РУС ENG 

Бюллетень Счетной палаты №10 (октябрь) 2014 г.

БЮЛЛЕТЕНЬ Счетной палаты Российской Федерации № 10 (201) 2014 год

Содержание

Трибуна аудитора

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ эффективности использования субъектами Российской Федерации субсидий в 2012 и 2013 годах на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, а также обоснованности критериев, используемых при распределении между субъектами Российской Федерации указанных субсидий» С.А. АГАПЦОВ, Ю.В. РОСЛЯК, Б-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ

Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности администрирования страховых взносов Пенсионным фондом Российской Федерации в 2010-2013 годах» В.С. КАТРЕНКО

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ использования средств бюджета Союзного государства, выделенных в 2008-2013 годах на реализацию программ Союзного государства, полноты и своевременности их выполнения, а также внедрения полученных результатов в практическую деятельность» А.И. ЖДАНЬКОВ

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг исполнения доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации» по итогам 2013 года Ю.В. РОСЛЯК

Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ реализации Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики в 2013 году» А.В. ПЕРЧЯН

Рассмотрено Коллегией

Официальная хроника

Summary

ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ эффективности использования субъектами
Российской Федерации субсидий в 2012 и 2013 годах
на государственную поддержку малого и среднего
предпринимательства, включая крестьянские (фермерские)

хозяйства, а также обоснованности критериев,
используемых при распределении между субъектами
Российской Федерации указанных субсидий»

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия: пункт 2.5.8.4 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год, пункт 2.6.1.4 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год, постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 мая 2013 года № 2266-6 ГД.

Предмет экспертно-аналитического мероприятия

Деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, направленная на реализацию мероприятий в части развития среднего и малого предпринимательства посредством распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (далее - государственная поддержка малого и среднего предпринимательства); использование субъектами Российской Федерации в 2012 и 2013 годах субсидий, направленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства.

Цели экспертно-аналитического мероприятия

Цель 1. Оценка полноты и своевременности нормативно-правового регулирования в сфере государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в части предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Цель 2. Оценка ресурсоемкости и ресурсообеспеченности мероприятий по развитию малого и среднего предпринимательства, финансируемых за счет субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Цель 3. Оценка результативности использования средств федерального бюджета, направленных на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства в виде субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Цель 4. Оценка эффективности существующей системы управления мероприятиями по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в части предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Объекты экспертно-аналитического мероприятия

Минэкономразвития России (по запросу); Минсельхоз России (по запросу); Росстат (по запросу); Правительство Республики Саха (Якутия) (по запросу); правительство Камчатского края (по запросу); администрация Приморского края (по запросу); правительство Амурской области (по запросу); правительство Магаданской области (по запросу); правительство Сахалинской области (по запросу); правительство Еврейской автономной области (по запросу); правительство Чукотского автономного округа (по запросу).

Исследуемый период деятельности: 2012-2013 годы.

Сроки проведения экспертно-аналитического мероприятия: с 22 июля 2013 года по 25 апреля 2014 года.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

Цель 1. Оценка полноты и своевременности нормативно-правового
регулирования в сфере государственной поддержки малого и среднего
предпринимательства в части предоставления субсидий из
федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

1.1. Анализ состояния нормативно-правового регулирования
в сфере оказания государственной поддержки малому и среднему
предпринимательству в части предоставления субсидий
из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации
на государственную поддержку малого и среднего
предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства

Основой нормативно-правового регулирования малого и среднего предпринимательства (далее - МСП) является Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ), в котором дается понятийный аппарат, и определяются принципы поддержки государством субъектов МСП.

Согласно Федеральному закону от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ средства федерального бюджета на государственную поддержку субъектов МСП, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете, предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации в виде субсидий в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2009 года № 178 (далее - Правила предоставления субсидий).

Субсидии предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, прошедших конкурсный отбор, в порядке и на условиях, которые установлены Минэкономразвития России.

В связи с этим Минэкономразвития России:

- ежегодно определяет порядок конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии;

- определяет перечень, формы и сроки представления документов, необходимых для получения субсидий, и документов, подтверждающих осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии;

- утверждает форму соглашения между Минэкономразвития России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии;

- ежегодно утверждает значения уровня софинансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки МСП, по субъектам Российской Федерации;

- утверждает форму и срок представления в Минэкономразвития России заявки на перечисление субсидии, предусмотренной субъекту Российской Федерации;

- утверждает положение о Конкурсной комиссии по отбору субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии.

В 2012-2013 годах действовали приказы Минэкономразвития России:

- от 12 марта 2012 года № 107 «О порядке конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2012 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации» (далее - приказ Минэкономразвития России от 12 марта 2012 года № 107);

- от 23 апреля 2012 года № 223 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2012 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации»;

- от 9 января 2013 года № 1 «Об утверждении Порядка конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации»;

- от 24 апреля 2013 года № 220 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2013 году предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации»;

- от 18 апреля 2011 года № 176 «Об утверждении перечня, форм и сроков представления документов, необходимых для получения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, и документов, подтверждающих осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии»;

- от 14 июля 2011 года № 343 «Об утверждении формы соглашения между Министерством экономического развития Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства»;

- от 10 мая 2012 года № 269 «Об утверждении уровней софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации за счет субсидий на 2012 год»;

- от 21 мая 2013 года № 276 «Об утверждении уровней софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации за счет субсидий на 2013 год»;

- от 14 июля 2011 года № 344 «Об утверждении формы и срока представления заявки на перечисление субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства»;

- от 18 апреля 2011 года № 177 «О Конкурсной комиссии по отбору субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии из федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» (далее - Конкурсная комиссия).

Необходимо отметить, что ежегодное изменение порядка конкурсного отбора и достаточно позднее его утверждение (апрель) не могут положительно отразиться на качестве подготовки мероприятий и заявок субъектами Российской Федерации. В этой связи субъектам Российской Федерации после ознакомления с новым порядком конкурсного отбора необходимо в оперативном порядке вносить соответствующие изменения в региональные программы по развитию МСП и только затем подавать заявки на участие в конкурсе. Это приводит к затягиванию процесса проведения конкурсных процедур и заключения соглашений. В результате средства федерального бюджета зачастую доводятся до бюджетов субъектов Российской Федерации в IV квартале финансового года, что приводит к снижению эффективности их использования.

Специфика регулирования МСП в сельском хозяйстве заключается в наличии отраслевых особенностей, таких как: сезонный характер получения сельхозпродукции, нерегулярность получения выручки из-за цикличности сельхозпроизводства, внутрихозяйственная и региональная специализация этого производства и другие факторы.

В сельском хозяйстве регулирование правоотношений по поддержке МСП, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (далее - КФХ), осуществляется в соответствии с федеральными законами от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» и от 11 июня 2003 года № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

В 2012 году государственная поддержка МСП, включая КФХ, осуществлялась в рамках мероприятий по повышению финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе государственной программы Российской Федерации «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 года № 446 (далее - Госпрограмма на 2008-2012 годы). В соответствии с Госпрограммой на 2008-2012 годы субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предоставлялись, в том числе, на софинансирование следующих мероприятий:

- поддержка кредитования малых форм хозяйствования;

- поддержка начинающих фермеров;

- развитие семейных животноводческих ферм на базе КФХ;

- оформление земельных участков в собственность КФХ.

В 2013 году государственная поддержка малого и среднего предпринимательства, включая КФХ, осуществлялась Минсельхозом России в рамках подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования» государственной программы Российской Федерации «Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2012 года № 717 (далее - Госпрограмма на 2013-2020 годы). Механизм распределения и предоставления субсидий по сравнению с 2012 годом не изменился.

Кроме того, в 2012-2013 годах действовали утвержденные приказами Минсельхоза России от 6 марта 2012 года № 172 и № 173 в едомственные целевые программы «Поддержка начинающих фермеров на период 2012-2014 годов» и «Развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств на 2012-2014 годы» .

В рамках реализации государственных программ были приняты следующие постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие условия предоставления и распределения средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации:

- от 28 февраля 2012 года № 165 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие семейных животноводческих ферм»;

- от 28 февраля 2012 года № 166 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку начинающих фермеров» ;

- от 28 декабря 2012 года № 1460 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах».

В 2012-2013 годах девятью распоряжениями Правительства Российской Федерации были утверждены распределения объемов бюджетных ассигнований по видам господдержки, объемам финансирования и в разрезе субъектов Российской Федерации.

Ведомственные акты Минсельхоза России конкретизировали отдельные положения нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации в части утверждения уровней софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации (распоряжения Минсельхоза России от 27 марта 2012 года № 23-р, от 27 марта 2012 года № 24-р, от 26 ноября 2012 года № 77-р, от 26 ноября 2012 года № 78-р; приказ Минсельхоза России от 28 декабря 2012 года № 659).

Таким образом, в настоящее время создана достаточная нормативная правовая база, регламентирующая процесс предоставления субсидий на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая КФХ.

1.2. Анализ мер, принимаемых Минэкономразвития России
и другими федеральными органами исполнительной власти,
по совершенствованию законодательства в сфере
государственной поддержки МСП, в том числе в части
ресурсного обеспечения проводимых мероприятий

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2013 года № 467-р утверждена государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» (далее - ГП-15), в состав которой входит подпрограмма «Развитие малого и среднего предпринимательства». Ответственный исполнитель подпрограммы - Минэкономразвития России.

В рамках подпрограммы будут реализованы 2 основных мероприятия: «Федеральная финансовая программа поддержки малого и среднего предпринимательства» и «Совершенствование законодательства в сфере малого и среднего предпринимательства».

Анализ обоснованности состава и значений целевых индикаторов ГП-15 свидетельствует о недостаточности предлагаемых целевых показателей для полноценной оценки степени реализации ее целей и задач.

Ни один из предлагаемых в подпрограмме целевых показателей не позволяет оценить непосредственно качество реализации мероприятий и степень выполнения задач подпрограммы.

Цель подпрограммы - увеличение доли субъектов МСП в экономике Российской Федерации. Однако в подпрограмме представлены только показатели, отражающие количественные характеристики развития субъектов МСП.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ одной из целей реализации государственной политики в области МСП является увеличение доли уплаченных субъектами МСП налогов в налоговых доходах бюджетов разного уровня. В то же время в подпрограмме такой факт, как снижение поступлений страховых взносов и сокращение поступлений по налогу на доход физических лиц, указан лишь как последствие нереализации подпрограммы. Влияние же успешной реализации подпрограммы на налоговые поступления не оценивается.

В этой связи в рамках подпрограммы следует разработать и утвердить качественные показатели развития МСП в зависимости от направлений поддержки и их целей, например: «Доля субъектов МСП, занятых в производственной/инновационной сфере», «Объем выручки субъектов МСП», «Объем налоговых поступлений», «Количество результатов интеллектуальной деятельности, патентов и их коммерциализация».

Стимулирование деятельности МСП не может осуществляться без создания комфортного предпринимательского и инвестиционного климата. В 2012-2013 годах среди основных мер, принятых в рамках мероприятия «Совершенствование законодательства в сфере малого и среднего предпринимательства», можно выделить следующие:

- совершенствование системы специальных налоговых режимов;

- совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере ведения бухгалтерского учета субъектами МСП;

- совершенствование законодательства по отчуждению государственного и муниципального имущества, выкупаемого субъектами МСП;

- обеспечение доступа к государственному и муниципальному заказу (работам, услугам), размещаемому государственными корпорациями и монополиями, субъектам МСП.

В целях совершенствования порядка предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая КФХ, Минэкономразвития России осуществляет разработку проекта постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего новые правила распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (далее - проект постановления).

Проектом постановления предусмотрено введение следующих дополнительных обязательств субъектов Российской Федерации при получении субсидии на поддержку МСП:

- по исполнению законодательства Российской Федерации об осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд субъектов малого предпринимательства;

- по разработке и утверждению планов мероприятий («дорожной карты») в сфере развития МСП в субъекте Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

- по обеспечению размещения планов мероприятий («дорожной карты») в сфере развития МСП в субъекте Российской Федерации на среднесрочную перспективу и отчетов о достижении значений целевых показателей результативности, предусмотренных указанными планами мероприятий («дорожными картами»), на официальных сайтах субъекта Российской Федерации.

В целях повышения эффективности предоставления субсидий на поддержку субъектов МСП, осуществляющих разработку и внедрение инновационной продукции, планируется привлечь к реализации указанных мероприятий Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере (далее - Фонд).

В этой связи в 2014 году Минэкономразвития России планирует передать Фонду полномочия по реализации мероприятий, направленных на поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих разработку и внедрение инновационной продукции. Проектом постановления предусмотрено исключение показателя «Доля средств бюджета субъекта Российской Федерации, направляемых на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих инновационную деятельность, в общем объеме средств, направляемых на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства» из критериев отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии на софинансирование мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства.

Во исполнение Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ) проектом постановления предусмотрено исключение подпунктов, предусматривающих представление справки налогового органа об отсутствии у субъекта МСП просроченной задолженности по налоговым и иным обязательным платежам, из пунктов 33, 35, 37, 39, 41, 48 Правил предоставления субсидий.

Для повышения эффективности деятельности объектов инфраструктуры поддержки МСП (бизнес-инкубаторы, промышленные парки, центры компетенций и т.д.) Федеральным законом от 2 июля 2013 года № 144-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства» внесены изменения в Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ в части установления уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития России) требований к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов МСП, с 1 июля 2014 года.

Установление требований к организациям, образующим инфраструктуру поддержки МСП, позволит унифицировать деятельность данных организаций, определяя для них системные (единообразные) задачи, цели и функции деятельности. Единые требования, необходимые в первую очередь для того, чтобы предприниматель смог получить качественную консультацию, поддержку вне зависимости от места расположения объекта инфраструктуры.

При этом субсидии из федерального бюджета на развитие инфраструктуры субъект Российской Федерации может получать только при соблюдении установленных к организациям, образующим инфраструктуру поддержки МСП, требований.

Минэкономразвития России ежегодно проводит работу по расширению инструментов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

Так, приказом Минэкономразвития России от 23 апреля 2012 года № 223 «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых в 2012 году предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации» предусмотрен комплекс новых мероприятий по поддержке малого и среднего предпринимательства, таких как субсидирование затрат предпринимателей, осуществляющих обновление производственных мощностей и реализующих инновационные проекты. К таким мерам можно отнести субсидирование процентной ставки по кредитам, взятым на реализацию модернизационных проектов и компенсацию расходов на приобретение оборудования, компенсацию расходов резидентов частных промышленных парков. Кроме того, для компаний с численностью свыше 50 человек увеличены предельные объемы действующих механизмов поддержки.

В целом предлагаемые Минэкономразвития России меры по совершенствованию законодательства в сфере государственной поддержки малого и среднего предпринимательства представляются целесообразными и давно «назревшими». Вместе с тем следует отметить, что все еще не уделяется достаточного внимания вопросам оптимизации проведения конкурсных процедур по отбору субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии, в целях снижения риска перечисления федеральных бюджетных средств субъекту Российской Федерации в конце финансового года и их несвоевременного освоения.

Цель 2. Оценка ресурсоемкости и ресурсообеспеченности
мероприятий по развитию МСП за счет субсидий из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

2.1. Обоснованность критериев, используемых при распределении
между субъектами Российской Федерации субсидий из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Субъекты Российской Федерации представляют заявки на участие в конкурсном отборе, организуемом Минэкономразвития России, с целью получения субсидий на софинансирование мероприятий по развитию МСП в рамках предельных значений объема субсидии. Предельный размер субсидии определяется исходя из удельного веса количества субъектов МСП, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 октября отчетного финансового года, в общем количестве субъектов МСП, зарегистрированных в Российской Федерации. Важно отметить, что при этом не учитывается потенциал региона и его текущее социально-экономическое положение.

Определение победителей конкурсного отбора производится по результатам оценки комплекса мероприятий государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, заявленных субъектом Российской Федерации.

По результатам рассмотрения конкурсных заявок в ходе конкурсного отбора происходит распределение субсидий субъектам Российской Федерации по конкретным мероприятиям.

Согласно ежегодным приказам Минэкономразвития России о порядке конкурсного отбора критериями конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии, являются:

- размер средств бюджета субъекта Российской Федерации, направляемых на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства;

- доля средств бюджета субъекта Российской Федерации, направляемых на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих инновационную деятельность, в общем объеме средств, направляемых на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства;

- прирост численности субъектов МСП на территории субъекта Российской Федерации и работников, занятых в этой сфере;

- прирост доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций;

- прирост доли объема товаров (работ, услуг), производимых на территории субъекта Российской Федерации субъектами малого и среднего предпринимательства (в том числе производимых на экспорт и в научно-технической сфере), в общем объеме валового регионального продукта.

В соответствии с ежегодными приказами Минэкономразвития России об утверждении порядка конкурсного отбора субъектов Российской Федерации оценка конкурсных заявок по вышеперечисленным критериям оценки производится по стобалльной шкале. Рейтинг конкурсной заявки равняется сумме баллов по каждому критерию оценки, умноженных на значимость соответствующих критериев.

Для заявок, представленных на конкурсный отбор в целях софинансирования муниципальных программ монопрофильных муниципальных образований, критерий «Доля средств бюджета субъекта Российской Федерации, направляемых на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих инновационную деятельность, в общем объеме средств, направляемых на государственную поддержку субъектов малого и среднего предпринимательства» не используется.

Конкурсная комиссия устанавливает минимально необходимое значение рейтинга конкурсной заявки и (или) мероприятия, при котором участники конкурсного отбора признаются победителями.

В 2012 году протоколом заседания Конкурсной комиссии от 9 июня 2012 года № 2 минимальный рейтинг, необходимый для признания заявки победителем, установлен в размере 10 баллов, в 2013 году протоколом заседания Конкурсной комиссии от 10 июня 2013 года № 2 - в размере 5 баллов.

Столь низкое минимально необходимое значение рейтинга дает основание полагать, что процедура оценки конкурсной заявки является формальностью. Кроме того, более высокий рейтинг заявки не дает никаких преимуществ перед заявками, получившими меньшие баллы.

Критерии оценки представляются слишком общими для оценки мероприятий по развитию МСП. Так, в результате субъект Российской Федерации получает одинаковый итоговый балл по всем заявленным мероприятиям. Данное обстоятельство ставит под сомнение возможность Конкурсной комиссии производить оценку необходимости и эффективности мероприятий.

Каждое мероприятие отличается своими целями и задачами и, следовательно, должно иметь разные критерии оценки, учитывающие его специфику. В ходе оценки заявок при использовании имеющихся критериев не принимаются во внимание потенциал проекта, перспективность его реализации, а также социально-экономическое влияние на развитие региона.

По каждому из мероприятий участником конкурса также представляется информация о планируемых затратах, но при этом показатель эффективности реализации проекта Минэкономразвития России не рассчитывается и не учитывается при составлении рейтинга заявки.

В рамках конкурсного отбора не оцениваются ожидаемые результаты проведения мероприятий, указанных в заявке. Сами мероприятия оцениваются только на соответствие обязательным требованиям. Субъект Российской Федерации обязан провести расчет целевых показателей и представить их в Минэкономразвития России только на этапе заключения соглашения о предоставлении субсидии. При этом Минэкономразвития России не принимает участия в согласовании данных показателей. Целевые показатели не оказывают никакого влияния на принятие решения о предоставлении субсидии.

Критерии оценки заявок включают показатели динамики развития МСП в субъекте Российской Федерации за предыдущий год. Однако совокупная значимость критериев, касающихся динамики развития МСП, составляет лишь 30 процентов.

В случае, если отдельные субъекты Российской Федерации не представили конкурсные заявки, или если конкурсные заявки субъектов Российской Федерации были отклонены как не соответствующие требованиям и условиям конкурсного отбора, происходит перераспределение годовых объемов субсидий.

В соответствии с Правилами предоставления субсидий объем дополнительно перераспределенных субсидий для региона рассчитывается исходя из численности рабочих мест, создание которых предполагается субъектами МСП на территории субъекта Российской Федерации, получившего право на получение субсидии на содействие занятости населения.

При этом четко не определена категория мероприятий, основной целью которых является содействие занятости. Более того, в соответствии с действующей нормативно-правовой базой ни в одной заявке субъекта Российской Федерации на участие в конкурсном отборе не указываются сведения о планируемом количестве создаваемых рабочих мест.

Существующая методика и практика перераспределения невостребованных субсидий между субъектами Российской Федерации не позволяет оценить корректность осуществляемых расчетов. Данное обстоятельство создает возможности для появления избыточных полномочий лиц, наделенных правом участия в Конкурсной комиссии при перераспределении субсидий.

Существует необходимость перехода к новому порядку определения объемов субсидий и критериям конкурсного отбора, учитывающим такие показатели, как эффективность расходования средств субъектами Российской Федерации, достижение субъектами заявленных целевых показателей, планируемый результат реализации мероприятий, указанных в заявке (ожидаемые значения целевых показателей).

2.2. Анализ механизма распределения и предоставления субсидий
из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской
Федерации на государственную поддержку МСП

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся разработка и реализация региональных программ развития субъектов МСП с учетом национальных, региональных, социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей.

Субсидии на софинансирование мероприятий предоставляются субъекту Российской Федерации при наличии утвержденной региональной программы развития малого и среднего предпринимательства и (или) муниципальной программы развития малого и среднего предпринимательства, подтверждении наличия в бюджете субъекта Российской Федерации средств на финансирование мероприятий, предоставлении отчетности о выполнении условий конкурсного отбора субъектов Российской Федерации.

Распределение (перераспределение) субсидий между субъектами Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации в пределах объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

В 2012-2013 годах распределение субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации утверждалось распоряжениями Правительства Российской Федерации:

- от 2 августа 2012 года № 1410-р «О распределении субсидий, предоставляемых в 2012 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства»;

- от 12 марта 2013 года № 328-р «О распределении субсидий, предоставляемых в 2013 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства».

На основании итогов конкурсного отбора по решению Конкурсной комиссии уточняются объем субсидии по каждому субъекту Российской Федерации и мероприятия, на реализацию которых предоставляется субсидия.

Предоставление субсидии бюджету субъекта Российской Федерации осуществляется на основании соглашения.

Перечисление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации осуществляется в установленном порядке на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений, их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации.

При недостижении субъектом Российской Федерации значений показателей результативности предоставления субсидии в отчетном финансовом году, предусмотренных в соглашении, Минэкономразвития России вносит в Минфин России предложение о сокращении субсидии, предоставляемой соответствующему субъекту Российской Федерации в текущем финансовом году, в соответствии с Правилами предоставления субсидий.

В 2012 году сокращение субсидий производилось в размере, пропорциональном отклонению значений целевых показателей эффективности от среднероссийского уровня, но не более чем на 50 %. Уровень сокращения субсидии федерального бюджета по каждому показателю рассчитывался пропорционально невыполненным обязательствам. При этом общее отклонение показателей по региону рассчитывалось как сумма отклонений по всем показателям всех мероприятий субъекта Российской Федерации.

С учетом внесенных изменений в Правила предоставления субсидий сокращение субсидий в 2013 году производилось в размере, пропорциональном отклонению значений показателей результативности, но не более 10 % размера субсидии за каждое недостигнутое значение показателей результативности предоставления субсидии. Данный подход позволяет рассчитать уровень сокращения субсидии федерального бюджета по каждому показателю пропорционально невыполненным обязательствам и повысить объективность оценки результативности.

Субсидии целевым образом на конкурсной основе распределяются между регионами на мероприятия региональных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства при условии софинансирования расходов из регионального бюджета, что позволяет в дополнение к средствам федерального бюджета привлекать финансовые средства регионов, а также стимулировать регионы к принятию новых, более эффективных программ поддержки и развития МСП.

Средний уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации ежегодно рассчитывается Минфином России, составляет 70 % (диапазон 50-80 %) и зависит от индекса бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Большинство субъектов Российской Федерации (в 2012 году - 65 субъектов) получают софинансирование из расчета 4 рубля средств федерального бюджета на 1 рубль средств регионального бюджета.

Минсельхоз России приказами от 22 марта 2012 года № 197 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2012 года № 166 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку начинающих фермеров» (далее - приказ Минсельхоза России от 22 марта 2012 года № 197) и от 22 марта 2012 года № 198 «О реализации постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2012 года № 165 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на развитие семейных животноводческих ферм» утвердил порядки отбора региональных программ по поддержке начинающих фермеров и развитию семейных животноводческих ферм, а также требования по их отбору для участников, формы отчетности и соглашений.

Согласно указанным порядкам отбор региональных программ проводился комиссией Минсельхоза России по отбору экономически значимых региональных программ развития сельского хозяйства субъектов Российской Федерации на основании поданных субъектами Российской Федерации заявок, обязательным приложением к которым являлись утвержденные региональные программы.

Отбор указанных программ осуществлялся ежегодно в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, выделяемых для софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении мероприятий по предоставлению грантов на поддержку начинающих фермеров и на развитие животноводческих ферм, с учетом уровня финансирования региональных программ из бюджета субъекта Российской Федерации.

При этом, если региональная программа не прошла соответствующий отбор (не соответствовала хотя бы по одному из критериев отбора), соглашение с субъектом Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации в целях софинансирования его расходных обязательств, возникающих при выполнении мероприятий по предоставлению грантов на создание и развитие КФХ, единовременной помощи на бытовое обустройство начинающим фермерам, грантов на развитие семейных животноводческих ферм, не заключалось.

В соответствии с приказом Минсельхоза России от 22 марта 2012 года № 197 основными критериями отбора региональных программ по поддержке начинающих фермеров являлись: определение направления деятельности (отрасли) сельхозпроизводства с учетом балансов производства и потребления сельхозпродукции, противоэпизоотических и фитосанитарных (карантинных) мероприятий; прирост КФХ, в том числе начинающих фермеров (не менее чем одно КФХ на 1,5 млн. рублей); создание новых постоянных рабочих мест (не менее 3 на одно КФХ); выручка от реализации сельхозпродукции КФХ начинающего фермера (не менее 30 тыс. рублей на одно хозяйство); количество участников - глав КФХ, ранее ведших личное подсобное хозяйство, и (или) выпускников аграрных учебных заведений (не менее 70 % от общего количества отобранных участников программы); отсутствие остатков средств федерального бюджета, полученных на софинансирование мероприятий региональной программы по предоставлению грантов на создание и развитие КФХ и единовременной помощи на бытовое обустройство начинающим фермерам, в году, предшествующем году реализации региональной программы, на который подается заявка; отсутствие фактов нецелевого использования финансовых средств, полученных на реализацию региональной программы, и несвоевременного перечисления грантов начинающим фермерам; обеспечение достижения в полном объеме и с максимальной эффективностью показателей прошлого года по количеству созданных КФХ, рабочих мест, федеральных, региональных и привлеченных средств; определение специальных льготных условий предоставления земельных участков из земель сельхозназначения и развивающихся КФХ в соответствии с региональной программой; определение критериев для оценки документов заявителей с учетом необходимости экономии бюджетных средств, развития сельских территорий с низким уровнем занятости постоянного сельского населения, организации сбыта сельхозпродукции.

В реализации ведомственных целевых программ по предоставлению грантов на создание и развитие КФХ и единовременной помощи на бытовое обустройство в 2012 году участвовал 71 субъект Российской Федерации; по предоставлению грантов на развитие семейных животноводческих ферм - 65 субъектов Российской Федерации.

На 2013 год в перечень субъектов Российской Федерации, у которых программы по поддержке начинающих фермеров соответствовали критериям отбора, вошли 79 субъектов Российской Федерации, из них по объектам проверки: Амурская и Сахалинская области, Еврейская автономная область.

В указанный перечень не вошли Магаданская область и Чукотский автономный округ.

Минсельхоз России ежегодно извещал органы управления агропромышленного комплекса субъектов Российской Федерации о начале отбора региональных программ поддержки начинающих фермеров и отбора региональных программ по развитию семейных животноводческих ферм.

С субъектами Российской Федерации, прошедшими отбор региональных программ, Минсельхоз России подписывал соглашения, в которых устанавливались целевые индикаторы мероприятий по поддержке начинающих фермеров и развитию семейных животноводческих ферм на базе КФХ и определялись источники финансирования мероприятий программ, в том числе за счет субсидий из федерального бюджета.

Объемы расходов из бюджетов всех уровней (федеральный и региональный бюджеты, внебюджетные источники) на финансирование мероприятий по поддержке МСП, включая КФХ, а также обязательства субъектов Российской Федерации по достижению целевых показателей (индикаторов) определялись на основании ежегодно заключаемых Минсельхозом России с регионами соглашений.

По условиям этих соглашений субъекты Российской Федерации принимали на себя обязательства по утверждению региональных программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродукции, сырья и продовольствия (далее - региональные программы); представлению отчетности в порядке, по формам и в сроки, которые установлены Минсельхозом России в рамках реализации соответствующих постановлений Правительства Российской Федерации.

В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении мероприятий по поддержке МСП, включая КФХ, между Минсельхозом России и субъектами Российской Федерации в 2012 и 2013 годах действовали 283 соглашения, в том числе: по поддержке кредитования малых форм хозяйствования - 78, по поддержке начинающих фермеров - 76, по развитию семейных животноводческих ферм на базе КФХ - 70, оформлению земельных участков в собственность КФХ - 59.

Анализ механизма распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая КФХ, показал, что такая поддержка осуществлялась Минсельхозом России при реализации мероприятий государственных программ (поддержка начинающих фермеров, развитие семейных животноводческих ферм на базе КФХ, поддержка кредитования малых форм хозяйствования, оформление земельных участков в собственность КФХ), в том числе: в 2012 году в рамках мероприятий по повышению финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе Госпрограммы на 2008-2012 годы, в 2013 году - в рамках подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования» Госпрограммы на 2013-2020 годы.

Субсидии предоставлялись бюджетам субъектов Российской Федерации на условиях софинансирования при установленном Минсельхозом России уровне софинансирования, который определялся исходя из расчетной бюджетной обеспеченности каждого региона и в разрезе мероприятий.

Так, расчетный уровень софинансирования из федерального бюджета основных мероприятий по поддержке малого и среднего предпринимательства, включая КФХ, утвержденный на 2012 и 2013 годы соответствующими приказами Минсельхоза России, находился в диапазоне от 30 % до 90 %, а уровень софинансирования из федерального бюджета поддержки кредитования малых форм хозяйствования - 95 процентов.

В 2012 году Минсельхозу России на мероприятие Госпрограммы на 2008-2012 годы «Повышение финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе» фактически из федерального бюджета по разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 05 «Сельское хозяйство и рыболовство» было выделено 9300,8 млн. рублей, в том числе: по целевой статье расходов (ЦСР) 2670501 «Субсидии на возмещение гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, крестьянским (фермерским) хозяйствам части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, в 2005-2011 годах на срок до 8 лет», виду расходов (ВР) 521 «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности и муниципальной собственности» - 5756,3 млн. рублей; по ЦСР 2670516 «Поддержка начинающих фермеров», ВР 521 - 2000,0 млн. рублей; по ЦСР 2670517 «Развитие семейных животноводческих ферм», ВР 521 - 1500,0 млн. рублей; по ЦСР 2670518 «Возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения», ВР 521 - 44,5 млн. рублей.

В 2012 году кассовое исполнение расходов на мероприятие «Повышение финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе» по всем направлениям господдержки составило 100 % выделенного объема.

В соответствии с паспортом Госпрограммы на 2013-2020 годы и Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» (далее - Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ) Минсельхозу России на мероприятие Госпрограммы на 2013-2020 годы «Поддержка малых форм хозяйствования» из федерального бюджета по разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 05 «Сельское хозяйство и рыболовство» было выделено 8620,0 млн. рублей, в том числе: по ЦСР 2602800 «Поддержка начинающих фермеров», ВР 521 - 2000,0 млн. рублей; по ЦСР 2602900 «Развитие семейных животноводческих ферм», ВР 521 - 1500,0 млн. рублей; по ЦСР 2603000 «Возмещение части процентной ставки по долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным кредитам, взятым малыми формами хозяйствования», ВР 521 - 5000,0 млн. рублей; по ЦСР 2603100 «Возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения», ВР 521 - 120,0 млн. рублей.

Уточненной бюджетной росписью расходы федерального бюджета Минсельхозу России на 2013 год по ЦСР 2603100, ВР 521 были установлены в объеме 50,7 млн. рублей.

В 2013 году кассовое исполнение расходов на мероприятие «Поддержка малых форм хозяйствования» по всем направлениям господдержки составило 8550,7 млн. рублей, или 100 % уточненной бюджетной росписи расходов федерального бюджета.

В связи с отсутствием региональных программ из федерального бюджета не была оказана господдержка по целевым статьям расходов «Поддержка начинающих фермеров», «Развитие семейных животноводческих ферм» и «Возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» Магаданской области, Чукотскому автономному округу (2012-2013 годы) и Сахалинской области (2012 год).

Еврейская автономная область не получила господдержку по целевым статьям расходов «Поддержка начинающих фермеров» (2012 год) и «Возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения» (2012-2013 годы).

2.3. Обоснованность запрашиваемых Минэкономразвития России
финансовых ресурсов на предоставление субсидий из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации

Федеральная финансовая программа поддержки малого и среднего предпринимательства реализуется Минэкономразвития России с 2005 года (далее - Программа).

Реализация мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства в 2012 и 2013 годах осуществлялась, в том числе, во исполнение ряда поручений Президента Российской Федерации:

- пунктом 4 перечня поручений по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 марта 2008 года в г. Тобольске (от 8 апреля 2008 года № Пр-582) Минфину России совместно с Минэкономразвития России поручено предусмотреть возможность софинансирования создания сети промышленных парков и технопарков, бизнес-инкубаторов, региональных и муниципальных фондов микрофинансирования, фондов прямых инвестиций в малые предприятия в рамках финансовой поддержки малого предпринимательства на федеральном уровне;

- в соответствии с перечнем поручений Президента Российской Федерации от 14 марта 2011 года № Пр-634 по итогам совещания по вопросам государственной политики в сфере занятости населения, состоявшегося 1 марта 2011 года, объем субсидий в 2012 году должен быть не ниже предусмотренных на 2011 год на финансирование комплекса мероприятий, направленных на поддержку субъектов МСП;

- в соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 28 июля 2011 года № Пр-2171 реализация программы по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства продолжена в режиме софинансирования;

- в соответствии с перечнем поручений по итогам встречи Президента Российской Федерации с представителями Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России» от 11 декабря 2012 года № Пр-3336 разработаны предложения по дополнительным мерам стимулирования развития МСП, в том числе по докапитализации гарантийных фондов, предоставляющих субъектам МСП поручительства по кредитам и займам, направляемым на модернизацию производства и компенсацию расходов на приобретение оборудования.

Востребованность мер государственной поддержки малого и среднего предпринимательства подтверждается ежегодными запросами на софинансирование мероприятий, представляемыми субъектами Российской Федерации. Так, в 2013 году на конкурс по отбору субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, субъектами Российской Федерации представлены 769 заявок на общую сумму более 30,1 млрд. рублей.

Кроме того, объем финансирования подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» за счет средств федерального бюджета в 2013 году в соответствии с паспортом подпрограммы составляет 21845,0 млн. рублей, в том числе по ЦСР «Субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» - 20045,0 млн. рублей.

За годы действия федеральной финансовой программы поддержки малого и среднего предпринимательства количество субъектов Российской Федерации, участвующих в ее мероприятиях, увеличилось в 1,5 раза. Если в 2005 году в конкурсном отборе Минэкономразвития России на предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации участвовали 55 регионов, то в 2013 году - 83 субъекта Российской Федерации.

Значительно увеличен объем финансирования федеральной финансовой программы поддержки малого и среднего предпринимательства - с 1,5 млрд. рублей в 2005 году до 21,8 млрд. рублей в 2013 году.

Федеральным законом от 7 июня 2013 года № 133-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» было предусмотрено уменьшение объемов государственной поддержки малого и среднего предпринимательства на 2019,30 млн. рублей по ЦСР 3450100 «Субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства» и на 10662,3 тыс. рублей по ЦСР 1020101 «Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации» в связи с перераспределением средств на оказание дополнительной социальной поддержки граждан и поддержки организаций по решениям Правительства Российской Федерации.

Таким образом, в 2013 году объем средств федерального бюджета на указанные цели составил 19815,0 млн. рублей (90,8 % от объемов финансирования в 2012 году).

Следует отметить, что в реальном выражении (с учетом инфляции) объем выделенных субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации по сравнению с 2009 годом также сократился и составил в 2012 году 71 %, а в 2013 году - 65 % к уровню 2009 года.

Актуальная на момент проверки редакция подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2013 года № 2492-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика») включает два варианта ее реализации: базовый вариант и вариант, учитывающий выделение дополнительных объемов бюджетных ассигнований.

