кроме того, в рамках государственной поддержки реализации творческих проектов в 2018 году Минкультуры России из федерального бюджета юридическим лицам выделены гранты в форме субсидий в общем объеме 12 997 403,4 тыс. рублей, из них 31,5 % – на финансовое обеспечение затрат, требования о последующем подтверждении их использования в соответствии с условиями и (или) целями предоставления не установлены.

Количество получателей грантов Правительства Российской Федерации в сфере музыкального искусства в 2017 и 2018 годах составило 23 и 27 соответственно с общим объемом субсидий 112 240 тыс. рублей и 160 495,2 тыс. рублей (увеличение на 43 %).

При этом в ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, что в целях финансового обеспечения развития концертной деятельности не применяются альтернативные источники (инструменты) финансовой поддержки, такие как: государственно-частное партнерство, льготные преференции, стимулирование благотворительной деятельности и меценатства.

  1. В ходе экспертно-аналитического мероприятия установлено, что Минкультуры России План мероприятий Концепции реализуется неэффективно. Из 10 мероприятий со сроком выполнения в 2016–2018 годах по состоянию на 1 июля 2019 года исполнены только 5.

Охват участников Концепции, сложившийся по состоянию на 1 июля 2019 года, недостаточен. Региональные концепции развития концертной деятельности разработаны и реализуются только в 8 субъектах Российской Федерации. Из 24 федеральных концертных организаций, подведомственных Минкультуры России, Концепция развития концертной деятельности разработана только в одном федеральном бюджетном учреждении культуры – ФГБУК «Северо-Кавказская филармония им. В.И.Сафонова».

При этом анализ деятельности рассматриваемых организаций показал, что при незначительном уменьшении количества концертных мероприятий на 0,2 % (в пределах своего региона) число зрителей увеличилось на 6,3 %.

В то же время по мероприятиям федеральных концертных организаций, проведенным в 2017–2018 годах в 38 субъектах Российской Федерации в рамках гастрольной деятельности, выявлен рост количества зрителей на 27,3 %, что свидетельствует об увеличении спроса у населения на указанные мероприятия.

В этой связи неравномерный охват субъектов Российской Федерации гастролями федеральных учреждений свидетельствует о невозможности достижения поставленных задач Концепции без создания новой системы организации гастролей в области академического музыкального искусства.

  1. Независимая оценка качества условий оказания услуг в отношении федеральных концертных организаций, подведомственных Минкультуры России, не осуществляется.

Кроме того, сфера культуры как объект и предмет наблюдения международной статистики освещена ограниченно, что не позволяет провести оценку качественного уровня развития отдельных направлений указанной сферы, в том числе концертной деятельности. Концертные организации при содействии общественных институтов сферы культуры представляют итоги своей деятельности в различные международные рейтинги, что носит хаотичный характер.

Отсутствие независимой оценки качества условий оказания услуг концертными организациями, а также системного подхода к участию в международных рейтингах, снижает мотивацию указанных организаций к воспроизводству (созданию) продукта – концерта высокого качества (уровня).

В этой связи целесообразно определить единый подход участия концертных организации в системах международных рейтингов, характеризующих высокий уровень и качество субъектов культурно-досуговой отрасли.

  1. В рамках проверки ФГБОУВО «Санкт-Петербургская государственная консерватория имени Н.А.Римского-Корсакова» установлено, что по программе среднего профессионального образования в области искусств, интегрированной с образовательными программами основного общего образования, обучалось 7 человек из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не достигших 18-летнего возраста.

В соответствии с пунктом 4 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, обучающимся по очной форме обучения по основным профессиональным образовательным программам за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, наряду с полным государственным обеспечением выплачиваются государственная социальная стипендия и ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В ходе проверки установлено, что указанные выплаты данной категории детей в 2017–2018 годах не осуществлялись.

Несмотря на обращения Консерватории в Минкультуры России за разъяснениями по данному вопросу, по состоянию до 1 июля 2019 года Министерством как учредителем данный вопрос не решен.

Указанная ситуация требует со стороны Минкультуры России всестороннего анализа социального обеспечения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не достигших 18-летнего возраста, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях высшего образования, подведомственных Министерству, по программам среднего профессионального образования, интегрированным с образовательными программами основного общего образования, и принятия мер по осуществлению дополнительных социальных выплат.

Таким образом, отсутствие правовых, организационных и методических условий для эффективного осуществления концертной деятельности в области академической музыки, низкий охват субъектов Российской Федерации – участников Концепции на сегодняшний день влечет высокие риски недостижения цели Стратегии развития государственной культурной политики на период до 2030 года в части формирования гармонично развитой личности.

Предложения (рекомендации)

  1. Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным рекомендовать следующее.

Правительству Российской Федерации:

Минкультуры России необходимо:

  1. Направить информационные письма в Правительство Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, Федеральную службу государственной статистики с учетом результатов контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года, направленных на развитие концертной деятельности в Российской Федерации».
  2. Направить информацию об основных итогах и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.А.МЕНЬ

 

 

 

 

отчет
о результатах контрольного мероприятия
«Аудит эффективности мер государственной поддержки
медицинской промышленности»

 

Утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации

23 апреля 2019 года

 

Основание для проведения контрольного мероприятия

Пункт 3.7.0.13 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год, поручение Президента Российской Федерации от 6 декабря 2018 года № Пр-2287.

Предмет контрольного мероприятия

Исполнение бюджетных ассигнований федерального бюджета, направленных на государственную поддержку медицинской промышленности.

Объекты контрольного мероприятия

Срок проведения контрольного мероприятия

Февраль – апрель 2019 года.

Цель контрольного мероприятия

Установить эффективность и результативность мер государственной поддержки медицинской промышленности.

Критерии оценки эффективности:

Проверяемый период деятельности

2014–2018 годы (при необходимости более ранний период).

Результаты контрольного мероприятия

Одним из приоритетов государственной политики Российской Федерации в области развития медицинской промышленности является оказание качественной медицинской помощи. Развитие отечественной медицинской промышленности позволит решить задачи в области обеспечения высоких стандартов жизни граждан Российской Федерации, приоритетов безопасности Российской Федерации и в целом будет содействовать устойчивому росту экономики страны.

Государственное регулирование медицинской промышленности осуществляется как посредством нормативно-правового обеспечения государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения, так и решением задач промышленной политики.

Регулирование медицинской промышленности осуществляется на этапах планирования и реализации научно-исследовательских работ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (далее – НИОКР), производства, а также ввода в обращение и обращения медицинских изделий на рынке.

В соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 608, Минздрав России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обязательного медицинского страхования, обращения медицинских изделий.

Полномочия по осуществлению государственного контроля за обращением медицинских изделий и проведению мониторинга их безопасности Положением о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 323, возложены на Росздравнадзор, который является основным контролирующим органом на этапе вывода продукции на рынок и контроля за ее обращением.

Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного комплекса, в том числе медицинской промышленности, возложены на Минпромторг России (Положение о Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 года № 438).

Согласно Государственному реестру медицинских изделий и организаций (индивидуальных предпринимателей), осуществляющих производство и изготовление медицинских изделий, в настоящее время около 2,95 тыс. организаций (с учетом производственных филиалов, индивидуальных предпринимателей) имеют действующие регистрационные удостоверения на медицинские изделия (далее - РУ) (всего около 17 тыс. РУ), производство которых размещено на территории Российской Федерации, из них более 860 организаций зарегистрировано в г. Москве.

По информации Минпромторга России, большинство действующих предприятий по критерию объема годового производства относятся к категории малых и микропредприятий.

С целью определения приоритетных направлений развития медицинской промышленности Российской Федерации на долгосрочную перспективу и путей их реализации в 2013 году Минпромторгом России утверждена Стратегия развития медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года (приказ от 31 января 2013 года № 118) (далее - Стратегия развития медицинской промышленности), которая является отраслевым документом, регламентирующим стратегическое планирование и определяющим приоритетные направления государственной политики в сфере развития отечественного производства медицинских изделий, а также способы ее эффективной реализации в перспективе.

Инструментом реализации Стратегии развития медицинской промышленности стали федеральная целевая программа «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2011 года № 91[133]; и государственная программа Российской Федерации «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013–2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 305 (далее - ГП-20, Госпрограмма).

Решение задач по развитию медицинской науки и инноваций в сфере здравоохранения, повышению результативности фундаментальных и прикладных научных исследований, созданию условий для устойчивого спроса на инновационную продукцию и ее внедрению в практическое здравоохранение предусмотрено Стратегией развития медицинской науки в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2580-р. Она направлена на реализацию государственной политики в сфере здравоохранения, повышение качества и доступности медицинской помощи населению Российской Федерации, включая разработку инновационной продукции.

Основной целью принятых и реализуемых программных документов является в том числе переход российской медицинской промышленности на инновационную модель развития, достижение которой осуществляется посредством формирования ее технологического, производственного и инновационного потенциалов.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» национальными целями развития Российской Федерации на период до 2024 года в том числе являются:

Государственная поддержка предприятий медицинской промышленности осуществляется на этапах разработки медицинского оборудования и изделий медицинского назначения, а также их производства посредством использования как финансовых, так и нефинансовых мер поддержки.

Общий объем расходов федерального бюджета на реализацию мероприятий Госпрограммы за 2014–2018 годы составил 51 848,8 млн рублей, из них в части медицинской промышленности – более 18 975,1 млн рублей[134]. Основным инструментом государственной поддержки медицинской промышленности являлись ФЦП «Фарма» и ГП-20.

Основной задачей ФЦП «Фарма» являлся выпуск отечественной медицинской промышленностью медицинских изделий с целью создания конкурентоспособной продукции, а также вывод на рынок инновационной продукции, выпускаемой отечественной медицинской промышленностью.

Реализация прикладных научных исследований и экспериментальных разработок в рамках ФЦП «Фарма» предусматривалась на условиях софинансирования исследований, разработок и инновационного производства отечественных медицинских изделий. Предполагалось, что коммерциализация результатов разработок в области медицинских изделий в ходе реализации ФЦП «Фарма», а также после ее завершения позволит отечественным производителям инвестировать в процесс разработки новых инновационных медицинских изделий собственные средства без участия государства.

Минпромторг России в течение всего периода реализации ФЦП «Фарма» являлся единственным заказчиком прикладных научных исследований и экспериментальных разработок, выполняемых по договорам на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в части развития медицинской промышленности.

Всего за период реализации ФЦП «Фарма» (с 2011 года) Минпромторгом России заключено 169 государственных контрактов (далее - контракты) на выполнение НИОКР, направленных на развитие научно-технического потенциала медицинской промышленности в части разработки технологии и организации производства компонентной базы высокотехнологического оборудования, систем для клинико-диагностических исследований, реанимационного оборудования, физиотерапевтического оборудования и оборудования для функциональной диагностики, современных изделий для хирургии, искусственных органов, протезов, имплантатов, а также развитие инновационного потенциала медицинской промышленности в части разработки технологии и организации производства высокотехнологического оборудования с высокой степенью визуализации, гамма-терапевтического оборудования, высокотехнологического оборудования для диагностики и лечения основных нозологий, организации исследований, разработок и опытно-промышленного производства инновационных материалов для медицинских изделий.

Реализация предусмотренных в рамках ФЦП «Фарма» мероприятий по разработке технологии и организации производства оборудования и расходных материалов для рентгенодиагностики и современного офтальмологического оборудования не осуществлялась.

Общая сумма расходов на оплату выполненных НИОКР за период реализации ФЦП «Фарма» (2011–2018 годы) составила 17 639,2 млн рублей, кроме того, за счет внебюджетных средств на софинансирование реализации мероприятий направлено 16 824,4 млн рублей. Исполнителями НИОКР являлись 105 организаций.

Одним из основных условий реализации мероприятий ФЦП «Фарма» являлась организация производства на территории Российской Федерации медицинских изделий. В соответствии с условиями заключенных Минпромторгом России контрактов завершение НИОКР в основном предусматривалось на этапе создания опытных образцов, подачи заявки на получение РУ и организации производства.

В соответствии с частью 4 статьи 38 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 323-ФЗ) на территории Российской Федерации разрешается обращение медицинских изделий, зарегистрированных в установленном порядке. Обращение медицинских изделий в том числе включает в себя технические испытания, токсикологические исследования, клинические испытания, экспертизу качества, эффективности и безопасности медицинских изделий, а также их государственную регистрацию (часть 3 статьи 38 Федерального закона № 323-ФЗ).

Всего по состоянию на 1 марта 2019 года исполнителями НИОКР получено 100 РУ на медицинские изделия, разработанные в рамках 66 контрактов. Обязательная регистрация медицинских изделий, разработанных в рамках 22 контрактов, не требовалась. Зарегистрированные в установленном порядке медицинские изделия внедрены в производство.

Так, ООО фирма «Тритон-ЭлектроникС» осуществляется производство аппаратов искусственной вентиляции легких (ИВЛ), разработанных в рамках проведения НИОКР. В 2017 году предприятием выпущен в обращение (с учетом отгрузки без перехода права собственности) 71 аппарат ИВЛ на общую сумму 109,1 млн рублей, в 2018 году - 226 аппаратов на общую сумму 218,5 млн рублей. Полученные результаты НИОКР в рамках контракта на разработку и организацию производства монитора пациента нового поколения с открытой модульной архитектурой используются при производстве мониторов прикроватных, в том числе переносных и ИВЛ. Всего за 2013–2018 годы объем продаж различных модулей в количестве 6,7 тыс. единиц составил около 513,7 млн рублей. Объем реализации медицинских изделий значительно превысил расходы федерального бюджета на проведение их разработки в рамках НИОКР (44,0 млн рублей).