Дополнительная потребность в средствах федерального бюджета в период 2016-2020 годов оценивается в 5540,0 млн. рублей ежегодно, при этом детальные обоснования и расчеты указанной потребности отсутствуют.

Планирование расходов с учетом выделения дополнительных объемов бюджетных ассигнований не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также не соответствует положениям Бюджетного послания Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» от 13 июня 2013 года, в котором четко обозначена необходимость перехода к единому варианту госпрограмм по планируемым результатам, для реализации которых имеются необходимые ресурсы.

Более того, в подпрограмме указывается, что базовый вариант финансирования предполагает риск неисполнения поручения Президента Российской Федерации от 11 декабря 2012 года № Пр-3336 по реализации дополнительных мер стимулирования развития МСП и не позволит профинан-сировать приоритетные направления поддержки. Это, прежде всего, свидетельствует о некачественной проработке вопроса распределения бюджетных средств на будущие периоды и отсутствии фокуса на действительно приоритетных направлениях, реализация которых позволит компенсировать негативный эффект от уменьшения бюджетного финансирования.

Минэкономразвития России должным образом не анализирует необходимость увеличения либо уменьшения планируемых бюджетных ассигнований. Более того, отсутствует методика расчета бюджетных ассигнований на развитие МСП при планировании расходов федерального бюджета. При этом объем софинансирования, запрашиваемый субъектами Российской Федерации, значительно превышает размеры выделяемых средств из федерального бюджета.

В 2012 году Минсельхозу России на реализацию мероприятий по повышению финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе Госпрограммы на 2008-2012 годы фактически из федерального бюджета были выделены 9300,8 млн. рублей.

В 2013 году Минсельхозу России на реализацию подпрограммы «Поддержка малых форм хозяйствования» Госпрограммы на 2013-2020 годы из федерального бюджета были выделены 8550,7 млн. рублей.

Цель 3. Оценка результативности использования средств
федерального бюджета, направленных на государственную
поддержку МСП в виде субсидий из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации

3.1. Анализ целей, задач и мероприятий, на финансирование
которых выделяются субсидии из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации

Правилами предоставления субсидий предусмотрено софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, возникающих при выполнении мероприятий, предусматривающих:

- создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства (бизнес-инкубаторов);

- поддержку субъектов МСП, производящих и (или) реализующих товары (работы, услуги), предназначенные для экспорта;

- развитие системы кредитования субъектов МСП;

- создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов МСП в научно-технической сфере;

- реализацию иных мероприятий по поддержке и развитию МСП;

- ведение реестров субъектов МСП - получателей государственной поддержки малого и среднего предпринимательства.

Приоритетные мероприятия поддержки субъектов МСП ежегодно определяются приказом Минэкономразвития России «Об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации».

Необходимо отметить, что согласно подпрограмме «Развитие малого и среднего предпринимательства» (ГП-15) приоритетное внимание уделяется реализации мер по обеспечению доступа к финансовым ресурсам малых компаний с численностью свыше 35 человек, среди них: субсидирование процентных ставок по кредитам; компенсация расходов на приобретение оборудования; субсидирование расходов по лизингу оборудования.

Меры финансовой поддержки, реализуемые в течение последних лет, направлены на удовлетворение потребностей в финансовых, имущественных, информационных и иных ресурсах субъектов предпринимательской деятельности, относящихся к различным категориям и находящихся на разных стадиях деятельности.

В 2012 году впервые реализованы такие мероприятия, как поддержка социально ориентированных субъектов МСП, создание центров дневного времяпрепровождения детей, а также центров молодежного инновационного творчества.

Новыми направлениями поддержки в 2013 году стали такие меры, как:

- обеспечение деятельности региональных центров инжиниринга для субъектов МСП, на базе которых региональные производственные предприятия смогут повысить свою технологическую готовность, внедрять инжиниринговые технологии, создавать и проектировать технологические производственные процессы;

- создание дошкольных образовательных центров, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих услуги ухода и присмотра для детей дошкольного возраста;

- создание центров инноваций социальной сферы, оказывающих правовую, консультационную, информационную и организационную поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства, реализующим социальные проекты;

- создание и развитие частных промышленных парков. В рамках данного направления осуществляется компенсация расходов резидентов частных промышленных парков - предприниматели могут получить средства на покрытие затрат по аренде части помещения парка и на выкуп объекта недвижимости, где осуществляется их производственная деятельность.

Анализ распределения средств бюджета в 2013 году по основным направлениям программы поддержки МСП показывает следующее:

- «прямые» меры финансовой поддержки в форме субсидий субъектам МСП составляют 55 % от общего объема оказываемой поддержки;

- «непрямые» меры поддержки МСП в форме создания объектов инфраструктуры поддержки субъектов МСП, в том числе имущественной и финансовой, составляют 45 процентов.

При этом следует отметить изменение структуры предоставляемой поддержки в последние годы в субъектах Российской Федерации. Так, в рамках Программы акцент реализуемых субъектами Российской Федерации мер значительно сместился в сторону создания объектов инфраструктуры поддержки субъектов МСП (в 2011 году «непрямые» меры поддержки занимали всего 15 % в общем объеме финансирования Программы), таких как технопарки, промпарки, бизнес-инкубаторы, центры компетенций в области инноваций и промышленного производства, которые «помогают» предпринимателям, действующим в данных сферах, развиваться и конкурировать на российских и зарубежных рынках.

Основные мероприятия Программы ориентированы на решение проблем, связанных с доступом к финансовым, имущественным, кадровым и другим ресурсам. В то же время неотъемлемой частью успешной реализации мероприятий является, прежде всего, высокая степень информированности субъектов МСП о существующих мерах господдержки. Согласно информации Минэкономразвития России в 2013 году уровень информированности предпринимателей о мерах поддержки МСП составил 43,5 %. Подобное значение показателя говорит о недостаточности принимаемых мер на данном направлении. Учитывая тот факт, что около 56,5 % субъектов МСП не осведомлены о существующих мерах господдержки, на данный момент можно констатировать, что потенциал реализуемых мероприятий используется не полностью.

Так, в 2012 году Московской областью средства субсидии в сумме 200000,0 тыс. рублей на предоставление субсидий субъектам МСП на организацию групп дневного времяпрепровождения детей дошкольного возраста и иных подобных им видов деятельности по уходу и присмотру за детьми не освоены по причине отсутствия заявок на данный вид поддержки.

В целях повышения информированности представляется целесообразным проводить рекламно-информационные мероприятия, направленные на освещение действующих мер поддержки.

В ходе анализа выявлено, что Минэкономразвития России не обладает возможностью оказывать влияние на выбор субъектом Российской Федерации мероприятий для субсидирования из федерального бюджета. У каждого региона своя специфика, однако, Минэкономразвития России не произведена оценка необходимости полного набора инструментов поддержки в каждом из регионов. Например, в 2013 году все 44 мероприятия, на реализацию которых могла быть выделена субсидия из федерального бюджета, являлись приоритетными.

Принимая во внимание тот факт, что в данной ситуации Минэкономразвития России имеет доступ к результатам реализации мероприятий в каждом регионе, важно определить перечень ключевых мероприятий для реализации в конкретном регионе (федеральном округе) с учетом различий в уровне социально-экономического развития регионов и поставленных задач.

Необходимо отслеживать неэффективные мероприятия, реализация которых субсидируется из федерального бюджета, и исключать их из соответствующего перечня. За 2005-2013 годы не было исключено ни одного мероприятия.

Программа предполагает унификацию инструментов поддержки сектора МСП без учета реальных потребностей и возможностей субъектов Российской Федерации.

3.2. А нализ эффективности и результативности использования
субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации, в том числе на реализацию основных
мероприятий «Поддержка начинающих фермеров»
и «Развитие семейных животноводческих ферм на базе
крестьянских (фермерских) хозяйств»

В соответствии с Правилами предоставления субсидий уполномоченные органы субъектов Российской Федерации представляют в Минэкономразвития России:

- отчет о расходах бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия, ежеквартально, до 15 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, по форме, устанавливаемой Министерством экономического развития Российской Федерации;

- отчет о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии по форме и в сроки , которые устанавливаются Министерством экономического развития Российской Федерации.

Результативность предоставления субсидии в отчетном финансовом году оценивается в порядке, установленном Минэкономразвития России, до 1 мая текущего финансового года на основании представленных уполномоченными органами до 1 марта текущего финансового года отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления субсидий.

Оценка результативности предоставления субсидии осуществляется Минэкономразвития России исходя из достижения установленных соглашением значений показателей результативности предоставления субсидии.

Согласно результатам проведенного мониторинга в 2012 году поддержку получили более 246 тыс. юридических и физических лиц (2011 год - более 252 тыс.), при этом сохранено 421 тыс. рабочих мест (2011 год - более 350 тыс.), создано свыше 134 тысяч рабочих мест (2011 год - более 172 тысяч).

Вместе с тем Минэкономразвития России не анализируется количество уникальных субъектов МСП, которым оказана государственная поддержка, поскольку в рамках данного мониторинга одно юридическое лицо может быть учтено столько раз, сколько оно воспользовалось мерами поддержки. В этой связи отсутствует возможность оценить реальный охват субъектов МСП мерами осуществляемой поддержки.

В 2012 году на основании отчетной информации, предоставленной субъектами Российской Федерации, Минэкономразвития России подготовлен перечень регионов (10 субъектов Российской Федерации), показатели эффективности использования субсидий которых в 2011 году составили менее 50 % от среднероссийского уровня (из них наименьшие расчетные значения достижения субъектом Российской Федерации среднероссийских значений по субсидии зафиксированы в Ямало-Ненецком автономном округе - 0 %, в Республике Мордовия - 12,5 %, в Ставропольском крае - 16 %, в Новосибирской области - 19,2 процента).

По итогам 2012 года не достигли значений показателей результативности предоставления субсидий 58 субъектов Российской Федерации. Общий объем сокращения субсидии указанным субъектам из федерального бюджета в 2013 году составил 693436,2 тыс. рублей.

Вместе с тем по результатам дальнейшего перераспределения у 38 из 58 субъектов объем полученных субсидий в итоге вырос по сравнению с объемами финансирования до сокращения. Это свидетельствует о неэффективности реализуемых Минэкономразвития России мер по контролю за результативностью поддержки и мотивации регионов к достижению целевых показателей.

Необходимо отметить, что ряд субъектов Российской Федерации систематически не достигает значений показателей результативности. Так, Новосибирская область и Ставропольский край не достигли значений целевых показателей использования субсидий в 2010, 2011 и 2012 годах.

Показатели результативности предоставления субсидий по итогам 2012 года, установленные соглашениями с Минэкономразвития России, не были достигнуты в основном по показателю «Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка» в 55 субъектах Российской Федерации (66 % от количества субъектов, заключивших соглашения об оказании поддержки).

В 13 субъектах Российской Федерации (16 % из 83 субъектов) не достигнуты значения показателя «Количество вновь зарегистрированных субъектов МСП в субъекте Российской Федерации», в 8 субъектах (10 %) - значения показателя «Количество вновь зарегистрированных субъектов малого и среднего предпринимательства в субъекте Российской Федерации на 1 тысячу существующих субъектов малого и среднего предпринимательства».

Кроме того, 11 субъектов Российской Федерации из 58 субъектов, включенных в перечень в 2012 году, не достигли плановых показателей по 2 или 3 показателям одновременно.

Следует отметить, что при значительном остатке неиспользованных средств, полученных из федерального бюджета на поддержку МСП, показатели результативности, установленные соглашениями, субъектами Российской Федерации были перевыполнены.

В Республике Калмыкия средства федерального бюджета, полученные на поддержку малого предпринимательства по соглашениям 2012 года в сумме 58450,0 тыс. рублей, не осваивались, при этом все показатели результативности, установленные соглашением, исполнены.

Средства, предоставленные из федерального бюджета на реализацию мероприятий по поддержке МСП, использовались в 2012 году недостаточно эффективно, о чем свидетельствуют возврат в федеральный бюджет значительных объемов неиспользованных средств (1631342,0 тыс. рублей), рост дебиторской задолженности на 44 %, а также несоблюдение сроков ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры поддержки субъектов МСП (5 объектов).

Необходимо отметить нарушения, допущенные Конкурсной комиссией (председатель Конкурсной комиссии в 2012 году - заместитель Министра экономического развития Российской Федерации М.Э. Осеевский, в 2013 году - заместитель Министра экономического развития Российской Федерации В.А. Симоненко) на стадии проведения конкурсных процедур по отбору субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий, которые привели к снижению результативности использования средств федерального бюджета субъектами Российской Федерации.

Так, в 2012 году протоколами Конкурсной комиссии по отбору субъектов Российской Федерации зафиксирован факт поступления с опозданием 33 пакетов с заявлениями на конкурс от 15 субъектов Российской Федерации на общую сумму 709,3 млн. рублей. В соответствии с пунктом 2.6.1 Порядка конкурсного отбора, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 12 марта 2012 года № 107, обстоятельства, повлекшие за собой поступление заявок с опозданием, должны быть зафиксированы в протоколе заседания Конкурсной комиссии. Однако в отношении указанных 33 пакетов данное требование порядка конкурсного отбора соблюдено не было - обстоятельства, на основании которых произошла несвоевременная подача заявок, не были зафиксированы.

Субсидии на капитальное строительство объектов, формирующих структуру поддержки МСП, в 2012 году включены в ФАИП по Минэкономразвития России в виде укрупненных мероприятий, которые согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 года № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы» подлежат детализации в процессе исполнения ФАИП.

В 2012 году средства федерального бюджета были предусмотрены на строительство 24 объектов. К вводу в эксплуатацию в 2012 году были предусмотрены 10 объектов. По факту введены в эксплуатацию 5 объектов, остальные объекты имеют техническую готовность от 60 % до 96 процентов.

Из 9 объектов, подлежащих вводу в 2013 году, введены в эксплуатацию 3 объекта. Следует отметить, что при планируемом объеме финансирования из региональных бюджетов на строительство объектов капитального строительства в сумме 1092682,3 тыс. рублей фактически профинансировано 629866,7 тыс. рублей (57,6 % от планируемых значений).

В 2013 году по мероприятию, связанному с поддержкой бизнес-инкубаторов в части развития процессов бизнес-инкубирования, поддержка оказана 21 субъекту Российской Федерации на общую сумму средств федерального бюджета 59,7 млн. рублей. Субъекты Российской Федерации средства федерального бюджета получили в IV квартале 2013 года.

Всего освоение средств федерального бюджета субъектами Российской Федерации на реализацию мероприятий поддержки МСП по соглашениям, заключенным в 2012 году, составило 14320,9 млн. рублей, или 68,8 %, из них: на мероприятия - 13697,1 млн. рублей, или 72,1 % от объема полученных средств, на капитальное строительство (бизнес-инкубаторы, промышленные и технопарки) - 623,8 млн. рублей, или 34,7 процента.

Всего в 2013 году не освоены субъектами Российской Федерации федеральные бюджетные средства в размере 4794252,4 тыс. рублей. При этом часть выделенных из федерального бюджета средств не используется субъектом Российской Федерации в течение нескольких лет. На 1 января 2014 года субъекты Российской Федерации не освоили 837891,3 тыс. рублей, выделенных в 2012 году, 97803,3 тыс. рублей, выделенных в 2011 году, 54172,4 тыс. рублей, выделенных в 2010 году.

Так, Республика Татарстан не освоила выделенные в 2010 году федеральные средства на поддержку экспорта и развитие моногородов в объеме 51945,0 тыс. рублей и вернула их в федеральный бюджет в 2014 году. Ставропольский край не освоил выделенные в 2011 году федеральные средства на инновационные гранты в объеме 21228,8 млн. рублей и вернул их в федеральный бюджет в 2014 году.

Анализ причин низкого уровня использования средств федерального бюджета, предоставленных на капитальное строительство бизнес-инку-баторов и промышленных парков, показал, что одним из факторов является позднее заключение Минэкономразвития России соглашений о предоставлении субсидий (8 из 27 соглашений на общую сумму 401,16 млн. рублей были заключены в декабре 2012 года), что повлекло также позднее перечисление средств субсидии в бюджеты субъектов Российской Федерации. В результате 16 из 27 субъектов Российской Федерации по заключенным в 2012 году соглашениям на сумму 1060,1 млн. рублей освоение средств федерального бюджета не осуществляли.

В сельском хозяйстве основными целями мероприятий по поддержке малых форм хозяйствования являются рост производства и объема реализации сельхозпродукции, производимой КФХ и личными подсобными хозяйствами (далее - ЛПХ), поддержание и дальнейшее развитие их сельскохозяйственной и несельскохозяйственной деятельности, а также улучшение качества жизни в сельской местности.

Достижение указанных целей предполагает реализацию следующих задач:

- создание условий для увеличения количества субъектов малых форм хозяйствования в сельской местности;

- повышение эффективности использования земельных участков из земель сельхозназначения;

- повышение уровня доходов сельского населения.

По данным Росстата, по состоянию на 1 января 2011 года насчитывалось 304536 КФХ, на 1 января 2012 года - 308135 КФХ, на 1 января 2013 года - 268336 КФХ, на 1 января 2014 года - 223182 КФХ. Таким образом, количество КФХ с 2011 по 2013 год сократилось на 26,7 процента.

По данным Росстата, в 2013 году на малые формы хозяйствования приходилось более 50 % от общего объема сельхозпродукции, производимой всеми категориями хозяйств.

По данным Росстата, с 2006 года в КФХ наблюдается рост поголовья сельскохозяйственных животных (крупного рогатого скота (далее - КРС), в том числе коров, овец и коз), за исключением свиней, что связано со вспышками эпизоотий африканской чумы свиней в ряде субъектов Российской Федерации. По сравнению с 2006 годом поголовье в КФХ к началу 2014 года увеличилось: КРС - на 85 % (925,8 тыс. голов), коров - в 2,1 раза (541,1 тыс. голов), овец и коз - на 58 % (3036,6 тыс. голов).

Анализ эффективности и результативности использования субсидий из федерального бюджета субъектами Российской Федерации показал, что объем субсидий, предусмотренный к выделению из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расход-ных обязательств субъектов Российской Федерации, на мероприятие «По-вышение финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе» в 2012 году составлял 9300,8 млн. рублей, на мероприятие «Поддержка малых форм хозяйствования» в 2013 году - 8550,7 млн. рублей.

Если в 2012 году господдержка начинающим фермерам на общую сумму 2000,0 млн. рублей была оказана 68 субъектам Российской Федерации, то в 2013 году на сумму 2000,0 млн. рублей - 76 субъектам Российской Федерации; на развитие семейных животноводческих ферм на базе КФХ в 2012 году были выделены 1500,0 млн. рублей для 63 регионов, в 2013 году - 1500,0 млн. рублей для 70 регионов; на поддержку кредитования малых форм хозяйствования в 2012 году были выделены 5756,3 млн. рублей для 78 регионов, в 2013 году - 5000,0 млн. рублей для 76 регионов; на оформление земельных участков в собственность КФХ в 2012 году выделены 44,5 млн. рублей для 30 регионов, в 2013 году - 50,7 млн. рублей для 55 регионов.

По сводным данным субъектов Российской Федерации, от общего количества начинающих фермеров 80 % занимаются животноводством, 20 % - растениеводством.

При реализации ведомственных целевых программ целевые показатели в 2012 году были выполнены. При ежегодном плане 1700 хозяйств господдержку получили 3013 начинающих фермеров (177,2 % к установленному количеству).

В 2013 году субъектами Российской Федерации - участниками реализации мероприятий по поддержке начинающих фермеров также были выполнены целевые показатели по количеству хозяйств начинающих фермеров, получивших грантовую поддержку, в соответствии с заключенными с Минсельхозом России соглашениями. Фактически господдержку получили 2853 начинающих фермера (167,8 % к установленному количеству).

В 2012-2013 годах целевые показатели по созданию новых КФХ в Российской Федерации были выполнены.

Анализ ресурсного обеспечения на мероприятие по господдержке начинающих фермеров показал, что по соглашениям, заключенным Минсельхозом России с субъектами Российской Федерации, в 2012 году предусматривалось направить 3354,2 млн. рублей, в том числе: из федерального бюджета - 2000,0 млн. рублей (59,6 % в общем объеме расходов), из бюджетов субъектов Российской Федерации - 904,4 млн. рублей (27 %), из внебюджетных источников - 449,8 млн. рублей (13,4 процента).

В 2013 году по соглашениям между Минсельхозом России и субъектами Российской Федерации предусматривалось направить 3282,5 млн. рублей, в том числе: из федерального бюджета - 2000,0 млн. рублей (60,9 % в общем объеме расходов), из бюджетов субъектов Российской Федерации - 1032,0 млн. рублей (31,5 %), из внебюджетных источников - 250,5 млн. рублей (7,6 процента).

Фактически на указанные цели в 2012 году были направлены 3418,3 млн. рублей (101,9 % к предусмотренному объему), в 2013 году - 3250,8 млн. рублей (99 процентов).

Если обязательства по выделению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации были выполнены в полном объеме, то обязательства самих субъектов Российской Федерации - на 99,4 % в 2012 году (недофинансирование на 5,6 млн. рублей), на 98,7 % в 2013 году (недофинансирование на 13,3 млн. рублей). Собственные средства хозяйствами начинающих фермеров были привлечены в 2013 году на 91,9 % (недофинансирование на 20,4 млн. рублей).

Хозяйствами начинающих фермеров, получившими грантовую поддержку в 2012 году (срок использования средств гранта - 12 месяцев с даты зачисления финансовых средств на счет начинающего фермера), в 2013 году были приобретены 61,4 тыс. голов птицы; 15,7 тыс. голов овец и коз; 14,6 тыс. голов КРС (из них 3,6 тыс. голов коров).

При ежегодном индикаторе государственных программ по оказанию поддержки 150 КФХ, развивающих семейные животноводческие фермы, фактически грантовая поддержка была оказана в 2012 году 788 хозяйствам, в 2013 году - 768 хозяйствам, что в 5 раз больше планового показателя.

В 2012 году на указанных фермах были созданы 367 тыс. скотомест, в том числе: 59,9 тыс. скотомест для КРС, 19,9 тыс. скотомест для овец, 14,0 тыс. скотомест для свиней, 269,0 тыс. мест для птицы.

В целях создания и укрепления производственной базы своих хозяйств грантополучателями приобретено 4,2 тыс. единиц сельскохозяйственной техники и оборудования, 1572 тонны семян сельхозкультур, 892 тыс. единиц посадочного материала, 507,2 тыс. пчелосемей, 457,5 тыс. мальков рыб; приобретено и отремонтировано 401 производственное здание и помещение; построено 5,5 километра дорог и подъездов к фермерским хозяйствам.

В 2012-2013 годах целевые показатели по созданию животноводческих ферм в Российской Федерации выполнены.

Анализ ресурсного обеспечения мероприятия по развитию семейных животноводческих ферм показал, что по соглашениям, заключенным Минсельхозом России с субъектами Российской Федерации, в 2012 году предусматривалось направить 4597,4 млн. рублей, в том числе: из федерального бюджета - 1500,0 млн. рублей (32,6 % в общем объеме расходов), из бюджетов субъектов Российской Федерации - 1304,4 млн. рублей (28,4 %), из внебюджетных источников - 1793,0 млн. рублей (39 процентов).

В 2013 году по соглашениям между Минсельхозом России и субъектами Российской Федерации предусматривалось направить 5171,5 млн. рублей, в том числе: из федерального бюджета - 1500,0 млн. рублей (29 % в общем объеме расходов), из бюджетов субъектов Российской Федерации - 1509,6 млн. рублей (29,2 %), из внебюджетных источников - 2161,9 млн. рублей (41,8 процента).

Фактически на указанные цели в 2012 году были направлены 3771,9 млн. рублей (82 % от предусмотренного объема), в 2013 году - 4307,9 млн. рублей (83,3 процента).

Если обязательства по выделению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации были выполнены в полном объеме, то обязательства субъектов Российской Федерации - на 90,2 % в 2012 году (недофинансирование на 127,5 млн. рублей). Собственные средства на создание животноводческих ферм были привлечены в 2012 году на 61,1 % (недофинансирование на 696,4 млн. рублей), в 2013 году - на 59,7 % (недофинансирование на 871,6 млн. рублей).

Реализация ведомственных целевых программ в сельской местности позволила повысить заинтересованность сельского населения в проявлении предпринимательской инициативы, стимулировать рост потребительского спроса на ресурсы для развития сельского хозяйства, в том числе на сельскохозяйственную технику и животных, а также дополнительно создать в 2012 году свыше 11 тыс. постоянных рабочих мест, в 2013 году - 6 тыс. рабочих мест.

Проверка показала, что в целях реализации долгосрочной целевой программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и социальное развитие села Амурской области на 2012-2013 годы», утвержденной постановлением правительства Амурской области от 23 сентября 2011 года № 610, приказами минсельхоза Амурской области от 3 апреля 2012 года № 89 и № 90 были утверждены ведомственные целевые программы «Поддержка начинающих фермеров в Амурской области на период 2012-2013 годов» и «Развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств в Амурской области на период 2012-2013 годов».

Целевыми индикаторами и результатами реализации ведомственной целевой программы «Поддержка начинающих фермеров в Амурской области на период 2012-2013 годов» являлись: количество КФХ, осуществивших проекты развития своих КФХ с помощью господдержки (2012 год - 9 КФХ, 2013 год - 10 КФХ), и количество созданных постоянных рабочих мест (2012 год - 27 мест, 2013 год - 30 мест).

Целевыми индикаторами ведомственной целевой программы «Развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств в Амурской области на период 2012-2013 годов» являлись: производство молока КФХ (2012 год - 104,3 %, 2013 год - 112,9 % к уровню 2010 года), производство скота и птицы на убой в живом весе в КФХ (2012 год - 112,5 %, 2013 год - 115,5 % к уровню 2010 года), создание 11 новых семейных животноводческих ферм на базе КФХ (2012 год - 6 ферм, 2013 год - 5 ферм).

Согласно отчету о расходах бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета, на 1 января 2014 года в Амурской области были созданы 159 КФХ, в том числе начинающими фермерами - 6 КФХ; объем господдержки, полученной начинающими фермерами, - 19,3 млн. рублей (грант на создание и развитие КФХ - 16,2 млн. рублей, единовременная помощь на бытовое обустройство - 3,1 млн. рублей).

Приказами министерства сельского хозяйства, торговли и продовольствия Сахалинской области от 20 ноября 2012 года № 36-пр и № 37-пр были утверждены аналитические ведомственные целевые программы (далее - АВЦП) «Развитие в Сахалинской области семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств на 2013-2014 годы» и «Поддержка начинающих фермеров в Сахалинской области на 2013-2014 годы».

Целевым индикатором и результатом реализации АВЦП «Развитие в Сахалинской области семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств на 2013-2014 годы» явилось создание 4 семейных животноводческих ферм на базе КФХ, что позволит в 2013-2014 годах увеличить объем производства молока и мяса на 168 и 9 тонн, соответственно, увеличить поголовье КРС на 80 голов и создать дополнительно 12 рабочих мест.

Целевыми индикаторами и результатами реализации АВЦП «Поддержка начинающих фермеров в Сахалинской области на 2013-2014 годы» являлись: количество КФХ, осуществивших проекты развития своих КФХ с помощью господдержки (2013 и 2014 годы - по 4 КФХ), и количество созданных постоянных рабочих мест (2013 и 2014 годы - по 12 мест).

Согласно отчету о расходах бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета, на 1 января 2014 года в Сахалинской области были созданы 17 КФХ, в том числе начинающими фермерами - 2 КФХ; объем господдержки, полученной начинающими фермерами, - 3,0 млн. рублей (грант на создание и развитие КФХ - 2,8 млн. рублей, единовременная помощь на бытовое обустройство - 0,2 млн. рублей).

Постановлением правительства Еврейской автономной области от 5 октября 2011 года № 478-пп утверждена областная целевая программа «Развитие семейных животноводческих ферм на базе крестьянских (фермерских) хозяйств в Еврейской автономной области на 2012-2020 годы». Целевыми индикаторами и результатами ее реализации являются: увеличение к 2020 году поголовья КРС в КФХ до 5,3 тыс. голов, а также увеличение объема производства молока и мяса на 8,8 и 2,4 тыс. тонн, соответственно.

Постановлением правительства Еврейской автономной области от 19 апреля 2012 года № 183-пп утверждена областная целевая программа «Поддержка начинающих фермеров Еврейской автономной области» на 2012-2014 годы, в соответствии с которой предусмотрено осуществить проекты создания и развития 12 фермерами собственных КФХ; 12 КФХ получат единовременную помощь на бытовое обустройство и т.д.

Согласно отчету о расходах бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета, на 1 января 2014 года в Еврейской автономной области были созданы 18 КФХ, в том числе начинающими фермерами - 3 КФХ; объем господдержки, полученной начинающими фермерами, составил 3,2 млн. рублей (грант на создание и развитие КФХ - 3,0 млн. рублей, единовременная помощь на бытовое обустройство - 0,2 млн. рублей).

Дать оценку выполнения Амурской и Сахалинской областями, а также Еврейской автономной областью целевых индикаторов по производству скота и птицы на убой в живом весе в КФХ, а также наличия и увеличения поголовья КРС в КФХ, заложенных в ведомственных целевых программах указанных регионов, не представляется возможным, так как Минсельхоз России не установил отчетность по выполнению таких индикаторов.

Целевым показателем по направлению «Повышение финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе» Госпрограммы на 2008-2012 годы определен объем субсидируемых кредитов, привлеченных малыми формами хозяйствования на селе.

Так, установленный на 2012 год целевой показатель «Объем субсидируемых кредитов, привлеченных крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, личными подсобными хозяйствами, сельскохозяйственными потребительскими кооперативами и гражданами, проживающими в сельской местности» составлял 35000,0 млн. рублей, объем ресурсного обеспечения по субсидированию процентов по кредитам - 7700,0 млн. рублей, а утвержденный Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» объем расходов федерального бюджета - 6300,0 млн. рублей.

Фактические расходы Минсельхоза России на поддержку кредитования малых форм хозяйствования в 2012 году составили 5756,3 млн. рублей, или 91,4 % от объема, установленного Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ.

По соглашениям с Минсельхозом России на реализацию данного мероприятия уровень софинасирования из региональных бюджетов установлен в размере 5 % от расходов консолидированного бюджета, осуществленных на эти цели.

Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий свидетельствуют о том, что система поддержки МСП в агропромышленном комплексе требует дальнейшего развития.

Объем кредитов, привлеченных малыми формами хозяйствования в сельском хозяйстве, в 2012 году (с учетом переходящих кредитов и займов прошлых лет) составил 100,6 млрд. рублей. В общем объеме кредитов и займов, направленных на развитие сельхозпроизводства, кредиты и займы малых форм хозяйствования составили 11,9 процента.

Объем субсидируемых кредитов, привлеченных КФХ, ЛПХ, СХК и гражданами, проживающими в сельской местности, в 2012 году составил 76,3 млрд. рублей, или 12 % от всего объема субсидируемых кредитов и займов.

Следует отметить, что малыми формами хозяйствования производится более половины всей отечественной сельхозпродукции, в том числе 23 % зерновых и зернобобовых культур, 87 % картофеля, 83 % овощей, 36,5 % скота и птицы на убой, 53,8 % молока.

Согласно информации Минсельхоза России неосвоение в полном объеме средств федерального бюджета, полученных субъектами Российской Федерации в 2012 и 2013 годах, по мероприятию «Оформление в собственность земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств» связано с отсутствием у них потребности в указанном виде господдержки. По данным Минсельхоза России, полностью отказались от данного вида господдержки 9 субъектов Российской Федерации (Республики Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Воронежская, Кемеровская, Магаданская, Псковская, Томская области, Ханты-Мансийский автономный округ).

В связи с неполным освоением Минсельхозом России средств федерального бюджета Минфин России внес соответствующие корректировки и уточненной бюджетной росписью расходов довел по главе 082, разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 05 «Сельское хозяйство и рыболовство», по ЦСР 2670518 и 2603100 «Возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения», ВР 521 «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности и муниципальной собственности» объемы бюджетных ассигнований на 2012 год - 44,5 млн. рублей, на 2013 год - 50,7 млн. рублей.

Данный факт свидетельствует о низком качестве планирования и управления Минсельхозом России финансовыми ресурсами при формировании бюджетных проектировок на соответствующий финансовый год на поддержку МСП, включая КФХ, по данному виду господдержки.

Следует отметить, что по данному мероприятию Госпрограммы на 2013-2020 годы не был выполнен ее целевой показатель. При плановом значении площади земельных участков, оформленных в собственность КФХ, в размере 240 тыс. гектаров, фактический показатель в 2013 году составил 159 тыс. гектаров, или 66,3 % от установленного показателя.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 14 марта 2011 года № Пр-634 Минэкономразвития России совместно с Минздравсоцразвития России, Минсельхозом России, Минрегионом России, Минобрнауки России создана единая система мониторинга реализуемых мер поддержки МСП, позволяющая аккумулировать информацию о реализуемых мерах государственной поддержки в любом регионе страны.

Мониторинг осуществляется с периодичностью 2 раза в год: по состоянию на 1 января (со сроком предоставления отчетности до 1 мая в связи с тем, что срок представления годовой финансовой отчетности - 1 апреля) и на 1 июля (со сроком предоставления отчетности 1 сентября). Сбор информации по получателям поддержки в части продолжения ведения предпринимательской деятельности и о количестве работников осуществляется в течение 3 лет.

Минэкономразвития России проводит мониторинг на основании существующей автоматизированной системы управления государственной поддержкой МСП.

По данным Минэкономразвития России, численность занятых на предприятиях - получателях государственной поддержки в 2012 году увеличилась на 12,5 процента.

Из получивших поддержку субъектов МСП наибольшее количество получателей - индивидуальные предприниматели (59,5 %), юридические лица (34,6 %), КФХ (5 %). Менее 1 % получателей - сельскохозяйственные потребительские кооперативы (0,65 %) и потребительские кооперативы (0,3 процента).

Более 80 % субъектов МСП, получивших государственную поддержку в 2012 году, ведут свою деятельность в неторговом секторе, из них:

- в сфере производства - 25 процентов;

- в сфере сельского хозяйства, охоты и лесного хозяйства - 16,7 процента;

- в области строительства - 8,2 процента;

- в сфере предоставления коммунальных услуг - 7,8 процента;

- в области транспорта и связи - 7,8 процента;

- в сфере образования, здравоохранения и других областях - около 35 процентов.

В 2011 году средняя сумма финансовой поддержки, оказанная одному предпринимателю, составила 1068,5 тыс. рублей, в 2012 году - 1535,9 тыс. рублей (143,7 % к 2011 году).

4. Эффективность существующей системы управления мероприятиями
по государственной поддержке МСП в части предоставления
субсидий из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации

4.1. Место и роль субсидий из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации на государственную поддержку
МСП в системе мер государственной поддержки МСП

За 2005-2012 годы на федеральном уровне была сформирована многоканальная система финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, которая состоит из следующих элементов:

- федеральная финансовая программа поддержки МСП, реализуемая Минэкономразвития России;

- программа поддержки субъектов МСП в агропромышленном комплексе, реализуемая Минсельхозом России;

- программа финансовой поддержки МСП, реализуемая ОАО «МСП Банк» (дочернее общество государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»;

- программа содействия самозанятости безработных граждан, реализуемая Минтрудом России;

- комплекс мер, направленных на поддержку МСП в научно-технической сфере, реализуемый Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Необходимо отметить, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 13 октября 2008 года № 753 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития малого и среднего предпринимательства» полномочиями по разработке и реализации мер поддержки субъектов МСП, включая разработку и реализацию ведомственных целевых программ, в установленной сфере деятельности наделены 11 федеральных министерств и 13 федеральных служб и агентств.

Реализуемые меры финансовой поддержки направлены на удовлетворение потребностей в финансовых, имущественных, информационных и иных ресурсах субъектов предпринимательской деятельности, относящихся к различным категориям и находящихся на разных этапах развития (начинающие предприниматели, микропредприятия, малые предприятия, средние предприятия), а также на создание финансовых условий для перехода предприятий из одной категории в другую.

В соответствии с поручением Президента Российской Федерации от 14 марта 2011 года № Пр-634 Минэкономразвития России совместно с Минздравсоцразвития России, Минсельхозом России, Минрегионом России, Минобрнауки России поручено обеспечить координацию деятельности, направленной на поддержку малого предпринимательства, включая реализацию программы поддержки МСП, а также мероприятий по содействию самозанятости безработных граждан, по поддержке малых форм хозяйствования на селе и малых форм инновационного предпринимательства.