ЗАО «Орион Медик» являлось исполнителем 6 контрактов на выполнение НИОКР, по результатам которых на разработанные медицинские изделия также получены РУ. Всего за 2014–2018 годы предприятием произведено 309 единиц изделий на общую сумму 259,1 млн рублей, что без учета микроскопа лазерного сканирующего (производство которого начато с 2018 года) в 1,1 раза превысило расходы федерального бюджета на проведение НИОКР (210,2 млн рублей).

На медицинские изделия, разработанные в рамках 75 контрактов на общую сумму 6 416,95 млн рублей, завершенных до 2017 года включительно, РУ по состоянию на 1 апреля 2019 года не получены.

В соответствии с пунктом 12 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации медицинских изделий, утвержденного приказом Минздрава России от 14 октября 2013 года № 737н, максимальный срок государственной регистрации медицинского изделия составляет 50 рабочих дней со дня принятия решения о начале государственной регистрации медицинских изделий. Срок проведения клинических испытаний медицинского изделия в 50-дневный срок не включается. Срок приостановления предоставления государственной услуги исчисляется со дня принятия Росздравнадзором решения о выдаче разрешения на проведение клинических испытаний медицинского изделия до дня принятия Росздравнадзором решения о возобновлении государственной регистрации медицинского изделия.

В целях повышения эффективности реализации ГП-20 создана межведомственная рабочая группа по повышению эффективности реализации Госпрограммы[135], в рамках которой осуществляется мониторинг прохождения регистрационных процедур медицинских изделий.

Выборочной проверкой эффективности использования средств федерального бюджета на НИОКР установлены следующие недостатки.

Несмотря на то, что реализация ФЦП «Фарма» завершилась 31 января 2017 года, ООО «Медицинская компания ЮНИКС» (далее - ООО «МК ЮНИКС») по состоянию на 1 марта 2019 года не завершена НИОКР по разработке технологии и организации производства однофотонного эмиссионного компьютерного томографа. Срок выполнения работ предусматривался до 5 мая 2017 года, расходы Минпромторга России на оплату работ составили 232,0 млн рублей. Учитывая нарушение срока выполнения работ (более 20 месяцев), а также принятое 14 января 2019 года к рассмотрению Арбитражным судом Свердловской области заявление ПАО «Сбербанк России» о признании ООО «МК ЮНИКС» банкротом, существуют риски того, что работа завершена не будет. Следует отметить, что в связи с нарушением сроков выполнения работ по контракту Минпромторгом России неоднократно в адрес ООО «МК ЮНИКС» направлялись претензии[136].

В связи со сложившейся ситуацией Минпромторгом России в ходе контрольного мероприятия в адрес ООО «МК ЮНИКС» направлено письмо с просьбой о предоставлении информации о ходе выполнения работ по контракту и сроках его завершения.

Кроме того, за период реализации ФЦП «Фарма» Минпромторгом России расторгнуто 5 контрактов, общая сумма расходов на оплату которых составила 1 180,2 млн рублей, из них возвращено в доход федерального бюджета - 31,6 млн рублей[137].

Также следует отметить введение процедур банкротства и ликвидацию отдельных исполнителей НИОКР, что свидетельствует о рисках недостижения ожидаемых результатов.

По данным информационной системы «Спарк-интерфакс», приняты решения о предстоящем исключении из Единого государственного реестра юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) исполнителей четырех НИОКР (ЗАО «Биомедицинские технологии» и ООО «Интергрупп»), исполнители пяти НИОКР сняты с регистрационного учета (ООО «Научно-производственный центр «Технополис», ООО «Венчурная Фармацевтическая Компания» и ООО «БиоФармация»), в отношении еще одного исполнителя введена процедура банкротства. Расходы федерального бюджета на оплату таких НИОКР составили 783,8 млн рублей.

При этом меры, направленные на решение вопроса возможности коммерциализации результатов научно-технической деятельности с целью их возможного дальнейшего использования, принимаются Минпромторгом России не во всех случаях.

Следует отметить получение на ряд медицинских изделий РУ организациями, не являющимися исполнителями НИОКР. При этом по документам, прилагаемым к актам сдачи-приемки работ по контрактам, основания регистрации медицинских изделий, разработанных в рамках ФЦП «Фарма», одними организациями на другие юридические организации отсутствуют. Сведения о предприятии, организовавшем производство медицинского изделия, отсутствуют.

Так, разработанное ЗАО «НПКФ «Элтан Лтд» медицинское изделие зарегистрировано на АО «Медицинские технологии Лтд». Аналогично, на разработанные ФГБОУ ВПО «КНИТУ», ЗАО «Биомедицинские технологии», ОАО «Концерн радиостроения «Вега», ФГБУ МРНЦ Минздрава России медицинские изделия РУ оформлены на АО «Здравмедтех-Е», ООО «Здравмедтех-Н», ООО «Малое инновационное предприятие «СтелларТех», ЗАО «Протом» соответственно.

Как указано выше, по условиям заключенных контрактов завершение НИОКР предусмотрено на этапе подачи заявки на получение РУ, а также организации производства медицинского изделия. При этом обязательства по получению РУ и осуществлению серийного производства продукции, представлению в Минпромторг России указанных сведений условиями контрактов не предусмотрены, что свидетельствует о рисках утраты контроля со стороны Министерства за использованием полученных результатов работ.

В целях обеспечения выполнения задач ФЦП «Фарма» в части повышения конкурентоспособности, увеличения доли отечественной продукции в соответствующих сегментах рынка медицинских изделий путем коммерциализации результатов НИОКР Минпромторгу России необходимо провести мониторинг результатов научно-технической деятельности, принять меры, направленные на обеспечение серийного производства разработанных медицинских изделий.

Для эффективной реализации программных мероприятий ФЦП «Фарма» предусматривалось также развитие производственных мощностей отечественных предприятий с целью организации серийного выпуска конкурентоспособной продукции.

Всего в рамках ФЦП «Фарма» Минпромторгом России бюджетные инвестиции предоставлены на реализацию двух мероприятий, в том числе:

Кроме того, бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства в рамках ФЦП «Фарма» (в части медицинской промышленности) осуществлялись Государственной корпорацией «Росатом» - 534,9 млн рублей (в 2011–2013 годах) и Минобрнауки России - 1 405,2 млн рублей, из них в 2014–2018 годах - 1 034,3 млн рублей.

Анализ достижения ожидаемых результатов показал следующее.

Реконструкция и техническое перевооружение производства позволили АО «ПО «УОМЗ» значительно увеличить объем производства и реализации медицинских изделий. Так, в 2018 году предприятием реализовано 4 861 изделие на 556,8 млн рублей, что в натуральном выражении превысило объем реализованной в 2012 году продукции в 1,9 раза (2527 единиц) (письмо АО «ПО «УОМЗ» от 22 февраля 2019 года № 227/171-139).

ГК «Росатом» предоставлены бюджетные инвестиции АО «Научно-исследовательский институт электрофизической аппаратуры им. Д.В.Ефремова» для технического перевооружения производственных корпусов в целях создания промышленных комплексов для производства гамма-томографов «Эфатом», а также циклотронов для ядерной медицины. На изготовление циклотронного комплекса заключен один договор, в рамках которого осуществляется выполнение работ (письмо от 25 февраля 2019 года № 222-1/422). На производство гамма-томографов «Эфатом» в количестве 2 единиц заключен договор, который в дальнейшем расторгнут (бюджетные инвестиции по объекту составили 91,7 млн рублей).

ГК «Росатом» предоставлены бюджетные инвестиции АО «Научно-исследовательский институт технической физики и автоматизации» для технического перевооружения лабораторного корпуса в целях создания центра по разработке, производству и инжиниринговому сопровождению оборудования для синтеза циклотронных радиофармпрепаратов; производственного корпуса для создания центра по производству, сборке и инжиниринговой поддержке блоков для диагностической медицинской аппаратуры. Для производства и реализации медицинских изделий создано ООО «ЦВТД»[139]. За 2015–2018 годы произведены радионуклидные источники фтора-18 для медицинских учреждений в количестве 721 штуки на общую сумму 73,7 млн рублей. Производство, сборка и инжиниринговая поддержка блоков для диагностической медицинской аппаратуры не осуществлялись (письма от 25 февраля 2019 года № 38-91/541 и от 12 марта 2019 года № 38-91/709) (бюджетные инвестиции по объекту составили 68,9 млн рублей).

Указанное свидетельствует о том, что ожидаемый результат реализации мероприятий, предусмотренный ФЦП «Фарма», достигнут не в полной мере.

Начиная с 2015 года основным инструментом государственной поддержки является подпрограмма 2 «Развитие производства медицинских изделий» Госпрограммы (далее - Подпрограмма 2), единственным участником которой в 2015–2018 годах являлся Минпромторг России.

Основным инструментом финансирования мероприятий Подпрограммы 2 являются субсидии российским организациям на возмещение части затрат на реализацию проектов по организации производства медицинских изделий. Правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на возмещение части затрат на реализацию проектов по организации производства медицинских изделий в рамках подпрограммы «Развитие производства медицинских изделий» государственной программы Российской Федерации «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013–2020 годы утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2015 года № 1048 (далее - Правила № 1048). За 2015–2018 годы Минпромторгом России заключено 70 договоров и соглашений на предоставление субсидий, объем предоставленных субсидий составил 3 355,8 млн рублей.

В соответствии с Правилами № 1048 субсидии предоставляются в целях стимулирования инвестиционной активности российских организаций для создания, расширения и модернизации производства медицинских изделий.

Выборочной проверкой соблюдения условий и порядка предоставления субсидий установлены следующие нарушения и недостатки.

В соответствии с подпунктом «б» пункта 5 Правил № 1048 субсидия предоставляется российской организации, соответствующей критерию: «суммарная выручка за 2013–2016 годы от реализации медицинских изделий собственного производства должна составлять не менее 100 млн рублей или от технических средств реабилитации инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, являющихся медицинскими изделиями, - не менее 50 млн рублей». Соответствие организаций указанному критерию подтверждается путем представления в Минпромторг России формы федерального статистического наблюдения № 1-медизделия «Сведения о выпуске и отгрузке медицинских изделий (медицинской техники и изделий медицинского назначения)» (далее - форма № 1-медизделия) за три предшествующих года и текущий финансовый год (подпункт «ж» пункта 11 Правил № 1048).

Для заключения договора (соглашения) о предоставлении субсидии организации представляли в Минпромторг России указанную форму отчетности, подписанную генеральными директорами.

Обязанность представления формы № 1-медизделия в Минпромторг России ежеквартально и ежегодно возложена на организации, осуществляющие производство медицинских изделий. До отчета за I квартал 2017 года такая обязанность было предусмотрена пунктом 2 приказа Росстата от 14 мая 2009 года № 81 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минпромторгом России федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций, осуществляющих производство медицинской техники и лекарственных средств» (далее - приказ Росстата № 81), начиная с отчета за I квартал 2017 года - пунктом 2 приказа Росстата от 14 апреля 2017 года № 240 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством промышленности и торговли Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций, осуществляющих производство лекарственных средств и медицинской техники» (далее - приказ Росстата № 240). При этом отчет по форме № 1-медизделия в Минпромторг России не представили 12 из 68 организаций, получивших субсидии (ООО «ГЕМ», ООО «КИТ», ООО «НПП «Монитор», ООО «Виробан», ООО «Гельтек-Медика», ООО «Доктор Мебель», ООО «ИНТЕРЛИН», ООО «Мед ТеКо», ООО «Эвтекс», ЗАО «ЭКОлаб», ООО «НПП «Элемент», ООО «ГИГИЕНА-СЕРВИС МЕД»).

Отсутствие в Минпромторге России ежеквартальной информации об объеме выручки от реализации медицинских изделий в отношении организаций, получивших субсидии, не позволяет оценить эффективность функционирования соответствующих организаций после получения субсидии.

Кроме того, проведенный анализ объема выручки организаций, получивших субсидии по данным информационной системы «Спарк-интерфакс», показал, что объем выручки ООО «ИНТЕРЛИН», АО «Центр «Анализ веществ» и ООО «КАРДЕКС» за период с 2013 по 2016 год меньше допустимого объема, установленного подпунктом «б» пункта 5 Правил № 1048, и не соответствует указанной в форме № 1-медизделия, представленной в Минпромторг России для заключения договора (соглашения) о предоставлении субсидии, что может свидетельствовать о недостаточном контроле со стороны Минпромторга России за достоверностью информации, предоставляемой организациями для заключения договоров (соглашений) о предоставлении субсидий.

Заключение Минпромторгом России договоров о предоставлении субсидий с организациями, суммарная выручка от реализации медицинских изделий собственного производства за 2013–2016 годы которых составляет менее 100 млн рублей, не соответствует требованиям подпункта «б» пункта 5 Правил № 1048, а также свидетельствует о рисках невыполнения организациями, реализующими проекты, принятых обязательств по достижению целей предоставления субсидии и показателей (индикаторов) эффективности реализации проектов.

В нарушение подпункта «ж» пункта 10 Правил № 1048 в 65 из 70 заключенных Минпромторгом России в 2015–2018 годах договорах о предоставлении субсидии показатель (индикатор) эффективности реализации проекта «начало выпуска и реализации медицинских изделий по проекту не позднее чем через 3 года с даты заключения договора о предоставлении субсидии» отсутствует.