Кроме того, в соответствии с протоколом заседания Правительства Российской Федерации от 28 июня 2012 года № 21 Минэкономразвития России поручено совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при реализации региональных программ развития МСП принять меры в рамках утвержденных процедур по увеличению предоставления грантов, микрозаймов, оборудования в лизинг индивидуальным предпринимателям из числа граждан, открывших собственное дело в качестве участников региональных программ по снижению напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

Во исполнение указанного поручения и в целях повышения эффективности действий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления подготовлены рекомендации по реализации следующих программ и мероприятий по развитию МСП:

- государственная поддержка малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства (ответственный федеральный орган исполнительной власти - Минэкономразвития России);

- содействие самозанятости безработных граждан (ответственный федеральный орган исполнительной власти - Минтруд России);

- поддержка субъектов МСП в агропромышленном комплексе (ответственный федеральный орган исполнительной власти - Минсельхоз России);

- комплекс мер, направленных на поддержку МСП в научно-технической сфере (ответственный федеральный орган исполнительной власти - Минобрнауки России).

Рекомендации направлены руководителям высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения координации программ по развитию МСП, по содействию самозанятости безработных граждан, по поддержке малых форм хозяйствования на селе и поддержке малых форм инновационного предпринимательства, а также в целях повышения информированности граждан о мерах государственной поддержки предпринимательской инициативы на региональном и муниципальном уровнях. Рекомендации ежегодно обновляются и размещаются на федеральном портале малого и среднего предпринимательства Минэкономразвития России.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17 мая 2007 года № 82-ФЗ «О банке развития» Внешэкономбанк участвует в финансовой поддержке МСП посредством финансирования кредитных организаций и юридических лиц, осуществляющих поддержку МСП.

5 февраля 2009 года решением наблюдательного совета Внешэкономбанка утвержден Порядок осуществления государственной корпорацией «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» финансовой поддержки МСП, по которому реализация государственной финансовой поддержки МСП возложена на дочерний банк - ОАО «Российский Банк поддержки малого и среднего предпринимательства» (ОАО «МСП Банк»).

Через ОАО «МСП Банк» реализуются 2 программы поддержки, обеспечивающие субъектам МСП доступ к заемному финансированию, - программа кредитования субъектов МСП и программа гарантийной поддержки субъектов среднего предпринимательства, реализующих инвестиционные проекты.

Реализация программы ОАО «МСП Банк» через банки-партнеры позволяет с минимальными дополнительными операционными расходами удовлетворить спрос субъектов МСП на кредитные продукты во всех регионах страны.

Однако с целью создания понятной и доступной финансовой инфраструктуры для субъектов МСП представляется целесообразным организовать работу по принципу «одного окна» в каждом субъекте Российской Федерации. В подобном центре предприниматель мог бы приобрести необходимый кредитный продукт на наиболее выгодных для него условиях с учетом государственной поддержки. При этом важно сохранить единую процедуру предоставления займа в части срока кредита, процентной ставки и требований к заемщику.

С учетом того, что у ОАО «МСП Банк» отсутствует собственная филиальная сеть, и банк осуществляет деятельность через сеть банков-партнеров, реализация данного предложения на базе ОАО «МСП Банк» выглядит достаточно затратоемкой.

В соответствии с приказами Минэкономразвития России от 23 апреля 2012 года № 223 и от 24 апреля 2013 года № 220 мероприятие «Создание и развитие системы микрофинансирования» в рамках программы Минэкономразвития России предполагает предоставление займов субъектам МСП в пределах 1 млн. рублей и сроком не более 1 года. На 1 января 2014 года в рамках государственной поддержки субъектов МСП действуют 169 микрофинансовых организаций с общей капитализацией около 18,0 млрд. рублей. Такие организации предоставляют займы по процентной ставке 10-12 процентов.

Значительный потенциал кроется в расширении линейки кредитных продуктов региональных микрофинансовых организаций и в снижении требований к потенциальным заемщикам и кредитному портфелю.

В части предоставления государственных гарантий субъектам среднего предпринимательства Внешэкономбанк реализует соответствующую программу через ОАО «МСП Банк».

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2013 года № 1119-р и приказом Минфина России от 29 июля 2013 года № 194 в 2013 году предоставленная государственная гарантия Российской Федерации на сумму до 20,0 млрд. рублей сроком на 20 лет (с правом регрессного требования гаранта к принципалу) выдана Внешэкономбанку. В свою очередь, Внешэкономбанк выдал банковскую гарантию ОАО «МСП Банк» на сумму до 40,0 млрд. рублей в обеспечение исполнения обязательств ОАО «МСП Банк» по банковским гарантиям, предоставляемым в обеспечение исполнения обязательств российских организаций, являющихся субъектами среднего предпринимательства, по кредитам, привлекаемым на осуществление (реализацию) инвестиционных проектов.

Субъектам среднего предпринимательства по программе Внешэкономбанка по состоянию на 1 января 2014 года предоставлены только 9 банковских гарантий на общую сумму 1,1 млрд. рублей, что составляет 2,7 % от возможного объема гарантий (40 млрд. рублей). Стратегия ОАО «МСП Банк» на 2013-2015 годы предполагает выдачу 60 гарантий на общую сумму 8,5 млрд. рублей (21,3 % от возможного объема гарантий) к концу 2014 года. Следует отметить неудовлетворительные фактические и плановые показатели по данному направлению деятельности.

Вместе с тем по программе поддержки субъектов МСП Минэкономразвития России по состоянию на 1 января 2014 года общая капитализация гарантийных организаций в 79 субъектах Российской Федерации составляет около 40 млрд. рублей (+ 9 % к показателю прошлого года). Капитализацию свыше 1 млрд. рублей имеют 6 фондов (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Самарская, Новосибирская и Ростовская области, Ханты-Мансийский автономный округ). Остаток кредитной задолженности по кредитам, выданным под поручительства гарантийных организаций, на 1 января 2014 года составляет 113,9 млрд. рублей. С начала деятельности гарантийными организациями выдано более 39 тысяч гарантийных обязательств на общую сумму 116,9 млрд. рублей.

В соответствии с пунктом 3 Плана мероприятий, направленных на повышение темпов роста российской экономики, утвержденного Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 30 июля 2013 года № 4571п-П13и, и пунктом 6 протокола заседания Правительственной комиссии по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства от 23 августа 2013 года № 3 создается федеральный гарантийный фонд в виде открытого акционерного общества «Небанковская депозитно-кредитная организация «Агентство кредитных гарантий» (далее - Агентство).

Агентство призвано обеспечить единую методологию и стандарты деятельности региональных гарантийных фондов, а также расширить их лимиты кредитования путем выдачи контргарантий. Кроме того, предполагается предоставление прямых гарантий субъектам среднего предпринимательства.

При учреждении размер уставного капитала определен в сумме 50000000,0 тыс. рублей, который должен быть оплачен в месячный срок после регистрации Агентства. Уставный капитал формируется за счет выпуска обыкновенных именных акций.

Соответствующие поправки в Федеральный закон от 2 декабря 2013 года № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015-2016 годов», предусматривающие право Правительства Российской Федерации осуществить взнос в уставный капитал Агентства, внесены Федеральным законом от 2 апреля 2014 года № 66-ФЗ.

Проведенный анализ показывает, что в настоящее время программы, реализуемые по линии Внешэкономбанка, дублируются мероприятиями в рамках федеральной программы Минэкономразвития России в части предоставления банковских гарантий и микрокредитования субъектов МСП. С учетом комплексности задачи и важности осуществления скоординированных действий на данном направлении представляется необходимым создание единого центра принятия решений, ответственного за реализацию политики в области развития финансовой поддержки субъектов МСП. Дублирование функций Минэкономразвития России и Внешэкономбанка негативно сказывается на эффективности реализуемых мер и, соответственно, на эффективности расходования федеральных бюджетных средств.

4.2. Качество и сбалансированность показателей (индикаторов)
целевых эффектов реализации мероприятий по развитию МСП
в рамках субсидий из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации

Соглашениями о предоставлении субсидий, заключенными между Минэкономразвития России и высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями пункта 23 Правил предоставления субсидий, установлены значения 5 показателей результативности предоставления субсидий, в том числе:

- доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) субъектов МСП в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций (%);

- доля продукции, произведенной субъектами МСП, в общем объеме валового регионального продукта (%);

- количество вновь зарегистрированных субъектов МСП в субъекте Российской Федерации (единиц);

- количество субъектов МСП, которым оказана поддержка (единиц);

- количество вновь зарегистрированных субъектов МСП на 1 тысячу существующих субъектов малого и среднего предпринимательства (единиц).

4 из 5 установленных показателей результативности предоставления субсидий являются статистическими и характеризуют положение малого и среднего предпринимательства в целом в экономике субъекта Российской Федерации, и только 1 показатель - «Количество субъектов малого и среднего предпринимательства, которым оказана поддержка» позволяет оценить эффективность реализации мероприятий программ поддержки малого и среднего предпринимательства.

Плановые региональные показатели утверждаются субъектом Российской Федерации самостоятельно и не взаимоувязаны с федеральными целевыми индикаторами.

Отсутствуют критерии эффективности в части расчета соотношения освоенных бюджетных средств и достигнутых показателей.

Кроме того, рассматриваемые показатели целевых эффектов не отнесены к конкретным мероприятиям поддержки. Таким образом, с их помощью сложно оценить результативность реализуемых мероприятий. Так, в Республике Калмыкия все показатели результативности, установленные соглашением, исполнены, несмотря на то, что освоение средств федерального бюджета, выделенных на поддержку малого предпринимательства в 2012 году, составило 0 процентов.

В подпрограмме «Развитие малого и среднего предпринимательства» отмечается проблема использования субъектами МСП устаревшего оборудования. Однако не представлено никаких показателей, по которым можно было бы судить о результатах реализации мероприятий на данном направлении.

Итоги деятельности по обеспечению доступа субъектов МСП к финансовым ресурсам также невозможно оценить исходя из существующих индикаторов результативности.

Одним из показателей является «Количество созданных объектов инфраструктуры поддержки: бизнес-инкубаторы, промышленные парки, технопарки и центры компетенций». При этом четко не определено, какие из объектов инфраструктуры поддержки необходимо считать центрами компетенции при расчете данного целевого показателя. Как следствие, существует риск неправильной оценки его достижения.

При имеющемся подходе не учитывается вклад конкретного мероприятия в достижение показателя. Реализация массовых видов поддержки, таких как обучение предпринимателей и повышение их квалификации, может позитивно сказаться на выполнении плановых показателей. При этом отвлекается внимание от реализации проблемных мероприятий. В данной ситуации важно придерживаться комплексного подхода в поддержке МСП и отслеживать ход реализации и результативность каждого вида мероприятий.

Необходимо отметить, что в ходе проверки Счетной палатой Российской Федерации исполнения федерального бюджета за 2012 год в Минэкономразвития России также было выявлено, что показатели результативности предоставления субсидий на поддержку субъектов МСП, установленные соответствующими соглашениями, не отражают влияния субсидий из средств федерального бюджета на развитие предпринимательства в субъекте Российской Федерации.

4.3. Анализ состояния внутреннего финансового контроля
за целевым и эффективным использованием субсидий
из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации

В соответствии с Правилами предоставления субсидий контроль за целевым использованием субсидий осуществляется Минэкономразвития России и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора.

В целях планомерной реализации мероприятий и обеспечения целевого и эффективного расходования бюджетных средств Минэкономразвития России утверждены приказы от 18 апреля 2011 года № 176 «Об утверждении перечня, форм и сроков представления документов, необходимых для получения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, и документов, подтверждающих осуществление расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются субсидии» (далее - приказ Минэкономразвития России от 18 апреля 2011 года № 176) и от 19 июня 2012 года № 340 «Об утверждении формы и сроков представления отчета о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии».

Так, в соответствии с вышеуказанными приказами субъект Российской Федерации представляет в Минэкономразвития России для подтверждения осуществления расходов бюджетов, источником финансового обеспечения которых являются субсидии:

- отчет, подтверждающий осуществление расходов по реализации мероприятий государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации;

- справку-расчет на использование субсидии из федерального бюджета на реализацию мероприятий государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

- отчет о фактических расходах по бюджетным средствам;

- отчет об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета;

- отчет о достижении значений показателей результативности предоставления субсидии.

Также в соответствии с соглашением между Минэкономразвития России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан:

- обеспечить соблюдение требований, установленных приказом Минэкономразвития России от 18 апреля 2011 года № 176;

- обеспечить осуществление финансирования мероприятий региональной программы развития малого и среднего предпринимательства и (или) муниципальной программы развития малого и среднего предпринимательства субъекта Российской Федерации за счет ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации в размере, соответствующем установленному уровню софинансирования расходных обязательств;

- обеспечить соблюдение уровня софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации за счет субсидии из федерального бюджета;

- осуществлять контроль за реализацией региональной программы развития малого и среднего предпринимательства и (или) муниципальной программы развития малого и среднего предпринимательства, а также за обеспечением целевого и эффективного использования субсидии из федерального бюджета;

- обеспечить представление в Минэкономразвития России документов, необходимых для получения субсидии, и документов, подтверждающих осуществление расходов бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета;

- осуществлять кассовый расход за счет субсидии федерального бюджета на основании подписанной Минэкономразвития России справки-расчета на использование субсидии из федерального бюджета.

В связи с вышеизложенным Минэкономразвития России ежеквартально на основании представленных субъектами Российской Федерации документов осуществляет контроль за исполнением условий соглашений, включая соблюдение уровней софинансирования и проверку следующих документов:

- отчетов о фактических расходах средств регионального и федерального бюджетов и соблюдении субъектом Российской Федерации условий предоставления субсидий, установленных приказом Минэкономразвития России об организации проведения конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, бюджетам которых предоставляются субсидии для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации;

- копий платежных поручений, подтверждающих осуществление расходов по мероприятиям государственной поддержки субъектов МСП;

- справок-расчетов на использование субсидии из федерального бюджета на реализацию мероприятий государственной поддержки субъектов МСП;

- отчетов о достижении показателей результативности предоставления субсидии;

- отчетов субъектов Российской Федерации о фактических расходах по бюджетным средствам;

- отчетов об исполнении бюджета главного распорядителя, распорядителя, получателя бюджетных средств, главного администратора, администратора источников финансирования дефицита бюджета, главного администратора, администратора доходов бюджета.

При этом необходимо отметить, что кассовый расход субъекта Российской Федерации за счет субсидии из федерального бюджета осуществляется только на основании подписанной Минэкономразвития России справки-расчета на использование субсидии из федерального бюджета.

В случае, если по результатам контроля установлены несанкционированные расходы субъектов Российской Федерации, Минэкономразвития России направляет высшему органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствующее письмо об устранении в срочном порядке выявленных нарушений, а также представлении соответствующих объяснений и отчетных документов.

По результатам осуществления Минэкономразвития России контроля за целевым использованием средств бюджетов на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства и соблюдением высшими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации условий соглашений о предоставлении субсидии из федерального бюджета фактов нецелевого использования средств бюджетов не выявлено.

Вместе с тем отмечаем, что на основании проведенного анализа, установлен ряд замечаний к реализации Минэкономразвития России внутреннего финансового контроля за целевым и эффективным использованием субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с соглашением Минэкономразвития России и правительством Брянской области от 15 октября 2012 года № 147-МБ-12 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, на реализацию мероприятия «Создание Брянского областного промышленного парка» (далее - Соглашение о предоставлении субсидии от 15 октября 2012 года № 147-МБ-12) в 2012 году предоставлена субсидия из федерального бюджета в размере 40256,78 тыс. рублей. Остаток неосвоенных средств на 1 января 2013 года составил 40256,78 тыс. рублей (100 % от выделенных средств).

Уполномоченным органом исполнительной власти по Брянской области являлся департамент экономического развития Брянской области, главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с распоряжением правительства Брянской области от 13 мая 2013 года № 39-рп определен департамент строительства и архитектуры Брянской области.

В соответствии с пунктом 2.2.9 Соглашения о предоставлении субсидии от 15 октября 2012 года № 147-МБ-12 высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает осуществление кассовых расходов субъекта Российской Федерации за счет субсидии на основании согласованной Минэкономразвития России справки-расчета на использование субсидии из федерального бюджета на реализацию мероприятий государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, предусмотренной приказом Минэкономразвития России от 18 апреля 2011 года № 176.

Минэкономразвития России не подтвердило Брянской области потребность в использовании вышеуказанного остатка неосвоенных средств в 2013 году.

В соответствии со статьей 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации неиспользованные в текущем финансовом году межбюджетные трансферты, полученные в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в доход бюджета, из которого они были предоставлены.

В нарушение пункта 2.2.9 Соглашения о предоставлении субсидии от 15 октября 2012 года № 147-МБ-12 и статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации осуществил кассовый расход без согласованной Минэкономразвития России справки-расчета и не перечислил в доход федерального бюджета средства в размере 40256,78 тыс. рублей, по которым отсутствовало решение Минэкономразвития России как главного администратора бюджетных средств, подтверждающего наличие потребности в указанном остатке.

Несмотря на имеющуюся задолженность Брянской области перед федеральным бюджетом, Минэкономразвития России по итогам конкурсного отбора в 2013 году перечислило в бюджет Брянской области новые субсидии в размере 528056,97 тыс. рублей, из них 144274,13 тыс. рублей на продолжение работ по созданию промышленного парка.

Необходимо отметить, что по состоянию на 1 января 2014 года в нарушение пункта 2.2.9 Соглашения о предоставлении субсидии от 15 октября 2012 года № 147-МБ-12 субсидии в размере 108738,93 тыс. рублей использованы Брянской областью также без согласования с Минэкономразвития России.

В 2006 году в бюджет Волгоградской области по договору от 25 сентября 2006 года № 64-ИНН-06, заключенному между Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и администрацией Волгоградской области, переданы средства федерального бюджета в объеме 70 млн. рублей по мероприятию «Создание и развитие инфраструктуры поддержки малых предприятий в научно-технической сфере». В целях реализации данного мероприятия в 2006 году Волгоградской областью учреждена некоммерческая организация «Фонд содействия развитию венчурных инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Волгоградской области» (далее - Фонд Волгоградской области).

В соответствии с требованиями приказа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 5 мая 2005 года № 93 «О мерах по реализации в 2005 году мероприятий по государственной поддержке малого предпринимательства» Фондом Волгоградской области проводился открытый конкурс по отбору управляющей компании для передачи ей в доверительное управление имущества (денежных средств) фонда с целью включения этого имущества в состав закрытого паевого инвестиционного фонда особо рисковых инвестиций «Региональный венчурный фонд инвестиций в малые предприятия в научно-технической сфере Волгоградской области» (далее - ЗПИФ).

Согласно протоколу заседания попечительского совета от 7 апреля 2008 года № 9 победителем открытого конкурса признано ЗАО «Управляющая компания «Ай-Мэн Кэпитал» (позднее переименованное в ЗАО «Управляющая компания «НИКОР кэпитал партнерз»).

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 20 июня 2011 года по делу № А12-3872/2011 открытый конкурс по отбору управляющей компании для передачи ей в доверительное управление имущества (денежных средств) фонда признан недействительным. В результате ЗПИФ был расформирован, и 18 июля 2012 года средства субсидии возвращены на счет Фонда Волгоградской области. 1 ноября 2012 года губернатор Волгоградской области С.А. Боженов обратился в Минэкономразвития России (письмо № 01-1м/23969) с просьбой принять положительное решение по вопросу проведения нового конкурса по отбору управляющей компании для передачи ей в доверительное управление имущества Фонда Волгоградской области.

Минэкономразвития России отказало в удовлетворении данной просьбы и потребовало обеспечить возврат федеральных денежных средств в размере 70000,0 тыс. рублей в максимально короткие сроки (письмо от 5 декабря 2012 года № 26780-ВС/Д05и).

В свою очередь, Волгоградская область письмом от 28 февраля 2013 года № 7-07-08/67 информировала Минэкономразвития России об отсутствии возможности вернуть указанные денежные средства до завершения ликвидационных процедур Фонда Волгоградской области.

Вопреки предложению Конкурсной комиссии по отбору субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий из федерального бюджета на поддержку МСП (протокол от 10 июня 2013 года № 2) заключить соглашение с Волгоградской областью о предоставлении новых субсидий в 2013 году только после возврата регионом в федеральный бюджет субсидий в сумме 70000 тыс. рублей, выделенных в 2006 году на реализацию мероприятия «Создание и развитие инфраструктуры поддержки малых предприятий в научно-технической сфере», соглашение было заключено 19 августа 2013 года (№ 030-МБ-13). Денежные средства в объеме 126000 тыс. рублей перечислены Минэкономразвития России в бюджет Волгоградской области 22 августа 2013 года.

По итогам ликвидационных процедур Фонда Волгоградской области денежные средства в размере 70000 тыс. рублей были возращены в доход федерального бюджета только 10 февраля 2014 года.

Изложенные факты свидетельствуют о неэффективном использовании Волгоградской областью субсидии в размере 70000 тыс. рублей в течение 8 лет, а также об отсутствии должного контроля за их использованием со стороны Минэкономразвития России.

В соответствии с соглашениями, заключенными между Минэкономразвития России и правительством Оренбургской области (№ 095-БИ-08, № 149-БИ-09, № 217-БИ-09) в 2008-2009 годах, Оренбургской области выделена субсидия из федерального бюджета на создание технопарка в размере 130,01 млн. рублей, из которых не были использованы и в 2011 году возвращены в федеральный бюджет 33,01 млн. рублей.

В ходе реализации проекта руководством Оренбургской области принято решение о перепрофилировании технопарка в промышленный парк. В этой связи Минэкономразвития России информировало губернатора Оренбургской области Ю.А. Берга письмом от 27 ноября 2011 года № 26030-ВС/Д05 о необходимости возврата субсидии в доход федерального бюджета в размере 97000 тыс. рублей.

В ходе конкурсного отбора в 2013 году Конкурсной комиссией (протокол от 10 июня 2013 года № 2) предложено Минэкономразвития России заключить соглашение с Оренбургской областью о предоставлении новых субсидий в 2013 году только после возврата регионом в федеральный бюджет субсидии в сумме 97000 тыс. рублей.

Несмотря на невозврат указанной субсидии, Минэкономразвития России 31 октября 2013 года заключило соглашение с Оренбургской областью о предоставлении в 2013 году новой субсидии (№ 180-МБ-13) и перечислило денежные средства в объеме 90890 тыс. рублей в региональный бюджет.

По состоянию на 20 марта 2014 года задолженность Оренбургской области перед федеральным бюджетом не погашена.

Принимая во внимание вышеизложенные факты, следует отметить, что Минэкономразвития России необходимо усилить контроль за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, за соблюдением высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий соответствующих соглашений.

В настоящее время Минэкономразвития России осуществляет подготовку предложений в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора о проведении проверки реализации мероприятий государственной поддержки малого и среднего предпринимательства по итогам 2013 года.

Выводы

1. В настоящее время создана достаточная нормативно-правовая база, регламентирующая процесс предоставления субсидий на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства. Вместе с тем Минэкономразвития России не уделяется достаточного внимания вопросам оптимизации проведения конкурсных процедур: заседания Конкурсных комиссий в рассматриваемый период начинались только в мае и заканчивались в сентябре (2012 год) и декабре (2013 год). В этой связи федеральные бюджетные средства перечисляются субъекту Российской Федерации только во II полугодии, что значительно повышает риск их несвоевременного освоения. С учетом трехлетнего бюджета необходимо оптимизировать процесс проведения конкурсных процедур и перечисление средств субъектам Российской Федерации.

2. В целях софинансирования реализации мероприятий государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектам Российской Федерации в качестве субсидий были предусмотрены федеральные бюджетные средства в 2012 и 2013 годах в размере 20800000,0 тыс. рублей и 19815041,8 тыс. рублей, соответственно. При этом методика расчета запрашиваемых из федерального бюджета средств в Минэкономразвития России отсутствует.

3. Всего в 2012 году не освоены субъектами Российской Федерации субсидии в размере 7899903,0 тыс. рублей, в 2013 году - 4794252,4 тыс. рублей.

При этом часть выделяемых из федерального бюджета средств не используется субъектами Российской Федерации в течение нескольких лет. На 1 января 2014 года субъекты Российской Федерации не освоили 3803993,8 тыс. рублей, выделенных в 2013 году, 837891,3 тыс. рублей, выделенных в 2012 году, 97803,3 тыс. рублей, выделенных в 2011 году, 54172,4 тыс. рублей, выделенных в 2010 году. Так, Республика Татарстан не освоила выделенные в 2010 году федеральные средства на поддержку экспорта и развитие моногородов в объеме 51945,0 тыс. рублей и вернула их в федеральный бюджет в 2014 году. Ставропольский край не освоил выделенные в 2011 году федеральные средства на инновационные гранты в объеме 21228,8 тыс. рублей и вернул их в федеральный бюджет в 2014 году.

Указанные факты свидетельствуют о низком качестве бюджетного планирования Минэкономразвития России и неэффективном использовании средств федерального бюджета субъектами Российской Федерации.

4. Минэкономразвития России подтверждена потребность в остатках на следующий год в 2012 году в объеме 5850427,6 тыс. рублей (74 % от неосвоенных средств), в 2013 году - 3469344,2 тыс. рублей (72,3 % от неосвоенных средств). Минэкономразвития России следует дополнительно регламентировать процесс подтверждения потребностей субъектов Российской Федерации в остатках бюджетных средств на следующий год.

5. Основным показателем, определяющим размер субсидии, на который может претендовать субъект Российской Федерации, является число зарегистрированных на его территории субъектов малого и среднего предпринимательства по состоянию на 1 октября отчетного финансового года. При этом Минэкономразвития России не учитываются потенциал региона и его текущее социально-экономическое положение.

6. Существующие практика и методика перераспределения невостребованных субсидий между субъектами Российской Федерации не позволяют оценить корректность осуществляемых расчетов. Данное обстоятельство создает возможности для появления избыточных полномочий у лиц, наделенных правом участия в Конкурсной комиссии при перераспределении субсидий.

7. Отсутствует корреляция динамики результативности мер поддержки и объемов финансирования. При равных объемах федерального финансирования в 2011-2012 годах в 2011 году поддержку получили более 252 тысяч юридических и физических лиц, в 2012 году - более 246 тысяч, в 2011 году сохранено 350 тыс. рабочих мест, в 2012 году - более 421 тысячи, в 2011 году создано свыше 172 тысяч рабочих мест, в 2012 году - более 134 тысяч.

Вместе с тем Минэкономразвития России не анализируется количество уникальных субъектов МСП, которым оказана государственная поддержка, поскольку в рамках осуществляемого мониторинга одно юридическое лицо может быть учтено столько раз, сколько оно воспользовалось мерами поддержки. В этой связи отсутствует возможность оценить реальный охват субъектов МСП мерами осуществляемой поддержки.

8. Согласно информации Минэкономразвития России в 2013 году уровень информированности предпринимателей о мерах поддержки МСП составил 43,5 %. Подобное значение показателя говорит о недостаточности принимаемых мер на данном направлении. Учитывая тот факт, что около 56,5 % субъектов МСП не осведомлены о существующих мерах господдержки, на данный момент можно констатировать, что потенциал реализуемых мероприятий используется не полностью.

9. Индикаторы результативности, устанавливаемые соглашениями, являются в целом формальными. 3 из 5 показателей являются общими статистическими данными по региону и не отражают влияния поддержки федерального бюджета на развитие предпринимательства в регионе, а также не позволяют оценить эффект от реализации конкретного мероприятия. Кроме того, плановые значения по данным индикаторам субъекты Российской Федерации рассчитывают самостоятельно и не согласовывают их с Минэкономразвития России. Данное обстоятельство создает риск неэффективного планирования и утверждения заведомо заниженных показателей.

10. Неэффективным является порядок оценки Минэкономразвития России результатов деятельности промышленных парков и технопарков. В представляемой субъектами Российской Федерации отчетности отдельные целевые показатели указываются выполненными, несмотря на то, что объекты еще не введены в эксплуатацию и не функционируют. Это свидетельствует, прежде всего, об отсутствии взаимосвязи между установленными показателями и деятельностью промышленных парков и технопарков.

11. Со значительным отставанием осуществляется ввод ряда объектов капитального строительства. Из 10 объектов, подлежащих вводу в 2012 году, введено в эксплуатацию 5 объектов, в 2013 году - 3 из 9. Не были освоены субъектами Российской Федерации 40 % средств (720146,2 тыс. рублей), выделенных в 2013 году на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации.

12. Отсутствие критериев оценки результативности поддержки в части расчета соотношения освоенных бюджетных средств и достигнутых показателей не позволяет Минэкономразвития России повысить эффективность реализуемых субъектами Российской Федерации мероприятий по поддержке МСП.

13. В ходе конкурсного отбора заявка субъекта Российской Федерации на софинансирование мероприятий по поддержке МСП оценивается по стобалльной шкале. Для признания заявки победителем в 2012 году было достаточно набрать 10 баллов, в 2013 году - 5 баллов. Рейтинг, составляемый на основе утвержденных критериев в ходе конкурсного отбора, не влияет на объем субсидии. Критерии оценки, разработанные Минэкономразвития России, не отражают реальных преимуществ или недостатков того или иного мероприятия. Отсутствие стимулирующего влияния высокого рейтинга не способствует эффективному распределению средств между отдельными мероприятиями по поддержке МСП.

Это свидетельствует о формальном подходе Минэкономразвития России к организации и проведению конкурсного отбора.

14. Несмотря на имеющуюся компетенцию, Минэкономразвития России не обладает возможностью оказывать влияние на выбор субъектом Российской Федерации мероприятий для софинансирования из федерального бюджета. У каждого региона своя специфика, однако Минэкономразвития России не произведена оценка необходимости полного набора инструментов поддержки в каждом из регионов. Программа предполагает унификацию мероприятий поддержки сектора МСП без учета реальных потребностей и возможностей субъектов Российской Федерации.

Не проводится анализ мероприятий на предмет их эффективности и приоритетности с целью исключения наименее эффективных из соответствующего перечня для софинансирования. За 2005-2013 годы не было исключено ни одного мероприятия.

15. Проведенный анализ показывает, что в настоящее время программы, реализуемые по линии Внешэкономбанка, дублируются мероприятиями в рамках федеральной программы Минэкономразвития России в части предоставления банковских гарантий и микрокредитования субъектов МСП. С учетом комплексности задачи и важности осуществления скоординированных действий на данном направлении представляется необходимым создание единого центра принятия решений, ответственного за реализацию политики в области развития финансовой поддержки субъектов МСП.

Аналогичная ситуация складывается и по другим направлениям государственной поддержки субъектов МСП, в частности, по линии Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Минпромторга России, Минобрнауки России, Минтруда России, в части создания особых экономических зон, развития инновационных территориальных кластеров и др. В результате дублирования мер, отсутствия координационных действий, четких целей поддержки и качественных контрольных целевых показателей не представляется возможным проследить эффект от конкретного мероприятия и, соответственно, отдачу от израсходованных средств федерального бюджета.

16. Минэкономразвития России не обеспечен достаточный уровень контроля за порядком использования субсидий. Субсидии предоставляются регионам, несмотря на имеющуюся задолженность по возврату неиспользованных субсидий в федеральный бюджет. Ряд регионов в течение нескольких лет не выполнял свои обязательства по возврату средств федерального бюджета. Так, несмотря на задолженность перед федеральным бюджетом с 2011 года в объеме 97000 тыс. рублей, Оренбургской области в 2013 году по итогам конкурсного отбора были выделены новые субсидии в объеме 90890 тыс. рублей.

17. Объем субсидий, предусмотренный к выделению из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, на мероприятие «Повышение финансовой устойчивости малых форм хозяйствования на селе», в 2012 году составил 9300,8 млн. рублей, на мероприятие «Поддержка малых форм хозяйствования» в 2013 году - 8550,7 млн. рублей. Однако, несмотря на эти меры господдержки, количество крестьянских (фермерских) хозяйств с 2011 по 2013 год сократилось на 26,7 % (с 304536 до 223182).

18. Фактические расходы на выполнение мероприятия по господдержке начинающих фермеров составили в 2012 году 3418,3 млн. рублей, или 101,9 % к объему, предусмотренному соглашениями между Минсельхозом России и субъектами Российской Федерации, в 2013 году - 3250,8 млн. рублей, или 99 процентов.

Если обязательства по выделению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации были выполнены в полном объеме, то обязательства самих субъектов Российской Федерации в 2012 году - на 99,4 % (недофинансирование на 5,6 млн. рублей), в 2013 году - на 98,7 % (недофинансирование на 13,3 млн. рублей). Собственные средства хозяйствами начинающих фермеров были привлечены в 2013 году на 91,9 % (недофинансирование на 20,4 млн. рублей).

19. Фактические расходы на выполнение мероприятия по развитию семейных животноводческих ферм составили в 2012 году 3771,9 млн. рублей, или 82 % от объема обязательств, предусмотренных соглашениями между Минсельхозом России и субъектами Российской Федерации, в 2013 году - 4307,9 млн. рублей, или 83,3 процента.

Обязательства по выделению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации были выполнены в полном объеме, обязательства субъектов Российской Федерации на выполнение указанного мероприятия в 2012 году - на 90,2 % (недофинансирование на 127,5 млн. рублей). Собственные средства на создание животноводческих ферм были привлечены в 2012 году на 61,1 % (недофинансирование - 696,4 млн. рублей), в 2013 году - на 59,7 % (недофинансирование - 871,6 млн. рублей).

20. Из-за отсутствия разработанной Минсельхозом России отчетности по выполнению установленных целевых показателей по производству скота и птицы на убой в живом весе в крестьянских (фермерских) хозяйствах, заложенных в ведомственных целевых показателях, оценить их выполнение в 2012-2013 годах не представляется возможным.

21. Фактические расходы на выполнение мероприятия по оформлению в собственность земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств в 2012 году составили 44,5 млн. рублей, или 37,1 % от объема, установленного Федеральным законом от 30 ноября 2011 года № 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов», в 2013 году - 50,7 млн. рублей, или 42,3 % от объема, установленного Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов».

22. Неудовлетворительное качество планирования и управления Минсельхозом России финансовыми ресурсами при формировании бюджетных проектировок на поддержку малого и среднего предпринимательства, включая КФХ, привело к корректировке и перераспределению на другие цели средств федерального бюджета по главе 082, разделу 04 «Национальная экономика», подразделу 05 «Сельское хозяйство и рыболовство», ЦСР 2670518 и 2603100 «Возмещение части затрат крестьянских (фермерских) хозяйств, включая индивидуальных предпринимателей, при оформлении в собственность используемых ими земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения», ВР 521 «Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности и муниципальной собственности» в объеме 144,8 млн. рублей, в том числе: в 2012 году - 75,5 млн. рублей, в 2013 году - 69,3 млн. рублей.

При этом при плановом значении площади земельных участков, оформленных в собственность КФХ, в размере 240 тыс. гектаров фактический показатель в 2013 году составил 159 тыс. гектаров, или 66,3 % от установленного в Госпрограмме на 2013-2020 годы целевого показателя «Оформление в собственность земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств».

Предложения

1. Направить информационное письмо Первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалову.

2. Направить информационное письмо Министру экономического развития Российской Федерации А.В. Улюкаеву.

3. Направить информационное письмо Министру сельского хозяйства Российской Федерации Н.В. Федорову.

4. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации С.А. АГАПЦОВ

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В. РОСЛЯК

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Б.-Ж. ЖАМБАЛНИМБУЕВ

ОТЧЕТ
о результатах контрольного мероприятия
«Проверка эффективности администрирования
страховых взносов Пенсионным фондом
Российской Федерации в 2010-2013 годах»

Основание для проведения контрольного мероприятия: пункт 3.9.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год.

Предмет контрольного мероприятия

Средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации по формированию государственных средств в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

Объекты контрольного мероприятия

Пенсионный фонд Российской Федерации (далее - ПФР, Фонд); государственное учреждение - Отделение ПФР по Кировской области (далее - ОПФР по Кировской области); государственное учреждение - Отделение ПФР по Пензенской области (далее - ОПФР по Пензенской области); Отделение ПФР (государственное учреждение) по Ярославской области (далее - ОПФР по Ярославской области).

Срок проведения контрольного мероприятия: с 3 февраля по 23 апреля 2014 года.

Цель контрольного мероприятия

Оценить эффективность работы Пенсионного фонда Российской Федерации по администрированию страховых взносов в ПФР и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Проверяемый период деятельности: с 1 января 2010 года по 31 декабря 2013 года.

Краткая характеристика проверяемой сферы формирования
и использования государственных средств и деятельности
объектов проверки

Фонд создан на основании постановления Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР» для осуществления государственного управления финансами пенсионного обеспечения и организации пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) утверждено постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2122-1 «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)».