Одним из показателей (индикаторов) эффективности реализации проекта является «Выручка от реализации медицинских изделий, произведенных в рамках проекта, в размере не менее чем в 3 раза превышающем размер выделенной субсидии, в срок не более чем через 3 года после начала реализации медицинских изделий в рамках проекта» (подпункт «ж» пункта 10 Правил № 1048).

Учитывая отсутствие в 65 договорах показателя «Начало выпуска и реализации медицинских изделий по проекту не позднее чем через 3 года с даты заключения договора о предоставлении субсидии» оценить соответствие установленных плановых значений указанному условию о выручке от реализации медицинских изделий, произведенных в рамках проекта в срок не более чем через 3 года после начала реализации медицинских изделий в рамках проекта, не представляется возможным.

В нарушение подпункта «ж» пункта 10 Правил № 1048 Минпромторгом России в договоре о предоставлении субсидии от 30 ноября 2015 года № 1048.19.20 с ООО «ЛИНТЕКС» количественное значение показателя (индикатора) «Выручка от реализации медицинских изделий, произведенных в рамках проекта» при объеме предоставленной субсидии в 2015–2018 годах 107,2 млн рублей установлено в размере 222,0 млн рублей, что не превышает в 3 раза размер выделенной субсидии.

Согласно информации Минпромторга России (письмо от 11 марта 2019 года № ЦС-15455/19) в договоре на предоставление субсидии допущена техническая ошибка в части невключения в него показателей 2019 и 2020 годов, которая будет устранена.

Невключение в договоры или соглашения о предоставлении субсидии, предусмотренных Правилами № 1048, показателей (индикаторов) эффективности реализации проекта или занижение их плановых количественных значений может привести к невозможности оценки достигнутых результатов реализации проектов или недостоверности их значений.

Также следует отметить риски недостижения ожидаемых результатов реализации проектов, субсидии на реализацию которых предоставлены АО «Кинешемская прядильно-ткацкая фабрика» (29,1 млн рублей), признанному банкротом[140], и ООО «ГЕМ» (0,7 млн рублей) в связи со сменой собственника и планируемым сносом арендованного для организации производства помещения.

Правила предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на компенсацию части затрат на реализацию проектов по организации и проведению клинических испытаний имплантируемых медицинских изделий в рамках подпрограммы «Развитие производства медицинских изделий» государственной программы Российской Федерации «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013–2020 годы утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2015 года № 1046 (далее - Правила № 1046). За 2015–2018 годы Минпромторгом России заключено 13 договоров на предоставление субсидий. Объем предоставленных субсидий составил 366,7 млн рублей.

В соответствии с пунктом 3 Правил № 1046 под проектом понимается комплекс взаимосвязанных мероприятий и процессов, включающих в себя:

Выборочной проверкой соблюдения условий и порядка предоставления субсидий установлено следующее.

В нарушение подпункта «и» пункта 8 Правил № 1046 Минпромторгом России в соглашениях о предоставлении субсидии, заключенных с ЗАО НПП «МедИнж» (от 27 декабря 2017 года № 020-11-767) и ООО «Эндокарбон» (от 27 декабря 2017 года № 020-11-766), отсутствует количественное значение показателя (индикатора) эффективности реализации проекта «Начало выпуска и реализации медицинских изделий, прошедших клинические испытания в рамках проекта, не позднее 3 лет со дня заключения договора о предоставлении субсидии», в результате количественное значение показателя (индикатора) «Объем реализации медицинских изделий, клинические испытания которых осуществляются в рамках реализации проекта (нарастающим итогом за весь срок реализации проекта, в денежном выражении)» установлено начиная с 2021 года, или позднее 3-х лет со дня заключения соглашения. Указанное также свидетельствует о рисках несоответствия проектов установленным требованиям.

На момент проведения контрольного мероприятия срок представления отчетов о достижении значений целевых показателей (индикаторов) реализации проектов, государственная поддержка реализации которых осуществляется в рамках правил №№ 1046, 1048, не наступил. В соответствии с условиями договоров о предоставлении субсидий срок представления отчета - 5 апреля текущего года.

Вместе с тем, по данным предварительного годового отчета о реализации ГП-20, в 2018 году проекты завершены и осуществляется производство следующей продукции:

Однако по условиям договоров, с 2018 года выпуск продукции должен осуществляться в рамках 24 проектов. Минпромторгу России необходимо усилить контроль за соблюдением планов графиков реализации проектов, выполнением установленных целевых показателей (индикаторов) эффективности и, при необходимости, применять штрафные санкции, предусмотренные подпунктом «д» пункта 10 Правил № 1048.

В соответствии с подпунктом «г» пункта 7 Правил № 1048 и подпунктом «д» пункта 6 Правил № 1046 условием отбора проекта на право получения субсидии является отсутствие его финансирования из бюджетной системы Российской Федерации.

Проведенный анализ показал, что отдельные организации, получившие субсидии в соответствии с Правилами № 1048, ранее являлись исполнителями контрактов на выполнение НИОКР в рамках ФЦП «Фарма», условиями которых за счет внебюджетных средств предусматривалась организация производства медицинских изделий.

Учитывая, что медицинские изделия, разработанные в рамках НИОКР и планируемые к производству в рамках новых проектов, аналогичны, существуют риски направления мер господдержки на организацию производства медицинских изделий, которые уже создавались за счет внебюджетных средств.

Представляется целесообразным поручить Минпромторгу России провести мониторинг выполнения получателями субсидий ранее принятых обязательств в части соблюдения сроков реализации проектов и обеспечения результативности использования средств федерального бюджета.

Кроме того, организациям медицинской промышленности Минпромторгом России предоставлялись субсидии в рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 328 (далее - ГП-16):

В рамках государственной программы Российской Федерации «Развитие науки и технологий» на 2013–2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 301 (далее - ГП-14), Минобрнауки России предоставляются субсидии на поддержку реализации комплексных проектов по созданию высокотехнологичного производства в сфере медицинской промышленности.

Общая сумма субсидий, предоставленных Минобрнауки России на реализацию таких проектов, за 2014–2018 годы составила 1 836,3 млн рублей. Всего за указанный период осуществлялась государственная поддержка 20 проектов, общий размер субсидий на реализацию которых предусмотрен в объеме 2 554,7 млн рублей, внебюджетное финансирование - 2 576,5 млн рублей. Согласно информации Минобрнауки России (письмо от 6 марта 2019 года № МН-529/МК) значения всех индикаторов и показателей научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ достигнуты или достигаются в соответствии с планом.

Счетной палатой неоднократно отмечалось отсутствие в материалах к ГП-20 перечня взаимосвязанных государственных программ, что создает риски недостижения целевых показателей ГП-20 в случае недовыполнения целевых показателей других государственных программ.

Еще одним инструментов государственной поддержки медицинской промышленности являются займы, предоставляемые ФГАУ «Российский фонд технологического развития» (далее - Фонд) на реализацию проектов. Источником предоставления займов являются субсидии на иные цели, предоставляемые Фонду Минпромторгом России. Общая сумма предоставленных займов за 2015–2018 годы составила 2 853,2 млн рублей.

По информации Фонда, с нарушением графика реализуются 8 из 17 проектов (АО «НЭВЗ-КЕРАМИКС», ООО «ХБК «НАВТЕКС», ООО «Гигиена-Сервис-Мед», ООО «ЦГРМ «ГЕНЕТИКО», ООО «ЗАО ТРЕК-Э КОМПОЗИТ», ООО «НАНО КАСКАД», ООО «Альтомедика», ООО «Эндосервис»). Несмотря на нарушение срока, блокировка акцепта платежей Фондом произведена только в отношении АО «НЭВЗ-КЕРАМИКС» и ООО «Гигиена-Сервис-Мед».

Следует отметить, что два проекта (ООО «ХБК «НАВТЕКС» и ООО «Гекса - нетканые материалы»), направленных на производство медицинских изделий, отнесены Фондом и департаментом развития внутренней торговли, легкой промышленности и легализации оборота продукции Минпромторга России к легкой промышленности. При этом департаментом медицинской и фармацевтической промышленности Минпромторга России проекты отнесены к медицинской промышленности.

В результате сведения о проектах отражаются Минпромторгом России как в отчете о мониторинге исполнения плана мероприятий по импортозамещению в легкой промышленности, так и в медицинской промышленности.

Отсутствие установленных Минпромторгом России критериев отнесения проекта к той или иной отрасли промышленности создает риски возникновения сложностей при обращении предприятий за государственной поддержкой, а также возможного искажения статистической отчетности.

Кроме того, учитывая, что поддержка реализации ряда проектов осуществляется одновременно Фондом и Минпромторгом России, представляется целесообразным Минпромторгу России определить порядок взаимодействия с Фондом при финансировании таких проектов.

К нефинансовым мерам государственной поддержки медицинской промышленности относятся:

1) Ограничение допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств для государственных закупок, установленное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2015 года № 102 (далее - постановление № 102). Для закупок отдельных видов медицинских изделий, включенных в перечни, предусмотрено отклонение заказчиком всех заявок (окончательных предложений), содержащих предложения о поставке таких медицинских изделий, происходящих из иностранных государств (за исключением государств - членов Евразийского экономического союза), при условии, что на участие в определении поставщика подано не менее двух удовлетворяющих требованиям извещений об осуществлении закупки и (или) документация о закупке (окончательных предложений).

Следует отметить, что отсутствие технической возможности выборки информации о применении указанного механизма в Единой информационной системе в сфере закупок в автоматизированном режиме не позволяет провести анализ объема закупок с использованием указанной меры.

Вместе с тем, по информации Минпромторга России, за период реализации постановления № 102 общее количество выигранных конкурсов с использованием установленного ограничения составило 17995 единиц на общую сумму не менее 12,8 млрд рублей.

По мнению Минпромторга России, дополнительные ограничения на допуск отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, поддерживают качество и цены на отечественное медицинское оборудование на надлежащем уровне при условии сохранения конкуренции между отечественными и зарубежными производителями.

Согласно оценке Минпромторга России реализация постановления № 102 в 2018–2020 годах снизит нагрузку на бюджет здравоохранения на 9,0 млрд рублей, обеспечит прирост объемов производства на 51,8 млрд рублей, позволит повысить к 2020 году долю закупок медицинский изделий отечественного производства в общем объеме государственных закупок всех видов медицинских изделий до 35,6 %, долю закупок медицинских изделий в соответствии с номенклатурой, определенной постановлением № 102, - до 70 % объема государственных закупок по таким изделиям.

2) Заключение специального инвестиционного контракта (постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2015 года № 708) с правительством Нижегородской области и ООО «Снабполимер Медицина Нижний Новгород» от 14 февраля 2019 года на реализацию инвестиционного проекта «Создание и освоение производства безопасных одноразовых шприцев с инженерной защитой от повторного применения, не имеющих произведенных в Российской Федерации аналогов» на срок до 31 декабря 2027 года.

3) Освобождение от уплаты НДС при ввозе сырья и комплектующих для производства медицинских изделий на территории Российской Федерации, если их аналоги не производятся в Российской Федерации (Федеральный закон от 30 июня 2016 года № 225-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»). Данные об объеме выпадающих доходов из федерального бюджета в связи с применением освобождения от налогообложения в Минпромторге России отсутствуют.

4) Ограничение допуска стентов для коронарных артерий и катетеров баллонных и аспирационных, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, установленное постановлением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2017 года № 1469 (далее - постановление № 1469).

По информации Минпромторга России, в рамках действия постановления № 1469 контракты заключены на сумму более 427,2 млн рублей. При этом согласно письму ФАС России от 22 мая 2018 года № РП/36355/18 за период действия постановления № 1469 поступила 41 жалоба на действия субъектов контроля при проведении закупок медицинских изделий, предусмотренных постановлением № 1469, по результатам рассмотрения которых ФАС России в действиях заказчиков выявлены нарушения в части неправомерного объединения в один лот более двух видов медицинских изделий, указанных в пункте 1 постановления № 1469, а также приказа Минэкономразвития России от 25 марта 2014 года № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[141], что свидетельствует о недостаточной прозрачности проводимых закупочных процедур.

Минздравом России предлагается внести изменения в статью 38 Федерального закона № 323-ФЗ в части введения понятия выскотехнологичного изделия; в статью 10 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части установления приоритета закупок медицинского оборудования и изделий медицинского назначения российского производства для государственных и муниципальных нужд, а также в постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла» в части расширения перечня случаев, при которых может заключаться такой контракт, включив в данный перечень высокотехнологичные медицинские изделия стоимостью свыше 10 млн рублей (с учетом затрат на техническое обслуживание, расходные материалы, обучение персонала в период гарантийного срока эксплуатации оборудования, установленного производителем).

С одной стороны, реализация государственной промышленной политики в 2012–2018 годах и сложившиеся макроэкономические условия повысили ценовую конкурентоспособность российской продукции и в целом позволили увеличить общую долю российских медицинских изделий на внутреннем рынке в денежном выражении до 23,1 % по итогам 2018 года (в 2012 году - 15,6 %). С другой стороны, кризисные явления в экономике в целом (колебания курса валют, увеличение стоимости медицинских изделий зарубежного производства), изменение процедуры государственной регистрации медицинских изделий не позволили достигнуть ряда плановых значений отдельных показателей ГП-20, в том числе:

Указанное обусловлено в том числе процедурой государственной регистрации медицинских изделий, а также отсутствием значимого спроса на разработанные инновационные изделия со стороны государственной системы здравоохранения (инновационное оборудование/изделия начинают применяться преимущественно в нескольких ведущих медицинских организациях и только спустя несколько лет, по мере упорядочивания практики их медицинского применения и включения в стандарты оснащения, появляется возможность поставки в медицинские организации).

Объем российского рынка медицинских изделий в 2018 году составил 280,9 млрд рублей, в том числе отечественного производства - 66,9 млрд рублей, что на 46 % и 72 % соответственно больше аналогичных показателей 2014 года. Увеличилась доля государственных закупок в структуре потребления (с 72 % в 2014 году до 78 % в 2018 году).

Наибольший их объем приходится на «инструменты и приспособления, применяемые в медицинских целях, прочие, не включенные в другие группировки» (в 2017 году - 29,1 % общего объема закупок), «реагенты сложные диагностические или лабораторные прочие, не включенные в другие группировки» (12,2 %) и «изделия медицинские, в том числе хирургические прочие» (10,8 %).

Доля отечественных медицинских изделий в государственных закупках в 2018 году возросла до 24,3 % (в 2014 году - 20,9 %).

Объем импорта медицинских изделий и принадлежностей (по данным ФТС России) снизился в 1,6 раза (с 5,06 млрд долл. США в 2014 году до 3,33 млрд долл. США в 2018 году).

В ходе контрольного мероприятия проведен анализ медицинского оборудования, закупленного в 2014–2018 годах подведомственными Минздраву России и ФМБА России учреждениями, а также субъектами Российской Федерации, и рассчитана доля оборудования российского производства.

Как следуетодведомственными Минздраву России учреждениями в основном закупается импортное оборудование, субъектами Российской Федерации - отечественное оборудование. Несмотря на производимые отечественными предприятиями УЗИ-аппараты и ангиографы, их закупка для государственных и муниципальных нужд практически не осуществлялась. Также отмечается низкая доля закупок отечественных компьютерных томографов.

При этом следует отметить рост и значительную долю закупок Минздравом России для федеральных государственных учреждений, оказывающих медицинскую помощь, подведомственных Минздраву России, ФМБА России, Росздравнадзору, ФСИН России, диагностических средств для выявления и мониторинга лечения лиц, инфицированных вирусами иммунодефицита человека и гепатитов В и С, а также антивирусных препаратов для профилактики и лечения таких лиц, отечественного производства (в 2017 году - 44 % общего объема закупок, в 2018 году - 52 %).

Как уже отмечалось, основным инструментом государственной поддержки предприятий медицинской промышленности является Подпрограмма 2.

При этом отдельные показатели, предусмотренные документами стратегического планирования, в Госпрограмму не включены.

Так, в ГП-20 отсутствуют показатели, характеризующие:

Кроме того, показатели Стратегии развития медицинской промышленности, характеризующие реализацию задачи по запуску инновационного цикла, такие как увеличение удельного веса инновационных товаров в общем объеме отгруженных товаров (до 15 %), количество продуктов, внедренных в производство по результатам реализации проектов (в рамках ФЦП «Фарма» - не менее 226), соответствующими мероприятиями ГП-20 не обеспечены. При этом востребованность результатов проводимых фундаментальных исследований, предусмотренная Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 2227-р, является основным критерием оценки их качества и результативности.

Как уже отмечалось, представление отчетности о производстве медицинских изделий условиями контрактов на выполнение НИОКР не предусмотрено. Единственным инструментом контроля являются представляемые в Минпромторг России юридическими лицами, производящими медицинские изделия (медицинскую технику и изделия медицинского назначения), «Сведения о выпуске и отгрузке медицинских изделий (медицинской техники и изделий медицинского назначения)» (форма № 1-медизделия).

Вместе с тем анализ сформированной Минпромторгом России статистической информации о выпуске и реализации медицинских изделий[143] за 2014–2017 годы и 9 месяцев 2018 года показал, что отдельными юридическими лицами отчетность представляется в Минпромторг России не регулярно, или содержит недостоверные сведения. Так, в отчетности отсутствуют сведения о производстве и отгрузке медицинских изделий, разработанных в рамках 32 НИОКР, по которым получены РУ.

Указанное свидетельствует о рисках формирования Минпромторгом России недостоверных статистических данных.

По информации Минпромторга России, из 2,95 тысячи производителей медицинских изделий отчетность по форме № 1-медизделия представляют около 864 производителей.

Учитывая изложенное, Минпромторгом России при выполнении работ по формированию официальной статистической информации и осуществлению официального статистического учета выпуска и реализация медицинских изделий не соблюдается принцип, предусмотренный пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», в части полноты и достоверности статистической информации.

В целях формирования достоверной статистической информации  Минпромторгу России совместно с Росстатом целесообразно проработать вопрос о принятии дополнительных мер, направленных на обеспечение представления предприятиями медицинской промышленности достоверной статистической информации.

Также Минпромторгу России целесообразно ускорить актуализацию Стратегии развития медицинской промышленности в части инструментов стратегии, объемов, источников финансирования, а также ожидаемых результатов реализации целевых показателей и индикаторов, срок проведения которой согласно сведениям об основных планируемых мерах правового регулирования в сфере реализации Госпрограммы - до июня 2018 года.

В соответствии с приоритетами государственной политики моделью реализации Госпрограммы предусматривается не только решение задачи технологического перевооружения производственных мощностей медицинской промышленности, импортозамещения в части производства медицинских изделий в соответствии с ключевыми приоритетами системы здравоохранения Российской Федерации, но и обеспечение системы здравоохранения Российской Федерации и потребительского рынка широким ассортиментом доступной и качественной медицинской продукции.

В план мероприятий по импортозамещению в отрасли медицинской промышленности Российской Федерации, утвержденный приказом Минпромторга России от 31 марта 2015 года № 655, (далее - отраслевой план) включено 111 продуктов (технологий) со сроками реализации до 2021 года включительно. По состоянию на 1 января 2019 года импортозамещение 80 продуктов (технологий) отраслевого плана осуществляется в рамках 255 проектов. При этом на импортозамещения 31 продукта отраслевого плана (27,9 % общего количества) не направлен ни один из поддерживаемых Минпромторгом России проектов.

Так, не реализуются проекты, направленные на производство «инструментов зондирующих, бужирующих», «аппаратуры, основанной на использовании альфа-, бета- или гамма-излучений, предназначенной для медицинского применения в диагностике и терапии», «приборов для измерения кровяного давления (сфигмоманометры, тонометры, осциллометры)», «трубок рентгеновских для медицинской аппаратуры», «приборов и аппаратов эндоскопических прочих».

Указанное свидетельствует о рисках невыполнения или затягивания сроков реализации отраслевого плана, а также необходимости пересмотра реализуемых мер государственной поддержки, с учетом их направления на стимулирование проектов по разработке и производству тех продуктов и технологий, импортозамещение которых не осуществляются. В связи с чем представляется целесообразным определение Минпромторгом России перечня наиболее критичных продуктов и технологий, с целью стимулирования предприятий к реализации таких проектов.

Анализ отчета о реализации отраслевого плана за 2018 год показал, что по 8 продуктам (технологиям), несмотря на реализацию проектов, направленных на их импортозамещение, доля импорта возросла до 100 %[144].

В целом увеличение доли импорта в 2018 году отмечается по 36 продуктам (технологиям), из которых не менее 13 разрабатывались в рамках ФЦП «Фарма». Например, контракт на НИОКР по разработке технологии и организации производства литотриптера завершен в феврале 2017 года, цена контракта составила 300 млн рублей, РУ не получено (на 1 марта 2019 года).

Учитывая, что реализация ФЦП «Фарма» завершена в 2017 году, увеличение доли импорта по таким продуктам свидетельствует о рисках недостижения ожидаемых результатов реализации программных мероприятий в части организации выпуска конкурентоспособной продукции.

В целом в результате реализации проектов, включенных в отраслевой план, а также иных проектов в медицинской промышленности, финансируемых за счет внебюджетных средств, доля импорта медицинских изделий к концу 2018 года снизилась по сравнению с 2015 годом (82 %) до 76,9 %.

Следует отметить, что при формировании отраслевого плана в 2015 году Минпромторгом России применен Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности (ОКПД), при этом с 1 февраля 2014 года был введен в действие ОКПД2[145], в соответствии с которым осуществляется формирование статистической отчетности.

Отсутствие единообразия при формировании отраслевого плана импортозамещения и формируемой Минпромторгом России отчетности затрудняет идентификацию (определение соответствия) продукции, предусмотренной планами и фактически выпускаемой предприятиями.

Необходимость приведения планов к единой системе кодирования продукции и технологий отмечалась Счетной палатой и ранее[146].

Кроме того, при осуществлении мониторинга исполнения отраслевого плана реализация комплексных проектов, субсидируемых Минобрнауки России, Минпромторгом России не учитывается. При этом в целях формирования объективной информации Минпромторгу России при осуществлении мониторинга представляется целесообразным учитывать проекты, направленные на производство медицинских изделий, реализация которых осуществляется с использованием мер государственной поддержки.

Следует отметить, что с 2012 года предприятиями оборонно-промышленного комплекса (далее - ОПК) в рамках ФЦП «Фарма» выполнено 18 контрактов на проведение НИОКР, объем финансирования которых за счет средств федерального бюджета составил 2,7 млрд рублей[147]. В контексте разработки технологий и производства современных конкурентоспособных медицинских изделий особенно актуальным становится сотрудничество с предприятиями ОПК, которые активно вовлечены в разработку и производство высокотехнологичных медицинских изделий гражданского назначения.

По информации Минпромторга России, многие из отечественных разработок не имеют аналогов в мире и могут заменить иностранное медицинское оборудование в таких направлениях, как онкология, офтальмология, гематология, кардиология, сердечно-сосудистая хирургия и неотложная медицина. Прежде всего, это телемедицинские технологии, лазерные технологии, наркозно-дыхательные аппараты, оборудование для нейрохирургии, микрохирургии и стоматологии, неонатальное оборудование, приборы для ультразвуковой диагностики и терапии, мобильные пункты забора крови, холодильное оборудование для хранения и транспортировки препаратов.

Президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 года № 16) утвержден паспорт национального проекта «Здравоохранение» (далее - национальный проект), направленный на достижение одной из основных национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года - повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году - до 80 лет). Достижение целей и решение задач национального проекта предусмотрено в рамках 8 федеральных проектов, утвержденных протоколом заседания проектного комитета по национальному проекту «Здравоохранение» от 14 декабря 2018 года № 3.

Ожидаемыми результатами реализации федерального проекта «Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи» в том числе являются:

В рамках федеральных проектов «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями» и «Борьба с онкологическими заболеваниями» предусмотрены переоснащение (дооснащение) медицинским оборудованием региональных сосудисных центров и федеральных медицинских организаций, а также организация в субъектах Российской Федерации центров амбулаторной онкологической помощи и референс-центров иммуногистохимических и патоморфологических и лучевых методов исследований.

Минпромторгом России на основе сформированных Минздравом России проектов перечней медицинских изделий, необходимых для реализации мероприятий по оснащению/переоснащению, а также созданию новых профильных специализированных (онкологический и сердечно-сосудистый профиль) медицинских центров и отделений, проведен анализ возможности участия отечественных предприятий медицинской промышленности в реализации национального проекта и сформированы перечни российского медицинского оборудования.

Из 147 позиций проекта перечня медицинского оборудования для борьбы с онкологическими заболеваниями 92 позиции выпускаются отечественными производителями (в том числе 22 позиции - на 8 производственных площадках предприятий ОПК[148]). Из 29 позиций проекта перечня оборудования для борьбы с сердечно-сосудистыми заболеваниями 28 позиций выпускаются отечественными компаниями (в том числе 4 позиции - на 6 производственных площадках предприятий ОПК[149]). Кроме того, Минпромторгом России сформирован и направлен в Минздрав России перечень отечественных производителей медицинских изделий, предназначенных для оснащения ФАП (40 наименований), а также перечень производителей ММК, имеющих РУ (36 наименований). При этом анализ уровней локализации производства медицинских изделий Минпромторгом России до настоящего времени не проведен.

Как уже отмечалось, полномочия по проведению государственного контроля за обращением медицинских изделий возложены на Росздравнадзор. Порядок организации и проведения государственного контроля за обращением медицинских изделий определен Положением о государственном контроле за обращением медицинских изделий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2012 года № 970 (далее - Положение № 970).

При этом проведение контрольных закупок в целях проверки соблюдения запрета реализации фальсифицированных медицинских изделий, недоброкачественных медицинских изделий и контрафактных медицинских изделий Положением № 970 не предусмотрено, что не соответствует части 4 статьи 95 Федерального закона № 323-ФЗ.

Поручением Президента Российской Федерации от 6 декабря 2018 года № Пр-2287 (далее - поручение № Пр-2287) Председателю Правительства Российской Федерации Д.А.Медведеву в целях обеспечения доступности современных методов ранней диагностики на основе планирования производства медицинских изделий, комплектующих, расходных материалов и их централизованного учета поручено принять следующие меры:

1) Внести в законодательство изменения до 15 апреля 2019 года, направленные на:

2) В рамках национального проекта определить потребность на среднесрочную перспективу в различных видах ММК (до 1 июня 2019 года, доклад - до 1 февраля 2019 года), предусмотрев:

Одновременно Счетной палате поручено провести аудит эффективности мер государственной поддержки медицинской промышленности.