ОПФР по Кировской области, Пензенской области и Ярославской области созданы для осуществления государственного управления финансами пенсионного обеспечения и организации пенсионного обеспечения в субъектах Российской Федерации - Кировской, Пензенской и Ярославской областях и действуют в соответствии с положениями, утвержденными постановлениями Правления ПФР от 6 декабря 2000 года № 156, от 26 марта 1991 года № 65 и от 26 марта 1991 года № 66, соответственно.

Фонд и отделения ПФР являются юридическими лицами, имеют в оперативном управлении федеральное имущество, самостоятельный баланс, текущие счета в банках, могут приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и нести обязанности истца и ответчика в суде.

Результаты контрольного мероприятия

1. Анализ законодательных и других нормативных правовых актов,
регулирующих деятельность ПФР в части реализации
Федерального закона от 24 июля 2014 года № 212-ФЗ
«О страховых
взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального
страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного
медицинского страхования», а также принципы взаимодействия ПФР
с ФНС России и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации в целях содействия обеспечению
сбора страховых взносов

С 1 января 2010 года отношения, связанные с исчислением и уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование, а также отношения, возникающие в процессе осуществления контроля исчисления и уплаты указанных страховых взносов регулируются Федеральным законом от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» (далее - Закон № 212-ФЗ).

В соответствии с Законом № 212-ФЗ главным администратором доходов бюджета в части страховых взносов на обязательное пенсионное и обязательное медицинское страхование является Пенсионный фонд Российской Федерации.

В 2001-2012 годах главным администратором страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, начисленных за расчетные периоды 2002-2009 годов, являлась Федеральная налоговая служба.

Особенности уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование устанавливаются Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 167-ФЗ), а на обязательное медицинское страхование - Федеральным законом от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее - Закон № 326-ФЗ).

В соответствии со статьей 6 Закона № 212-ФЗ в целях проведения контроля уплаты страховых взносов ПФР и его территориальные органы осуществляют учет плательщиков страховых взносов, основывающийся на данных регистрационного учета страхователей, проводимого органами ПФР в соответствии со статьей 11 Закона № 167-ФЗ.

Суммы страховых взносов, поступившие за застрахованное лицо в ПФР, учитываются на его индивидуальном лицевом счете по нормативам, предусмотренным Законом № 167-ФЗ и Федеральным законом от 1 апреля 1996 года № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования».

В целях реализации положений Закона № 212-ФЗ о пониженных тарифах страховых взносов для отдельных категорий страхователей постановлениями Правительства Российской Федерации определены категории страхователей и виды продукции, к которым применяются пониженные тарифы.

Статьей 58.3 Закона № 212-ФЗ с 1 января 2013 года установлены дополнительные тарифы страховых взносов для отдельных категорий страхователей.

В соответствии со статьями 15 и 16 Закона № 212-ФЗ страхователи в установленный срок (ежемесячно или ежегодно) уплачивают страховые взносы за расчетный период (месяц, год, соответственно) в ПФР и ФОМС на соответствующие лицевые счета Федерального казначейства.

Кроме того, эти страхователи представляют в установленные сроки в территориальный орган ПФР по месту своего учета расчеты по начисленным и уплаченным страховым взносам в ПФР и ФОМС. Формы расчетов утверждались приказами Минздравсоцразвития России и Минтруда России. Кроме того, приказами Минздравсоцразвития России и Минтруда России от 21 декабря 2011 года № 1596н и Минтруда России от 22 октября 2012 года № 329н утверждены: Административный регламент предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по бесплатному информированию плательщиков страховых взносов по различным вопросам, касающимся начисления и уплаты страховых взносов и Административный регламент предоставления Пенсионным фондом Российской Федерации государственной услуги по приему от плательщиков страховых взносов расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное пенсионное и обязательное медицинское страхование.

Статьей 18 Закона № 212-ФЗ предусмотрена возможность уплаты страховых взносов как через банки, так и через кассы местных администраций и организации федеральной почтовой связи.

Статьями 19-22 Закона № 212-ФЗ определен порядок взыскания со страхователей недоимок, пеней и штрафов по страховым взносам за счет их средств на счетах в банках и за счет иного имущества.

Статьей 24 Закона № 212-ФЗ установлены обязанности банков, как участников процесса уплаты страховых взносов, в том числе обязанность информировать в электронной форме органы ПФР об открытии, закрытии, изменении реквизитов счета страхователя в порядке, установленном Центральным банком Российской Федерации по согласованию с ПФР. Положение о порядке сообщения банком в электронном виде органу контроля уплаты страховых взносов об открытии или закрытии счета, об изменении реквизитов счета было утверждено Банком России 15 ноября 2010 года № 361-П. В целях контроля выполнения финансово-кредитными учреждениями возложенных на них обязанностей органы ПФР проводят проверки банков.

В соответствии со статьей 23 Закона № 212-ФЗ списание безнадежных долгов по страховым взносам производится в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 820.

Статьями 26, 27 Закона № 212-ФЗ урегулирован порядок зачета или возврата сумм излишне уплаченных или взысканных страховых взносов, пеней и штрафов.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 29 Закона № 212-ФЗ органы ПФР имеют право предоставлять страхователям отсрочку (рассрочку) погашения сумм задолженности по страховым взносам, пеням и штрафам. Однако до настоящего времени не принят соответствующий порядок, регулирующий предоставление отсрочек (рассрочек).

Органы ПФР проводят камеральные и выездные проверки плательщиков страховых взносов в порядке, предусмотренном Законом № 212-ФЗ, а также руководствуясь распоряжениями Правления ПФР от 16 апреля 2010 года № 101р, от 11 мая 2010 года № 127р и от 3 февраля 2011 года № 34р.

В 2014 году в целях повышения эффективности администрирования страховых взносов и оптимизации взаимодействия с плательщиками страховых взносов ПФР разработан и направлен в Минтруд России проект плана мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование администрирования страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование». В соответствии с проектом плана мероприятий предусматривается улучшить к 2018 году следующие показатели деятельности ПФР: представление отчетности плательщиками страховых взносов в электронном виде - 95,0 % (в 2013 году этот показатель составлял 87,5 %); уровень участия плательщиков страховых взносов в электронных сервисах ПФР и ФСС России довести до 75,0 % (в 2013 году - 10,0 %); эффективность проверок плательщиков страховых взносов (количество результативных проверок/общее число проверок) увеличить до 95,0 % (в 2013 году - 58,0 %); уменьшение количества страхователей, представивших отчетность с нарушением срока, до 0,6 % (в 2013 году - 1,2 процента).

В рамках исполнения полномочий по администрированию страховых взносов ПФР и отделениями заключены соглашения о взаимодействии с ФНС России, Банком России и государственными внебюджетными фондами.

Налоговые органы передают в территориальные органы ПФР следующие данные:

- списки страхователей, находящихся в процедуре банкротства;

- информацию по платежам, администратором которых является ФНС России;

- выписки из единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- копии расчетов по авансовым платежам (деклараций) по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование;

- сведения о налогоплательщиках, применяющих специальные налоговые режимы, предусмотренные разделом VIII.I Налогового кодекса Российской Федерации, об организациях и индивидуальных предпринимателях, имеющих с 1 января 2010 года право на применение пониженного тарифа, об организациях и индивидуальных предпринимателях, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны и производящих выплаты физическим лицам, работающим на данной территории;

- копии решений о списании 85 % задолженности по начисленным пеням и штрафам в части, подлежащей зачислению в ПФР, при выполнении условий о реструктуризации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2001 года № 699 «О порядке и условиях проведения реструктуризации имеющейся у организаций по состоянию на 1 января 2001 года задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, а также по пеням и штрафам, начисленным на указанную задолженность по данным учета налоговых органов на дату принятия решения о реструктуризации» (с изменениями и дополнениями), а также копии решений о сохранении права на реструктуризацию задолженности по страховым взносам в части ПФР и другие данные.

В свою очередь, территориальные органы ПФР направляют в налоговые органы сведения:

- о дате регистрации плательщиков и регистрационном номере в ПФР;

- об уплаченных страхователями суммах страховых взносов;

- о расчетах по начисленным и уплаченным страховым взносам на обязательное пенсионное страхование;

- копии решений о привлечении к ответственности за нарушение законодательства об обязательном пенсионном страховании;

- о взысканных отделениями суммах недоимки на основании информации, переданной налоговыми органами;

- документы, подтверждающие наличие задолженности у организации-должника перед Российской Федерацией по уплате обязательных платежей для включения в реестр требований кредиторов.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 820 «О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки по страховым взносам в государственные внебюджетные фонды и задолженности по начисленным пеням и штрафам» в рамках реализации списания безнадежных долгов по страховым взносам с 2011 года налоговые органы передают в отделения выписку из Единого государственного реестра юридических лиц, содержащую сведения о государственной регистрации в связи с ликвидацией юридического лица или выписку из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, содержащую сведения о государственной регистрации прекращения физическим лицом деятельности.

В соответствии с распоряжением Правления ПФР от 24 июня 2011 года № 228р в 2011-2012 годах территориальные органы ПФР направляли в налоговые органы решения о признании безнадежными к взысканию и списании недоимки по страховым взносам, образовавшейся за 2002-2009 годы, а также задолженности по пеням и штрафам.

В соответствии с письмом ПФР и ФНС России от 11 августа 2010 года № АД-30-24/8509@/ЯК-17-8/58 в 2010-2012 годах действовал совместный порядок осуществления возврата излишне уплаченных (взысканных) страховых взносов, пеней и штрафов, зачисленных в бюджет ПФР за 2002-2009 годы включительно, на коды бюджетной классификации, главным администратором которых является ФНС России.

В 2013 году в территориальных органах ПФР организована работа в рамках исполнения совместного письма ФНС России и ПФР от 22 февраля 2013 года № ММВ-20-2/23@/АД-30-26/2673 по проведению скоординированных проверок.

Вместе с тем на результативность деятельности ПФР по администрированию страховых взносов отрицательно влияет наличие в действующем законодательстве отдельных недостаточно урегулированных вопросов, которые требуют скорейшего разрешения.

Так, Уголовным кодексом Российской Федерации не предусмотрена ответственность страхователей за нарушение законодательства о страховых взносах, равнозначная установленным мерам ответственности за уклонение от уплаты налогов и за сокрытие денежных средств либо имущества, за счет которых должно производиться взыскание налогов и сборов.

В соответствии с действующими законодательными и нормативными правовыми актами организации, находящиеся в стадии банкротства и имеющие задолженность по страховым взносам, состоят в последней 4-ой очереди по погашению задолженности государственным внебюджетным фондам.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Закона № 212-ФЗ страхователи не могут быть привлечены к ответственности за совершение правонарушения, если со дня его совершения либо со следующего дня после дня окончания периода, в течение которого было совершено это правонарушение, и до дня вынесения решения о привлечении к ответственности истекло три года.

В проверяемом периоде отделения Фонда действовали на основании устаревших положений об отделениях, содержащих нормы, устанавливающие полномочия отделения и иные положения, не соответствующие нормам действующего законодательства и нуждающиеся в актуализации.

2. Анализ начисления, учета и контроля правильности исчисления,
полноты и своевременности осуществления платежей в бюджеты
ПФР, Федерального фонда обязательного медицинского страхования,
пеней и штрафов по ним

В соответствии со статьей 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации и федеральными законами о бюджете ПФР и бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФОМС), ПФР осуществляет начисление, учет и контроль правильности исчисления, полноты и своевременности осуществления платежей в бюджет по обязательному пенсионному и медицинскому страхованию.

В проверяемом периоде Правлением ПФР прогнозируемые объемы страховых взносов, зачисляемых в бюджет ПФР, недоимки, пеней и штрафов, а также минимального налога, зачисляемого в бюджеты государственных внебюджетных фондов, утверждались и доводились до территориальных органов ПФР следующими постановлениями Правления ПФР:

- в 2010 году постановлением Правления ПФР от 23 декабря 2009 года № 323п на общую сумму 2092900167,1 тыс. рублей;

- в 2011 году постановлением Правления ПФР от 20 декабря 2010 года № 399п на общую сумму 2745044860,5 тыс. рублей;

- в 2012 году постановлением Правления ПФР от 20 декабря 2011 года № 383п на общую сумму 2753816969,2 тыс. рублей;

- в 2013 году постановлением Правления ПФР от 21 декабря 2012 года № 362п на общую сумму 3328192713,1 тыс. рублей.

К концу проверяемого периода количество администрируемых ПФР доходов увеличилось. Так, до 2013 года по главе 392 администрирование страховых взносов и других доходов, зачисляемых в бюджет ПФР, осуществлялось по 8 кодам бюджетной классификации доходов, по главе 182 - соответственно, по четырем кодам (в 2012 году - 3 кода). В 2013 году в перечень администрируемых по главе 392 доходов по обязательному пенсионному страхованию включено дополнительно 6 позиций. Перечень указанных доходов, администрируемых по главе 182, в 2013 году представлен двумя позициями.

В 2013 году полномочия, выполняемые территориальными органами ФНС России по администрированию страховых взносов (за расчетные периоды с 2002 года по 2009 год включительно), переданы ПФР без документального подтверждения расчетов по составу плательщиков.

В соответствии с положениями Закона № 212-ФЗ учет плательщиков осуществлялся дифференцированно, то есть с учетом категорий и групп плательщиков, тарифов страховых взносов, видов экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 9 статьи 15 и частью 5 статьи 16 Закона № 212-ФЗ, а также со статьей Федерального закона от 27 ноября 2001 года № 155-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации» и пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 10 мая 2010 года № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности» плательщики страховых взносов предоставляют в ПФР отчетность по следующим формам расчетов:

- форма РСВ-1 ПФР - для плательщиков, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам;

- форма РСВ-2 ПФР - для плательщиков, не производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам;

- форма РВ-3 - для плательщиков страховых взносов на дополнительное пенсионное обеспечение.

В соответствии со статьей 6 Закона № 212-ФЗ в целях проведения контроля за уплатой страховых взносов ПФР и его территориальные органы осуществляют учет плательщиков страховых взносов, основывающийся на данных регистрационного учета страхователей, проводимого органами ПФР в соответствии со статьей 11 Закона № 167-ФЗ.

В 2013 году количество плательщиков страховых взносов, сформировавших отчетность по уплате страховых взносов и взносов на дополнительное социальное обеспечение, составило 8,6 млн. единиц, что на 4,6 % больше по сравнению с уровнем 2010 года. Увеличение численности страхователей произошло в основном за счет прироста числа плательщиков страховых взносов, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам (на 6,3 процента).

В 2010 году общий объем выплат физическим лицам, застрахованным в системе обязательного социального страхования, составил 13,2 трлн. рублей, в 2011 году - 14,7 трлн. рублей, в 2012 году - 16,5 трлн. рублей, в 2013 году - 18,2 трлн. рублей.

В проверяемом периоде, по данным РСВ-1, удельный вес величины базы для начисления страховых взносов в общей сумме выплат застрахованным лицам составил более 75,9 %, в том числе: в 2010 году - 76,3 % в 2011 году - 75,9 %, в 2012 году - 76,4 %, в 2013 году - 77,1 процента. В проверяемом периоде по плательщикам страховых взносов, производящим выплаты и иные вознаграждения физическим лицам (по форме РСВ-1), отмечается положительная динамика как объемов начисленных страховых взносов на ОПС, так и поступивших объемов страховых взносов.

В проверяемом периоде значение коэффициента сбора страховых взносов, рассчитываемого как объем поступлений к начисленным страховым взносам, по обязательному пенсионному страхованию находилось в диапазоне от 97,5 % до 98,9 %: в 2010 году - 98,3 %, в 2011 году - 97,5 %, в 2012 году - 98,7 %, в 2013 году - 98,9 процента.

Вместе с тем в 2010 году в группу территориальных органов ПФР с наихудшими показателями по сбору страховых взносов входили Костромская область (94,8 %), Республика Северная Осетия - Алания (95,2 %); в 2011 году - Ивановская область, Костромская область, Кировская область (менее 94,2 %); в 2012 году - Ивановская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ (менее 96,9 %) и в 2013 году - Ивановская область (95,2 %), Волгоградская область (95,3 %) и Чеченская Республика (95,8 процента).

Поступление страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в проверяемом периоде составило 11216,7 млрд. рублей (104,5 % к прогнозным показателям). В проверяемом периоде ежегодное поступление страховых взносов увеличилось в 1,8 раза и в 2013 году составило 3459,0 млрд. рублей. Рост обеспечивается в основном за счет увеличения фонда заработной платы и эффективности администрирования страховых взносов.

Основными итогами работы ПФР за 2010-2013 годы являются достижение установленных в бюджете ПФР параметров и сохранение стабильных темпов поступлений страховых взносов. Так, фактическое поступление страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в 2010 году составило 1916,0 млрд. рублей, что на 51,9 % больше фактических поступлений за 2009 год; в 2011 году - 2815,3 млрд. рублей (на 46,9 % больше уровня 2010 года); в 2012 году - 3026,4 млрд. рублей (на 7,5 % больше уровня 2011 года); в 2013 году - 3459,0 млрд. рублей (на 14,3 % больше уровня 2012 года).

Кроме того, был установлен тариф 10 % сверх предельной величины с 1 января 2012 года, и с 1 января 2013 года были введены дополнительные тарифы для отдельных категорий плательщиков страховых взносов согласно подпунктов 1 и 2-18 пункта 1 статьи 27 Закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ в соответствии со статьей 58.3 Закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ.

Прогнозные объемы поступлений страховых взносов в бюджеты ФОМС и территориальных ФОМС доводились письмами ПФР.

В проверяемом периоде обмен документами с плательщиками страховых взносов в соответствии с распоряжением Правления ПФР от 11 октября 2007 года № 190р «О внедрении защищенного документооборота в целях реализации законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании» осуществлялся по телекоммуникационным каналам связи.

При реализации Фондом функции администрирования страховых взносов задействованы ранее разработанные и эксплуатируемые программно-технические комплексы ПФР бесконтактного приема информации, программно-технологический комплекс (далее - ПТК) «Страхователи», ПТК системы персонифицированного учета.

В ходе проведения камеральной проверки отчетности плательщикам страховых взносов при необходимости направляются требования о представлении документов и необходимых пояснений или внесении соответствующих исправлений в отчетность.

В связи с тем, что с 1 января 2012 года отменена обязанность представления отчетности в ПФР индивидуальными предпринимателями, адвокатами и нотариусами, Фондом доработано программное обеспечение по формированию обязательств по уплате страховых взносов данными категориями плательщиков.

Осуществлены доработки ПТК «Администрирование страховых взносов» для проведения без участия специалистов камеральных проверок плательщиков, применяющих общеустановленный тариф страховых взносов, в случае представления ими расчетов, не требующих уточнений или пояснений.

Для эффективной организации проведения выездных проверок разработан программный комплекс «Выездной модуль», который минимизирует ручную работу при сборе информации о застрахованных лицах плательщика, автоматизирует процессы расчета доначисленных страховых взносов и формирования приложения к акту выездной проверки в части индивидуальных сведений о застрахованных лицах, а также автоматизирует процесс формирования результатов проверки.

С целью мониторинга работы территориальных управлений всех уровней внедрен программный комплекс «Эталон» в конфигурации «Ситуационный центр» (далее - Ситуационный центр), использование которого позволяет осуществлять мониторинг текущей ситуации в режиме «онлайн» и моделировать развитие ситуации в дальнейшем, принимать оперативные решения, проводить углубленный анализ причин отклонения процесса поступления доходов, взыскания задолженности по уплате страховых взносов.

В рамках мероприятий по улучшению взаимодействия между ПФР с плательщиками страховых взносов на ОПС и ОМС с мая 2013 года 26 отделений ПФР, а с ноября 2013 года все отделения ПФР участвуют в опытной эксплуатации электронного сервиса «Личный кабинет плательщика» (далее - ЛКП).

На 15 марта 2014 года количество плательщиков, подключенных к ЛКП, составило 586,9 тыс., зарегистрировано 1427,2 тыс. обращений плательщиков к ЛКП. За январь-март 2014 года количество подключенных плательщиков выросло более чем в 2 раза.

Кроме этого, с 2014 года плательщиками страховых взносов в органы ПФР представляется единая отчетность, содержащая сведения о начисленных и уплаченных страховых взносах на обязательное пенсионное страхование и сведения индивидуального (персонифицированного) учета.

3. Обоснованность применения пониженных тарифов
страховых взносов для определенных категорий плательщиков,
документы, подтверждающие их применение

Законом № 212-ФЗ определен перечень отдельных категорий плательщиков страховых взносов, для которых применяются пониженные тарифы страховых взносов, и размеры тарифов страховых взносов.

В 2010 году были установлены пониженные тарифы, в том числе для следующих групп плательщиков:

- организации и индивидуальные предприниматели, уплачивающие единый сельскохозяйственный налог (далее - ЕСХН), - отчисляли страховые взносы в ПФР по тарифу 10,3 процента;

- сельскохозяйственные товаропроизводители, отвечающие критериям, указанным в статье 346.2 Налогового кодекса Российской Федерации, организации народных художественных промыслов, семейные (родовые) общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, занимающиеся традиционными отраслями хозяйствования, отчисляли страховые взносы в следующем размере: 15,8 % - в ПФР, 1,1 % - в ФОМС, 1,2 % - в территориальные ФОМС.

Пониженные тарифы страховых взносов, которые отчислялись только в ПФР, - в размере 14 % были установлены для 8 категорий страхователей.

С 1 января 2011 года были установлены пониженные тарифы для ряда категорий плательщиков страховых взносов, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, на переходный период 2011-2027 годов.

В 2012 году перечень страхователей, применяющих пониженные тарифы страховых взносов, увеличился на 4 категории.

В этот перечень дополнительно включены:

- аптечные организации, признаваемые таковыми в соответствии с Федеральным законом от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» и уплачивающие единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, а также индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию на фармацевтическую деятельность и уплачивающие единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, в отношении выплат и вознаграждений, производимых физическим лицам в связи с осуществлением фармацевтической деятельности (пункт 10 части 1 статьи 58 Закона № 212-ФЗ);

- некоммерческие организации, применяющие упрощенную систему налогообложения, действующие в области социального обслуживания населения, научных исследований и разработок, образования, здравоохранения, культуры и искусства, а также массового спорта (помимо профессионального) (пункт 11 части 1 статьи 58 Закона № 212-ФЗ);

- благотворительные организации, применяющие упрощенную систему налогообложения (пункт 12 части 1 статьи 58 Закона № 212-ФЗ);

- организации, оказывающие инжиниринговые услуги (пункт 13 части 1 статьи 58 Закона № 212-ФЗ).

С 1 января 2013 года право уплачивать страховые взносы во внебюджетные фонды по пониженным тарифам страховых взносов предоставлено индивидуальным предпринимателям, применяющим патентную систему налогообложения.

За проверяемый период количество страхователей, уплачивающих страховые взносы по пониженному тарифу, сократилось с 1924788 в 2010 году до 225435 в 2013 году. Сумма начисленных страховых взносов по пониженному тарифу уменьшилась на 45125400 тыс. рублей, или на 10,7 %, и составила 172891100 тыс. рублей.

В связи с тем, что ПФР не наделен правом самостоятельной регистрации плательщиков, основанием для применения пониженных тарифов являются документы, выданные органами ФНС России. Исключение составляют только работники - застрахованные лица, являющиеся инвалидами, в отношении которых страхователи представляют копии справок органов медико-социальной экспертизы и поименно указывают в отчетности, сдаваемой в территориальные органы ПФР.

В целях контроля обоснованности применения пониженных тарифов страховых взносов налоговые органы представляют Фонду информацию, необходимую для проверки соблюдения требований, необходимых для установления данной организации пониженных тарифов.

Правомерность применения плательщиком страховых взносов пониженного тарифа проверяется специалистами ПФР в ходе выездных и камеральных проверок.

По информации отделений ПФР, в 2013 году количество выявленных нарушений, связанных с неправомерным применением пониженных тарифов страховых взносов, составило:

- по результатам камеральных проверок - 40 (менее 0,01 % от общего количества выявленных нарушений);

- по результатам выездных проверок - 289 (0,7 % от общего количества выявленных нарушений).

4. Правильность применения с 2013 года базового тарифа
и тарифа в размере 10 % с суммы выплат, превышающих
предельную величину базы

С 2013 года база для начисления страховых взносов увеличилась с 512,0 до 568,0 тыс. рублей в год. На сумму выплат работнику, превысившую с начала года 568,0 тыс. рублей, начисляются 10 % страховых взносов в ПФР.

В 2013 году 3701774 организации исчисляли страховые взносы на выплаты, превышающие предельную величину базы. Плательщики в 2013 году применили при начислении страховых взносов тариф 10 % с сумм выплат, превышающих предельную величину базы, в отношении 6,2 млн. своих сотрудников (10,4 % общей среднесписочной численности плательщиков).

В 2012 году количество застрахованных лиц, выплаты вознаграждений которым превысили предельную величину базы (512,0 тыс. рублей), составило 13,6 млн. человек.

Контроль правильности исчисления страховых взносов осуществляется территориальными органами ПФР в ходе проведения камеральных и выездных проверок.

В 2013 году в соответствии с утвержденным планом выездных проверок в части правильности исчислении, полноты и своевременности уплаты (перечисления) страховых взносов в государственные внебюджетные фонды были проведены проверки крупных плательщиков страховых взносов (ООО «ЭСК Красное Сормово», ОАО «Сокол», Северо-Западный филиал ОАО «ФПК», ФГБУ науки Институт эволюционной физиологии и биохимии им. И.М. Сеченова, ООО ТД «Альфа-Трейд», ООО «Палмали», Клиническая больница на станции Ростов-Главный ОАО «РЖД»), в том числе и по исчислению страховых взносов с выплат, превысивших предельную величину базы для начисления страховых взносов.

В ходе проведенных выездных проверок указанных плательщиков по Северо-Западному филиалу ОАО «ФПК» и ФГБУ науки Институт эволюционной физиологии и биохимии им. И.М. Сеченова нарушений не выявлено.

По остальным плательщикам были выявлены факты занижения базы для начисления страховых взносов:

- на суммы не принятых к зачету территориальным органом ФСС пособий по временной нетрудоспособности, пособий по беременности и родам, пособий по уходу за ребенком до 1,5 лет;

- на суммы премии за выполнение особо важного задания, компенсации отпуска, оплаты дополнительных выходных дней по уходу за детьми-инвалидами, оплаты за время выполнения воинской обязанности, оплаты работникам-донорам за дни сдачи крови;

- на суммы оплаты санаторно-курортных путевок работников.

5. Проверить правильность определения базы для начисления
страховых взносов по каждому проверяемому году

Статьей 8 Закона № 212-ФЗ установлены правила определения базы для начисления страховых взносов в отношении каждого физического лица для страхователей, производящих выплаты физическим лицам, и ее предельная величина, которая ежегодно индексируется с учетом роста средней заработной платы в стране. Показатель индексации устанавливался Правительством Российской Федерации с 1 января каждого года: в 2010 году - 415,0 тыс. рублей, в 2011 году - 463,0 тыс. рублей, в 2012 году - 512,0 тыс. рублей, в 2013 году - 568,0 тыс. рублей.

База для начисления страховых взносов определяется отдельно в отношении каждого физического лица с начала расчетного периода по истечении каждого календарного месяца нарастающим итогом. Предельная величина базы для начисления страховых взносов, при превышении которой страховые взносы не взимаются, рассчитывается нарастающим итогом с начала расчетного периода.

В ходе проверок установлены случаи неуплаты, неполной уплаты сумм страховых взносов в результате занижения базы для начисления страховых взносов, неправомерное применение пониженных тарифов. При этом в ходе проведения выездных проверок фиксировались случаи занижения базы для начисления страховых взносов на суммы выплат, подлежащих обложению страховыми взносами, из них: выплаты физическим лицам по гражданско-правовым договорам; премии к юбилейным датам, единовременные выплаты к отпуску, поощрения из чистой прибыли, разовые выплаты работникам; материальная помощь свыше 4000 рублей за расчетный период.

Случаи неуплаты, неполной уплаты сумм страховых взносов в результате занижения базы для начисления страховых взносов являются наиболее типичными нарушениями, выявляемыми в ходе выездных проверок.

По информации отделений ПФР, в 2011 году территориальными органами ПФР было выявлено 14584 подобных нарушения (84,6 % от общего количества выявленных нарушений), в 2012 году - 31427 подобных нарушений (94,7 % от общего количества выявленных нарушений), в 2013 году - 40723 подобных нарушения (94,7 % от общего количества выявленных нарушений).

6. Правильность определения объекта обложения страховыми взносами
с учетом изменения объекта с 2011 года в соответствии
с Федеральным законом № 339-ФЗ «О внесении изменений
в Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд
Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской
Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования и территориальные фонды обязательного медицинского
страхования» и отдельные законодательные акты
Российской Федерации»

С 1 января 2011 года объектом обложения страховыми взносами для страхователей, являющихся организациями или индивидуальными предпринимателями, признаются выплаты и иные вознаграждения в пользу физических лиц в рамках трудовых отношений (в прежней редакции - трудовых договоров).

В прежней редакции части 1 статьи 7 Закона № 212-ФЗ к выплатам, облагаемым страховыми взносами, относились выплаты, предусмотренные непосредственно в трудовых договорах. После внесенных изменений спектр выплат, облагаемых страховыми взносами, расширился за счет иных выплат, производимых в пользу работника в ходе осуществления им трудовой функции.

Правильность определения страхователем объекта обложения страховыми взносами проверяется в рамках камеральных или выездных проверок.

При проведении выездных проверок правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты страховых взносов на ОПС и ОМС было установлено, что, как правило, не включаются в базу для начисления страховых взносов следующие выплаты:

- суммы среднего заработка, выплаченного организацией работнику-донору за дни сдачи крови и предоставляемые в связи с этим дни отдыха;

- расходы, произведенные страхователем с нарушением требований законодательных и иных нормативных правовых актов по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством либо не подтвержденные документами в установленном порядке;

- оплата в размере среднего заработка работникам за прохождение военных сборов;

- суммы выплат материальной помощи работнику в связи со смертью родственника, не являющегося близким;

- выплаты физическим лицам по гражданско-правовым договорам на оказание услуг;

- сумма среднего заработка за время стационарного обследования;

- выплаты стимулирующего характера из средств внебюджетного финансирования;

- выплаты при увольнении.

Вместе с тем при применении положений Федерального закона от 8 декабря 2010 года № 339-ФЗ отсутствует единая правоприменительная практика в части включения в базу для начисления страховых взносов следующих выплат:

- проценты за задержку работодателем заработной платы. Так, в соответствии со статьей 236 Трудового кодекса при нарушении работодателем установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, работодатель обязан выплатить их с уплатой процентов (денежной компенсации). На основании выводов арбитражных судов данная компенсационная выплата относится к предусмотренным законодательством компенсационным выплатам, связанным с выполнением физическим лицом трудовых обязанностей, и, следовательно, такие выплаты признаются не подлежащими обложению страховыми взносами;

- средний заработок за дополнительные выходные дни для ухода за детьми-инвалидами. При этом согласно позиции арбитражного суда данные выплаты не являются вознаграждением в рамках трудового договора, а являются гарантированной государством компенсацией потерь заработка работников, осуществляющих уход за ребенком-инвалидом, в связи с чем не подлежат обложению страховыми взносами;

- оплата работнику путевки на санаторно-курортное лечение. Согласно позиции арбитражного суда данные выплаты не являются составной частью оплаты труда и не подлежат включению в расчетную базу для начисления страховых взносов. Целью предоставления санаторно-курортной путевки является оздоровление работника и вне зависимости от трудовых успехов работников, то есть не является средством вознаграждения труда.

В связи с этим в целях единой правоприменительной практики в части включения в базу для начисления страховых взносов спорных выплат, в том числе процентов, за задержку работодателем заработной платы, среднего заработка за дополнительные выходные дни для ухода за детьми-инвалидами, оплаты работнику путевки на санаторно-курортное лечение Фондом направлялись запросы в Минтруд России.

Согласно разъяснениям Минтруда России, данные выплаты соответствуют определению объекта обложения страховыми взносами, предусмотренному частью 1 статьи 7 Закона № 212-ФЗ, производятся в силу наличия трудовых отношений между работниками и работодателями, включаются в облагаемую базу для начисления страховых взносов для плательщиков страховых взносов, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, согласно статье 8 данного Закона и не освобождаются от обложения страховыми взносами согласно статье 9 Закона № 212-ФЗ.

7. Эффективность применения пониженных тарифов страховых
взносов, установленных Законом № 212-ФЗ для ряда категорий
плательщиков

Статьями 57, 58, 58.1 Закона № 212-ФЗ установлены пониженные тарифы страховых взносов для отдельных категорий страхователей. В период 2010-2013 годов выпадающие доходы бюджета ПФР, возникающие в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов, компенсировались за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В 2010 году - 7 категорий страхователей, в 2011 году - 10, в 2012 году -17, в 2013 году 18 категорий страхователей имели право на применение пониженных тарифов страховых взносов в ПФР в размере, варьирующемся от 8,0 до 21,6 процента.

В 2010 году 1924788 плательщиков страховых взносов применяли пониженные тарифы страховых взносов, что составляет 50,1 % от представленных расчетов. Начисления по пониженным тарифам, по данным РСВ-1, составили 218016,5 млн. рублей, или 11,4 % от общей суммы начислений страховых взносов.

При этом сумма страховых взносов при применении всеми страхователями только основного тарифа составила бы 2016400,6 млн. рублей. Таким образом, выпадающие доходы за 2010 год, покрываемые за счет средств федерального бюджета, составили 99146,4 млн. рублей.

С 1 января 2011 года совокупный тариф страховых взносов в ПФР, ФСС и ФОМС (федеральный и территориальный) для большинства плательщиков составил 34 процента.

Для отдельных категорий страхователей установлены пониженные тарифы страховых взносов, при этом для каждой категории льготников установлен свой переходных период.

По итогам отчетов за 2011 год 196636 плательщиков страховых взносов применяли пониженные тарифы, или 5 % от представивших отчетность (3912656 страхователей). Начисления страховых взносов по плательщикам, применяющим пониженные тарифы страховых взносов, по данным отчетности составили 107555,6 млн. рублей, или 3,8 % от начисленных в целом по данным РСВ-1 (2840007,5 млн. рублей). Выпадающие доходы составили 59796,3 млн. рублей.

По данным сводного расчета по форме РСВ-1 в 2012 году 226264 плательщика страховых взносов применяли пониженные тарифы страховых взносов, что составляет 5,6 % от представивших отчетность (4038879). Начисления страховых взносов плательщиками, применяющими пониженные тарифы страховых взносов, по данным отчетности составили 140271,6 млн. рублей, или 4,6 % от начисленных в целом по данным РСВ-1 (3024033,8 млн. рублей).

В 2012 году из 4038879 страхователей пониженные тарифы страховых взносов применяли 226264 страхователя по одиннадцати категориям (коды тарифов 03, 04, 06, 07, 08, 09, 11, 12, 13, 18 и 19).

С определенной в размере 12621816,9 млн. рублей общей базы для начисления страховых взносов начислено страховых взносов за указанный год с учетом применения пониженных тарифов в сумме 2741580,2 млн. рублей. При этом сумма страховых взносов при применении всеми страхователями только основного тарифа составила бы 3281672,4 млн. рублей. Таким образом, выпадающие доходы за 2012 год, покрываемые за счет средств федерального бюджета, составили 540092,1 млн. рублей.

С 1 января 2013 года повышены льготные тарифы страховых взносов отдельным категориям страхователей. Кроме этого, этот перечень расширен. С 1 января 2013 года право уплачивать страховые взносы во внебюджетные фонды по пониженным тарифам предоставлено новой категории страхователей - индивидуальным предпринимателям, применяющим патентную систему налогообложения (пункт 14 части 1 статьи 58 Закона № 212-ФЗ и пункт 14 части 4 статьи 33 Закона № 167-ФЗ).

В 2013 году из 4067872 страхователей пониженные тарифы страховых взносов применяли 225435 страхователей.

С определенной в размере 14013351,8 млн. рублей общей базы для начисления страховых взносов в 2013 году начислено страховых взносов с учетом применения пониженных тарифов в сумме 3061550,4 млн. рублей. При этом сумма страховых взносов при применении всеми страхователями только основного тарифа составила бы 3643471,4 млн. рублей. Таким образом, выпадающие доходы составили 581921,1 млн. рублей.

Общая сумма задолженности по организациям и индивидуальным предпринимателям, применяющим упрощенную систему налогообложения, на конец отчетного периода за 9 месяцев 2013 года составляет 2364,2 млн. рублей (отчетный период за 2013 год определен на июнь 2014 года).

Условия применения и порядок подтверждения пониженных тарифов страховых взносов плательщиками в 2010 году и переходный период 2011-2027 годов регламентированы в статьях 57, 58 Закона № 212-ФЗ.

Контроль за правом страхователей на применение пониженных тарифов осуществляется либо в ходе выездных (документальных) проверок, либо в ходе углубленных камеральных проверок посредством проверки дополнительных документов, подтверждающих данное право.