Во исполнение поручения № Пр-2287 Минздравом России направлен в Правительство Российской Федерации (письмо от 1 марта 2019 года № 18-2/И/1-666) проект доклада по подпункту «а» пункта 1 указанного поручения, согласно которому Концепция создания и функционирования в Российской Федерации системы маркировки товаров средствами идентификации и прослеживаемости движения товаров утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2018 года № 2963-р. Минпромторгом России разработан проект постановления Правительства Российской Федерации «О системе маркировки товаров средствами идентификации и прослеживаемости движения товаров», после принятия которого, с учетом завершения формирования каталога медицинских изделий, будет введена маркировка медицинских изделий. Кроме того, после завершения формирования каталога медицинских изделий он будет включен в Единую государственную информационную систему в сфере здравоохранения (ЕГИСЗ) в качестве нормативно-справочной информации с целью обеспечения интеграции информационной системы мониторинга с подсистемами ЕГИСЗ.

Проект доклада по подпункту «б» пункта 1 поручения № Пр-2287 Минпромторгом России направлен в Правительство Российской Федерации письмом от 4 марта 2019 года № ГК-13713/19. В целях дальнейшего развития мер поддержки производства отечественных медицинских изделий Минпромторгом России подготовлены проекты постановлений Правительства Российской Федерации о внесении изменений в постановление № 102, направленные на:

По оценке Минпромторга России, при полноценном применении положений постановления № 102 всеми участниками закупок доля отечественных медицинских изделий по сравнению с иностранными в период с 2019 по 2024 год повысится на 8–13 % и в 2024 году составит 30–35 %. Указанное зависит и от переоснащения или дооснащения медицинским оборудованием в рамках национального проекта.

Также в докладе отмечено, что работа по определению медицинских изделий, способных заменить друг друга, проводится в рамках формирования каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, завершение его формирования предусмотрено до декабря 2019 года.

Во исполнение подпункта «в» пункта 1 поручения № Пр-2287 Росздравнадзор письмом от 1 февраля 2019 года № 01-4242/19 предложил внести изменения в Положение № 970 и в Правила уничтожения изъятых фальсифицированных медицинских изделий, недоброкачественных медицинских изделий и контрафактных медицинских изделий, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 года № 1360, предусматривающие наделение Росздравнадзора и его территориальных органов полномочиями по принятию решений об изъятии контрафактных, недоброкачественных, фальсифицированных медицинских изделий, а также медицинских изделий, не включенных в государственный реестр медицинских изделий. В настоящее время осуществляется доработка Росздравнадзором проекта постановления Правительства Российской Федерации по внесению указанных изменений.

Кроме того, в рамках исполнения пункта 9 протокола совещания у заместителей Председателя Правительства Российской Федерации Ю.И.Борисова и Т.А.Голиковой от 25 декабря 2018 года № ЮБ-П7-99пр, Минпромторгом России совместно с Минфином России, Минэкономразвития России, Минздравом России, Росздравнадзором и ФАС России прорабатывается вопрос обложения налогом на добавленную стоимость медицинских товаров, поименованных в постановлении № 102, ввоз которых осуществляется на территорию Российской Федерации и иные территории, находящиеся под ее юрисдикцией. По мнению Минпромторга России, введение налога на добавленную стоимость на ввоз медицинских изделий ускорит дальнейшую локализацию технологий и производства медицинских изделий ведущими мировыми компаниями, повысит загрузку существующих российских и локализованных производств высокотехнологичных медицинских изделий.

Согласно докладу Правительства Российской Федерации, направленному во исполнение подпунктов «а» - «г» пункта 2 поручения № Пр-2287 (письмо от 28 января 2019 года № 600п-П12), с учетом потребности субъектов Российской Федерации в ММК на среднесрочную перспективу в 2019–2021 годах планируется приобретение 1300 комплексов. В государственном реестре медицинских изделий и организаций, осуществляющих производство и изготовление медицинских изделий, (далее - государственный реестр) содержатся сведения о 57 мобильных комплексах, из них 52 - отечественного производства.

Следует отметить, что в сформированный Росздравнадзором перечень были включены ММК, не планируемые к приобретению в рамках национального проекта. Кроме того, в отчетах Минпромторга России о выпуске и реализации медицинских изделий за 2014–2017 годы и 9 месяцев 2018 года сведения о производстве и отгрузке 21 ММК из 52 включенных в перечень отсутствуют, что свидетельствует о необходимости уточнения наличия производственных мощностей у организаций, не осуществлявших производство ММК.

Согласно докладу Минздравом России подготовлен проект приказа, предусматривающий внесение изменений в Положение об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению, утвержденное приказом Минздрава России от 15 мая 2012 года № 543н, в части организации деятельности мобильной медицинской бригады, а также дополнения стандартом оснащения мобильного комплекса[150].

Анализ технологического состояния действующих производственных мощностей и определение целесообразности их технологического перевооружения (согласно докладу) предполагается провести после завершения работы по утверждению требований к оснащению мобильных комплексов.

Обеспечение ММК квалифицированными медицинскими работниками планируется осуществлять субъектами Российской Федерации в отношении конкретных медицинских организаций, для которых производится закупка мобильных комплексов. При этом в целях создания условий для привлечения медицинских работников в рамках федерального проекта «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами» национального проекта территориальными фондами обязательного медицинского страхования сформированы средства соответствующих расходов медицинских организаций, а также предусмотрены мероприятия по организации и проведению дополнительной подготовки медицинских работников.

Минздравом России определены положения, регламентирующие порядок установления тарифов на медицинские услуги с применением ММК. В целях усиления контроля и обеспечения единства тарифной политики в субъектах Российской Федерации Федеральный фонд обязательного медицинского страхования наделен полномочиями рассмотрения и подготовки заключений о соответствии тарифных соглашений базовой программе обязательного медицинского страхования, в рамках которых будет осуществляться мониторинг тарифов на медицинские услуги с применением ММК.

Следует отметить, что Минпромторгом России в промежуточном докладе, направленном в Правительство Российской Федерации во исполнение подпункта «б» пункта 2 поручения № Пр-2287 (письмо от 29 декабря 2018 года № ЦС-87823/19), предлагалось осуществлять поставки ММК в субъекты Российской Федерации учитывая производственный потенциал отечественных организаций промышленности, включая организации ОПК, используя механизм единственного поставщика.

ММК, как специализированные транспортные средства, имеют многоцелевое назначение, включая общие профилактические осмотры, диспансеризацию, вакцинацию, раннюю диагностику различных заболеваний, изготавливаются с учетом требований к оснащению и особенностей эксплуатации на территории страны (включая климатические условия, протяженность и качество дорог, интенсивность эксплуатации, удобства комплексов для всех групп населения).

В целях обеспечения регионов ММК Государственной корпорацией «Ростех» подготовлен бизнес-план, предусматривающий использование схемы «Единый поставщик - ГК «Ростех»/АО «Швабе», согласно которому с учетом работы в любых дорожных и климатических условиях при производстве ММК предлагается использовать шасси КАМАЗ. При этом обоснование необходимости использования исключительно автомобилей повышенной проходимости не приведено.

В перечень ключевых производителей ММК ГК «Ростех» включено 10 организаций, из которых 4 – не были включены в перечень Росздравнадзора[151].

Наибольшее количество ММК планируется к приобретению у ЗАО «НПО «МЕДКАР» (285 из 795 ФАП), ООО «НПО «Полюс» (220 ФАП) и ЗАО «Рентгенпром» (210 из 452 Флюорографов). Кроме того, бизнес-планом предусмотрена поставка ФАП производства ЗАО «Радиан», ООО «ДжиСиМед» и ФГУП «ЭПМ» ФМБА России, ММК «Флюорограф» – ЗАО «Уралрентген» и ООО «Торговый дом «Ворсма», ММК «Маммограф» – ООО «НПО «Мобильные клиники» и ООО «Торговый дом «Ворсма».

Финансовая потребность проекта с учетом второго года гарантии (648,8 млн рублей), по данным ГК «Ростех», составит 26 200,0 млн рублей.

В предложениях АО «Швабе» приведен перечень планируемого к установке в ММК медицинского оборудования, но без указания производителей.

ММК АО «Швабе» по сравнению с другими ММК имеет ряд функциональных и стоимостных преимуществ. При этом анализ этого сравнения показал на необходимость его дополнительного обоснования.

Так, ММК АО «Швабе» на базе шасси КАМАЗ стоимостью 19,2 млн рублей сравнивается с закупкой ГБУЗ «Приморский краевой противотуберкулезный диспансер», г. Владивосток, 2 комплексов медицинского передвижного лечебно-диагностического комплекса на базе шасси автобуса ПАЗ стоимостью 25,9 млн рублей, т.е. ценой за один комплект в размере 12,95 млн рублей.

Аналогично и в части приведенных преимуществ. Анализ показал наличие в отдельных технических заданиях к контрактам опций, указанных АО «Швабе» как преимущества над остальными ММК, в том числе наличие автоматизированной информационной системы (АИС) связи и навигации, передачи информации о месторасположении и состоянии автомобиля на сервер диспетчерского пункта, подъемника для погрузки пациентов, бойлера, встроенного умывальника с подачей и сливом горячей и холодной воды, внешних упоров медицинского модуля.

Следует отметить, что в 2018 году Минздравом России субъектам Российской Федерации были предоставлены межбюджетные трансферты на приобретение модульных конструкций врачебных амбулаторий, фельдшерских и фельдшерско-акушерских пунктов (1 230,0 млн рублей) и ММК для оказания медицинской помощи жителям населенных пунктов (2 200,0 млн рублей) за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации[152].

По данным Минздрава России, за счет указанных средств субъектами Российской Федерации приобретено 342 модульных конструкции и 240 ММК, расходы за счет средств федерального бюджета составили 1 026,34 млн рублей и 2 135,38 млн рублей соответственно.

Федеральным законом от 29 ноября 2018 года № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» на приобретение ММК предусмотрено 10 млрд рублей.

При реализации мероприятий по оснащению медицинских организаций ММК при эквивалентных технологических характеристиках предпочтение рекомендовано отдавать ММК отечественных производителей[153].

По состоянию на 1 марта 2019 года кассовое исполнение указанных расходов Минздравом России не осуществлялось.

Учитывая изложенное, в случае принятия решения об определении АО «Швабе» единственным поставщиком ММК, состав и цена закупаемых медицинских комплексов требуют уточнения и дополнительного обоснования, в том числе с учетом стоимости производителей медицинских изделий, приведенной в отчете по форме № 1-медизделия.

По мнению Минпромторга России, централизованный подход обеспечит дополнительную загрузку отечественной промышленности, в том числе в рамках реализации задач по диверсификации предприятий оборонно-промышленного комплекса, а также позволит минимизировать риски, связанные с администрированием процессов закупки, невозможностью обеспечения контроля качества сборки ММК, их комплектации и своевременности поставки.

Учитывая имеющийся у Минпромторга России опыт централизованной закупки автомобилей скорой медицинской помощи (далее - АСМП) и услуг по их доставке в субъекты Российской Федерации (за 2016–2018 годы приобретено 5 528 АСМП на общую сумму 13 696,8 млн рублей), в случае принятия решения о реализации мероприятий национального проекта с использованием механизма «централизованной закупки» необходимо проведение Минпромторгом России с учетом предложений Минздрава России дополнительного анализа и обоснования потребности в тех или иных планируемых к приобретению видах исполнения ММК, в том числе с учетом возможности их оснащения отечественным медицинским оборудованием и изделиями медицинского назначения, кроме того, наряду с рыночной оценкой стоимости планируемых к поставке ММК, применять затратный метод.

В целях эффективного использования средств федерального бюджета, в случае осуществления в рамках национального проекта закупок медицинских изделий у единственного поставщика представляется необходимым учитывать обеспечение достижения целей, задач и показателей не только национального проекта, но и документов стратегического планирования, государственных программ Российской Федерации в сфере обрабатывающих отраслей промышленности, в том числе повышение уровня локализации производства медицинских изделий.

Также представляется целесообразным принять меры, направленные на поддержание необходимого уровня квалификации медицинских работников и сервисного обслуживания поставляемого медицинского оборудования в течение всего срока эксплуатации с целью обеспечения бесперебойной работы ММК.

Возражения к акту по результатам контрольного мероприятия от Минпромторга России поступили в Счетную палату Российской Федерации 13 марта 2019 года (вх. № А-2341). Заключение на них утверждено аудитором Счетной палаты Российской Федерации С.А.Агапцовым 15 марта 2019 года (№ 08-02-303/08-02вн).

Выводы

  1. Государственная поддержка предприятий медицинской промышленности осуществляется на этапах разработки медицинского оборудования и изделий медицинского назначения, а также их производства посредством использования как финансовых, так и нефинансовых мер поддержки.

Основными инструментами государственной поддержки медицинской промышленности в 2014–2018 годах являлись ФЦП «Фарма» и Госпрограмма. Кроме того, предприятиям отрасли предоставлялись субсидии в рамках государственных программ Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие науки и технологий» на 2013–2020 годы», а также займы ФГАУ «Российский фонд технологического развития».

Общий объем расходов федерального бюджета на указанные цели составил 21 185,1 млн рублей, объем предоставленных займов – 2 853,2 млн рублей.

  1. На разработанные в рамках ФЦП «Фарма» медицинские изделия (оборудование) исполнителями НИОКР, в том числе предприятиями оборонно-промышленного комплекса, получено 100 регистрационных удостоверений. Осуществлена реконструкция и техническое перевооружение 6 объектов капитального строительства.
  2. Выборочной проверкой эффективности использования средств федерального бюджета в рамках ФЦП «Фарма» установлены отдельные недостатки.

3.1. Условиями заключенных Минпромторгом России контрактов на выполнение НИОКР не предусмотрены обязательства по получению регистрационных удостоверений на медицинские изделия и осуществлению серийного производства продукции, представлению в Минпромторг России указанных сведений, что свидетельствует о рисках утраты контроля со стороны Министерства за коммерциализацией полученных результатов работ.

На отдельные медицинские изделия регистрационные удостоверения получены организациями, не являющимися исполнителями НИОКР. При этом в прилагаемых к актам сдачи-приемки работ по контрактам документах основания подачи заявки на регистрацию медицинских изделий организациями, не являющимися исполнителями НИОКР, а также сведения о предприятии, организовавшем производство медицинского изделия отсутствуют.

В целях обеспечения выполнения задач ФЦП «Фарма» в части повышения конкурентоспособности и увеличения доли отечественной продукции в соответствующих сегментах рынка медицинских изделий путем коммерциализации результатов НИОКР Минпромторгу России необходимо провести мониторинг результатов научно-технической деятельности, а также принять меры, направленные на обеспечение серийного производства разработанных медицинских изделий.

3.2. По состоянию на 1 марта 2019 года регистрационные удостоверения на медицинские изделия, разработанные в рамках 75 контрактов на общую сумму 6 416,95 млн рублей, завершенных до 2017 года включительно, не получены. Основной причиной являются длительные сроки регистрации медицинских изделий.

В целях повышения эффективности реализации Госпрограммы создана межведомственная рабочая группа, в рамках которой Минпромторгом России совместно с Росздравнадзором осуществляется контроль за прохождением регистрационных процедур медицинских изделий.

3.3. Исполнителями 17 проектов ФЦП «Фарма», объем бюджетного финансирования по которым составил 2 093,0 млн рублей, не обеспечено достижение ожидаемых результатов их реализации в части организации производства медицинских изделий на территории Российской Федерации.

В части НИОКР причинами являются в том числе ликвидация исполнителей контрактов или введение в отношении них процедур банкротства.

При этом Минпромторгом России меры, направленные на решение вопроса возможности коммерциализации результатов научно-технической деятельности с целью их возможного дальнейшего использования, принимаются не во всех случаях.

  1. За 2015–2018 годы Минпромторгом России заключено 70 договоров (соглашений) о предоставлении субсидий на возмещение части затрат на реализацию проектов по организации производства медицинских изделий.

4.1. Минпромторгом России не соблюдены в полной мере отдельные положения Правил № 1048:

4.2. Отчет по форме № 1-медизделия в Минпромторг России не представляли 12 из 68 организаций, получивших субсидии. Отсутствие в Минпромторге России ежеквартальной информации об объеме выручки от реализации медицинских изделий в отношении организаций, получивших субсидии, не позволяет оценить эффективность функционирования соответствующих организаций после получения субсидии.

Кроме того, проведенный анализ объема выручки организаций, получивших субсидии, по данным информационной системы «Спарк-интерфакс», показал, что объем выручки ООО «ИНТЕРЛИН», АО «Центр «Анализ веществ» и ООО «КАРДЕКС» за период с 2013 по 2016 год меньше допустимого объема, установленного подпунктом «б» пункта 5 Правил № 1048, и не соответствует указанной в форме № 1-медизделия, представленной в Минпромторг России для заключения договора (соглашения) о предоставлении субсидии, что может свидетельствовать о недостаточном контроле со стороны Минпромторга России за достоверностью информации, предоставляемой организациями для заключения договоров (соглашений) о предоставлении субсидий.

Заключение Минпромторгом России договоров о предоставлении субсидий с организациями, суммарная выручка от реализации медицинских изделий собственного производства за 2013–2016 годы которых составляет менее 100 млн рублей, не соответствует требованиям подпункта «б» пункта 5 Правил № 1048, а также свидетельствует о рисках невыполнения организациями, реализующими проекты, принятых обязательств по достижению целей предоставления субсидии и показателей (индикаторов) эффективности реализации проектов.

4.3. По проектам АО «Кинешемская прядильно-ткацкая фабрика» (29,1 млн рублей) и ООО «ГЕМ» (0,7 млн рублей) в связи с введением процедуры банкротства и планируемым сносом арендованного для организации производства помещения соответственно существуют риски недостижения ожидаемых результатов реализации мероприятий.

4.4. По данным предварительного годового отчета о реализации Госпрограммы, в 2018 году организовано производство продукции в рамках двух проектов.

Однако учитывая, что в соответствии с условиями договоров с 2018 года выпуск продукции должен осуществляться в рамках 24 проектов, Минпромторгу России необходимо усилить контроль за соблюдением планов графиков реализации проектов, выполнением установленных целевых показателей (индикаторов) эффективности и при необходимости применять штрафные санкции, предусмотренные подпунктом «д» пункта 10 Правил № 1048.

4.5. Отдельные организации, получившие субсидии в соответствии с Правилами № 1048, ранее являлись исполнителями контрактов на выполнение НИОКР в рамках ФЦП «Фарма», при этом названия разработанных и планируемых к производству медицинских изделий аналогичны.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным поручить Минпромторгу России провести мониторинг выполнения получателями субсидий ранее принятых обязательств в части соблюдения сроков реализации проектов и обеспечения результативности использования средств федерального бюджета.

  1. В нарушение подпункта «и» пункта 8 Правила № 1046 Минпромторгом России в соглашениях о предоставлении субсидии, заключенных с ЗАО НПП «МедИнж» (от 27 декабря 2017 года № 020-11-767) и ООО «Эндокарбон» (от 27 декабря 2017 года № 020-11-766), отсутствует количественное значение показателя (индикатора) эффективности реализации проекта «Начало выпуска и реализации медицинских изделий, прошедших клинические испытания в рамках проекта, не позднее 3 лет со дня заключения договора о предоставлении субсидии» В результате количественное значение показателя (индикатора) «Объем реализации медицинских изделий, клинические испытания которых осуществляются в рамках реализации проекта (нарастающим итогом за весь срок реализации проекта, в денежном выражении)» установлено, начиная с 2021 года, или позднее 3-х лет со дня заключения соглашения. Указанное также свидетельствует о рисках несоответствия проектов установленным требованиям.
  2. Реализация государственной промышленной политики в 2012–2018 годах и сложившиеся макроэкономические условия, с одной стороны, повысили ценовую конкурентоспособность российской продукции медицинской промышленности и в целом позволили увеличить общую долю российских медицинских изделий, на внутреннем рынке. С другой стороны, кризисные явления в экономике в целом (колебания курса валют, увеличение стоимости медицинских изделий зарубежного производства), изменение процедуры государственной регистрации медицинских изделий не позволили достигнуть плановых значений отдельных показателей.

Вместе с тем в 2018 году объем российского рынка медицинских изделий составил 280,9 млрд рублей, в том числе отечественного производства - 66,9 млрд рублей, что на 46 % и 72 % соответственно больше аналогичных показателей 2014 года. Увеличилась доля государственных закупок в структуре потребления (с 72 % в 2014 году до 78 % в 2018 году).

Доля медицинских изделий российского производства в денежном выражении также ежегодно растет и по итогам 2018 года составила 23,1 % (в 2014 году - 18 %). Доля отечественных медицинских изделий в государственных закупках возросла до 24,3 % (в 2014 году - 20,9 %).

Объем импорта медицинских изделий и принадлежностей по сравнению с 2014 годом снизился в 1,6 раза.

  1. Минпромторгом России не проведена актуализация отраслевого документа стратегического планирования - Стратегии развития медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной приказом Минпромторга России от 31 января 2013 года № 118, в части инструментов стратегии, объемов, источников финансирования, а также ожидаемых результатов реализации, целевых показателей и индикаторов, которая согласно сведениям об основных планируемых мерах правового регулирования в сфере реализации Госпрограммы должна была быть проведена в срок до июня 2018 года.
  2. По информации Минпромторга России, из 2,95 тысячи производителей медицинских изделий отчетность по форме № 1-медизделия представляют около 864 производителей. Указанное свидетельствует о рисках формирования Минпромторгом России недостоверных статистических данных.

Таким образом, Минпромторгом России при выполнении работ по формированию официальной статистической информации и осуществлению официального статистического учета выпуска и реализации медицинских изделий не соблюдается принцип, предусмотренный пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 29 ноября 2007 года № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», в части полноты и достоверности статистической информации.

  1. Одним из ожидаемых результатов реализации Госпрограммы является создание современного производства импортозамещающих медицинских изделий. При этом на импортозамещение 31 продукта Плана мероприятий по импортозамещению в отрасли медицинской промышленности Российской Федерации, утвержденного приказом Минпромторга России от 31 марта 2015 года № 655, (27,9 % общего количества) не направлен ни один из поддерживаемых Минпромторгом России проектов.

Указанное свидетельствует о рисках невыполнения или затягивания сроков реализации отраслевого плана, необходимости пересмотра реализуемых мер государственной поддержки с учетом их направления на стимулирование проектов по разработке и производству тех продуктов и технологий, импортозамещение которых не осуществляется.

  1. Согласно отчету о реализации отраслевого плана за 2018 год увеличение доли импорта отмечается по 36 продуктам (технологиям), из которых не менее по 13 продуктам разрабатывались в рамках ФЦП «Фарма». Учитывая, что реализация ФЦП «Фарма» завершена в 2017 году, увеличение доли импорта по таким продуктам свидетельствует о рисках недостижения ожидаемых результатов реализации программных мероприятий в части организации выпуска конкурентоспособной продукции.
  2. При осуществлении мониторинга исполнения отраслевого плана импортозамещения в медицинской промышленности Минпромторгом России не учитывается реализация комплексных проектов в отрасли, субсидируемых Минобрнауки России. При этом в целях формирования объективной информации Минпромторгу России при осуществлении мониторинга представляется целесообразным учитывать все проекты, направленные на производство медицинских изделий, реализация которых осуществляется с использованием мер государственной поддержки.
  3. 12. По результатам проведенного анализа возможности участия отечественных предприятий медицинской промышленности в реализации национального проекта «Здравоохранение» Минпромторгом России сформированы перечни российского медицинского оборудования. Из 147 позиций проекта перечня медицинского оборудования для борьбы с онкологическими заболеваниями и 29 позиций проекта перечня оборудования для борьбы с сердечно-сосудистыми заболеваниями 92 и 28 позиций соответственно производятся российскими компаниями.

Однако, несмотря на производимые отечественными предприятиями УЗИ-аппараты и ангиографы, их закупка для государственных и муниципальных нужд практически не осуществлялась. Также отмечается низкая доля закупок отечественных компьютерных томографов.

  1. В рамках национального проекта «Здравоохранение» предусмотрено приобретение более 1300 ММК. С учетом производственного потенциала отечественных организаций промышленности, включая организации ОПК, Минпромторгом России совместно с ГК «Ростех» поставки комплексов в субъекты Российской Федерации предлагается осуществлять с использованием механизма единственного поставщика.

С целью обеспечения выполнения показателей национального проекта «Здравоохранение», а также с учетом имеющегося у Минпромторга России опыта централизованной закупки автомобилей скорой медицинской помощи, использование предложенного Минпромторгом России механизма закупок ММК в 2019 году представляется приоритетным.

По мнению Минпромторга России централизованный подход обеспечит дополнительную загрузку отечественной промышленности, в том числе в рамках реализации задач по диверсификации предприятий оборонно-промышленного комплекса, а также позволит минимизировать риски, связанные с администрированием процессов закупки, невозможностью обеспечения контроля качества сборки ММК, их комплектации и своевременности поставки.

Вместе с тем в случае принятия решения об осуществлении централизованной закупки Минпромторгу России с учетом предложений Минздрава России необходимо провести дополнительный анализ и обоснование потребности в тех или иных планируемых к приобретению видах исполнения ММК, в том числе с учетом их оснащения отечественным медицинским оборудованием и изделиями медицинского назначения, кроме того, наряду с рыночной оценкой стоимости планируемых к поставке ММК применять затратный метод.

Кроме того, при принятии решения о механизме обеспечения субъектов Российской Федерации ММК необходимо учитывать, что законом о бюджете на указанные цели на 2019–2021 годы предусмотрено финансирование в объеме 10,0 млрд рублей, а заявленная Минпромторгом России потребность составляет 26,2 млрд рублей.

Предложения

  1. Направить представление Счетной палаты Российской Федерации Министру промышленности и торговли Российской Федерации.
  2. Направить информационное письмо в Федеральную службу государственной статистики.
  3. Направить информационное письмо Президенту Российской Федерации.
  4. Направить отчет о результатах и информацию об основных итогах контрольного мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

 

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.А.АГАПЦОВ

 

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации М.А.МЕНЬ

 

 

Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации основан в 1997 году

 

Издатель: Счетная палата Российской Федерации

 

 

 

 

 

 

Выпускается в соответствии с Федеральным законом
«О Счетной палате Российской Федерации»

 

Бюллетень зарегистрирован в Министерстве Российской Федерации
по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций
Эл № 77-4479 от 23 апреля 2001 года.
Выпускается ежемесячно

 

 

 

 

 

Ответственный за выпуск -

 

руководитель аппарата Счетной палаты Российской Федерации
О.Г. Савельев

 

 

 

 

 

 

Адрес издателя: 119991, Москва, ул. Зубовская, 2.
Адрес официального сайта: www.audit.gov.ru

 

 

 

Контактные телефоны
8(495) 986-17-75, 8(495) 986-16-55,
факс 8(495) 986-07-70
E-mail: Bull@ach.gov.ru

 

 

© Счетная палата Российской Федерации, 2019.
При использовании размещенных материалов
ссылка на Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации обязательна.