8. Структура задолженности по уплате страховых взносов в ПФР
и ФОМС (виды экономической деятельности, в которых имеет место
задолженность; крупный, средний или малый бизнес; федеральная,
субъектовая или муниципальная собственность;
финансовое положение организаций, в том числе банкротство,
предбанкротное состояние; ФОТ по данным отчетности организаций
и данным персонифицированного учета)

За расчетные периоды с 2010 по 2013 год сумма начисленных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование увеличилась в 5,3 раза, за этот же период задолженность по уплате страховых взносов в ПФР увеличилась в 3,2 раза. Темп роста начисленных страховых взносов опережает темп роста задолженности более чем в 2 раза.

Задолженность по ОМС в этом же периоде увеличилась в 4,6 раза с 6144937 тыс. рублей в 2010 году до 28498384 тыс. рублей в 2013 году.

Удельный вес недоимки в задолженности по страховым взносам на ОПС снизился с 96,0 % в 2010 году до 88,6 % в 2013 году.

Аналогичная тенденция наблюдается по всем регионам за исключением Калужской области (недоимка увеличилась с 91,1 % в 2010 году до 92,3 % в 2013 году), Республики Бурятия (с 89,7 % в 2010 году до 90,7 % в 2013 году), Сахалинской области (с 81,4 % в 2010 году до 93,4 % в 2013 году) и Чукотского автономного округа (с 74,4 % в 2010 году до 90,0 % в 2013 году).

Данные сводного аналитического учета свидетельствуют о преобладании в структуре задолженности по страховым взносам на ОПС и ОМС задолженности, образованной предприятиями обрабатывающей промышленности и строительства.

Снижение удельного веса задолженности на ОМС наблюдается в следующих отраслях: добыча полезных ископаемых - в 5 раз, обязательное социальное обеспечение - в 2,4 раза.

Увеличение доли задолженности на ОМС происходит в таких отраслях, как: операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг - в 1,6 раза, сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство - в 1,4 раза, производство и распределение электроэнергии, газа и воды - в 1,4 раза.

В проверяемом периоде доля задолженности по страховым взносам предприятий крупного, среднего и малого бизнеса уменьшилась с 80,5 % от общей задолженности (ОПС и ОМС) по страховым взносам в 2010 году до 67,2 % в 2013 году.

С начала 2011 года задолженность по страховым взносам предприятий, относящихся к крупному, среднему и малому бизнесу, возросла с 37165520 тыс. рублей (80,5 % от общей задолженности (ОПС и ОМС) до 113588170,0 тыс. рублей (67,2 % от общей задолженности по страховым взносам в 2013 году, в том числе 94162380,0 тыс. рублей (67,0 % от задолженности на ОПС) и 19425800,0 тыс. рублей (68,2 % от задолженности на ОМС).

Количество должников по уплате страховых взносов выросло в 1,2 раза с 409174 в 2010 году до 480846 в 2013 году.

Наибольшее количество должников приходится на долю предприятий малого бизнеса в: 2010 году - 383479 (93,7 %), 2011 году - 475226 (93,1 %), 2012 году - 434353 (92,0 %), 2013 году - 438870 (91,3 процента).

Задолженность по страховым взносам предприятий всех видов государственной собственности увеличилась с 492217,0 тыс. рублей (1 % от общей задолженности по страховым взносам) в 2010 году до 2347473,0 тыс. рублей (1,4 % от общей задолженности) в 2013 году.

Проведенный анализ свидетельствует о существенном преобладании в структуре задолженности удельного веса задолженности предприятий муниципальной собственности, в проверяемом периоде данный показатель увеличился с 67,3 % в 2010 году до 74,4 % в 2013 году.

Удельный вес задолженности предприятий собственности субъектов Российской Федерации увеличился с 6,6 % в 2010 году до 16,4 % в 2013 году, в то же время удельный вес задолженности по предприятиям федеральной собственности сократился с 26,1 % в 2010 году до 9,2 % в 2013 году.

В рамках данного контрольного мероприятия были проверены отделения Фонда по Кировской, Пензенской и Ярославской областям.

В указанных отделениях ПФР в проверяемом периоде задолженность предприятий федеральной собственности отсутствовала. В Кировской и Пензенской областях отсутствовала задолженность и предприятий, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

В 2010-2013 годах количество предприятий, находящихся в процедуре банкротства, увеличилось в 1,4 раза с 16274 в 2010 году до 22607 в 2013 году.

По состоянию на 1 января 2014 года задолженность по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование предприятий, находящихся в различных процедурах банкротства, возросла в 3,9 раза и составила 39097512,0 тыс. рублей, на обязательное медицинское страхование - соответственно, в 5,6 раза и 7540277,0 тыс. рублей.

Задолженность по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование организаций, не осуществляющих деятельность, увеличилась в 1,5 раза с 16125130,0 тыс. рублей (на 1 января 2010 года) до 24194082,0 тыс. рублей по состоянию на 1 января 2014 года, на обязательное медицинское страхование - увеличилась в 3,6 раза с 1128433,0 тыс. рублей (на 1 января 2010 года) до 4104278,0 тыс. рублей на 1 января 2014 года.

9. Определить результативность взыскания задолженности
по платежам в бюджеты ПФР, Федерального фонда обязательного
медицинского страхования, пеней и штрафов, а также работы
по реструктуризации задолженности и зачета (уточнения) платежей

По страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, администрируемым налоговыми органами (за расчетные периоды 2002-2009 годов), недоимка составила на 1 января 2013 года 68057698,0 тыс. рублей, объем суммарной задолженности (задолженность по страховым взносам, пеням и штрафным санкциям) составил на 1 января 2013 года 102191591,0 тыс. рублей.

Увеличение абсолютной величины задолженности по указанным страховым взносам обусловлено не только ростом начисленных страховых взносов, но и ростом числа плательщиков, находящихся в различных стадиях процедуры банкротства, - 58443754 тыс. рублей (41,6 % в общей сумме задолженности). Кроме того, в общей сумме задолженности числится 7677623 тыс. рублей (5,5 %) задолженности, признанной безнадежной к взысканию.

Таким образом, из общей суммы задолженности (140548301 тыс. рублей) возможной к взысканию является задолженность по страховым взносам в сумме 74426924 тыс. рублей.

Увеличение задолженности по регионам обусловлено ростом числа плательщиков, находящихся в различных процедурах банкротства. Наибольший удельный вес задолженности по указанной категории плательщиков в общей сумме задолженности наблюдается в Волгоградской области (88,5 %), Кемеровской области (87,9 %), Республике Карелия (86,6 %), Новгородской области (81,7 %), Республике Коми (81,1 %) и Смоленской области (81,0 процента).

По страховым взносам на обязательное пенсионное страхование недоимка за расчетные периоды 2010-2013 годов составила на 1 января 2014 года 124541523 тыс. рублей. Прирост недоимки за 2013 год составил 20195005 тыс. рублей (на 7,9 % меньше, чем в 2012 году). Суммарная задолженность за расчетные периоды 2010-2013 годов составила на 1 января 2014 года 140548301 тыс. рублей.

Рост абсолютной величины задолженности связан с увеличением темпов роста начисленных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.

Следует отметить, что в 2013 году произошло снижение удельного веса недоимки по отношению к начисленным страховым взносам. Так, по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование удельный вес недоимки по отношению к начислениям составил на 1 января 2014 года 1,2 % в сравнении с 1,4 % по итогам за 2012 год.

За период с 1 января 2010 года по 1 января 2014 года снижение удельного веса недоимки в сумме начисленных страховых взносов произошло на 0,8 процента.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 820 «О порядке признания безнадежной к взысканию и списании недоимки по страховым взносам в государственные внебюджетные фонды и задолженности по начисленным пеням и штрафам» в 2011-2013 годах списана задолженность в сумме 56,5 млрд. рублей.

По страховым взносам на обязательное медицинское страхование недоимка за расчетные периоды 2010-2013 годов составила на 1 января 2014 года 25494154 тыс. рублей; суммарная задолженность составила на указанную дату - 28498384 тыс. рублей. Рост задолженности за период 2010-2013 годов составил 22353447 тыс. рублей.

Рост абсолютной величины задолженности связан с увеличением темпов роста начисленных страховых взносов на обязательное медицинское страхование.

При этом происходило снижение удельного веса недоимки по отношению к начисленным страховым взносам. Так, по страховым взносам на обязательное медицинское страхование удельный вес недоимки по отношению к начислениям составил на 1 января 2014 года 1,3 % в сравнении с 1,4 % - по итогам за 2012 год, с 1,9 % - по итогам за 2011 год, с 2,2 % - по итогам за 2010 год. За период с 1 января 2010 года по 1 января 2014 года снижение удельного веса недоимки в сумме начисленных страховых взносов произошло на 0,9 процента.

По взносам, уплачиваемым по дополнительному тарифу работодателями, использующими труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, недоимка за расчетные периоды 2010-2013 годов составила 190703 тыс. рублей (уменьшилась на 69341 тыс. рублей, или 73,3 %), суммарная задолженность составила на указанную дату 214230 тыс. рублей (уменьшилась на 57636 тыс. рублей, или 78,8 процента).

Следует отметить, что наибольшую долю задолженности составляют плательщики, находящиеся в различных стадиях процедуры банкротства, - 147857 тыс. рублей (69,0 %); а также ликвидированные и исключенные из Единого государственного реестра юридических лиц - 15452 тыс. рублей (7,2 %). Таким образом, из общей суммы задолженности (214230 тыс. рублей) возможной к взысканию является задолженность по страховым взносам в сумме 50921 тыс. рублей.

По страховым взносам в виде фиксированного платежа недоимка за расчетные периоды 2010-2013 годов снизилась на 777235 тыс. рублей (11,2 %) и составила на 1 января 2014 года 6174875 тыс. рублей. Суммарная задолженность за указанный период уменьшилась на 1 % и составила на 1 января 2014 года 7611365 тыс. рублей.

Фондом постоянно проводится мониторинг крупнейших должников.

Учитывая отраслевую структуру задолженности, следует отметить, что наибольшую часть задолженности составляют предприятия отраслей промышленного и строительного комплекса.

По состоянию на 1 января 2014 года задолженность только по шести организациям строительного комплекса составила более 4343,0 млн. рублей, в том числе:

- ЗАО «СУ-155» (филиал «СИ-17») - 612,5 млн. рублей;

- ЗАО «СУ-155» - 386,4 млн. рублей;

- ООО НПО «Мостовик» - 1514,8 млн. рублей;

- Холдинг ОАО «Тоннельдорстрой» - 725,4 млн. рублей;

- ЗАО «ДСК-Войсковицы» - 424,3 млн. рублей;

- ООО «Управление механизации ТДС» - 371,7 млн. рублей;

- ЗАО «Стройиндустрия» - 307,9 млн. рублей.

Работа с крупными должниками по взысканию задолженности территориальными органами контроля проведена в полном объеме. Информация о наличии задолженности по ОПС и ОМС направляется ПФР во все органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Вместе с тем в проверяемом периоде отмечается снижение уровня поступлений денежных средств по выставленным ПФР требованиям к плательщикам: на ОПС - с 34,2 % до 26,4 %, на ОМС - с 36,6 % до 12,5 процента.

В проверяемом периоде направлено инкассовых поручений на общую сумму 430584,5 млн. рублей. Эффективность взыскания задолженности по ОПС в 2010 году по инкассовым поручениям составила 38,3 %, в 2011 году - 50,3 %, в 2012 году - 49,4 %, в 2013 году - 53,7 %. Эффективность взыскания данной задолженности по ОМС в 2010 году составила 35,7 %, в 2011 году - 49,9 %, в 2012 году - 51,0 %, в 2013 году - 55,7 процента.

По причине отсутствия денежных средств на счетах плательщика отозвано и направлено в службу судебных приставов 1087472 инкассовых поручения на сумму 36286466 тыс. рублей, приостановлено инкассовых поручений на сумму 32636910 тыс. рублей по причине направления в службу судебных приставов постановлений о взыскании за счет иного имущества.

Перечислено по инкассовым поручениям 248215833 тыс. рублей, или 68,7 % от взыскиваемой суммы (без учета отозванных).

Помещено в картотеку инкассовых поручений на сумму 80561826 тыс. рублей.

В соответствии со статьей 20 Закона № 212-ФЗ при недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах плательщика страховых взносов или при отсутствии информации о счетах плательщика страховых взносов Фонд взыскивает страховые взносы, а также пени и штрафы за счет иного имущества плательщика.

При взыскании задолженности за счет имущества плательщиков страховых взносов на исполнении в службе судебных приставов, а также арбитражных судах и судах общей юрисдикции в 2011-2013 годах находилось 16333263 производства на сумму 306279603 тыс. рублей. Окончено и прекращено в отчетном периоде 7386999 производств (45,2 % от общего количества) на сумму 118680995 тыс. рублей (38,7 % от общей суммы), в том числе с фактическим исполнением - 4052279 производств на сумму 44030117 тыс. рублей (24,8 % - по количеству и 16,6 % - по сумме от завершенных производств). Частично взысканная сумма по неоконченным исполнительным производствам составила 6940280 тыс. рублей.

В 2013 году по сравнению с 2010-2012 годами увеличилось количество исполнительных производств, оконченных в связи с невозможностью взыскания из-за отсутствия у должников имущества и денежных средств.

Незначительность приведенных показателей в большей степени объясняется тем, что судебными приставами-исполнителями основное внимание уделяется взысканию налоговых платежей, исполнительского сбора, административных штрафов, исполнению социально значимых категорий исполнительных производств (алиментные обязательства, взыскание задолженности по заработной плате, предоставление жилья). Показатели результативности работы ФССП России по указанным направлениям являются плановыми и включены в официальную отчетность, тогда как результаты работы органов ФССП России по взысканию задолженности по платежам в бюджеты ПФР и ФОМС в указанную отчетность не включаются.

Фондом и его территориальными органами принимаются меры по повышению эффективности взыскания задолженности за счет денежных средств на счетах плательщиков.

В рамках реализации части 7 статьи 19 Закона № 212-ФЗ Центральным банком Российской Федерации по согласованию с ПФР установлен порядок направления в банк поручения Фонда в электронном виде (далее - порядок).

Организация электронного документооборота позволила значительно сократить сроки направления территориальными органами ПФР в банки инкассовых поручений.

Мерами по взысканию задолженности на уровне территориальных органов ПФР в соответствии с Законом № 212-ФЗ являются: индивидуальная работа с плательщиками страховых взносов; рассмотрение должников на заседаниях межведомственных комиссий по погашению задолженности по заработной плате при губернаторе (администрации, правительстве) соответствующего субъекта Российской Федерации; на заседаниях комиссий ОПФР по работе со страхователями, нарушающими законодательство Российской Федерации о страховых взносах; на заседаниях комиссий по контролю полноты и своевременности поступления страховых взносов на ОПС и ОМС, созданных при управлениях ПФР с участием органов прокуратуры и ФССП России; на заседаниях комиссий при администрациях муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Наиболее эффективными формами работы являются комиссии по контролю полноты и своевременности поступления страховых взносов на ОПС и ОМС, созданных при управлениях ПФР с участием органов прокуратуры и ФССП России. Так, эффективность взыскания задолженности по результатам их работы в проверяемом периоде составила 73 % в Республике Алтай, 71 % - в Кемеровской области, 62 % - в Камчатском крае, 61 % - в Калининградской области.

Эффективность взыскания задолженности по результатам работы межведомственных комиссий в субъектах Российской Федерации и комиссий при муниципальных образованиях несколько ниже - 60 % и 54 %, соответственно, по Камчатскому краю, 22 % и 24 % - по Краснодарскому краю, 18 % и 41 % - по Кемеровской области.

Наименее эффективным является взыскание задолженности во взаимодействии с прокуратурами субъектов Российской Федерации (42 % - по Калининградской области, 22 % - по Сахалинской области, 19 % - Ярославской области, 14 % - по Камчатскому краю, 12 % - по Краснодарскому краю, 9 % - по Кемеровской области, 9 % - по Кировской области, 5 % - по Пензенской области).

В соответствии с Планом мероприятий по мобилизации доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденным Председателем Правительства Российской Федерации Д.А. Медведевым 7 мая 2013 года № 2468п-П13, в 2013 году территориальные органы ПФР приняли участие в 27608 заседаниях комиссий по легализации заработной платы.

По результатам заседаний комиссий 19895 плательщиков (4,0 %) повысили заработную плату до минимального размера оплаты труда, сумма повышения - 107617 тыс. рублей, 35068 плательщиков (5,9 %) повысили заработную плату до прожиточного минимума, сумма повышения - 504155 тыс. рублей.

Территориальными органами ПФР совместно с налоговыми органами проведены 1176 скоординированных проверок плательщиков страховых взносов по выявлению фактов выплат неофициальной заработной платы («серой зарплаты»), занижения базы для начисления страховых взносов и увеличения поступлений налогов и взносов в бюджеты. В 559 случаях (47,5 %) выявлены нарушения законодательства Российской Федерации о страховых взносах.

По результатам проведенной работы доначислено по решениям выездных проверок по ОПС 33437,8 тыс. рублей, в том числе: страховых взносов - 22164,9 тыс. рублей, пеней - 4054,8 тыс. рублей, штрафов - 7218,1 тыс. рублей. По ОМС доначислено 5891,7 тыс. рублей, в том числе: страховых взносов - 3987,5 тыс. рублей, пеней - 694,8 тыс. рублей, штрафов - 1209,5 тыс. рублей.

Сложившаяся за расчетные периоды 2010-2013 годов динамика поступления сумм задолженности в рамках мероприятий по взысканию задолженности на ОПС и ОМС свидетельствует об увеличении эффективности мер по взысканию, принимаемых территориальными органами ПФР в проверяемом периоде.

По состоянию на 1 января 2014 года задолженность, взыскиваемая в принудительном порядке, составила 71,2 млрд. рублей, в том числе:

- направлено исполнительных документов в службу судебных приставов - 27,9 млрд. рублей,

- направлено инкассовых поручений - 40 млрд. рублей,

- направлено исковых заявлений в суд - 3,3 млрд. рублей.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 года № 820 «О порядке признания безнадежной к взысканию и списании недоимки по страховым взносам в государственные внебюджетные фонды и задолженности по начисленным пеням и штрафам» (далее - постановление № 820) в рамках реализации списания безнадежных долгов по страховым взносам с 2011 года по 2012 год налоговые органы передают в ПФР справки о состоянии расчетов по налогам, сборам, пеням и штрафам.

Всего в проверяемом периоде произошло снижение задолженности на 92053688 тыс. рублей (на 71,9 %), а недоимка по страховым взносам за период 2002-2009 годов снизилась на 66973769 тыс. рублей (на 70,4 процента).

Задолженность по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, которая является безнадежной к взысканию, по состоянию на 1 января 2014 года составила 8,7 млрд. рублей, из нее:

- задолженность по страховым взносам, подлежащая списанию в соответствии с постановлением № 820, - 5,4 млрд. рублей;

- задолженность недействующих организаций, подлежащих исключению из ЕГРЮЛ в соответствии со статьей 21.1 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», - 3,3 млрд. рублей.

Задолженность плательщиков, находящихся на различных стадиях банкротства, составила 39,2 млрд. рублей, в том числе: задолженность, включенная в реестр требований кредиторов, - 20,6 млрд. рублей и задолженность по текущим платежам - 18,6 млрд. рублей.

Текущая задолженность, по которой проводится взыскание в соответствии с Законом № 212-ФЗ, составила 5,4 млрд. рублей.

Структура задолженности на 1 января 2014 года в процентном соотношении составила: задолженность, возможная к взысканию, - 62 %, задолженность, не возможная к взысканию, - 7 %, задолженность плательщиков, находящихся на различных стадиях банкротства, - 31 процент. Таким образом, имеется тенденция увеличения количества организаций, находящихся на различных стадиях банкротства.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2004 года № 257 «Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве» определено, что Федеральная налоговая служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на представление в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требований об уплате обязательных платежей.

Одновременно с подачей в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом уполномоченный орган запрашивает у должника информацию о федеральных органах исполнительной власти и государственных внебюджетных фондах, являющихся кредиторами должника, а также направляет уведомление о принятом решении в федеральные органы исполнительной власти и иные органы, указанные в приложении № 2 к Положению о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в деле о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2012 года № 468 в перечень таких органов был включен и Пенсионный фонд Российской Федерации.

В период 2010-2013 годов органы ПФР передали в налоговые органы данные о задолженности плательщиков страховых взносов, находящихся в процедурах банкротства, на сумму 44,0 млрд. рублей.

Обобщенная информация о суммах, поступивших в бюджет ПФР и фондов обязательного медицинского страхования по итогам дел о банкротстве, в Пенсионном фонде Российской Федерации отсутствует.

Следует отметить, что из общей суммы списанной безнадежной к взысканию задолженности в объеме 99156018,0 тыс. рублей недоимка, образовавшаяся за расчетные периоды 2002-2009 годов, и соответствующие пени и штрафы составили 92545937,0 тыс. рублей (93,3 процента).

Выборочной проверкой обоснованности списания безнадежной к взысканию задолженности установлено, что вследствие отсутствия до июня 2011 года нормативного акта ПФР работа по признанию безнадежными к взысканию и списанию сумм недоимки по страховым взносам на обязательное пенсионное и обязательное медицинское страхование, а также задолженности по пеням и штрафам территориальными органами ПФР не проводилась, при том, что сумма безнадежной к взысканию задолженности на 1 января 2011 года составляла 33383178 тыс. рублей, в том числе: недоимка, образовавшаяся за расчетные периоды 2002-2009 годов, и соответствующие пени и штрафы в сумме 32181070 тыс. рублей (96,4 % общей суммы задолженности). В результате территориальными органами ПФР принимались решения о признании безнадежной к взысканию и списании недоимки по страховым взносам и задолженности по начисленным пеням и штрафам по плательщикам страховых взносов, ликвидированным с 2005 года и позже, спустя значительный период времени.

Следует отметить, что на предупреждение возникновения недоимки по страховым взносам, а также на результативность взыскания органами ПФР этой недоимки могло бы оказать влияние наличие в действующем законодательстве норм, предусматривающих уголовную ответственность за нарушение законодательства о страховых взносах.

Так, Уголовным кодексом Российской Федерации не предусмотрена ответственность страхователей за нарушение законодательства о страховых взносах, в то время как ответственность за уклонение от уплаты налогов и (или) сборов (статьи 198, 199), сокрытие денежных средств либо имущества организации или индивидуального предпринимателя, за счет которых должно производиться взыскание налогов и сборов (статья 1992), установлена.

Кроме того, несмотря на особую правовую природу и назначение страховых взносов на обязательное пенсионное страхование как индивидуально возмездных платежей, направляемых на выплату трудовых пенсий, статьей 134 Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» погашение суммы задолженности по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование, включенной в реестр требований кредиторов, предусмотрено в составе третьей очереди, а задолженности по страховым взносам, возникшей после даты принятия заявления о признании должника банкротом - в четвертую очередь.

В 2010-2013 годах территориальными органами ПФР в арбитражные суды и суды общей юрисдикции предъявлено 1151674 иска о взыскании недоимки, пеней и штрафов по страховым взносам в ПФР на общую сумму 26541975,0 тыс. рублей, из них: удовлетворено 989122 иска на сумму 22638808,2 тыс. рублей (85,9 % от общего количества и 85,3 % от общей суммы предъявленных исков), отказано в удовлетворении и прекращено 98459 исков на сумму 2999761,5 тыс. рублей (11,3 % от суммы предъявленных исков).

Наиболее многочисленной категорией исков являются иски о взыскании недоимки по страховым взносам и пеней с юридических лиц, а также глав крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам: всего за 2010-2013 годы предъявлено 126225 исков на сумму 18384750,9 тыс. рублей (69,3 % от общей суммы предъявленных исков).

По состоянию на 31 декабря 2013 года не исполнено (не полностью исполнено) 370326 судебных решений на сумму 5142345,9 тыс. рублей, что составляет 37,4 % от их количества.

Основными причинами неисполнения судебных решений являются: отсутствие на счетах должников денежных средств, отсутствие имущества у должников, банкротство; исполнительные листы находятся на исполнении в УФК; невозможность установления местонахождения плательщика; смерть плательщика; незавершенное исполнительное производство; снятие с учета регистрирующими органами (налоговые органы) индивидуальных предпринимателей, независимо от наличия у них задолженности по страховым взносам в ПФР.

В целях своевременного исполнения судебных решений территориальными органами ПФР принимаются следующие меры: взаимодействие со службами судебных приставов по взысканию задолженности за счет имущества должника; совместные рейды со службами судебных приставов с выездами по месту жительства должника; извещение судебных приставов о вновь открывшихся расчетных счетах плательщиков; направление запросов судебным приставам о ходе исполнительного производства; сверка с судебными приставами по количеству и результатам исполнительных производств; принятие мер к ограничению права выезда должника за территорию Российской Федерации.

В проверяемом периоде поступали средства на уплату недоимки, пени и штрафных санкций по взносам в ПФР согласно действующих графиков погашения задолженности, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 9 июля 2007 года № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», постановлениями Правительства Российской Федерации от 8 июня 2001 года № 458 «О порядке и условиях проведения реструктуризации просроченной задолженности (основного долга и процентов, пеней и штрафов) сельскохозяйственных предприятий и организаций по федеральным налогам и сборам, а также по страховым взносам в бюджеты государственных внебюджетных фондов», от 1 октября 2001 года № 699 «О порядке и условиях проведения реструктуризации имеющейся у организаций по состоянию на 1 января 2001 года задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, а также по пеням и штрафам, начисленным на указанную задолженность по данным учета налоговых органов на дату принятия решения о реструктуризации», от 22 сентября 2006 года № 586 «О реструктуризации задолженности открытого акционерного общества «Завод имени И.А. Лихачева».

Всего поступило недоимки, пеней и штрафных санкций в сумме 5770506,6 тыс. рублей, в том числе: в 2010 году - 1567826,0 тыс. рублей, в 2011 году - 1731673,6 тыс. рублей, в 2012 году - 1198226,0 тыс. рублей, в 2013 году - 1272781,0 тыс. рублей. В общей сумме поступлений недоимка составила 4405527,2 тыс. рублей, пени и штрафные санкции - 1364979,4 тыс. рублей.

10. Эффективность взыскания с 2013 года страховых взносов
в отношении индивидуальных предпринимателей, не производящих
выплаты и иные вознаграждения физическим лицам,
на основании Федерального закона № 243-ФЗ
[1] в сравнении
с ранее действовавшим порядком

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 5 Закона № 212-ФЗ индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой, и иные лица, занимающиеся в установленном законодательством Российской Федерации порядке частной практикой (далее - плательщики страховых взносов, не производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам), являются плательщиками страховых взносов.

С 1 января 2010 года стоимость страхового года для целей определения размера страховых взносов, уплачиваемых в ПФР плательщиками страховых взносов, не производящими выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, составляла 10392,0 рубля, с 1 января 2011 года - 13509,6 рубля, с 1 января 2012 года - 14386,32 рубля.

С 1 января 2013 года лица, занимающиеся в установленном законодательством Российской Федерации порядке частной практикой, не производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, уплачивают соответствующие страховые взносы в фиксированных размерах, которые определяются как произведение двукратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на начало финансового года, за который уплачиваются страховые взносы, и тарифа страховых взносов в ПФР, увеличенное в 12 раз. Минимальный размер оплаты труда с 1 января 2013 года установлен в сумме 5205,0 рубля в месяц. Сумма, подлежащая уплате в 2013 году лицами, занимающимися в установленном законодательством Российской Федерации порядке частной практикой, не производящими выплаты и иные вознаграждения физическим лицам на обязательное пенсионное страхование, составила 32479,2 рубля.

Численность состоящих на регистрационном учете плательщиков страховых взносов, не производящих выплаты физическим лицам, в проверяемом периоде снизилась на 671454 страхователя (15,5 %) и составила на 1 января 2014 года 3667196 страхователей.

По данным территориальных органов ПФР, численность физических лиц, не производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, на 1 января 2010 года составила 4300550 человек, на 1 января 2011 года - 4451904 человека, на 1 января 2012 года - 4431737 человек, на 1 января 2013 года - 4338650 человек, на 1 января 2014 года - 3667196 человек.

Снижение численности индивидуальных предпринимателей, адвокатов, нотариусов, занимающихся частной практикой, и иных лиц, не производящих выплаты физическим лицам, происходило весь период. В основном сокращение численности данной категории плательщиков произошло в 2013 году - численность по сравнению с 2012 годом уменьшилась на 671454 человека (15,5 процента).

Основными причинами снижения численности индивидуальных предпринимателей, адвокатов, нотариусов, занимающихся частной практикой, и иных лиц, не производящих выплаты физическим лицам, являются:

- увеличение с 2013 года тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование;

- переход (перерегистрация) в другие организационно-правовые формы (индивидуальные предприниматели снимаются с регистрационного учета и регистрируют новые ООО и ОАО);

- снятие с регистрационного учета, вследствие повышения тарифов страховых взносов, индивидуальных предпринимателей, не ведущих финансово-хозяйственную деятельность.

Всего поступило страховых взносов от плательщиков, не производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, 208370,0 млн. рублей, ежегодно наблюдался прирост поступлений. Так, за 2013 год поступило 86777,3 млн. рублей (в 2,75 раза больше аналогичного показателя за 2010 год). Коэффициент уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в 2013 году снизился и составил 70,4 % в связи с резким увеличением начисленных страховых взносов и незначительной динамикой их поступления.

Задолженность по страховым взносам в виде фиксированного платежа, пеням и штрафам на 1 января 2014 года составила 7611365,0 тыс. рублей, в том числе недоимка - 6174875,0 тыс. рублей.

Задолженность по страховым взносам, рассчитанным исходя из стоимости страхового года, в проверяемом периоде увеличилась на 25271581,0 тыс. рублей и на 1 января 2013 года составила 39814028,0 тыс. рублей, в том числе недоимка - 36675451,0 тыс. рублей.

В целях взыскания задолженности в 2010-2013 годах плательщикам страховых взносов, не производящим выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, направлены требования об уплате недоимки по страховым взносам, пеням и штрафам на обязательное пенсионное и медицинское страхование на общую сумму 95349931,1 тыс. рублей. Поступило по требованиям 31722968,9 тыс. рублей (33,3 % от суммы по направленным требованиям).

В счет погашения задолженности по страховым взносам, пеням и штрафам на обязательное пенсионное и медицинское страхование плательщикам страховых взносов, не производящим выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, направлены инкассовые поручения на взыскание денежных средств, находящихся на счетах плательщиков в банках, на общую сумму 7559986,8 тыс. рублей. Поступило по инкассовым поручениям 3280903,4 тыс. рублей (43,4 процента).

Задолженность по страховым взносам, пеням и штрафам на обязательное пенсионное и медицинское страхование за счет имущества плательщиков взыскана в общей сумме 10829581,8 тыс. рублей (24,8 процента).

Посредством направления в судебные органы исковых заявлений о взыскании задолженности плательщиков страховых взносов, не производящих выплаты и иные вознаграждения физическим лицам, по страховым взносам, пеням и штрафам на обязательное пенсионное и обязательное медицинское страхование на общую сумму 6516949,1 тыс. рублей взыскана задолженность в общей сумме 1409318,7 тыс. рублей (21,6 процента).

11. Определить эффективность взыскания с 2013 года
страховых взносов по дополнительным тарифам в ПФР
в отношении физических лиц, занятых на работах, дающих право
на досрочную трудовую пенсию по старости

Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования» Закон № 212-ФЗ дополнен статьей 58 3, установившей дополнительные тарифы страховых взносов для отдельных категорий плательщиков страховых взносов.

Так, для плательщиков страховых взносов (организации, индивидуальные предприниматели, физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями) в отношении выплат и иных вознаграждений в пользу физических лиц, занятых на видах работ, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 27 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», с 1 января 2013 года применялся дополнительный тариф страховых взносов в ПФР в размере 4 процентов.

Для плательщиков страховых взносов, указанных выше, в отношении выплат и иных вознаграждений в пользу физических лиц, занятых на видах работ, указанных в подпунктах 2-18 пункта 1 статьи 27 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», с 1 января 2013 года применялся дополнительный тариф страховых взносов в размере 2 процентов.

Страховые взносы по дополнительному тарифу за застрахованных лиц, занятых на соответствующих видах работ, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 27 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», зачисляемые в бюджет ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии, поступили в объеме 11812410,6 тыс. рублей (94,7 % от прогнозного показателя).

Страховые взносы по дополнительному тарифу за застрахованных лиц, занятых на соответствующих видах работ, указанных в подпунктах 2-18 пункта 1 статьи 27 Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», зачисляемые в бюджет ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии, поступили в объеме 20072286,6 тыс. рублей (164,3 процента).

Задолженность плательщиков страховых взносов, уплачивающих страховые взносы по дополнительному тарифу в соответствии с частью 1 статьи 583 Закона № 212-ФЗ, на 1 января 2014 года составила 260507,0 тыс. рублей, в том числе: задолженность по страховым взносам - 249085,0 тыс. рублей, задолженность по пеням и штрафам - 11422,0 тыс. рублей.

В целях погашения задолженности плательщиков страховых взносов, уплачивающих страховые взносы по дополнительному тарифу в соответствии с частью 1 статьи 583 Закона № 212-ФЗ, в 2013 году территориальными органами ПФР направлено в банки, в которых открыты счета плательщиков страховых взносов - организаций и индивидуальных предпринимателей, 8874 инкассовых поручения о списании денежных средств на общую сумму 353600,0 тыс. рублей, в том числе: по страховым взносам - на сумму 339968,0 тыс. рублей, по пеням и штрафам - 13632,0 тыс. рублей. В результате бесспорного взыскания задолженности с расчетных счетов плательщиков-должников по 6093 инкассовым поручениям поступило 178330,0 тыс. рублей (50,4 %), в том числе: по страховым взносам - 172060,0 тыс. рублей (50,6 %), по пеням и штрафам - 6270,0 тыс. рублей (46,0 процента).

Задолженность плательщиков страховых взносов, уплачивающих страховые взносы по дополнительному тарифу в соответствии с частью 2 статьи 583 Закона № 212-ФЗ, на 1 января 2014 года составила 360085,0 тыс. рублей, в том числе: задолженность по страховым взносам - 346110,0 тыс. рублей, задолженность по пеням и штрафам - 13975,0 тыс. рублей.

Эффективность взыскания сумм страховых взносов, доначисленных по результатам проведения камеральных и выездных проверок, в 2013 году составила: по камеральным проверкам - 63,53 %, по выездным проверкам - 65,3 процента.

В целях погашения задолженности плательщиков страховых взносов, уплачивающих страховые взносы по дополнительному тарифу в соответствии с частью 2 статьи 583 Закона № 212-ФЗ, в 2013 году территориальными органами ПФР направлено в банки, в которых открыты счета плательщиков страховых взносов - организаций или индивидуальных предпринимателей, 62245 инкассовых поручений о списании денежных средств на общую сумму 671064,0 тыс. рублей, в том числе: по страховым взносам - 642382,0 тыс. рублей, по пеням и штрафам - 28683,0 тыс. рублей. В результате бесспорного взыскания задолженности с расчетных счетов плательщиков-должников по 46778 инкассовым поручениям поступило 411580,0 тыс. рублей. Общая сумма взысканных средств составила 61,3 % от суммы выставленных инкассовых поручений.

12. Организация работы по возврату излишне уплаченных
(взысканных) платежей в бюджеты ПФР, Федерального фонда
обязательного медицинского страхования, пеней и штрафов
и представлению в территориальный орган Федерального казначейства
поручений для осуществления возврата

В соответствии со статьями 26, 27 Закона № 212-ФЗ в целях организации работы территориальных органов ПФР по осуществлению зачетов, возвратов излишне уплаченных (взысканных) страховых взносов, пеней и штрафов постановлением Правления ПФР от 15 декабря 2009 года № 310п утвержден Порядок осуществления зачетов, возвратов излишне уплаченных (взысканных) сумм страховых взносов, пеней и штрафов.

Формы документов для проведения процедур по зачетам (возвратам) излишне уплаченных или взысканных страховых взносов, пеней и штрафов утверждены приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11 декабря 2009 года № 979н «Об утверждении форм документов, применяемых при осуществлении зачета или возврата сумм излишне уплаченных (взысканных) страховых взносов».

Принятие решений по вопросам, связанным с возвратом или зачетом излишне уплаченных страховых взносов, осуществляется комиссиями по рассмотрению вопросов, связанных с принятием решений о зачете или возврате излишне уплаченных страховых взносов, пеней и штрафов, образуемыми территориальными органами ПФР (далее - Комиссия).

Территориальными органами ПФР приняты решения: о зачете сумм излишне уплаченных страховых взносов, пеней и штрафов - 1476838 решений на сумму 7611415 тыс. рублей; о возврате средств - 406407 решений на сумму 9419768 тыс. рублей.