 

 

[1] Пункт 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 года № 610 (далее – Положение о Минтруде России).

[2] Пункты 9 и 10 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 года № 95 (далее – Правила № 95).

[3] Медико-социальная экспертиза – это признание лица инвалидом и определение в установленном порядке потребностей освидетельствуемого лица в мерах социальной защиты, включая реабилитацию, на основе оценки ограничений жизнедеятельности, вызванных стойким расстройством функций организма (статья 7).

[4] Порядок организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы», утвержденный приказом Минтруда России от 11 октября 2012 года № 310н (далее – Порядок № 310н).

[5] Статья 60 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

[6] Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.

[7] Одобрена Правительством Российской Федерации 30 ноября 2010 года № АЖ-П12-8210, утверждена Минтрудом России.

[8] Утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 года № 363, утвердившего государственную программу «Доступная среда».

[9] Федеральный закон от 1 декабря 2014 года № 419-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с ратификацией Конвенции о правах инвалидов» (далее – Федеральный закон № 419-ФЗ).

[10] Статья 5 Федерального закона № 419-ФЗ.

[11] Приказ Минтруда России от 13 июня 2017 года № 486н «Об утверждении Порядка разработки и реализации ИПРА, ИПРА ребенка-инвалида, выдаваемых федеральными государственными учреждениями МСЭ, и их форм».

[12] Федеральный закон от 5 декабря 2017 года № 392-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы».

[13] Пункт 5.6.34 Положения о Минтруде России.

[14] Пункт 1 Положения о ФМБА России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2005 года № 206.

[15] Приказ Росстата от 22 декабря 2017 года № 859 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы».

[16] Приказ Минтруда России от 29 января 2014 года № 59н «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению МСЭ» (далее – Административный регламент).

[17] Утвержден приказом Минтруда России от 9 ноября 2018 года № 693.

[18] Пункт 34 Правил № 95.

[19] Обязательность исполнения ИПРА предусмотрена только для пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания - в случае уклонения (отказа) пострадавшего от реализации ИПРА вопрос о степени утраты профессиональной трудоспособности рассматривается с учетом возможности выполнять любую трудовую деятельность.

[20] Статья 11 Федерального закона № 181-ФЗ.

[21] Статья 6.1 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».

[22] Абзац 3 подпункта б пункта 1, срок исполнения – 1 июня 2019 года.

[23] Приказ Минтруда России от 23 мая 2018 года № 317н «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества условий оказания услуг организациями социального обслуживания и федеральными учреждениями МСЭ».

[24] Статья 8.1 Федерального закона № 181-ФЗ.

[25] Приказ Минтруда России от 28 апреля 2018 года № 286 «Об утверждении Положения об Общественном совете по проведению независимой оценки качества условий оказания организациями социального обслуживания и федеральными государственными учреждениями МСЭ при Минтруде России». 

[26] Мероприятие 3.1 подпрограммы «Совершенствование организации и проведения МСЭ».

[27] Пункт 2 Порядка № 310н.

[28] Для освидетельствования больных туберкулезом, лиц с психическими расстройствами, заболеваниями органа зрения, лиц до 18 лет.

[29] Пункт 4 Порядка № 310н.

[30] В зависимости от уровня, структуры заболеваемости и инвалидности образуются бюро общего профиля, специализированного профиля, в том числе для освидетельствования больных туберкулезом, лиц с психическими расстройствами, заболеваниями и дефектами органа зрения, лиц в возрасте до 18 лет, смешанного профиля.

[31] Приказ Минтруда России от 3 августа 2001 года № 151 «Об аттестации специалистов с высшим медицинским и психологическим образованием федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы, учреждений реабилитации инвалидов, социального обслуживания и протезно-ортопедических предприятий». (текст приказа официально опубликован не был).

[32] Федеральный закон от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

[33] Постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2012 года № 291 «О лицензировании медицинской деятельности».

[34] Приказ Минздрава России от 20 декабря 2012 года № 1183н «Об утверждении Номенклатуры должностей медицинских работников и фармацевтических работников» (раздел 1.2).

[35] Приказ Минздрава России от 7 октября 2015 года № 700н «О Номенклатуре специальностей специалистов, имеющих высшее медицинское и фармацевтическое образование».

[36] Приказ Минздрава России от 8 октября 2015 года № 707н «« Об утверждении Квалификационных требований к медицинским и фармацевтическим работникам с высшим образованием по направлению подготовки «Здравоохранение и медицинские науки».

[37] Постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 года № 781.

[38] Решение № 2-193/2012 от 14 марта 2012 года Борского городского суда (Нижегородская область).

[39] Утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 года № 781.

[40] Статья 350 Трудового кодекса.

[41] Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2003 года № 101.

[42] Административный регламент.

[43] Упрощена процедура освидетельствования и установления единых подходов к определению инвалидности тяжело больным гражданам, процедура оформления инвалидом права на получение ТСР, реализована возможность подачи гражданами заявления на проведение МСЭ и получение результатов МСЭ в электронном виде.

[44] Постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2019 года № 363.

[45] В 2016 году – на 451 569,1 тыс. рублей (3,9 %), в 2017 году – на 1 172 264,8 тыс. рублей (9,5 %), в 2018 году – на 2 246 578,1 тыс. рублей (14,3 %).

[46] Исходя из расходов на аренду в 2018 году – 95 735 тыс. рублей.

[47] Приказ Минтруда России от 3 июля 2013 года № 291н «Об утверждении нормативов оснащения учреждений главных бюро МСЭ по субъектам Российской Федерации специальным диагностическим оборудованием» (далее – Приказ № 291н).

[48] В 2016 году – 3 141,3 тыс. человек, в 2017 году – 3 053,1 тыс. человек и в 2018 году – 3 057,1 тыс. человек.

[49] Приказ № 291н.

[50] В рамках проводимого Минтрудом России мониторинга реализации учреждениями МСЭ Порядка обеспечения доступности.

[51] Государственный контракт от 16 октября 2018 года № 0195100000318000101-0440942-01.

[52] Приказ Минтруда России от 30 июля 2015 года № 527н «Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для инвалидов объектов и предоставляемых услуг в сфере труда, занятости и социальной защиты населения, а также оказания им при этом необходимой помощи» (далее – Приказ Минтруда России № 527н).

[53] Административный регламент, Свод правил 59.13330.2016 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения».

[54] Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2011 года № 802.

[55] Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2007 года № 447 (пункт 19).

[56] Гараж 22,8 кв. м (г. Минеральные воды), гараж № 235 (инв. № Д10113647), и гараж 35,5 кв. м (г. Новопавловск, инв. № 010108152).

[57] Оборудование для проведения психолого-педагогической экспертно-реабилитационной диагностики (инв. № Д10113290); электрофизиологическое оборудование для электроретинографии (инв. № Д10113596), установка LITENED 80-50 (инв. № Д10113777).

[58] Данные об изменении остаточной стоимости объектов движимого имущества стоимостью менее 500 тыс. рублей, закрепленных за учреждением, данные об изменении остаточной стоимости всех объектов движимого имущества стоимостью свыше 500 тыс. рублей.

[59] В ходе проверки несоответствия устранены.

[60] Постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2008 года № 583.

[61] Должностные оклады заместителей руководителей и главных бухгалтеров устанавливаются на 10-30 % ниже окладов руководителей.

[62] Пункт 4.14 Устава, утвержденного приказом Минтруда России от 31 августа 2012 года № 153.

[63] Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации  от 26 июня 2015 года № 640.

[64] Утвержденными Председателем Правительства Российской Федерации Д.А.Медведевым 29 сентября 2018 года.

[65]  Федеральный реестр электронных медицинских документов.

[66] Информация получена по запросу Счетной палаты от 6 февраля 2019 года № ЗИ11-03-15/11-03.

[67]  Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных»  (далее – Федеральный закон № 152-ФЗ), Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2012 года № 1119 «Об утверждении требований к защите персональных данных при их обработке в информационных системах», приказ ФСТЭК от 11 февраля 2013 года № 17 «Об утверждении Требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах».

[68] Пункт 3.4.20 Устава - ФБ МСЭ осуществляет разработку, развитие, внедрение и сопровождение информационно-аналитических систем в области МСЭ, необходимых для предоставления государственной услуги по проведению МСЭ и реабилитации инвалидов, в электронном виде, а также организацию, сопровождение и поддержку системы защиты персональных данных, обеспечивающей удаленный доступ к базам данных учреждений МСЭ, - посредством защищенных каналов связи.

[69] «Информационный ресурс электронный технологический интернет-портал федеральных учреждений МСЭ», «Портал учреждений МСЭ», «Информационный ресурс для загрузки архивной информации по инвалидам для специалистов учреждений МСЭ».

[70] Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2012 года № 1119 (подпункт «в» пункта 13).

[71] Приказ Минтруда России от 15 октября 2015 года № 723н «Об утверждении формы и Порядка предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями независимо от их организационно-правовых форм информации об исполнении возложенных на них индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида и индивидуальной программой реабилитации или абилитации ребенка-инвалида мероприятий в федеральные государственные учреждения медико-социальной экспертизы».

[72]  Раздел 2 «Повышение доступности и качества предоставления услуги по проведению МСЭ».

[73] Приказ Минтруда России от 1 сентября 2017 года № 651н «Об утверждении нормативов условий оснащения учреждений МСЭ оборудованием, обеспечивающим управление электронной очередью, и определении условий такого оснащения».

[74] Пункт 47 Административного регламента.

[75]«Концепция совершенствования правового регулирования некодифицированных публичных платежей, имеющих признаки налогов и сборов», подготовленная компанией «Пепеляев групп» (2015 год).

[76] Указанные платежи  не предполагается дополнительно регулировать в соответствии с решениями, принятыми на заседаниях рабочей группы по вопросам установления на среднесрочный период моратория в отношении неналоговых платежей предпринимателей в Минэкономразвития России в 2017 году.

[77] Сформирована распоряжением Председателя Счетной палаты Российской Федерации от 29 января 2019 года № 1-р.

[78] Статья 60 Федерального закона от 7 июля 2003 года № 126-ФЗ «О связи».

[79]Проверка осуществления Федеральным агентством водных ресурсов и его территориальными органами полномочий администратора доходов в части правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты неналоговых доходов, а также мер, принимаемых по сокращению дебиторской задолженности.

[80] Письмо от 9 апреля 2019 года № 02-1031/03-04.

[81] Статья 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

[82] Поручение Президента Российской Федерации № ПР-815ГС от 28 апреля 2015 года (пункт 4в).

[83] Протокол от 1 июня 2015 года № ДМ-П13-48пр.

[84] Утвержден Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шуваловым

28 октября 2016 года № 8245п-П13.

[85] Проверка администрирования доходов от платы за негативное воздействие на окружающую среду от размещения отходов и экологического сбора, а также расходования средств федерального бюджета на реализацию приоритетного проекта «Чистая страна», в том числе в части реализации мероприятий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, в 2016–2017 годах.

[86] Постановление Бюро Правления Российского союза промышленников и предпринимателей от 12 декабря 2018 года № Бп-6/1.

[87] Целями Программы развития музыкального образования являются (раздел II программы):

[88] План мероприятий по реализации Программы развития системы российского музыкального образования на период с 2015 по 2020 годы приведен в приложении к Программе развития музыкального образования.

[89] Устав Росконцерта утвержден приказом Минкультуры России от 1 июня 2011 года № 684 (с изменениями от 30 ноября 2015 года № 2894, от 21 декабря 2017 года № 2170).

[90] Устав Консерватории утвержден приказом Минкультуры России от 25 декабря 2015 года № 3320.

[91] Устав АНО «Русские сезоны» утвержден общим собранием учредителей (протокол от 27 февраля 2017 года № 1).

[92] Документ действовал до 6 июля 2018 года и утратил силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 27 июня 2018 года № 741.

[93] Соглашение о предоставлении из федерального бюджета и целевом использовании субсидии некоммерческой организации на поддержку творческого проекта от 4 июля 2017 года № 054-11-786.

[94] Соглашение о предоставлении из федерального бюджета и целевом использовании субсидии некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением, на поддержку творческого проекта от 19 апреля 2018 года № 054-10-2018-022.

[95] Соглашение о предоставлении из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации, не являющейся государственным (муниципальным) учреждением, на поддержку творческого проекта.

[96] План финансово-хозяйственной деятельности на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов Росконцерта от 15 февраля 2017 года утвержден генеральным директором 15 февраля 2017 года; план финансово-хозяйственной деятельности на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов Росконцерта от 17 января 2018 года утвержден заместителем генерального директора без даты; план финансово-хозяйственной деятельности на 2019 финансовый год и плановый период 2020 и 2021 годов Росконцерта от 1 января 2019 года утвержден генеральным директором 24 января 2019 года.

[97] План финансово-хозяйственной деятельности на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов Консерватории от 27 февраля 2017 года утвержден ректором 27 февраля 2017 года; план финансово-хозяйственной деятельности на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов Консерватории от 15 января 2018 года утвержден ректором 15 января 2018 года; план финансово-хозяйственной деятельности на 2019 финансовый год и плановый период 2020 и 2021 годов Консерватории от 10 января 2019 года утвержден ректором 10 января 2019 года.

[98] По итогам заседания комиссии (протокол от 3 июня 2019 года № 1), назначенной приказом ректора Консерватории от 12 января 2017 года № 6 «О создании комиссии по приему материальных ценностей», в соответствии с приказом Консерватории от 3 июня 2019 года № 22, что подтверждается бухгалтерскими справками.

[99] Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания от 28 февраля 2017 года № 054-03-639, включая дополнительные соглашения от 17 мая 2017 года № 054-03-639/1, от 16 августа 2017 года № 054-03-639/2 .

[100] Соглашение о предоставлении субсидии из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания от 26 января 2018 года № 054-03-2018-137, включая дополнительные соглашения от 30 января 2018 года № 054-03-2018-137/1, от 19 марта 2018 года № 054-03-2018-137/2, от 14 декабря 2018 года № 054-03-2018-137/6.

[101] В 2017 году – дополнительные соглашения от 17 мая 2017 года № 054-03-639/1, от 16 августа 2017 года № 054-03-639/2; в 2018 году – дополнительные соглашения от 30 января 2018 года № 054-03-2018-137/1, от 19 марта 2018 года № 054-03-2018-137/2, от 14 декабря 2018 года № 054-03-2018-137/6, заключенные Минкультуры России с Консерваторией на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, согласно которым Консерватории были предоставлены дополнительные объемы субсидии на повышение оплаты труда во исполнение Указа № 597.

[102] Отчет о выполнении государственного задания на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов от 31 декабря 2017 года № 054-00255-18-11.

[103] С учетом грантов и субсидии на повышение заработной платы отдельных категорий работников в целях исполнения Указа № 597.

[104] Отчет о выполнении государственного задания на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов от 31 декабря 2018 года № 054-00255-18-11.

[105] Приказ Консерватории по учебной работе средней специальной музыкальной школы от 24 мая 2016 года № 32, приказ Консерватории по учебной работе средней специальной музыкальной школы (далее – ССМШ) от 20 июня 2016 года № 40, приказ Консерватории по учебной работе ССМШ от 21 июня 2016 года № 43.

[106] Приказ Консерватории по учебной работе ССМШ от 10 июля  2017 года № 60, приказ Консерватории по учебной работе ССМШ от 28 августа 2017 года № 64, приказ Консерватории по учебной работе ССМШ от 9 июля 2018 года № 62, приказ Консерватории по учебной работе ССМШ от 27 августа 2018 года № 68.

[107] Паспорт национального проекта «Культура» утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24 декабря 2018 года № 16: федеральный проект «Цифровая культура» содержит мероприятия по созданию виртуальных концертных залов; федеральный проект «Культурная среда» – мероприятия по оснащению образовательных учреждений в сфере культуры (школ искусств и училищ) музыкальными инструментами, оборудованием и учебными материалами.

[108] Форма № 12-НК утверждена приказом Росстата от 26 мая 2017 года № 356 «Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством культуры Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью концертной организации, самостоятельного коллектива».

[109] Республики Крым, Марий Эл, Белгородская, Брянская, Ивановская, Курская, Рязанская, Смоленская, Тверская, Тульская, Вологодская, Мурманская, Псковская, Кировская, Оренбургская, Курганская, Тюменская, Кемеровская, Томская, Амурская области, Приморский и Хабаровский края, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Еврейская автономная область.

[110] Кроме Ненецкого автономного округа и г. Севастополя - нет данных.

[111] Республики Алтай, Бурятия, Коми, Дагестан, Карачаево-Черкесская, Ингушетия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Пермский, Забайкальский, Камчатский края, Амурская, Астраханская, Архангельская, Ивановская, Липецкая, Мурманская, Новгородская, Магаданская, Смоленская, Тверская, Оренбургская, Пензенская, Челябинская, Сахалинская области, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область.

[112] Республики Калмыкия, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Чеченская, Башкортостан, Марий Эл, Удмуртская, Алтай, Тыва, Хакасия, Бурятия, Приморский край, Амурская, Орловская, Тамбовская, Ленинградская, Псковская, Нижегородская, Иркутская, Кемеровская, Томская, Магаданская области, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область.

[113]Республика Бурятия, Ямало-Ненецкий и Чукотский автономные округа, Еврейская автономная область.

[114] План мероприятий по реализации Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации на период до 2025 года утвержден в приложении к Концепции.

[115] Указ Президента Российской Федерации от 12 ноября 1993 года № 1904 «О дополнительных мерах государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации».

[116] Постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2014 года № 823 «О государственной поддержке (грантах) музыкальным организациям, созданным субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также независимым музыкальным коллективам».

[117] «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года, направленных на развитие концертной деятельности в Российской Федерации».

[118] ФГБУК «Федеральная дирекция музыкальных и фестивальных программ «РОСКОНЦЕРТ», ФГБОУВО «Санкт-Петербургская государственная консерватория имени Н.А.Римского-Корсакова», АНО «Русские сезоны».

[119] Формы федерального статистического наблюдения № 1-ДШИ – «Сведения о детской музыкальной, художественной, хореографической школе и школе искусств» утверждена приказом Росстата от 30 декабря 2015 года № 671, № СПО-1 «Сведения об образовательной организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам среднего профессионального образования» утверждена приказом Росстата от 15 августа 2017 года № 535, № ВПО-1 «Сведения об организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры» утверждена приказом Росстата от 15 августа 2017 года № 535.

[120] Москва, Санкт-Петербург, Астрахань, Саратов, Екатеринбург, Новосибирск, Нижний Новгород, Ростов-на-Дону, Казань, Петрозаводск.

[121] Центральная музыкальная школа при Московской государственной консерватории им. П.И.Чайковского, Академическое музыкальное училище при московской консерватории, училище циркового искусства имени Карандаша и др.).

[122] Раздел VIII Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации.

[123] Приказ Минобрнауки России от 27 ноября 2015 года № 1384 «Об утверждении перечней олимпиад и иных интеллектуальных и (или) творческих конкурсов, мероприятий, направленных на развитие интеллектуальных и творческих способностей, способностей к занятиям физической культурой и спортом, интереса к научной (научно-исследовательской), творческой, физкультурно-спортивной деятельности, а также на пропаганду научных знаний, творческих и спортивных достижений, на 2014/15 учебный год и на 2015/16 учебный год».

[124] Статистика по форме ВПО-1 за 2018 год поступит 30 июля 2019 года.

[125] Контрольное мероприятие «Проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, внебюджетных источников и федеральной собственности в 2017–2018 годах и истекшем периоде 2019 года, направленных на развитие концертной деятельности в Российской Федерации» проведено в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2019 год (пункты 3.11.0.14, 3.11.0.14.1, 3.11.0.14.2, 3.11.0.14.3).

[126] Письмо Консерватории от 3 апреля 2018 года № 320.

[127] В соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета на 2018 год утвержденный объем бюджетных назначений Минкультуры России (054) составил 92,2 млрд рублей (за исключением расходов на образование). Согласно форме № 12-НК поступления за счет федерального бюджета концертным организациям – постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 317 4,9 млрд рублей.

[128] Постановление Правительства Российской Федерации от 18 августа 2014 года № 823 «О государственной поддержке (грантах) музыкальным организациям, созданным субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также независимым музыкальным коллективам».

[129] Это центры на базе Всероссийского государственного институт кинематографии имени С.А.Герасимова, Академии Русского балета имени А.Я.Вагановой, Российского института театрального искусства – ГИТИС, Российской академии музыки имени Гнесиных, Дальневосточного государственного института искусств, Санкт-Петербургского и Краснодарского институтов культуры.

[130] В рейтинге учитывались только оркестры, которые исполняют произведения эпохи романтизма и более позднего периода. Отбор вело жюри из 11 профессионалов, в том числе: трех сотрудников Gramophone, двух американцев, двух представителей Азии, а также по одному критику из Le Monde (Франция), Die Welt (Германия), De Telegraaf (Нидерланды) и Die Presse (Австрия).

[131] Стратегия развития государственной культурной политики на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 года № 326-р; Концепция развития концертной деятельности в области академической музыки в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2015 года № 2395-р; Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры и туризма», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 317; Программа развития системы российского музыкального образования на период с 2015 по 2020 год, утвержденная 29 декабря 2014 года Министром культуры Российской Федерации.

[132] Не утверждены: положение о минимальных ставках авторского вознаграждения; положение о концертных коллективах различных составов; положение о нормативах оснащенности творческих коллективов музыкальными инструментами; положение о стандартах филармонических концертных залов; порядок проведения Всероссийского мониторинга деятельности концертных организаций и творческих коллективов; рекомендации по формированию государственных (муниципальных) заданий концертным организациям и их финансовому обеспечению в регионах.

[133] Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2017 года № 1673 «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013–2020 годы признано утратившим силу с 1 января 2018 года.

[134] Данные приведены без учета расходов на прочие услуги в рамках ФЦП, а также расходов в рамках подпрограммы 3 «Комплексное развитие фармацевтической и медицинской промышленности», которые Госпрограммой предусмотрены в целом, без деления на фармацевтическую и медицинскую промышленность.

[135] Совместным приказом Минпромторга России и Минздрава России от 3 апреля 2014 года № 599/151 «О межведомственной рабочей группе по повышению эффективности реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013–2020 годы».

[136] Письма от 5 июля 2017 года № 43346/19, от 10 апреля 2018 года № 22359/19, от 11 апреля 2018 года № 22761/19 и от 22 августа 2018 года № 54019/19.

[137] Средства возвращены ЗАО «МСМ-Медимпэкс» по контракту с шифром «Гамматерапия».

[138] Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2018 года № 383 «О предоставлении из федерального бюджета субсидии на осуществление капитальных вложений в объект капитального строительства «Реконструкция и техническое перевооружение производства с целью обеспечения выпуска импортозамещающих медицинских изделий для ортопедии, травматологии и протезирования ФГУП «Цито», г. Москва».

[139] Учредителями являются АО «Русатом Хэлскеа» с долей владения 76 % и АО «НИИТФА» - 24 %.

[140] В ходе контрольного мероприятия Минпромторгом России в ИФНС № 5 по Ивановской области направлено предложение о направлении заявления о включении предоставленной субсидии (29,1 млн рублей) в реестр требований АО «Кинешемская прядильно-ткацкая фабрика».

[141] Признан утратившим силу приказом Минэкономразвития России от 19 сентября 2018 года № 499 «О признании утратившими силу некоторых приказов Минэкономразвития России по вопросам допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

[142] Указанный показатель в ГП-20 предусмотрен в целом по фармацевтической и медицинской отраслям, что не позволяет провести оценку его выполнения в части медицинской промышленности.

[143] Полномочие возложено на Минпромторг России Федеральным планом статистических работ, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 671-р.

[144] «Устройства для стерильного соединения магистралей из термопластичных материалов», «Приборы, установки, системы дозиметрические», «Приспособления, которые носятся на себе или с собой для компенсации дефекта органа или его неработоспособности, прочие», «Литотриптеры», «Системы визуализации для ангиографических комплексов», «Линейные ускорители», «Части и принадлежности протезов», «Аппаратура сцинтиграфическая».

[145] Приказом Росстандарта от 31 января 2014 года № 14-ст.

[146] В рамках экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг обеспечения в 2015 году снижения зависимости гражданских отраслей обрабатывающей промышленности от импорта и зарубежных технологий» (пункта 2.5.9 Плана работы на 2015 год).

[147] ОАО «Равенство» (шифр «Гаммаплан, «Коллиматор»), ОАО «ВНИИХОЛОДМАШ-ХОЛДИНГ» («Гипотермия»), ОАО «Концерн радиостроения «Вега» («Соединение»), ПАО «ИНЭУМ им. И.С. Брука» («Экзомодуль», «Способность»), ОАО «ПО «УОМЗ» («Гемостаз»), ОАО «РКК «Энергия» («Кисть»), ПАО «КЭТЗ» («Робот»), ОАО «Швабе-Фотосистемы» («Литотриптер», «Шейкер», «Фотоанализатор»), ПАО «Красногорский завод им. С.А. Зверева» («Лазер»), АО «НИИ «Кулон» («Ридер»), АО «НИЦЭВТ» («Тромбоцит», «Магнит», «Навигатор»), АО «ЦНИИ «Курс» («Ультрахолод»).

[148] ОАО «ПО «УОМЗ», АО «Уральский приборостроительный завод», АО «1 МПЗ им. В.А.Казакова», ОАО «КАМПО», ОАО «ЛОМО», АО «НИИТФА», АО «НИИ ПОЛЮС им. Стельмаха».

[149] ОАО «ПО «УОМЗ», АО «Уральский приборостроительный завод», ОАО «ЛОМО», АО «Калугаприбор», ОАО «Утес».

[150] Изменения в Положение об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению внесены приказом Минздрава России от 27 марта 2019 года № 164н.

[151] ЗАО «НПО «МЕДКАР», ЗАО «Радиан», ФГУП «ЭПМ» ФМБА России, ООО «НПО «ПОЛЮС».

[152] Распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 369-р и № 370-р.

[153] Пунктом 2 Правил предоставления и распределения в 2019–2021 годах иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оснащение медицинских организаций передвижными медицинскими комплексами для оказания медицинской помощи жителям населенных пунктов с численностью населения до 100 человек, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2018 года № 1734.

Наверх