Принято 39584 решения об отказе в осуществлении зачета (возврата) излишне уплаченных (взысканных) сумм страховых взносов, пеней и штрафов на сумму 1091590 тыс. рублей.

Несмотря на регулярно проводимую сотрудниками территориальных органов ПФР работу по доведению до плательщиков актуальной информации о правилах заполнения распоряжений о переводе денежных средств на уплату страховых взносов, плательщики страховых взносов допускают ошибки при перечислении средств на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование. В связи с этим возникают обращения плательщиков в территориальные органы ПФР по осуществлению зачетов (возвратов) излишне уплаченных страховых взносов.

Территориальные органы ПФР ведут активную работу по доведению информации до плательщиков как при личном контакте при обращении в территориальные органы ПФР, так и посредством актуализации информации на официальном сайте ПФР, в средствах массовой информации, а также размещения на информационных стендах.

13. Результативность осуществления документальных (выездных)
и камеральных проверок плательщиков страховых взносов

В соответствии со статьей 33 Закона № 212-ФЗ территориальные органы ПФР как органы контроля уплаты страховых взносов проводят камеральные и выездные проверки плательщиков страховых взносов.

Проверки осуществляются подразделениями администрирования страховых взносов.

Таким образом, численность специалистов, занимающихся администрированием страховых взносов, в 2013 году составила 16,0 % от фактической численности сотрудников Фонда.

В проверяемом периоде по результатам камеральных проверок выявлено 2567566 фактов нарушений.

Сумма доначисленных платежей на основании принятых решений составила 19176407,51 тыс. рублей, из них возмещено в бюджет ПФР 12233916,43 тыс. рублей, или 63,7 процента.

Сумма доначисленных платежей по обязательному медицинскому страхованию на основании камеральных проверок составила 3294942,3 тыс. рублей, из них возмещено в бюджет ПФР 1969431,9 тыс. рублей (59,8 процента).

Наиболее системным нарушением законодательства Российской Федерации о страховых взносах, выявленных в ходе камеральных проверок, является нарушение плательщиками сроков представления расчетов по начисленным и уплаченным страховым взносам, которое составляет 82,1 % от общего количества нарушений, выявленных в ходе камеральных проверок.

В соответствии с частью 3 статьи 33 Закона № 212-ФЗ территориальные органы ПФР и территориальные органы Фонда социального страхования Российской Федерации проводят совместные выездные проверки плательщиков страховых взносов на основании разрабатываемых указанными органами ежегодных планов выездных проверок плательщиков страховых взносов.

Количество специалистов, принимавших участие в проведении выездных проверок плательщиков страховых взносов, составило: в 2010 году - 1718 специалистов (13,0 % от численности специалистов, занимающихся администрированием страховых взносов в территориальных органах Фонда); в 2011 году - 4099 специалистов (23,3 %), в 2012 году - 4209 специалистов (24,5 %) и в 2013 году - 4232 специалиста (24,2 процента).

Всего за 2010-2013 годы по результатам контрольной работы территориальными органами ПФР по Российской Федерации доначислено 25653583,9 тыс. рублей страховых взносов, пеней и штрафов на обязательное пенсионное и обязательное медицинское страхование, в том числе:

- по результатам камеральных проверок - 22471349,8 тыс. рублей (87,5 % от общей суммы доначислений);

- по результатам выездных проверок - 3182234,1 тыс. рублей (12,5 % от общей суммы доначислений).

За указанный период количество проверок составило:

- камеральных - 72942843 проверки;

- выездных - 320218 проверок.

В среднем по результатам одной камеральной проверки доначисляется свыше 300 рублей, по итогам выездной проверки - около 10,0 тыс. рублей.

При проведении выездных проверок по вопросам полноты и своевременности уплаты страховых взносов одновременно осуществляется проверка пенсионных прав граждан, в частности, права на льготную пенсию, правильности применения дополнительных тарифов страховых взносов в связи с занятостью на работах с особыми условиями труда.

Наиболее часто встречающимся нарушением законодательства Российской Федерации о страховых взносах, выявленным в ходе выездных проверок плательщиков, является неуплата (неполная уплата) страховых взносов в результате занижения объекта обложения и базы для начисления страховых взносов, которая составляет 94,7 % от общего количества нарушений, выявленных в ходе выездных проверок.

Внутриведомственный контроль в Фонде возложен на Ревизионную комиссию ПФР и контрольно-ревизионные отделы отделений ПФР (далее - КРО). В числе основных задач Ревизионной комиссии стоит задача организации и осуществления контроля подведомственных администраторов доходов бюджета ПФР (территориальных органов ПФР) по осуществлению ими функций администрирования доходов.

В проверяемом периоде Ревизионной комиссией ПФР проведено 178 ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности территориальных органов ПФР. В результате контроля исполнения доходной части бюджета ПФР выявлено нарушений законодательства на сумму 1101553,0 тыс. рублей.

Контрольно-ревизионные отделы при осуществлении контроля исполнения подведомственными учреждениями ПФР доходной части бюджета ПФР за этот же период выявили нарушений на сумму 664600,8 тыс. рублей, в том числе: сумма по нарушениям, допущенным при взыскании просроченной задолженности страхователей, составила 104306,1 тыс. рублей; сумма не предъявленных к уплате страхователям пеней, штрафов и финансовых санкций - 101749,7 тыс. рублей.

Кроме того, Ревизионной комиссией ПФР и КРО отделений ПФР осуществлялся последующий контроль устранения выявленных ревизиями и проверками нарушений и недостатков.

Системными нарушениями являлись: факты неначисления либо не предъявления к уплате страхователям пеней и штрафов; факты непредъявления в судебные органы исков в связи с неисполнением страхователями требований по уплате пеней, штрафов; нарушения сроков взыскания. Кроме того, не всегда применялись предусмотренные действующим законодательством меры по взысканию недоимки по страховым взносам: путем обращения взыскания на денежные средства на счетах плательщика страховых взносов в банках; взыскания страховых взносов за счет имущества плательщика; невключение в реестр требований кредиторов задолженности по страховым взносам, пеням и штрафам; нарушения в ведении и оформлении документов по взысканию недоимки по страховым взносам и пени; нарушения порядка регистрации и снятия с учета плательщиков страховых взносов, регистрацию которых осуществляет ПФР.

По итогам ревизий руководящим работникам территориальных органов ПФР были вынесены дисциплинарные взыскания, управляющим отделениями выносились предупреждения о недопустимости выявленных ревизиями нарушений и недостатков и необходимости их устранения.

Выводы

1. Результаты контрольного мероприятия, проведенного в Пенсионном фонде Российской Федерации и трех его региональных отделениях (в Кировской, Пензенской и Ярославской областях) свидетельствуют о достаточно эффективной работе Фонда по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное и обязательное медицинское страхование.

2. В период, прошедший с момента возвращения в 2010 году Пенсионному фонду Российской Федерации в полном объеме полномочий администратора обязательных социальных платежей проделана значительная нормотворческая, методическая и организационная работа. Следует отметить, что эта работа не была начата заново - Пенсионный фонд Российской Федерации и в тот период, когда администратором единого социального налога и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование была Федеральная налоговая служба, осуществлял взыскание задолженности по указанным страховым взносам (за период 2002-2009 годов).

3. К положительным итогам работы Пенсионного фонда Российской Федерации в 2010-2013 годах следует отнести достижение прогнозных показателей поступления страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов и поддержание стабильных темпов увеличения доходов. Так, поступления платежей на обязательное пенсионное страхование составили в 2013 году почти 3,5 трлн. рублей и выросли по сравнению с 2010 годом в 1,8 раза. При этом численность плательщиков страховых взносов за этот же период выросла лишь на 4,4 %, а выплаты, начисленные плательщиками страховых взносов в пользу физических лиц, увеличились в 1,4 раза. Отношение объемов поступивших страховых взносов к объемам начислений находилось в проверяемом периоде в среднем на уровне 98 процентов.

4. Вместе с тем остается значительным абсолютный размер недоимки по администрируемым Фондом страховым взносам, которая увеличилась в проверяемом периоде в 3,2 раза и составила по состоянию на 1 января 2014 года на обязательное пенсионное страхование 124,5 млрд. рублей, и в 4,6 раза - на обязательное медицинское страхование (25,5 млрд. рублей). Однако такие темпы роста обусловлены тем, что эта задолженность в связи со сменой администратора формально в 2010 году начала расти с нуля.

5. В проверяемом периоде имели место положительные изменения в структуре задолженности. Так, по состоянию на 1 января 2014 года произошло снижение удельного веса недоимки в общей сумме задолженности по страховым взносам по сравнению с 2010 годом на 7,4 %, а к сумме начисленных страховых взносов удельный вес недоимки уменьшился почти в 2 раза.

Вместе с тем на рост недоимки значительное влияние оказало увеличение в проверяемом периоде почти на 40 % (с 16274 до 22607) числа плательщиков страховых взносов, находящихся в различных стадиях процедуры банкротства, задолженность которых на начало 2014 года составляет 58,4 млрд. рублей (41,6 % в общей сумме задолженности).

Наибольший удельный вес задолженности по предприятиям, находящимся в стадии банкротства, в общей сумме задолженности составляет: в Волгоградской области (88,5 %), Кемеровской области (87,9 %), Республике Карелия (86,6 %), Новгородской области (81,7 %), Республике Коми (81,1 %) и Смоленской области (81,0 процента).

Также увеличилась задолженность по страховым взносам плательщиков, не осуществляющих длительное время финансово-хозяйственную деятельность. По страховым взносам на обязательное пенсионное страхование задолженность таких страхователей в проверяемом периоде увеличилась в 1,5 раза и составила на 1 января 2014 года 24,2 млрд. рублей, по страховым взносам на обязательное медицинское страхование - в 3,6 раза (4,1 млрд. рублей).

К настоящему моменту из общей суммы задолженности в 140,5 млрд. рублей возможной к взысканию является задолженность по страховым взносам в сумме 74,4 млрд. рублей, или чуть более половины.

6. Отраслевая структура задолженности характеризуется значительной (около 50 %) долей задолженности строительных предприятий, обрабатывающих производств и сельскохозяйственных предприятий, охотничьих и лесных хозяйств.

В проверяемом периоде значительно выросла доля задолженности по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование организаций, занимающихся операциями с недвижимым имуществом, арендой и предоставлением услуг, - в 2,7 раза, а также производством и распределением электроэнергии, газа и воды - в 1,2 раза.

Существенное увеличение доли задолженности по страховым взносам на обязательное медицинское страхование происходит по таким отраслям, как операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг - в 1,6 раза; сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство, производство и распределение электроэнергии, газа и воды - в 1,4 раза.

7. В целях взыскания задолженности по страховым взносам Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальными органами применяются все законодательно предусмотренные меры (направление требований, выставление инкассовых поручений, обращение взыскания на имущество плательщика и пр.). При этом следует отметить, что законодательство ограничивает возможности Фонда по сравнению с набором инструментов налогового администрирования (так, органы Фонда не вправе приостанавливать операции по счетам страхователя).

8. В 2010-2013 годах по результатам камеральных и выездных проверок, проведенных территориальными органами Фонда, доначислено 22,5 млрд. рублей и 3,2 млрд. рублей страховых взносов, пеней и штрафов, соответственно, на обязательное пенсионное и обязательное медицинское страхование из них уплачено 14,2 млрд. рублей (63,1 %) и 2,1 млрд. рублей (65,6 процента).

Следует отметить, что выездные проверки правильности начисления и уплаты страховых взносов в обязательном порядке совмещаются органами ПФР с проверкой достоверности сведений индивидуального (персонифицированного) учета, представляемых страхователями в Фонд. Поскольку такие проверки осуществлялись Фондом и ранее в рамках законодательства об индивидуальном (персонифицированном) учете, можно сделать вывод о сохранении после передачи ПФР функций администратора страховых взносов уровня административной нагрузки на работодателей на прежнем уровне (в части количества проводимых у них контрольных мероприятий).

Кроме этого, с 2014 года плательщиками страховых взносов в органы ПФР представляется единая отчетность, содержащая сведения о начисленных и уплаченных страховых взносах на обязательное пенсионное страхование и сведения индивидуального (персонифицированного) учета.

9. Эффективность выполнения Пенсионным фондом Российской Федерации функции администратора страховых взносов на обязательное пенсионное страхование и обязательное медицинское страхование сдерживается наличием проблем правового характера, решение которых во многом находится за пределами прямой компетенции Фонда.

Так, Уголовным кодексом Российской Федерации не предусмотрена ответственность страхователей за нарушение законодательства о страховых взносах, равнозначная установленным мерам ответственности за уклонение от уплаты налогов, за сокрытие денежных средств либо имущества, за счет которых должно производиться взыскание налогов и сборов.

В соответствии с пунктом 11 части 1 статьи 29 Закона № 212-ФЗ от 24 июля 2009 года «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» органы ПФР вправе предоставлять плательщикам страховых взносов отсрочки (рассрочки) погашения сумм задолженности по страховым взносам, пеням и штрафам в порядке и случаях, которые предусмотрены федеральным законом. Однако до настоящего времени такой закон не принят.

10. Законодательством для отдельных категорий страхователей, количество которых возросло с 7 в 2010 году до 18 в 2013 году, установлены пониженные тарифы страховых взносов от 8 до 21,6 %. По состоянию на 1 января 2014 года страховые взносы по пониженным тарифам уплачивали 225,4 тыс. страхователей. В проверяемом периоде выпадающие доходы для бюджета ПФР выросли практически в 6 раз и составили в 2013 году почти 582 млрд. рублей, которые в соответствии с действующим порядком компенсируются за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Размеры выпадающих доходов бюджета ПФР и темпы их роста свидетельствуют о необходимости оценки социальной и экономической эффективности применения пониженных тарифов, однако соответствующие правовые механизмы отсутствуют и находятся вне зоны ответственности Пенсионного фонда Российской Федерации.

Предложения

1. Направить представление Министру труда и социальной защиты Российской Федерации М.А. Топилину.

2. Направить представление Председателю Правления Пенсионного фонда Российской Федерации А.В. Дроздову.

3. Отчет о результатах контрольного мероприятия направить в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации В.С. КАТРЕНКО

ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«
Анализ использования средств бюджета Союзного государства,
выделенных в 2008-2013 годах на реализацию программ
Союзного государства, полноты и своевременности
их выполнения, а также внедрения полученных результатов
в практическую деятельность»

Основание для проведения мероприятия: пункт 1.7.5 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год.

Предмет мероприятия

Порядок использования средств бюджета Союзного государства и внебюджетных средств, выделенных в 2008-2013 годах на выполнение программ Союзного государства, объектов собственности, созданных или приобретенных в ходе их реализации, а также деятельность государственных заказчиков союзных программ по внедрению полученных результатов в практическую деятельность.

Объекты мероприятия

Постоянный Комитет Союзного государства, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (по запросам), Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (по запросам), Федеральное космическое агентство (по запросам), Федеральная таможенная служба (по запросам).

В рамках настоящего экспертно-аналитического мероприятия использованы материалы контрольных мероприятий по проверкам реализации программ Союзного государства, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в 2008-2013 годах.

Срок проведения мероприятия: март-июль 2014 года.

Цели мероприятия

Цель 1. Проверить законность, эффективность и целевое использование средств бюджета Союзного государства и внебюджетных средств, выделенных на реализацию совместных программ.

Цель 2. Определить результативность и своевременность выполнения программ Союзного государства.

Исследуемый период: 2008-2013 годы.

Результаты экспертно-аналитического мероприятия [2]

Ежегодно в бюджете Союзного государства предусматривались расходы на реализацию программ в размере 65-70 % общего объема расходов. Число программ, подлежащих финансированию, в период с 2004 по 2013 год составило: в 2004 году - 20, в 2005 году - 19, в 2006 году - 21, в 2007 году - 20, в 2008 году - 21, в 2009 году - 18, в 2010 году - 18, в 2011 году - 17, в 2012 году - 15, в 2013 году - 14. На 2014 год предусмотрены к реализации 10 программ Союзного государства.

Значительную долю расходов бюджета составляют расходы, связанные с реализацией научно-производственных программ (в среднем до 49 % общих расходов бюджета) в области сельского хозяйства, электронной промышленности, вычислительной и оптоволоконной техники, приборостроения.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия проанализированы 13 научно-технических программ Союзного государства (далее - программы) со сроками завершения в 2008-2013 годах по 4 государственным заказчикам-координаторам:

- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации:

«Повышение эффективности производства и переработки плодоовощной продукции на основе прогрессивных технологий и техники на 2005-2007 годы» (далее - программа «Переработка плодоовощной продукции») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 21 апреля 2005 года № 18. Постановлением Совета Министров Союзного государства от 26 января 2008 года № 10 срок реализации программы продлен на 2008 год;

«Повышение эффективности пищевых производств за счет переработки их отходов на основе прогрессивных технологий и техники» (2010-2012 годы) (далее - программа «Отходы») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 23 апреля 2010 года № 6;

«Разработка перспективных ресурсосберегающих, экологически чистых технологий и оборудования для производства биологически полноценных комбикормов» (2011-2013 годы) (далее - программа «Комбикорма») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 6 октября 2011 года № 27;

- Министерство промышленности и торговли Российской Федерации:

«Создание компьютерных технологий, программно-переналаживаемого оборудования, новых материалов и инструментов для обработки оптических деталей от микрооптики до астрооптики из традиционных и нетрадиционных оптических материалов на 2004-2008 годы» (далее - программа «Оптика-2») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства 5 октября 2004 года № 19;

«Разработка и создание нового поколения функциональных элементов и изделий СВЧ-электроники, оптоэлектроники и микросенсорики для радиоэлектронных систем и аппаратуры специального и двойного назначения» (2006-2009 годы) (далее - программа «Функциональная СВЧ-электроника-2») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства 4 апреля 2006 года № 2;

«Развитие дизельного автомобилестроения на период до 2008 года» (2005-2008 годы) (далее - программа «Дизельное автомобилестроение») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 29 октября 2005 года № 27;

«Создание и организация серийного производства комплексов высокопроизводительных сельскохозяйственных машин на базе универсального мобильного энергетического средства мощностью 200-450 л.с. на 2006-2009 годы» (далее - программа «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 26 сентября 2006 года № 31;

«Современные технологии и оборудование для производства новых полимерных и композиционных материалов, химических волокон и нитей на 2008-2011 годы» (далее - программа «Композит») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 12 августа 2008 года № 32. Постановлением Совета Министров Союзного государства от 6 октября 2011 года № 28 срок реализации программы продлен на 2012 год;

«Разработка унифицированного мобильного многофункционального комплекса внешнетраекторных измерений двойного назначения на базе специальных оптоэлектронных систем и сверхвысокочастотных элементов» на 2007-2010 годы (далее - программа «Траектория») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 26 января 2008 года № 7. Постановлением Совета Министров Союзного государства от 29 ноября 2010 года № 21 срок реализации программы продлен на 2011 год;

«Разработка и освоение серий интегральных микросхем и полупроводниковых приборов для аппаратуры специального назначения и двойного применения» (2010-2013 годы) (далее - программа «Основа») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 23 апреля 2010 года № 7. Постановлением Совета Министров Союзного государства от 26 марта 2012 года № 4 уточнены мероприятия программы без продления срока ее реализации;

- Федеральное космическое агентство:

«Разработка базовых элементов, технологий создания и применения орбитальных и наземных средств многофункциональной космической системы на 2008-2011 годы» (далее - программа «Космос-НТ») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 8 мая 2008 года № 22;

«Разработка нанотехнологий создания материалов, устройств и систем космической техники и их адаптация к другим отраслям техники и массовому производству на 2009-2012 годы» (далее - программа «Нанотехнология-СГ») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 26 июня 2009 года № 22;

- Федеральная таможенная служба:

«Реализация информационных технологий общих таможенных процессов на территориях государств - участников Союзного государства» на 2008-2010 годы (далее - программа «Информационные технологии») - утверждена постановлением Совета Министров Союзного государства от 26 января 2008 года № 5. Постановлением Совета Министров Союзного государства от 27 сентября 2010 года № 15 срок реализации программы был продлен на 2011 год.

Цель 1

Нормативно-правовая база, необходимая для исполнения министерствами и ведомствами Российской Федерации и Республики Беларусь установленных функций государственных заказчиков-координаторов и государственных заказчиков по разработке и реализации программ Союзного государства, сформирована.

Деятельность государственных заказчиков-координаторов, государственных заказчиков, связанная с использованием средств бюджета Союзного государства, выделенных на реализацию программ Союзного государства, регламентируется положениями нормативных правовых актов Союзного государства, бюджетами Союзного государства на соответствующий финансовый год, соответствующим национальным законодательством государств - участников Союзного государства, различного рода положениями, инструкциями, указаниями и письмами финансовых органов Российской Федерации и Республики Беларусь, а также внутриведомственными распорядительными документами об организации работ по реализации союзных программ.

Однако, как показал анализ, из 4 государственных заказчиков-координаторов внутриведомственные распорядительные документы утверждены в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации (Федеральное агентство по промышленности - до июня 2008 года) по 3 программам из 7 («Основа», «Траектория» и «Функциональная СВЧ-электроника-2»), в Федеральном космическом агентстве - по программам «Космос-НТ» и «Нанотехнология-СГ». Отсутствие утвержденных внутриведомственных распорядительных документов об организации работ по другим программам негативно отразилось на качестве их реализации, должной координации действий головных исполнителей и исполнителей по выполнению мероприятий программ.

Анализ показал, что с 2008 года разработка программ Союзного государства осуществляется при отсутствии прогноза социально-экономического развития Союзного государства на среднесрочную перспективу, а также приоритетных направлений его развития, предусмотренных Программой действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года и статьей 45 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства, утвержденного постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 12 апреля 2002 года № 3.

В исследуемом периоде действовали следующие нормативные правовые документы Союзного государства:

Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства, утвержденный постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 12 апреля 2002 года № 3 (далее - Порядок формирования и исполнения бюджета Союзного государства) (в редакции постановлений Высшего Государственного Совета Союзного государства от 15 декабря 2006 года № 11 и от 14 декабря 2007 года № 5);

Порядок разработки и реализации программ Союзного государства, утвержденный постановлением Совета Министров Союзного государства от 11 октября 2000 года № 7 (далее - Порядок разработки и реализации программ Союзного государства). В анализируемом периоде Постоянным Комитетом Союзного государства (далее - Постоянный Комитет) дважды вносились изменения и дополнения в Порядок разработки и реализации программ Союзного государства, который был изложен в новой редакции:

- постановлением Совета Министров Союзного государства от 23 апреля 2010 года № 8 (далее - Порядок разработки и реализации программ № 8);

- постановлением Совета Министров Союзного государства от 13 декабря 2013 года № 23 (Порядок разработки и реализации программ № 23).

Следует отметить, что работа над новыми редакциями указанного порядка велась Постоянным Комитетом с 2007 года (около 7 лет).

В нормативные правовые документы были внесены изменения и дополнения, затрагивающие проблемы отбора приоритетных (актуальных) для разработки совместных программ; права и обязанности государственных заказчиков-координаторов, государственных заказчиков и головных исполнителей на этапах разработки и реализации программ; целевые показатели и индикаторы, позволяющие оценить достижение ожидаемых результатов программ; механизм контроля и управления программами; вопросы собственности Союзного государства, обязательное рассмотрение Советом Министров Союзного государства итогов реализации программ.

Вместе с тем в обновленных нормативных документах (Порядок разработки и реализации программ № 8, Порядок разработки и реализации программ № 23) не были устранены следующие недостатки:

- не установлены нормы, обязывающие профильные министерства и ведомства Российской Федерации и Республики Беларусь проводить системную работу по выявлению и отбору приоритетных проблем для разработки программ Союзного государства. Не ведется сводный перечень первоочередных проблем и программ по их решению на среднесрочный период. В настоящее время инициатором отбора проблемы являются организации, уже имеющие научно-технологический задел и опыт работы по проблематике разрабатываемой программы, что в отсутствии утвержденных приоритетных направлений развития Союзного государства может привести к отвлечению средств бюджета Союзного государства на решение проблем отдельных организаций. Сложившаяся практика по отбору приоритетных проблем не создает должной заинтересованности министерств и ведомств в реализации программ, что отражается на качестве их управления, а также контроле за целевым и эффективным расходованием средств бюджета Союзного государства;

- отсутствуют четкие критерии отбора проблем, для решения которых предполагается разработка программ Союзного государства. На сегодня отбор проблем производится на основе приоритетных прогнозов социально-экономического развития России и Беларуси и не подразумевает дальнейшее совместное использование ожидаемых результатов от реализации программ;

- не определена взаимосвязанность союзных программ, которые могут оказать влияние на ожидаемые результаты реализации других программ Союзного государства. Как показал анализ, по программе «Комбикорма» в разработанных технологиях для приготовления комбикормов с белково-витаминными, минеральными добавками и премиксами используются компоненты вторичных ресурсов пищевой промышленности и сельского хозяйства, полученные при реализации программы «Отходы»;

- не определены функции государственных заказчиков-координаторов и государственных заказчиков по обеспечению внедрения результатов реализации программы (включая результаты интеллектуальной собственности) в практическую деятельность; регистрации созданных или приобретенных в ходе реализации программы объектов союзной собственности (включая объекты интеллектуальной собственности) и постановке их на учет;

- Постоянный Комитет не наделен полномочиями по координации и контролю за эффективным выполнением программ. Счетная палата Российской Федерации по результатам проверки реализации совместных программ неоднократно указывала на необходимость внесения соответствующих изменений в Порядок разработки и реализации программ Союзного государства и в Положение о Постоянном Комитете Союзного государства, утвержденное постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 27 июня 2000 года № 13;

- сохранилась сложная, длительная процедура разработки и утверждения союзных программ. От момента выявления инновационной идеи до ее обсуждения и утверждения на всех уровнях проходит значительное время. За этот период возникает риск потери актуальности данных, положенных в основу программ. Анализ материалов показал, что период разработки и согласования проектов программ составлял от 5 месяцев по программам «Функциональная СВЧ-электроника-2» и «Космос-НТ» до 20 месяцев по проекту программы «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС»;

- не установлены предельные сроки внесения государственными заказчиками-координаторами и государственными заказчиками проектов программ на утверждение Совета Министров Союзного государства, также не предусмотрен механизм возможного утверждения программ вне заседаний Совета Министров Союзного государства (в рабочем порядке). Анализ показал, что в настоящее время стало тенденцией резервирование средств в бюджете на новые программы, которые утверждаются в конце финансового года. Так, в исследуемом периоде программа «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» была утверждена Советом Министров Союзного государства только в сентябре 2006 года, то есть по истечении 9 месяцев с начала установленного срока ее реализации. До конца 2006 года на территории Российской Федерации мероприятия программы реализованы не были, целевые остатки средств бюджета составили 47,0 млн. рублей, которые были направлены дополнительно к бюджетным ассигнованиям, предусмотренным на реализацию программы в 2007 году. Сложившаяся практика ведет к невыполнению предусмотренных программой показателей и увеличению целевых остатков средств на счетах государственных заказчиков программ;

- не установлен единый порядок привлечения и использования внебюджетных средств в целях снижения финансовой нагрузки на бюджет Союзного государства. Паспортами 9 программ предусмотрено привлечение внебюджетных средств в основном на паритетной основе, которые используются на подготовку производства, монтаж и испытания опытных образцов, пусконаладочные работы. При этом исполнителями на территории Российской Федерации в состав привлекаемых собственных средств включаются нефинансовые активы, на территории Республики Беларусь - как денежные средства, так и нефинансовые активы;

- не установлена единая форма, не конкретизированы требования к содержанию итогового отчета о выполнении программы, не определен механизм учета замечаний контрольных органов государств - участников Союзного государства по результатам рассмотрения итоговых отчетов государственных заказчиков о реализации программ.

Так, в соответствии с пунктом 5.10 Порядка разработки и реализации программ № 8 обязательным условием рассмотрения Советом Министров Союзного государства итогов реализации программ является заключение по ним контрольных органов государств-участников. В анализируемом периоде Счетная палата Российской Федерации дала заключения на 7 итоговых отчетов о ходе реализации программ: «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Траектория», «Информационные технологии», «Космос-НТ» и «Нанотехнология-СГ», «Комбикорма», «Композит», в которых отмечен ряд системных нарушений в части отсутствия информации о государственной регистрации, правовой охране и постановке на учет объектов интеллектуальной собственности; фактическом или планируемом использовании полученных результатов, предложениях об их внедрении; оценке ожидаемого влияния результатов реализации программ на различные отрасли экономики. Вместе с тем в итоговых отчетах о реализации таких программ, как «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Космос-НТ» и «Нанотехнология-СГ», утвержденных Советом Министров Союзного государства, указанные недостатки не были учтены.

Счетная палата Российской Федерации неоднократно обращала внимание Совета Министров Союзного государства и Постоянного Комитета на вышеуказанные проблемы. Кроме того, неоднократно вносила свои предложения по совершенствованию Порядка разработки и реализации программ, которые не нашли отражения в новой редакции Порядка разработки и реализации программ № 23.

Внесенные в 2010 и 2013 годах изменения и дополнения в Порядок разработки и реализации программ Союзного государства не изменили основные требования к содержанию разделов программ (приложение № 2 к порядкам разработки и реализации программ № 8 и № 23).

Анализ содержания научно-технических программ показал отсутствие четкого и доступного изложения содержания разделов программ. Так, программные мероприятия начинаются с первого года реализации программы и ведутся параллельно. Для всех мероприятий установлен единый срок - год начала и окончания реализации программы, что не позволяет оценить полноту выполнения работ по конкретному этапу, разделу или мероприятию программы. В целом эффективность расходования средств бюджета Союзного государства, выделенных на реализацию программы, можно определить только по ее окончанию.

В разделах не содержатся описание механизма привлечения внебюджетных средств, обоснование и расчет потребностей в ожидаемых результатах программ, данных по изучению рынков сбыта и выбору производителей. По большинству программ ожидаемые результаты и оценка социально-экономической и экологической эффективности их реализации определяются как возможность потенциального использования научных разработок, опытных образцов в отраслях промышленности России и Беларуси, а также как основа для разработки последующих программ.

По разделу «Вопросы собственности» отсутствуют четкие указания получения охранных документов (патентов) на объекты интеллектуальной собственности на имя Российской Федерации и Республики Беларусь, в лице государственных заказчиков-координаторов и государственных заказчиков, а также обеспечение ими государственного учета (государственной регистрации) результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (далее - НИОКР).

Установлено, что расходы средств бюджета Союзного государства на реализацию 13 совместных программ осуществлялись в соответствии со статьями 62, 63, 68, 70, 71, 72 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства, бюджетами Союзного государства на 2004-2013 годы, сводными бюджетными росписями.

В ходе анализа расчета потребности в финансовых средствах на реализацию 13 программ объемы затрат по программам определялись непосредственно организациями - разработчиками программ (впоследствии - головными исполнителями) исходя, в основном, из сложившихся затрат на аналогичные работы (уровень и порядок ценообразования на сложную научно-техническую продукцию, рыночные цены на материалы и покупные изделия, средняя величина заработной платы и накладные расходы и др.), проводимые научно-исследовательскими и научно-производственными организациями России и Беларуси, специализирующимися на проведении НИОКР по конкретным направлениям.

Такая практика не способствовала эффективному использованию бюджетных средств в связи с возможным получением результатов реализации программ с наименьшими затратами.

Анализ использования в 2008-2013 годах средств бюджета, выделенных на реализацию 13 программ, показал следующее.

В соответствии с паспортами 13 совместных программ финансирование предусмотрено в объеме 9872694,9 тыс. рублей, в том числе за счет долевых отчислений Российской Федерации - 6549060,2 тыс. рублей (или 66,3 % финансирования, предусмотренного паспортами программ).

В соответствии с разделом V Порядка разработки и реализации программ Союзного государства, пунктом 6.2 Порядка разработки и реализации программ № 8 соответствующими постановлениями Совета Министров Союзного государства сроки реализации 4 программ продлены на 1 год, в том числе:

- по программе «Переработка плодоовощной продукции» срок реализации продлен на 2008 год с увеличением объема финансирования в размере 88909,3 тыс. рублей (в том числе по Российской Федерации - 52821,0 тыс. рублей);

- по программе «Информационные технологии» срок продлен на 2011 год без увеличения объемов финансирования;

- по программе «Траектория» продлен срок реализации на 2011 год и осуществлено финансирование работ по реализации программных мероприятий в 2011 году за счет не использованных ранее средств (в том числе на территории Российской Федерации - 150000,0 тыс. рублей);

- по программе «Композит» продлен срок ее реализации на 2012 год с увеличением объема финансирования на 2011-2012 годы на сумму 187725,0 тыс. рублей (в том числе за счет отчислений Российской Федерации - 122022,0 тыс. рублей).

В соответствии со статьей 77 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства в 2004-2013 годах внесены изменения в сводную бюджетную роспись на территории Российской Федерации на общую сумму 261362,2 тыс. рублей, в том числе за счет целевых остатков средств, образовавшихся на начало очередного финансового года на счетах российских бюджетополучателей, в размере 222273,7 тыс. рублей; нецелевого использования средств бюджета Союзного государства в размере 39088,5 тыс. рублей, произведенное по 2 программам («Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» - 12200,0 тыс. рублей и «Траектория» - 26888,5 тыс. рублей).

На территории Республики Беларусь сумма нецелевого использования бюджетных средств составила по 3 программам 15947,3 тыс. рублей («Нанотехнология-СГ», «Космос-НТ» и «Траектория» на сумму 3403,6 тыс. рублей, 9685,0 тыс. рублей и 2858,7 тыс. рублей, соответственно).

Общая сумма бюджетных ассигнований в соответствии с декретами о бюджете Союзного государства, утвержденными на 2004-2013 годы на реализацию 13 программ, составила 10531352,5 тыс. рублей, в том числе на территории Российской Федерации - 6771333,9 тыс. рублей, или 64,3 % общей суммы планируемых бюджетных ассигнований.

Основной удельный вес в общей сумме бюджетных ассигнований составляют расходы, выделенные Минпромторгу России (7 программ) в объеме 62,8 % общего объема бюджетных ассигнований на территории Российской Федерации, наименьшие расходы - по ФТС России (1 программа) - 3,5 % общего объема бюджетных ассигнований на территории Российской Федерации.

Фактическое финансирование 13 программ составило 10089314,1 тыс. рублей, в том числе на территории Российской Федерации - 6732245,4 тыс. рублей (или 66,7 % общей суммы финансирования). Кассовое исполнение составило 9691535,9 тыс. рублей (или 98,2 % общего объема ассигнований, утвержденных паспортами программ), в том числе на территории Российской Федерации - 6471604,4 тыс. рублей (66,8 процента).

Полное освоение средств бюджета произведено по 11 программам. По 2 программам «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» и «Информационные технологии» кассовое исполнение составило, соответственно, 70,9 % объема финансирования согласно паспорту программы и 93,8 процента.

В ходе анализа установлено, что Минпромторгом России не выполнена в полном объеме программа «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС». Причиной является задержка проведения государственным заказчиком конкурсного отбора российских участников программы на год и подписания государственных контрактов в конце декабря 2007 года, что привело к срыву начальных этапов НИОКР. Кроме того, до 2009 года не был определен исполнитель по созданию картофелеуборочного комбайна к УЭС-290/450.

По программе «Информационные технологии» неиспользованные средства бюджета Союзного государства образовались в результате отсутствия необходимости в дооснащении телекоммуникационного узла Представительства таможенной службы Российской Федерации при таможенной службе Республики Беларусь и монтажа рабочих станций, а также экономии средств по итогам проведения конкурсных процедур на выполнение опытно-конструкторских работ.

Общий объем неиспользованных средств по 3 программам составил 77455,8 тыс. рублей, в том числе: по программе «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» - 42500,0 тыс. рублей, программе «Информационные технологии» - 8067,3 тыс. рублей, программе «Траектория» - 26888,5 тыс. рублей. Указанные средства в установленном порядке возвращены в бюджет Союзного государства.

В соответствии с пунктом 4.6 Порядка разработки и реализации программ № 8 финансирование программ осуществляется также с привлечением внебюджетных источников (в основном собственные средства организаций-исполнителей, заемные средства, средства фондов), за счет которых, как правило, предусматриваются расходы на подготовку производства, монтаж и испытание опытных образцов, пусконаладочные работы.

Из 13 программ привлечение внебюджетных источников на выполнение мероприятий предусмотрено по 9 программам («Композит», «Траектория», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Дизельное автомобилестроение», «Основа», «Комбикорма», «Отходы» и «Переработка плодоовощной продукции»).

Паспортами 9 программ предусмотрено привлечение внебюджетных средств в объеме 19216676,5 тыс. рублей (72,1 % общего объема финансирования), в том числе на территории Российской Федерации - 13292113,7 тыс. рублей (69,2 % запланированного объема внебюджетных средств).

По данным российских государственных заказчиков, привлечено организациями-исполнителями на реализацию мероприятий 9 программ собственных средств в сумме 7283301,4 тыс. рублей, или 54,8 % общего объема внебюджетных средств, предусмотренных паспортами программ, что свидетельствует о невыполнении государственными заказчиками и исполнителями своих обязательств.

Так, по программе «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» привлечено 74,1 % от запланированного объема, а по программе «Дизельное автомобилестроение» - 38,5 процента.

Анализ показал, что в исследуемом периоде в отдельных случаях государственные заказчики не контролировали привлечение исполнителями внебюджетных средств, предусмотренных паспортами программ на реализацию ее мероприятий, что приводило к искажению статистической отчетности по форме № 1-Союз, несоответствию данным по внебюджетным средствам, отраженным в аналитических отчетах.

Так, представляемые Минсельхозом России отчеты по форме № 1-Союз за весь период реализации программы «Переработка плодоовощной продукции» недостоверны в части объемов привлеченных внебюджетных источников на общую сумму 34356,5 тыс. рублей.

В аналитическом отчете Минпромторга России за 2011 год с начала периода реализации программы «Траектория» показан объем внебюджетных средств в сумме 348382,3 тыс. рублей. Однако в ходе проверки Счетной палатой Российской Федерации в 2008-2009 годах установлено, что внебюджетные средства на выполнение 9 мероприятий указанной программы в объеме 89100,0 тыс. рублей не привлекались. В этой связи данные аналитического отчета не соответствуют фактическому привлечению внебюджетных средств (259282,3 тыс. рублей).

Установлено, что при выполнении 13 программ допущены следующие нарушения и недостатки.

Государственные заказчики-координаторы и государственные заказчики не в должной мере организуют и обеспечивают процесс разработки совместных программ, методик оценки эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на реализацию программ, что является нарушением положений раздела III Порядка разработки и реализации программ Союзного государства и пунктов 3.3.1, 3.3.2 Порядка разработки и реализации программ № 8. Следствием этого явились снижение качества подготовки проектов программ, необходимость их существенной доработки, а в отдельных случаях потеря актуальности решаемых задач и проблем:

1. Минпромэнерго России (до мая 2008 года, далее - Минпромторг России) не выполнило решение Совета Министров Союзного государства (протокол заседания от 15 марта 2005 года № 1) об утверждении проекта программы «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» в IV квартале 2005 года. Указанная программа согласовывалась более 2 лет с многочисленными замечаниями финансовых органов России и Беларуси (отсутствие технико-экономических обоснований, многочисленные арифметические ошибки и неточности в расчетах объемов финансирования и распределения финансовых ресурсов в целом и по мероприятиям, а также по годам реализации и др.) и была утверждена Советом Министров Союзного государства только в сентябре 2006 года, то есть по истечении 9 месяцев с начала срока ее реализации.

2. В связи с недостаточно проработанным Минсельхозом России проектом программы «Переработка плодоовощной продукции» ее согласование с финансовыми и экономическими органами России и Беларуси осуществлялось 16 месяцев (с 2003 года). При этом Минсельхозом России не были проанализированы возможные изменения конъюнктуры рынка в сторону увеличения спроса на мелкогабаритную сельхозтехнику, предпочтение вакуумных пакетов (контейнеров) для упаковки и хранения овощных полуфабрикатов, что в дальнейшем послужило основной причиной продления программы на 2008 год с увеличением объема финансирования на 88909,3 тыс. рублей.

3. Недостаточная проработка проекта программы «Траектория» Минпромторгом России и Государственным военно-промышленным комитетом Республики Беларусь привела к тому, что начало выполнения мероприятий программы предусмотрено с 2007 года, а утверждена она была постановлением Совета Министров Союзного государства в 2008 году, ее фактическое финансирование осуществлялось со сдвигом на 1 год. В дальнейшем это послужило основанием продления срока реализации программы на 2011 год с корректировкой объемов финансирования работ на 225,5 млн. рублей.

4. В анализируемом периоде методики оценки эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на реализацию программ, государственными заказчиками не разрабатывались. При этом единственная утвержденная государственным заказчиком-координатором (Минсельхоз России) методика оценки эффективности использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию программы «Комбикорма», носила формальный характер. Показатели и критерии оценки эффективности использования бюджетных средств не разрабатывались.

5. В нарушение пункта 3.1 Порядка разработки и реализации программ № 8 содержание разделов научно-технических программ не соответствовало основным требованиям, установленным приложением № 2 к Порядку разработки и реализации программ № 8, в части:

- четких формулировок целей и задач, решаемых совместными программами. В некоторых случаях поставленные программой цели не могут быть достижимы в течение срока ее реализации. Например, цель программы «Комбикорма» достигается в полном объеме только на третий год освоения серийного производства, которое не предусмотрено положениями программы;

- отсутствия в 11 программах (за исключением программ «Комбикорма» и «Отходы») положений о проведении регулярных проверок государственными заказчиками-координаторами и государственными заказчиками исполнителей мероприятий, как это предусмотрено пунктом 5.1 Порядка разработки и реализации программ № 8.

6. В нарушение пункта 3.3.2 Порядка разработки и реализации программ № 8 отдельными государственными заказчиками не соблюдались требования в части проведения предварительного отбора исполнителей программных мероприятий на конкурсной основе (после одобрения Советом Министров Союзного государства концепций программ), а также размещения заказа на выполнение работ по организационному и научно-техническому сопровождению программы с указанием перечня работ, объемов и источников ресурсного обеспечения.

Так, Минпромторг России, являясь государственным заказчиком программы «Композит», оплатил работы головному исполнителю ОАО «ЦК МПФГ «Формаш» по организационному и научно-техническому сопровождению в размере 44,6 млн. рублей без размещения государственного заказа и заключения соответствующего договора.

Минсельхоз России без проведения конкурсных процедур определил в государственных контрактах, заключенных с головными исполнителями, исполнителей реализации отдельных мероприятий программ «Отходы» и «Комбикорма», предварительно отобранных министерством, что не позволяло оценить деловую репутацию исполнителей, их финансовую состоятельность, наличие производственных мощностей и технологического оборудования. В результате по программе «Отходы» исполнителем ряда мероприятий являлось открытое акционерное общество «Научно-исследовательский институт «Мир-Продмаш», которое на момент заключения с ним договора было банкротом. По программе «Комбикорма» из 8 исполнителей, определенных Минсельхозом России в техническом задании к государственному контракту, заключенному с головным исполнителем, фактически два исполнителя не участвовали в реализации программы, договоры с ними не заключались.

7. В нарушение пункта 5.1 Порядка разработки и реализации программ № 8 государственные заказчики-координаторы не обеспечивали должным образом контроль за ходом реализации программ, достижением их целей, своевременным, целевым и эффективным расходованием средств бюджета Союзного государства.

Установлено, что в анализируемом периоде отдельными государственными заказчиками-координаторами (Минсельхоз России и Роскосмос) не проводился контроль за целевым и эффективным использованием средств бюджета Союзного государства, выделенных на реализацию программ «Переработка плодоовощной продукции», «Отходы», «Комбикорма», «Космос-НТ» и «Нанотехнология-СГ».

Неэффективно работали сформированные научно-технические советы по координации и научному сопровождению программ. Так, сформированные Минсельхозом России в рамках реализации программ «Переработка плодоовощной продукции» и «Комбикорма» научно-технические советы не осуществляли возложенные на них функции по координации и научному сопровождению программ. Кроме того, Минсельхоз России не взаимодействовал в должной мере с головными исполнителями (не всегда оказывалась консультационная помощь по текущим вопросам реализации программ).

Анализ работы государственных заказчиков-координаторов с государственными заказчиками и головными исполнителями по реализации совместных программ показал отсутствие должного контроля за их управлением. Представляемые исполнителями аналитические (годовые) отчеты о ходе реализации программ государственными заказчиками-координаторами рассматривались формально. Целевое и эффективное использование средств, полученных на реализацию программ из бюджета Союзного государства и привлеченных внебюджетных средств, определяется непосредственно исполнителями, которые при этом сами выполняют большинство работ по программам.

В этой связи представляется целесообразным в Порядок разработки и реализации программ № 23 внести норму, предусматривающую разработку и утверждение положения об организации управления программой.

В анализируемом периоде установлены случаи нарушения государственными заказчиками сроков подготовки и представления Совету Министров Союзного государства итоговых отчетов о выполнении программы в целом и эффективности использования финансовых средств за весь период ее реализации. Так, Минсельхозом России и Минпромторгом России до настоящего времени не согласованы и не утверждены итоговые отчеты по программам «Отходы», «Комбикорма», «Траектория», «Композит», чем нарушен пункт 5.8 Порядка разработки и реализации программ № 8. Фактические сроки согласования итоговых отчетов составили от 14 месяцев по программам «Отходы» и «Композит» до 26 месяцев по программе «Траектория».

По результатам проверок Счетной палаты Российской Федерации и Комитета государственного контроля Республики Беларусь совместных программ не были выявлены случаи корректировки или возврата на доработку отчетов головных исполнителей.

Системные недостатки в реализации программ Союзного государства также обусловлены отсутствием действенного контроля со стороны Постоянного Комитета.

Проведенный анализ нормативных правовых документов Союзного государства показал отсутствие единого механизма контроля за реализацией программ Союзного государства.

В соответствии с пунктом 21 раздела V Порядка исполнения бюджета Союзного государства через органы Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и органы государственного казначейства Министерства финансов Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Союзного государства от 21 декабря 2000 года № 24 (далее - Порядок исполнения бюджета Союзного государства через органы национальных казначейств), Постоянный Комитет в целях осуществления контрольных функций имеет право организовывать и проводить проверки эффективности и целевого использования средств бюджета, в том числе с привлечением независимых экспертов или специализированных аудиторских организаций.

Вместе с тем Порядком формирования и исполнения бюджета Союзного государства, а также Порядком разработки и реализации программ Союзного государства № 23, полномочия Постоянного Комитета по проведению проверок эффективности и целевого использования средств бюджета Союзного государства не закреплены.

Кроме того, контрольные функции Постоянного Комитета за ходом реализации программ не определены и в Положении о Постоянном Комитете Союзного государства, утвержденном постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства от 27 июня 2000 года № 13 (далее - Положение о Постоянном Комитете Союзного государства).

В то же время 2 департамента Постоянного Комитета (Департамент оборонной промышленности и военно-технического сотрудничества, Департамент финансов и бюджетной политики) наделены указанными функциями.

В соответствии с пунктом 5.2 Порядка разработки и реализации программ № 8 установлены 3 формы отчетности о ходе реализации программ: статистическая отчетность (форма № 1-Союз), аналитическая отчетность, итоговая отчетность. В соответствии с пунктом 16 раздела IV Порядка исполнения бюджета Союзного государства через органы национальных казначейств формы отчетности, порядок их заполнения и сроки представления утверждаются Постоянным Комитетом.

В исследуемом периоде иных форм отчетности о ходе реализации программ Постоянный Комитет не утверждал.

Анализ положений о департаментах Постоянного Комитета показал, что они нуждаются в актуализации и приведении в соответствие с нормами пункта 4 Положения о Постоянном Комитете Союзного государства.

Так, положения о департаментах Постоянного Комитета не содержат функции предварительного рассмотрения программ (на этапе подготовки концепции программы) и представления по ним заключения в Совет Министров Союзного государства. Однако в 2008-2013 годах департаментами проводились совещания по вопросам предварительного рассмотрения научно-технических программ, но заключения по ним в Совет Министров Союзного государства не представлялись.

Установлен формальный подход департаментов Постоянного Комитета при рассмотрении статистических, аналитических и итоговых отчетов о выполнении программ. В исследуемом периоде 4 государственными заказчиками-координаторами (Минсельхоз России, Минпромторг России, Роскосмос, ФТС России) представлялись аналитические и статистические отчеты, содержание которых не соответствовало требованиям, установленным пунктом 5.7 Порядка разработки и реализации программ № 8 и пунктами 22 и 24 Инструкции по заполнению и представлению форм федерального статистического наблюдения № 1-Союз, утвержденной приказом Постоянного Комитета Союзного государства от 12 января 2004 года № 1, что не позволяло проанализировать ход выполнения программы, целевое использование бюджетных средств, а также полноту привлечения внебюджетных средств.

При этом предусмотренный пунктом 5.4 Порядка разработки и реализации программ № 8 механизм дисциплинарного воздействия (приостановление финансирования программ за счет средств бюджета Союзного государства) к государственным заказчикам-координаторам, государственным заказчикам Постоянным Комитетом не применялся.

При рассмотрении итоговых отчетов о выполнении программ департаментами Постоянного Комитета не проводился анализ представленных государственными заказчиками материалов, в том числе доработанных с учетом соответствующих заключений Счетной палаты Российской Федерации.

Цель 2

Проведенный анализ соответствия полученных результатов предусмотренным паспортами программ выявил, что основные показатели достигнуты по 10 программам.

По 3 программам («Комбикорма», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Дизельное автомобилестроение») полученные результаты не соответствуют установленным в них целям и задачам:

- комплекс мероприятий программы «Комбикорма» не предусматривает достижения ее показателей в полном объеме и в установленные сроки за период реализации программы, что указывает на недостаточную проработку проекта программы государственными заказчиками. Планируемые по программе целевые показатели увеличения продуктивности животных и птицы, повышения усвояемости кормов, сокращения доли зерновых компонентов в рецептуре комбикорма подтверждаются лишь лабораторными исследованиями. Цель программы может быть достигнута в полном объеме к 2015 году. При этом предусмотренные на реализацию программы бюджетные средства в объеме 147225,0 тыс. рублей были полностью израсходованы;

- в рамках реализации программы «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» не были созданы необходимые мощности по выпуску разработанных машин и агрегатов. Отдельные изделия сельхозтехники, которые предполагалось эксплуатировать в комплексе с образцами, разработанными белорусской стороной, российскими предприятиями не выпускались. В результате эксплуатация всего комплекса машин оказалась невозможна. Кроме того, на территории Российской Федерации не были выполнены в полном объеме мероприятия программы: не разработана модель картофелеуборочной машины АКУ-4 к УЭС-290/450. По итогам реализации программы «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» неиспользованные остатки средств бюджета составили 42500,0 тыс. рублей. Совет Министров Союзного государства постановлением от 29 ноября 2010 года № 24 отметил, что указанная программа выполнена не в полном объеме. Таким образом, государственными заказчиками не обеспечено завершение испытаний опытных образцов машин и оборудования и не организовано серийное производство разработанных машин и агрегатов;

- не выполнен 2-й этап программы «Дизельное автомобилестроение» по созданию в 2006-2008 годах конструкций и освоению производства автомобильной техники экологического класса ЕВРО-4.

Программой «Дизельное автомобилестроение» создание мощностей по выпуску автомобильной техники экологических классов ЕВРО-3 и ЕВРО-4 было предусмотрено в 2006 и 2008 годах. В соответствии с техническим регламентом «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 года № 609, сроки введения перехода на выпуск автомобильной техники экологических классов ЕВРО-3 и ЕВРО-4 были определены на 2008 и 2010 годы, соответственно. При этом соответствующие изменения по срокам реализации программы в целом и ее 2 этапа внесены не были.

В 2008 году основными исполнителями программы на территории Российской Федерации (ОАО «Автодизель» (Ярославская область), ОАО «ЯЗТА» (Ярославская область), ОАО «ЯЗДА» (Ярославская область), ОАО «Тутаевский моторный завод» (Ярославская область) проведены НИОКР по созданию семейства дизельных двигателей ЕВРО-4 за счет средств бюджета Союзного государства в объеме 196000,0 тыс. рублей (26,4 % общей стоимости финансирования программы), которые остались невостребованными по причине невозможности их реализации до 1 января 2009 года. Приведенные данные свидетельствуют о неэффективном использовании результатов работ по созданию дизельных двигателей ЕВРО-4 в сумме 196000,0 тыс. рублей.

Работы по обеспечению производства автомобильной техники и дизельных двигателей, отвечающих требованиям ЕВРО-3, полностью были завершены в 2006-2007 годах. При этом конечные результаты, предусмотренные программой, по созданию производственных мощностей для производства основных видов номенклатуры автомобильной техники уровня экологической безопасности ЕВРО-3 достигнуты не были. По состоянию на 1 января 2008 года предприятиями-изготовителями не были созданы в полном объеме базовые мощности по выпуску дизельных грузовых автомобилей и основных автокомпонентов уровня ЕВРО-3: грузовые автомобили - 35,75 тыс. штук в год, или 58,5 % установленного программой объема; дизельных двигателей - 45,0 тыс. штук, или 36,9 % установленного программой объема.

Проведенный анализ показал, что в ходе реализации программ Союзного государства отдельные российские государственные заказчики-координаторы не осуществляли учет реальных потребностей рынка в конечной продукции, не рассматривали вопросы продвижения на внешние рынки новых технологий и техники.

Так, в ходе реализации программы «Переработка плодоовощной продукции» Минсельхозу России поступали предложения о включении созданного спецоборудования в Государственный реестр сельскохозяйственной техники и оборудования для реализации сельхозтоваропроизводителям на условиях финансовой аренды (лизинга) Российской Федерации. Информация о включении созданного спецоборудования в указанный государственный реестр в Минсельхозе России в настоящее время отсутствует.

Только после представления Счетной палаты Российской Федерации по результатам проверки программы «Комбикорма» Минсельхозом России были рассмотрены вопросы проведения ресурсных испытаний созданного на территории Российской Федерации комплектного оборудования и передачи его в опытно-промышленную эксплуатацию.

Меры к внедрению в серийное производство созданных в ходе реализации программы «Отходы» опытных образцов техники не принимались. В результате на территории Российской Федерации 11 опытных образцов находятся на предприятиях, на которых были проведены государственные испытания.

Информация о поступивших в Минсельхоз России заявках от производителей на приобретение новых технологий и оборудования по программам «Переработка плодоовощной техники», «Комбикорма» и «Отходы» отсутствует. Вместе с тем образцы технологического оборудования, продемонстрированные в 2013 году на агропромышленных выставках, вызвали заинтересованность у представителей агропромышленных компаний, птицеводческих и комбикормовых заводов.

Минпромторгом России не в должной мере рассматривались вопросы по внедрению результатов, полученных в рамках реализации программ «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Траектория», «Оптика-2», «Основа», «Функциональная СВЧ-электроника-2».

Установлено, что вопросами маркетинговых исследований с целью уточнения рынка сбыта занимались непосредственно исполнители программ, которым напрямую поступали заявки предприятий на приобретение новых технологий и оборудования, что, соответственно, приносило им доходы.

Так, по данным головного исполнителя программы «Оптика-2» ФГУП «НПО «Оптика», изготовлено и реализовано оборудование различных модификаций, оптические детали, вакуумная технология, технологическое оснащение, контрольно-измерительное оборудование на общую сумму 554692,0 тыс. рублей.

Начиная с 2013 года, головной исполнитель программы «Основа» ОАО «НИИ молекулярной электроники и завод «Микрон» и соисполнители проводят работу по включению опытных изделий в перечень разрешенных к применению в системах вооружения, военной и специальной техники, по уточнению перечня предприятий-потребителей и их потребностей. В 2013 году начались серийные поставки заинтересованным предприятиям 11 изделий, разрешенных к применению и включенных в Межотраслевой ограничительный перечень изделий, разрешенных к применению (Перечень МОП 44 001.02). Опытные образцы ряда изделий были переданы для опробования в составе аппаратуры на 12 предприятий оборонно-промышленного комплекса.

Результаты программы «Траектория» внедрены на предприятиях-исполнителях мероприятий программы (ОАО «НПК «Тристан», ОАО «Электронное приборостроение», ОАО «НПЦ «Арминт») и используются при выполнении опытно-конструкторских работ, изготовлении и поставке станций обнаружения и пеленгования мобильного комплекса контроля результатов стрельб подразделений Минобороны России.

По программе «Функциональная СВЧ-электроника-2» разработанные СВЧ-модули внедрены в 8 изделиях, создаваемых в рамках государственных программ Российской Федерации и Республики Беларусь. Ряд разработанных изделий поставлен на производство на 6 предприятиях радиоэлектронной промышленности (ФГУП «НИИ Вектор» (г. Санкт-Петербург), ФГУП «ЦНИРТИ им. академика А.И. Берга» (г. Москва), ОАО ПНППК (г. Пермь), НИИ РЭТ МГТУ им. Баумана (г. Москва), ФГУП «НПЦ «Вигстар» (г. Москва), ФГУП «Исток» (г. Фрязино, Московская область).

Созданные в рамках программы «Композит» новые технологии и образцы оборудования для получения материалов (изделий на их основе) и специальных волокон внедрены на 14 производствах и предприятиях Российской Федерации (в ОАО «КуйбышевАзот» (г. Тольятти), в ФГУП «ВНИИСВ» (г. Тверь), ЗАО НПП «Интероко» (г. Лыткарино, Московская область), ООО «НИЦ «Вискоза» (г. Клин), ООО «Лирсот» (г. Мытищи, Московская область), ООО «НБ «Дагестан» и др.)

Основные результаты, полученные по программе «Информационные технологии», внедрены в таможенных органах Российской Федерации и Республики Беларусь. В дальнейшем предусмотрено осуществление информационного взаимодействия Единой автоматизированной информационной системы Таможенного комитета Союзного государства с информационной системой таможенной службы Республики Казахстан.

В соответствии с постановлениями Совета Министров Союзного государства об итогах рассмотрения программ «Нанотехнология-СГ» (постановление от 13 декабря 2013 года № 19) и «Космос-НТ» (постановление от 12 декабря 2012 года № 38) предприятиям и организациям-исполнителям на территории Российской Федерации и Республики Беларусь передано право пользования научно-технической продукцией, опытными, экспериментальными и макетными образцами, другими объектами собственности, созданными или приобретенными в результате реализации указанных программ, для использования при проведении опытно-конструкторских работ в рамках национальных программ и программ Союзного государства, проведения опытной эксплуатации и испытаний на ресурс.

В анализируемом периоде отдельные государственные заказчики-координаторы, государственные заказчики не обеспечили регистрацию и защиту прав на результаты научно-технической деятельности, полученные в ходе реализации программ, не проводили инвентаризацию прав на результаты научно-технической деятельности и их стоимостную оценку, не осуществляли балансовый учет опытных образцов, созданных в рамках НИОКР за счет средств бюджета Союзного государства.

В нарушение пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения» (действовавшего до 1 января 2014 года) Минсельхоз России и Минпромторг России не обеспечили государственный учет результатов НИОКР, созданных в рамках реализации программ «Переработка плодоовощной продукции», «Отходы» и «Комбикорма», «Основа», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Траектория», «Композит», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Оптика-2», «Дизельное автомобилестроение».

В процессе выполнения мероприятий программ оценка вновь созданных и приобретенных объектов собственности (включая интеллектуальную) не производилась.

Кроме того, Минсельхоз России и Минпромторг России не обладают в целом информацией о полученных результатах интеллектуальной деятельности, подлежащих правовой охране по указанным программам, что создает риск потери результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет средств бюджета Союзного государства, и получения третьими лицами прибыли от их использования.

В результате проверок Счетной палатой Российской Федерации установлены случаи регистрации прав собственности на созданные результаты интеллектуальной деятельности не на Российскую Федерацию:

- головным исполнителем программы «Комбикорма» были поданы заявки на получение 10 патентов на созданные технологии от своего имени;

- 2 патента «Способ производства этилового спирта из зернового сырья», полученных по результатам программы «Отходы», и 1 патент на конструкцию малообъемного опрыскивателя для внесения пестицидов и внекорневых подкормок, полученный по программе «Переработка плодоовощной продукции», оформлены на третьих лиц;

- 10 патентов, полученных в рамках реализации программы «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», оформлены на головного исполнителя, также оформлены патенты, полученные в рамках реализации программ «Композит» (1 патент), «Оптика-2» (1 патент).

В нарушение требований Положения о государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения, права на которые принадлежат Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2002 года № 131 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения», Федеральное космическое агентство не обеспечило государственную регистрацию и постановку на учет результатов научно-технической деятельности (далее - НТД), являющихся объектами интеллектуальной собственности, по программам «Космос-НТ» и «Нанотехнология-СГ».

Кроме того, в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года № 7 «О порядке инвентаризации и стоимостной оценке прав на результаты научно-технической деятельности» Федеральное космическое агентство не проводило работу по определению стоимостной оценки прав на созданные результаты НТД по программам «Космос-НТ» и «Нанотехнология-СГ», подлежащих инвентаризации.

По состоянию на 1 января 2014 года исполнителями мероприятий программы «Космос-НТ» получено 7 патентов на полезную модель и 8 патентов на изобретения, 2 свидетельства о государственной регистрации программы для ЭВМ «Программа расчета износа вязкоупругого диска» и «Программно-математическое обеспечение для интерактивных средств визуализации результатов моделирования в реальном времени».

По программе «Нанотехнология-СГ» исполнителями программных мероприятий получено 3 патента на полезную модель, 1 секрет производства (ноу-хау) «Способы приготовления и сжигания высокоэнергетичных жидких топлив с нанокомпонентами», 10 патентов на изобретения.

В нарушение статей 6 Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (действовавшего до 1 января 2013 года) и Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» Минсельхозом России и Минпромторгом России не были приняты к бюджетному учету результаты НИОКР (опытные образцы, технологии), созданные за счет средств бюджета Союзного государства по программам «Переработка плодоовощной продукции», «Отходы», «Композит», «Дизельное автомобилестроение», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Основа», «Траектория», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Оптика-2».

В бухгалтерском учете Минпромторга России по счету 106.32 отражен объем фактических затрат, произведенных по программам «Композит», «Дизельное автомобилестроение», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Основа», «Траектория», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Оптика-2» в размере 3091583,5 тыс. рублей только за период, в котором Минпромторг России являлся их государственным заказчиком-координатором. До 2008 года государственным заказчиком-координатором указанных программ было определено Федеральное агентство по промышленности. Финансирование указанных программ за весь период их реализации составило 3380400,0 тыс. рублей. В настоящее время в соответствии с приказом Минпромторга России от 10 октября 2011 года № 1357 «Об организации в Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации работы по обеспечению государственной регистрации прав на созданные по заказу Минпромторга России результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, принятию их к бюджетному учету в составе объектов нефинансовых активов, а также по учету, хранению, поддержанию в силе охранных документов» осуществляется работа по восстановлению в бухгалтерском учете данных о результатах НИОКР по программам на сумму 288816,5 тыс. рублей, числящихся до 2008 года за Роспромом.

Минсельхозом России отражены фактические затраты только в сумме 147225,0 тыс. рублей, произведенные по программе «Комбикорма», или 19,6 % общей суммы произведенных затрат на НИОКР в рамках реализации трех программ (750658,2 тыс. рублей).

Опытные образцы оборудования по программам «Комбикорма» и «Отходы» числятся у головных исполнителей (ОАО «ВНИИКП» и ОАО «НПО «Прибор») по стоимости произведенных затрат в размере 147225,0 тыс. рублей и 306950,0 тыс. рублей, соответственно.

По программе «Переработка плодоовощной продукции» опытные образцы комплектного оборудования, находящиеся на ответственном хранении у 10 предприятий-исполнителей, на бухгалтерский учет не поставлены.

Головными исполнителями программ «Основа», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Траектория», «Оптика-2», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» принято на бухгалтерский учет имущество, созданное в процессе реализации данных программ, на общую сумму 929397,8 тыс. рублей. Результаты научно-технической деятельности, созданные в 2008-2012 годах за счет средств бюджета Союзного государства в рамках реализации программы «Композит», к бухгалтерскому учету ОАО «ЦК МПФГ «Формаш» приняты не были.

Результаты научно-технической деятельности по программам «Нанотехнология-СГ» и «Космос-НТ» числятся на учете у Научно-исследовательского института космических систем им. А.А. Максимова по стоимости произведенных затрат на программы в объеме 1540000,0 тыс. рублей.

Разработанные в рамках реализации программы программные продукты информационного взаимодействия между компонентами, обеспечивающими контроль общих таможенных процессов («Адаптер-временный ввоз», «Адаптер-фактический вывоз», «Адаптер-НСИ», «Адаптер-риски», «Адаптер-транзит»), а также подсистема контроля общих таможенных процессов Союзного государства учтены в Фонде алгоритмов и программ ФТС России и поставлены на баланс специального государственного учреждения «Главный научно-информационный вычислительный центр ФТС России». В соответствии с Порядком реализации единой государственной учетной политики в Федеральной таможенной службе, утвержденным приказом ФТС России от 21 февраля 2014 года № 297, имущество, приобретенное за счет средств бюджета Союзного государства, учтено таможенными органами в общей сумме 225381,5 тыс. рублей.

На протяжении ряда лет Счетная палата Российской Федерации обращала внимание Совета Министров Союзного государства и Парламентского Собрания Союза Беларуси и России на необходимость решения вопросов собственности Союзного государства.

Согласно статьям 17 и 46 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года управление собственностью Союзного государства относится к исключительному ведению Союзного государства и осуществляется Советом Министров Союзного государства.

Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о регулировании вопросов собственности Союзного государства (далее - Соглашение) подписано Президентом Российской Федерации и Президентом Республики Беларусь 24 января 2006 года и вступило в силу 2 февраля 2009 года.

Статьей 6 Соглашения предусмотрено определение органа управления Союзного государства, уполномоченного вести Реестр имущества Союзного государства.

Проблема учета собственности Союзного государства до настоящего времени не решена: не определен орган управления, уполномоченный Советом Министров Союзного государства на ведение Реестра имущества Союзного государства, не принят закон о собственности Союзного государства, предусмотренный в пункте 2 Программы действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года, который будет регулировать отношения по вопросу союзной собственности, устанавливать объекты прав союзной собственности, основания таких прав, порядок осуществления защиты прав собственности, а также отношения, связанные с осуществлением иных имущественных отношений.

Вопрос разработки нормативной базы на протяжении ряда лет рассматривался на различных уровнях (на заседаниях Совета Министров Союзного государства, Парламентского Собрания Союза Беларуси и России), по результатам которых давались соответствующие поручения. Постановлением Совета Министров Союзного государства от 28 августа 2009 года № 29 был утвержден План мероприятий по разработке нормативно-правовой базы по учету, оценке и управлению активами, созданными и приобретенными за счет средств бюджета Союзного государства.

Однако системная работа в Постоянном Комитете не была выстроена. План мероприятий по разработке нормативно-правовой базы по учету, оценке и управлению активами, созданными и приобретенными за счет средств бюджета Союзного государства, не выполнен в полном объеме.

Из 10 проектов нормативных правовых актов Союзного государства в 2011-2012 годах принято только 3: Концепция управления собственностью Союзного государства (постановление Совета Министров Союзного государства от 22 апреля 2011 года № 18); Методика выявления и инвентаризации имущества, созданного и приобретенного за счет средств бюджета Союзного государства, имущества, переданного государствами-участниками в собственность Союзного государства, и иного имущества, поступившего в собственность Союзного государства (постановление Совета Министров Союзного государства от 6 октября 2011 года № 21); Положение об организации и методах оценки имущества, созданного и приобретенного за счет средств бюджета Союзного государства, имущества, переданного государствами-участниками в собственность Союзного государства, и иного имущества, поступившего в собственность Союзного государства (постановление Совета Министров Союзного государства от 18 июля 2012 года № 11).

В 2012-2013 годах вопросы собственности Союзного государства неоднократно рассматривались на заседаниях Группы высокого уровня Совета Министров Союзного государства (далее - Группа высокого уровня). По итогам рассмотрения Государственному комитету по имуществу Республики Беларусь и Федеральному агентству по управлению государственным имуществом совместно с Постоянным Комитетом было поручено доработать проекты документов по вопросам собственности и внести их в установленном порядке на рассмотрение Совета Министров Союзного государства (протокольные решения Группы высокого уровня от 28 февраля 2013 года № 12 и от 24 июля 2013 года № 26).

Указанные протокольные решения Группы высокого уровня до настоящего времени в полном объеме не выполнены. Проект акта Союзного государства о порядке учета и управления собственностью Союзного государства не разработан.

В соответствии с протокольным решением Группы высокого уровня от 28 февраля 2013 года № 13 государственным заказчикам программ, подпрограмм, проектов и мероприятий Союзного государства до 1 мая 2013 года поручалось представить отчет о выявленном имуществе Союзного государства в Постоянный Комитет, Росимущество и Госкомимущество Республики Беларусь; до 1 сентября 2013 года Постоянному Комитету совместно с Росимуществом и Госкомимуществом Республики Беларусь представить в Совет Министров Союзного государства сводный отчет о выявленном имуществе и предложения по порядку усовершенствования учета имущества Союзного государства в контексте решений, принимаемых в рамках доработки и завершения согласования документов по вопросам собственности Союзного государства.

Протокольным решением Группы высокого уровня от 24 июля 2013 года № 25 «О выявлении и инвентаризации имущества Союзного государства» срок представления государственными заказчиками отчета продлен до 1 октября 2013 года.

Во исполнение протокольных решений Группы высокого уровня на территории Российской Федерации перечни имущества, созданного и приобретенного в результате реализации совместных программ, представлены 11 государственными заказчиками на общую сумму 8311,2 млн. рублей. В основном государственные заказчики на территории Российской Федерации не располагают полной информацией о созданном и приобретенном имуществе по результатам реализации совместных программ. Так, МВД России не представлены сведения об имуществе по программам за период 1998-2000 годов и 2003-2005 годов. Аналогично ФСБ России не представила отчеты о выявленном имуществе Союзного государства по программам обустройства границ Союзного государства за 1998-2001 и 2002-2005 годы.

По состоянию на 1 июня 2014 года по 13 анализируемым программам представлены отчеты о выявленном имуществе в рамках реализации только 6 программ («Комбикорма», «Космос-НТ», «Нанотехнология-СГ», «Информационные технологии», «Функциональная СВЧ-электроника-2» и «Траектория»).

Полная информация о выявленном имуществе представлена двумя государственными заказчиками-координаторами (Роскосмос и ФТС России). Минсельхоз России из трех программ не представил отчеты о выявленном имуществе по двум программам - «Отходы» и «Переработка плодоовощной продукции». Минпромторг России из семи совместных программ не представил отчеты по пяти программам - «Композит», «Основа», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Оптика-2» и «Дизельное автомобилестроение».

На территории Республики Беларусь перечни имущества представили 5 государственных заказчиков (без указания названий программ и мероприятий). Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь (письмо от 2 апреля 2014 года № 35/307-125) по вопросу выполнения протокольного поручения о выявлении и инвентаризации имущества Союзного государства сообщил, что в соответствии с поручением Совета Министров Республики Беларусь от 22 апреля 2013 года представление Постоянному Комитету перечней и отчетов созданного и приобретенного имущества осуществляется только по согласованию с Советом Министров Республики Беларусь.

Подготовленная Постоянным Комитетом сводная информация направлена в Росимущество для предложений по подготовке сводного отчета. До настоящего времени замечания и предложения не поступили.

Таким образом, решения Группы высокого уровня «О выявлении и инвентаризации имущества Союзного государства» от 28 февраля 2013 года № 13 и от 24 июля 2013 года № 25 полностью не выполнены.

По результатам реализации 13 программ в собственности Союзного государства не числится ни одна единица имущества.

В настоящее время до принятия нормативных правовых актов Союзного государства по вопросам собственности права на объекты интеллектуальной собственности и продукцию, созданную при реализации программ Союзного государства, определяются в соответствии с национальными законодательствами государств - участников Союзного государства. По результатам рассмотрения итогов реализации программ Совет Министров Союзного государства принимает соответствующее постановление о правах владения, пользования и распоряжения объектами собственности, полученными или приобретенными в результате реализации программ.

На территории Республики Беларусь постановлениями Совета Министров Республики Беларусь от 12 ноября 2002 года № 1560 «Об организации учета имущества, приобретенного за счет средств бюджета Союзного государства в результате реализации программ и проектов Союзного государства и находящегося на территории Республики Беларусь» и от 4 января 2007 года № 6 «О внесении изменений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 ноября 2002 года № 1560» функция учета имущества (ведение реестра основных средств и нематериальных активов, включая объекты промышленной и интеллектуальной собственности), приобретенного за счет средств бюджета Союзного государства, возложена на Госкомимущество Республики Беларусь. Указанное имущество находится в собственности Республики Беларусь, а права его владения, пользования и распоряжения осуществляются исполнителями программ в соответствии с законодательством Республики Беларусь.

Согласно протокольному решению заседания у Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова (протокол от 14 октября 2013 года № ИШ-П13-102пр) Росимуществу поручено внести изменения в Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, наделяющие его полномочиями выступать от имени Союзного государства при государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество Союзного государства, расположенное на территории Российской Федерации.

До настоящего времени соответствующие изменения в Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом не внесены.

Вместе с тем Соглашение между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о регулировании вопросов собственности Союзного государства не позволяет передать функции по учету, управлению и распоряжению имуществом Союзного государства республиканским органам государственного управления Республики Беларусь и федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Соглашения состав имущества, подлежащего передаче в собственность Союзного государства, и порядок такой передачи определяются международными договорами, актами Союзного государства и принятыми, в случае необходимости, в соответствии с ними нормативными правовыми актами государств - участников Союзного государства.

До настоящего времени международные договоры и нормативные правовые акты по данному вопросу не принимались, и в собственность Союзного государства имущество не передавалось. Статус имущества, созданного и приобретенного в результате реализации программ, как «союзного», не определен.

В соответствии с пунктом 5.9 Порядка разработки и реализации программ № 8 в итоговом отчете о ходе реализации программы приводится оценка ожидаемого влияния результатов реализации программы на различные сферы экономики и формулируются выводы об ее эффективности.

Анализ итоговых отчетов по результатам реализации программ показал, что оценка результатов реализации программ дается на уровне возможного потенциального использования научных разработок, опытных образцов в отраслях промышленности России и Беларуси, а также как основа для продолжения разработки тематики в рамках реализации новой научно-технической программы.

Так, в развитие программы «Создание и организация серийного производства оборудования для выпуска специальных химических волокон на 2002-2007 годы» была принята программа «Композит» (3 этап), результаты которой послужили основой для разработки 4-го этапа - программы «Разработка инновационных технологий и техники для производства конкурентоспособных композиционных материалов, матриц и армирующих элементов на 2012-2016 годы», утвержденной постановлением Совета Министров Союзного государства от 12 декабря 2012 года № 46. Аналогично основой для разработки научно-технических программ «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Дизельное автомобилестроение», «Космос-НТ» послужили результаты этапов их предыдущих программ.

Кроме того, в ряде итоговых отчетов приводятся сведения о количестве созданных и сохраненных рабочих мест, которые носят общий декларативный характер. Так, в итоговом отчете по программе «Композит» отмечено, что на предприятиях высокотехнологичных отраслей промышленности были сохранены и созданы новые рабочие места. Однако конкретные данные по их количеству с указанием предприятий не приводятся.

В ходе выполнения программы «Основа» предполагалось создание новых рабочих мест и сохранение имеющихся. В итоговом отчете данные о количестве созданных и сохраненных рабочих мест вообще отсутствуют, а приводятся примеры об участии в реализации программы 1-2 тысяч высококвалифицированных специалистов.

В проекте итогового отчета по программе «Траектория» приводятся данные о создании в период с 9 апреля 2009 года по 30 ноября 2011 года у исполнителей программы новых рабочих мест: ОАО «НПЦ «Электронное приборостроение» создано 30 новых рабочих мест, в ОАО «НПК «Тристан» - 94 рабочих места, в ОАО НПИЦ «Арминт» - 12 рабочих мест.

Выводы

1. Ежегодно в бюджете Союзного государства предусматривались расходы на реализацию программ в размере 65-70 % общего объема расходов. Число программ, подлежащих финансированию, в период с 2004 по 2013 год составило: в 2004 году - 20, в 2005 году - 19, в 2006 году - 21, в 2007 году - 20, в 2008 году - 21, в 2009 году - 18, в 2010 году - 18, в 2011 году - 17, в 2012 году - 15, в 2013 году - 14. На 2014 год предусмотрено к реализации 10 программ Союзного государства.

Значительную долю расходов бюджета составляют расходы, связанные с реализацией научно-производственных программ (в среднем до 49 % общих расходов бюджета) в области сельского хозяйства, электронной промышленности, вычислительной и оптоволоконной техники, приборостроения.

2. В ходе экспертно-аналитического мероприятия проанализированы 13 научно-технических программ Союзного государства со сроками завершения в 2008-2013 годах по 4 государственным заказчикам-координаторам - Министерству промышленности и торговли Российской Федерации, Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральному космическому агентству и Федеральной таможенной службе.

Деятельность государственных заказчиков, связанная с использованием средств бюджета Союзного государства, выделенных на реализацию программ Союзного государства, регламентируется нормами Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства, Порядка разработки и реализации программ Союзного государства, бюджетами Союзного государства на соответствующий финансовый год, соответствующими национальными законодательствами государств - участников Союзного государства.

Однако, как показал анализ, из 4 государственных заказчиков-координаторов внутриведомственные распорядительные документы утверждены в Минпромторге России по 3 программам, в Роскосмосе - по 2.

Отсутствие утвержденных внутриведомственных распорядительных документов об организации работ по другим программам негативно отразилось на качестве реализации совместных программ, должной координации действий головных исполнителей и исполнителей по выполнению мероприятий программ.

3. С 2008 года разработка программ Союзного государства осуществляется при отсутствии прогноза социально-экономического развития Союзного государства на среднесрочную перспективу, а также приоритетных направлений его развития, предусмотренных Программой действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года и статьей 45 Порядка формирования и исполнения бюджета Союзного государства.

4. Нормативная правовая база, необходимая для исполнения министерствами и ведомствами установленных функций государственных заказчиков-координаторов и государственных заказчиков по разработке и реализации программ Союзного государства, сформирована.

Вместе с тем в действующем Порядке разработки и реализации программ не устранены следующие недостатки:

- не установлены нормы, обязывающие профильные министерства и ведомства Российской Федерации и Республики Беларусь проводить системную работу по выявлению и отбору приоритетных проблем для разработки программ Союзного государства. Не ведется сводный перечень основных (первоочередных) проблем и программ по их решению на среднесрочный период. Сложившаяся практика по отбору приоритетных проблем не создает должной заинтересованности министерств и ведомств в реализации программ, что отражается на качестве их управления, а также контроле за целевым и эффективным расходованием средств бюджета Союзного государства;

- не определена взаимосвязанность союзных программ, которые могут оказать влияние на ожидаемые результаты реализации других программ Союзного государства;

- не определены функции государственных заказчиков-координаторов и государственных заказчиков по обеспечению внедрения результатов реализации программы (включая результаты интеллектуальной собственности) в практическую деятельность; регистрации созданных или приобретенных в ходе реализации программы объектов союзной собственности (включая объекты интеллектуальной собственности) и постановке их на учет;

- Постоянный Комитет не наделен полномочиями по координации и контролю за эффективным выполнением программ;

- сохранилась сложная, длительная процедура разработки и утверждения союзных программ. От момента выявления инновационной идеи до ее обсуждения и утверждения на всех уровнях проходит значительное время. За этот период возникает риск потери актуальности данных, положенных в основу программ. Анализ материалов показал, что период разработки и согласования проектов программ составлял от 5 месяцев по программам «Функциональная СВЧ-электроника-2» и «Космос-НТ» до 20 месяцев по проекту программы «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС»;

- не установлены предельные сроки внесения государственными заказчиками-координаторами и государственными заказчиками проектов программ на утверждение Совета Министров Союзного государства, также не предусмотрен механизм возможного утверждения программ вне заседаний Совета Министров Союзного государства (в рабочем порядке). Анализ показал, что в настоящее время стало тенденцией резервирование средств в бюджете на новые программы, которые утверждаются в конце финансового года. Сложившаяся практика ведет к невыполнению предусмотренных программой показателей и увеличению целевых остатков средств на счетах бюджетополучателей;

- не установлен единый порядок привлечения и использования внебюджетных средств в целях снижения финансовой нагрузки на бюджет Союзного государства. При этом исполнителями на территории Российской Федерации в состав привлекаемых собственных средств включаются нефинансовые активы, на территории Республики Беларусь - как денежные средства, так и нефинансовые активы;

- не установлена единая форма, не конкретизированы требования к содержанию итогового отчета о выполнении программы, не определен механизм учета замечаний контрольных органов государств - участников Союзного государства по результатам рассмотрения итоговых отчетов государственных заказчиков о реализации программ.

В этой связи действующий Порядок разработки и реализации программ требует существенной доработки.

5. В ходе анализа расчета потребности в финансовых средствах на реализацию 13 программ объемы затрат определялись непосредственно организациями - разработчиками программ из сложившихся затрат по аналогичным работам по конкретным направлениям. Такая практика не способствовала эффективному использованию бюджетных средств в связи с возможным получением результатов реализации программ с наименьшими затратами.

6. В соответствии с паспортами 13 программ финансирование предусмотрено в общем объеме 9872694,9 тыс. рублей, в том числе за счет долевых отчислений на территории Российской Федерации - 6549060,2 тыс. рублей, или 66,3 % финансирования, предусмотренного паспортами программ.

Общая сумма бюджетных ассигнований в соответствии с декретами о бюджете Союзного государства, утвержденными на 2004-2013 годы на реализацию 13 программ, составила 10531352,5 тыс. рублей, в том числе на территории Российской Федерации - 6771333,9 тыс. рублей, или 64,3 % общей суммы планируемых бюджетных ассигнований.

Фактическое финансирование составило 10089314,1 тыс. рублей, в том числе на территории Российской Федерации - 6732245,4 тыс. рублей (или 66,7 % общей суммы финансирования). Кассовое исполнение составило 9691535,9 тыс. рублей (или 98,2 % общего объема ассигнований, утвержденных паспортами программ), в том числе на территории Российской Федерации - 6471604,4 тыс. рублей (66,8 процента).

За весь период реализации программ полное освоение средств на территории Российской Федерации осуществлено по 11 программам. По 2 программам «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» и «Информационные технологии» кассовое исполнение составило, соответственно, 70,9 % объема финансирования согласно паспорту программы и 93,8 процента.

Общий объем неиспользованных средств по 3 программам составил 77455,8 тыс. рублей, которые возвращены в бюджет Союзного государства.

7. В соответствии с паспортами 9 программ предусмотрено привлечение внебюджетных средств в объеме 19216676,5 тыс. рублей (72,1 % общего объема финансирования), в том числе на территории Российской Федерации - 13292113,7 тыс. рублей (69,2 % запланированного объема внебюджетных средств).

По данным российских государственных заказчиков, привлечены организациями-исполнителями на реализацию мероприятий 9 программ собственные средства в сумме 7283301,4 тыс. рублей, или 54,8 % общего объема внебюджетных средств, предусмотренных паспортами программ, что свидетельствует о невыполнении государственными заказчиками и исполнителями своих обязательств по их привлечению.

Анализ показал, что представляемые Минсельхозом России отчеты по форме № 1-Союз за весь период реализации программы «Переработка плодоовощной продукции» недостоверны в части объемов привлеченных внебюджетных источников на общую сумму 34356,5 тыс. рублей.

В аналитическом отчете Минпромторга России за 2011 год в графе «начало периода реализации программы «Траектория»» объем внебюджетных средств показан в сумме 348382,3 тыс. рублей. Однако в ходе проверки Счетной палатой Российской Федерации в 2008-2009 годах установлено, что внебюджетные средства на выполнение 9 мероприятий указанной программы в объеме 89100,0 тыс. рублей не привлекались. В этой связи данные аналитического отчета не соответствуют фактическому привлечению внебюджетных средств (259282,3 тыс. рублей).

8. Анализ хода реализации программ показал ряд недостатков при их выполнении отдельными государственными заказчиками-координаторами и государственными заказчиками:

- в нарушение пунктов 3.3.1 и 3.3.2 Порядка разработки и реализации программ № 8 не обеспечивался процесс разработки совместных программ, методик оценки эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на реализацию программ, что является следствием снижения качества подготовки проектов программ, необходимости их существенной доработки, а в отдельных случаях потери актуальности решаемых задач и проблем;

- в нарушение пункта 3.3.2 Порядка разработки и реализации программ № 8 отдельными государственными заказчиками не соблюдались требования в части проведения предварительного отбора исполнителей программных мероприятий на конкурсной основе, а также размещения заказа на выполнение работ по организационному и научно-техническому сопровождению программы с указанием перечня работ, объемов и источников ресурсного обеспечения, что не позволило оценить деловую репутацию исполнителей, их финансовую состоятельность, наличие производственных мощностей и технологического оборудования;

- в нарушение пункта 5.1 Порядка разработки и реализации программ № 8 государственные заказчики-координаторы не обеспечивали должным образом контроль за ходом реализации программ, достижением их целей, своевременным, целевым и эффективным расходованием средств бюджета Союзного государства. Неэффективно работали сформированные научно-технические советы по координации и научному сопровождению программ.

До настоящего времени Минсельхозом России и Минпромторгом России не согласованы и не утверждены итоговые отчеты по программам «Отходы», «Комбикорма», «Траектория», «Композит», чем нарушен пункт 5.8 Порядка разработки и реализации программ № 8. Фактические сроки согласования итоговых отчетов составили от 14 месяцев по программам «Отходы» и «Композит» до 26 месяцев по программе «Траектория».

9. Проведенный анализ нормативных правовых документов Союзного государства показал отсутствие единого механизма контроля за реализацией программ Союзного государства.

До настоящего времени полномочия Постоянного Комитета по проведению проверок эффективности и целевого использования средств бюджета, в том числе с привлечением независимых экспертов или специализированных аудиторских организаций, не предусмотрены действующими Порядком формирования и исполнения бюджета Союзного государства и Порядком разработки и реализации программ Союзного государства. Кроме того, контрольные функции Постоянного Комитета за ходом реализации программ не закреплены и в Положении о Постоянном Комитете Союзного государства.

Анализ положений о департаментах Постоянного Комитета показал, что требуется их актуализация в части уточнения контрольных и координационных функций, а также приведение их в соответствие с нормами пункта 4 Положения о Постоянном Комитете Союзного государства.

10. Анализ соответствия полученных результатов предусмотренным паспортами программ выявил, что основные показатели достигнуты по 10 программам из 13 анализируемых. По 3 программам («Комбикорма», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Дизельное автомобилестроение») полученные результаты не соответствуют установленным в них целям и задачам.

В ходе отработки новых технологий, созданных по программе «Комбикорма», не достигнуты целевые показатели, направленные на увеличение продуктивности животных и птицы, повышение усвояемости кормов, сокращение доли зерновых компонентов в рецептуре, в то время как предусмотренные на реализацию программы бюджетные средства в объеме 147225,0 тыс. рублей были полностью израсходованы.

В рамках реализации программы «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» не были созданы необходимые мощности по выпуску разработанных машин и агрегатов. Отдельные изделия сельхозтехники, которые предполагалось эксплуатировать в комплексе с образцами, разработанными белорусской стороной, российскими предприятиями не выпускались. В результате эксплуатация всего комплекса машин оказалась невозможна. Кроме того, на территории Российской Федерации не были выполнены в полном объеме мероприятия программы: не разработана модель картофелеуборочной машины АКУ-4 к УЭС-290/450. По итогам реализации программы «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС» неиспользованные остатки средств бюджета составили 42500,0 тыс. рублей.

В соответствии с техническим регламентом «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2005 года № 609, сроки перехода на выпуск автомобильной техники экологических классов ЕВРО-3 и ЕВРО-4 были определены на 2008 и 2010 годы, соответственно. Однако программой «Дизельное автомобилестроение» создание мощностей по выпуску автомобильной техники экологических классов ЕВРО-3 и ЕВРО-4 было предусмотрено в 2006 и 2008 годах.

В результате проведенные НИОКР по созданию семейства дизельных двигателей ЕВРО-4 за счет средств бюджета Союзного государства в объеме 196000,0 тыс. рублей остались невостребованными по причине невозможности их реализации до 1 января 2009 года, что свидетельствует о неэффективном использовании результатов работ по созданию указанных двигателей.

Конечные результаты, предусмотренные программой, по созданию производственных мощностей для производства основных видов номенклатуры автомобильной техники уровня экологической безопасности ЕВРО-3 достигнуты не были.

11. Анализ принимаемых мер по использованию результатов, полученных в ходе реализации программ, показал, что отдельные российские государственные заказчики-координаторы не осуществляли учет реальных потребностей рынка в конечной продукции, не рассматривали вопросы продвижения на внешние рынки новых технологий и техники.

Указанными вопросами занимались непосредственно исполнители программ, производственные мощности которых использовались для проведения испытаний и внедрения новых технологий и опытных образцов оборудования, что, соответственно, приносило им доходы.

Так, по данным головного исполнителя программы «Оптика-2» ФГУП «НПО «Оптика», изготовлены и реализованы: оборудование различных модификаций, оптические детали, вакуумная технология, технологическое оснащение, контрольно-измерительное оборудование на общую сумму 554692,0 тыс. рублей.

Из 13 анализируемых программ внедрены в производство результаты 8 программ («Оптика-2», «Основа», «Траектория», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Композит», «Информационные технологии», «Нанотехнология-СГ», «Космос-НТ»).

12. В исследуемом периоде отдельными государственными заказчиками и головным исполнителями допущены следующие нарушения по регистрации, защите прав на результаты научно-технической деятельности:

- в нарушение требований Положения о государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения, права на которые принадлежат Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2002 года № 131 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения», а также требований постановления Правительства Российской Федерации от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения» (действовавшего до 1 января 2014 года) Минсельхоз России, Минпромторг России и Роскосмос не обеспечили государственный учет результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет средств бюджета Союзного государства по программам «Переработка плодоовощной продукции», «Отходы» и «Комбикорма», «Основа», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Траектория», «Композит», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Космос-НТ» и «Нанотехнология-СГ»;

- в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 14 января 2002 года № 7 «О порядке инвентаризации и стоимостной оценке прав на результаты научно-технической деятельности» Минпромторг России и Роскосмос не проводили работу по определению стоимостной оценки прав на созданные результаты научно-технической деятельности, подлежащие инвентаризации. Кроме того, Минсельхоз России и Минпромторг России не обладают в целом информацией о полученных результатах интеллектуальной деятельности, подлежащих правовой охране по результатам реализации программ, что создает риск их потери и получения третьими лицами прибыли от их использования;

- в нарушение статей 6 Федерального закона от 21 ноября 1996 года № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (действовавшего до 1 января 2013 года) и Федерального закона от 6 декабря 2011 года № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете» Минсельхозом России и Минпромторгом России не были приняты к бюджетному учету результаты НИОКР (опытные образцы, технологии), созданные в рамках НИОКР за счет средств бюджета Союзного государства по программам «Переработка плодоовощной продукции», «Отходы», «Композит», «Дизельное автомобилестроение», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Основа», «Траектория», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Оптика-2».

В бухгалтерском учете Минпромторга России по счету 106.32 отражен объем фактических затрат, произведенных по программам «Композит», «Дизельное автомобилестроение», «Комплексы сельхозмашин на базе УЭС», «Основа», «Траектория», «Функциональная СВЧ-электроника-2», «Оптика-2» в размере 3091583,5 тыс. рублей только за период, в котором Минпромторг России являлся их государственным заказчиком-координатором (до 2008 года государственным заказчиком - координатором указанных программ был определен Роспром). Финансирование указанных программ за весь период их реализации составило 3380400,0 тыс. рублей. В настоящее время в соответствии с приказом Минпромторга России от 10 октября 2011 года № 1357 осуществляется работа по восстановлению в бухгалтерском учете данных о результатах НИОКР по программам на сумму 288816,5 тыс. рублей, числящихся до 2008 года за Роспромом.

13. Не выполнены протокольные решения Группы высокого уровня Совета Министров Союзного государства от 28 февраля 2013 года № 13 и от 24 июля 2013 года № 25 о проведении государственными заказчиками инвентаризации имущества Союзного государства, созданного и приобретенного в ходе реализации программ Союзного государства.

По состоянию на 1 июня 2014 года на территории Российской Федерации перечни имущества, созданного и приобретенного в результате реализации совместных программ, представлены 11 государственными заказчиками на общую сумму 8311,2 млн. рублей. В основном государственные заказчики на территории Российской Федерации не располагают полной информацией о созданном и приобретенном имуществе по результатам реализации совместных программ.

14. Постоянным Комитетом не была выстроена системная работа по разработке нормативной базы по управлению и распоряжению собственностью Союзного государства. С 2006 года не решена проблема учета собственности Союзного государства, не определен орган управления, уполномоченный Советом Министров Союзного государства на ведение реестра имущества Союзного государства, не разработаны нормативные правовые документы, устанавливающие объекты прав союзной собственности, основания таких прав и порядок осуществления их защиты, а также порядок учета и управления собственностью Союзного государства. Не определен статус имущества, созданного и приобретенного в результате реализации программ, как «союзного».

По результатам реализации 13 программ в собственности Союзного государства не числится ни одна единица имущества.

В отсутствии нормативно-правовой базы, регламентирующей имущественные отношения в рамках Союзного государства, в ходе реализации 13 программы имеет место разделение собственности, созданной и приобретенной за счет средств бюджета Союзного государства, по национальному признаку. При реализации программ имущество, созданное и приобретенное за счет средств союзного бюджета, становится национальной собственностью государств-участников. Права владения, пользования и распоряжения указанным имуществом (в том числе объектами интеллектуальной собственности) осуществляются исполнителями программ.

На территории Республики Беларусь постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 4 января 2007 года № 6 «О внесении изменений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 12 ноября 2002 года № 1560» функция учета имущества (ведение реестра основных средств и нематериальных активов, включая объекты промышленной и интеллектуальной собственности), приобретенного за счет средств бюджета Союзного государства, возложена на Госкомимущество Республики Беларусь.

Не смотря на поручение Первого заместителя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 14 октября 2013 года № ИШ-П13-102пр, не внесены изменения в Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, наделяющие его полномочиями выступать от имени Союзного государства при государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество Союзного государства, расположенное на территории Российской Федерации.

Вместе с тем статья 6 Соглашения между Республикой Беларусь и Российской Федерацией о регулировании вопросов собственности Союзного государства (вступило в силу 2 февраля 2009 года) не позволяет делегировать функции по учету, управлению и распоряжению имуществом Союзного государства республиканским органам государственного управления Республики Беларусь и федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации.

До настоящего времени международные договоры и нормативные правовые акты по данному вопросу не принимались, и в собственность Союзного государства имущество не передавалось.

Предложения

1. Направить информационное письмо в Министерство промышленности и торговли Российской Федерации.

2. Направить отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия Парламентскому Собранию Союза Беларуси и России, Совету Министров Союзного государства, Постоянному Комитету Союзного государства, председателю Комиссии Парламентского Собрания по экономической политике В.С. Косоурову.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации А.И. ЖДАНЬКОВ

ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Мониторинг исполнения доходов и расходов
консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации»

по итогам 2013 года

Основание для проведения мероприятия: пункт 2.6.1.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год (переходящее из Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2013 год, пункт 2.5.8.1).

Предмет мероприятия

Деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, влияющая на исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Аналитические и отчетные материалы Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Цел ь мероприятия

Оценка исполнения доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году.

Объекты мероприятия

Министерство финансов Российской Федерации (по запросам), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (выборочно, по запросам).

Исследуемый период: 2013 год, при необходимости более ранние периоды.

Сроки проведения мероприятия: с 29 января по 30 апреля 2014 года.

Результаты мероприяти я

Исключение рисков несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в результате изменений в разграничении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления - важнейшая задача региональной политики, поставленная в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 года «О бюджетной политике в 2014-2016 годах».

В целях решения указанной задачи приняты и с 2013 года реализуются государственные программы «Региональная политика и федеративные отношения» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года № 435-р, код 033), «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышение устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 18 марта 2013 года № 376-р, код 036).

Региональная политика реализуется с помощью разносторонней и сложной системы межбюджетных отношений, которая в 2013 году включала предоставление из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации 14 видов дотаций, 96 видов субсидий, 25 видов субвенций и 42 вида иных межбюджетных трансфертов.

Вместе с тем значительного результата достигнуто не было. Диспропорции в уровнях развития субъектов Российской Федерации остаются значительными. Ситуация с наполнением доходной базы регионов кардинально не меняется.

В общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сокращается. В 2013 году она сократилась по сравнению с 2012 годом на 0,5 % и составила 33,9 % (в 2010 году она составляла 40,8 %, в 2011 году - 36,7 %, в 2012 году - 34,4 процента).

Итоги исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году отражают тенденцию замедления экономического роста в регионах, а также несбалансированность и неустойчивость исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Это говорит о том, что в условиях решения задачи безусловного исполнения положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года назрела необходимость совершенствования сложившейся системы межбюджетных отношений.

Данный отчет является продолжением мониторинга и анализа состояния доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, проведенных по итогам 9 месяцев 2013 года.

При подготовке отчета использованы материалы, представленные по запросам Счетной палаты Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в 2013 году, а также информационные базы данных Счетной палаты Российской Федерации.

В отчете применяются следующие сокращения:

- Бюджетный кодекс Российской Федерации - Бюджетный кодекс;

- Налоговый кодекс Российской Федерации - Налоговый кодекс;

- Градостроительный кодекс Российской Федерации - Градостроительный кодекс;

- Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» - Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ;

- Федеральный закон от 29 ноября 2012 года № 202-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» - Федеральный закон от 29 ноября 2012 года № 202-ФЗ;

- Федеральный закон от 16 ноября 2011 года № 321-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с созданием консолидированной группы налогоплательщиков» - Федеральный закон от 16 ноября 2011 года № 321-ФЗ;

- Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» - Указ № 600.

Перечень законов, нормативных правовых актов и иных документов, использованных в ходе экспертно-аналитического мероприятия, приведен в приложении 1 к настоящему отчету (приложения в Бюллетене не публикуются).

Оценка исполнения доходов и расходов консолидированных
бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году

Вопрос 1. Проанализировать динамику и структуру доходов
и расходов, государственного долга консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации

На этапе формирования и обсуждения проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов была официально опубликована прогнозная оценка Минфина России доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на 2013 год в объеме 8562,9 млрд. рублей, расходов - 8686,1 млрд. рублей, дефицита - 123,2 млрд. рублей.

При формировании соответствующего проекта на 2014 год указанные доходы оценивались Минфином России в сумме 8592,7 млрд. рублей, расходы - 8786,7 млрд. рублей, дефицит - 194 млрд. рублей.

1.1. По итогам 2013 года исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сложилось по доходам в сумме 8161,2 млрд. рублей (95 % оценки Минфина России, официально опубликованной на этапе формирования и обсуждения проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов), по расходам - 8803,2 млрд. рублей (100,2 %), дефицит составил 642,0 млрд. рублей, превысив прогнозную оценку в 3,3 раза.

Исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации приведено в приложении 2 к настоящему отчету.

В IV квартале 2013 года существенных сдвигов в изменении динамики и структуры, сложившейся по итогам 9 месяцев 2013 года (отчет Счетной палаты Российской Федерации утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 15 января 2014 года № 1К (947), пункт 1), не произошло. Наблюдавшееся в течение года заметное снижение темпов роста налоговых доходов при сокращении объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета привело к нарастанию напряженности в сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Доходы консолидированных бюджетов регионов в 2013 году увеличились по сравнению с 2012 годом всего на 1,2 % при росте расходов на 5,6 %, при этом в 27 субъектах Российской Федерации указанные доходы сократились (в 2012 году - в 15 субъектах, в 2011 году - в 1 субъекте).

Наибольшее сокращение объемов доходов отмечено в Республике Калмыкия (на 14,6 %), Чеченской Республике (на 16 %), Новгородской области (на 19,2 %), Тюменской области (на 28,4 %). В числе регионов с сократившимися объемами доходов - Вологодская область (на 2,8 %), Кемеровская область (на 6 %), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (на 6,8 процента).

Увеличение доходов отмечено в 55 субъектах Российской Федерации, из них: в Республике Алтай - на 12,9 %, Республике Бурятия - на 10 %, Забайкальском крае - на 10 %, Архангельской области - на 11,5 %, Астраханской области - на 10,9 %, Тульской области - на 12,2 %. В Пензенской области доходы исполнены практически на уровне 2012 года.

С дефицитом исполнены в 2013 году бюджеты 77 регионов (в 2012 году - 67, в 2011 году - 57), из них в 35 регионах дефицит превысил 15 % объема налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. У 10 субъектов Российской Федерации дефицит превысил 25 %. Наибольший дефицит сложился в Республике Ингушетия (121,9 %) и Республике Тыва (51,9 %), Чукотском автономном округе (74,2 процента). Значительно увеличился дефицит бюджета Тюменской области, который в 2011 году был профицитным, в 2012 году дефицит составил 3,5 % налоговых и неналоговых доходов, в 2013 году - 28,8 %. В Ханты-Мансийском автономном округе - Югре дефицит в 2012 году составлял 4,5 %, в 2013 году - 19,7 процента.

1.2. Снижение темпов роста доходов, поступающих в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, а также рост потребности социально значимых расходов, в том числе на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, приводит к росту государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований, входящих в состав субъектов Российской Федерации (приложение 3 к настоящему отчету).

Объем государственного долга субъектов Российской Федерации за последние 5 лет увеличился в 2 раза, муниципальных образований - в 2,1 раза.

Государственный долг субъектов Российской Федерации составил: на 1 января 2011 года - 1096,0 млрд. рублей (рост - 7 %); на 1 января 2012 года - 1171,8 млрд. рублей (рост - 15,3 %); на 1 января 2013 года - 1351,4 млрд. рублей (рост - 28,6 процента).

Тенденция роста государственного долга субъектов Российской Федерации в 2013 году сохранилась, по сравнению с началом года он увеличился в 1,3 раза и составил на 1 января 2014 года 1737,5 млрд. рублей (33 % объема налоговых и неналоговых доходов бюджетов регионов, в 2011 году - 25,1 %, в 2012 году - 26,1 процента).

Выше 50 % указанное отношение сложилось в 44 регионах, из них:

- превышено 90 % - в 7 регионах (Республика Карелия - 90,7 % и Республика Марий Эл - 90,1 %, Краснодарский край - 90,4 %, Костромская область - 96,1 %, Псковская область - 92,8 %, Рязанская область - 96 %, Смоленская область - 97,3 %);

- превышено 100 % - в 7 регионах (Республика Мордовия - 172,1 %, Республика Северная Осетия - Алания - 103,2 %, Республика Ингушетия - 108 %, Белгородская область - 110,3 %, Вологодская область - 106,5 %, Саратовская область - 102,3 %, Чукотский автономный округ - 123 процента).

Рост долговых обязательств отмечен в 75 субъектах Российской Федерации. Более чем в 2 раза они увеличились в Республике Ингушетия (в 2,5 раза), Приморском крае (в 19,7 раза), Владимирской области (в 2,1 раза), Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (в 5,3 раза), Ямало-Ненецком (в 2,8 раза) и Чукотском (в 2,7 раза) автономных округах.

Возрастающая долговая зависимость субъектов Российской Федерации вызывает беспокойство. Так, государственный долг Архангельской области на конец 2013 года сложился в сумме 28,6 млрд. рублей (с увеличением в 1,2 раза). По оценке области, в 2014 году он может увеличиться еще в 1,3 раза, а к концу 2016 года его рост прогнозируется в 2 раза. Государственный долг Сахалинской области увеличился в 1,6 раза и составил 4,4 млрд. рублей.

Объем долга муниципальных образований, входящих в состав субъектов Российской Федерации, в целом увеличился по сравнению с началом года на 17,7 % и составил 288,9 млрд. рублей.

В структуре долговых обязательств субъектов Российской Федерации наибольший удельный вес составляют кредиты, полученные от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (39,8 %), бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (27,1 %), государственные ценные бумаги субъекта Российской Федерации (25,9 процента).

Необходимо отметить увеличение доли кредитов от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (с 32,6 % по состоянию на 1 января 2013 года до 39,8 % по состоянию на 1 января 2014 года), что обусловливает в дальнейшем возникновение значительных расходов по их обслуживанию. В отдельных регионах доля данных кредитов значительно выше. Так, в структуре государственного долга Сахалинской области по состоянию на 1 января 2014 года кредиты, полученные в валюте Российской Федерации от кредитных организаций, составили 78,7 %, бюджетные кредиты - 21,3 процента.

Сумма заимствований в коммерческих банках по отношению к 2012 году возросла почти в 2 раза (с 396,0 млрд. рублей в 2012 году до 674,2 млрд. рублей в 2013 году). Следует отметить, что в IV квартале 2013 года в ОАО «Сбербанк России» субъектами Российской Федерации были осуществлены заимствования в сумме 290,2 млрд. рублей, что составило 43 % общей суммы привлечений за 2013 год, в том числе в декабре 2013 года кредиты предоставлены 63 субъектам Российской Федерации на финансирование дефицита и погашение долговых обязательств на сумму 221,3 млрд. рублей, из них краткосрочные (до года) - 80,2 млрд. рублей по ставкам 7,28-10,84 % годовых; среднесрочные (от 1 года до 5 лет) - 128,6 млрд. рублей по ставкам от 7,66 до 11,3 % годовых; долгосрочные (свыше 5 лет) - 12,5 млрд. рублей по ставкам от 8,5 до 9,15 % годовых. Средневзвешенная ставка составила 8,34 % годовых.

Наиболее крупные заемщики: Московская область - 27,8 млрд. рублей (12,6 % всех привлеченных кредитов), Краснодарский край - 14,9 млрд. рублей (6,7 %), Свердловская область - 11,8 млрд. рублей (5,3 %), Тверская область - 10 млрд. рублей (4,5 %) и Ханты-Мансийский автономный округ - Югра - 8,5 млрд. рублей (3,8 процента).

В заключении на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов Счетная палата Российской Федерации указывала на сохраняющиеся риски в обеспечении устойчивости региональных и местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств, и вероятность увеличения в структуре их государственного долга более дорогих заимствований у кредитных организаций и увеличения расходов на их обслуживание.

В 2013 году расходы на обслуживание государственного и муниципального долга субъектов Российской Федерации увеличились по сравнению с 2012 годом на 22,2 % и составили 91,2 млрд. рублей, или 1,4 % налоговых и неналоговых доходов (в 2012 году - 1,2 %). Превышена средняя доля в 44 регионах, в том числе в 11 субъектах превышение составило 4 % и более (Республика Марий Эл - 5,4 %, Республика Мордовия - 5,4 %, Астраханская область - 4,9 %, Саратовская область - 4,9 %, Костромская область - 4,4 %, Вологодская область - 4,4 %, Республика Карелия - 4,3 %, Удмуртская Республика - 4,3 %, Республика Северная Осетия - Алания - 4,2 %, Волгоградская область - 4,1 %, Рязанская область - 4,0 процента).

У субъектов Российской Федерации практически отсутствуют источники погашения долговых обязательств. Многие субъекты Российской Федерации для реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года используют кредитные ресурсы.

Например, в Томской области на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы в рамках реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года 75 % необходимого объема средств предусмотрено за счет увеличения дефицита бюджета и государственного долга. Источники для полного обеспечения указов, в том числе на увеличение фондов оплаты труда в 2014-2017 годах, в регионе отсутствуют.

1.3. В 2013 году продолжилась практика активного привлечения субъектами Российской Федерации бюджетных кредитов. Их удельный вес в общем объеме государственного долга субъектов Российской Федерации снизился с 31,4 % по состоянию на 1 января 2013 года до 27,1 % по состоянию на 1 января 2014 года. Информация о движении бюджетных кредитов приведена в приложении 4 к настоящему отчету.

Бюджетные кредиты из федерального бюджета на 1 января 2014 года предоставлены бюджетам 64 субъектов Российской Федерации в объеме 131,6 млрд. рублей, в том числе: для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации - 121,5 млрд. рублей; для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, - 5,6 млрд. рублей; на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации - 4,5 млрд. рублей.

В 2013 году сохраняется тенденция увеличения первоначально запланированного федеральным законом о бюджете объема бюджетных кредитов. Так, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ объем бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации был утвержден в сумме 75,0 млрд. рублей. Затем Федеральным законом от 7 июня 2013 года № 133-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» их объем был увеличен до 107 млрд. рублей, а Федеральным законом от 2 декабря 2013 года № 348-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» предусмотрено увеличение бюджетных кредитов до 157,0 млрд. рублей (в 2,1 раза).

По состоянию на 1 января 2014 года в федеральный бюджет субъектами Российской Федерации возвращены бюджетные кредиты в объеме 88,5 млрд. рублей.

Остаток бюджетных кредитов на 1 января 2014 года вырос по сравнению с началом года на 10,4 % и составил 457,2 млрд. рублей (сложился в 80 регионах). Наибольший объем остатков бюджетных кредитов сложился в Республике Татарстан (67,1 млрд. рублей), Краснодарском крае (50,6 млрд. рублей), Московской области (30,1 млрд. рублей) и Саратовской области (21,3 млрд. рублей).

Увеличение объема бюджетных кредитов вызвано необходимостью рефинансирования ранее полученных из федерального бюджета бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации для частичного покрытия их дефицитов, срок погашения которых наступает в декабре 2013 года, а также в связи со снижением поступлений налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации, в том числе по налогу на прибыль организаций.

1.4. В структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации наибольший удельный вес принадлежит налоговым и неналоговым доходам (80,7 процента).

По сравнению с соответствующим периодом 2012 года их объем увеличился на 3,2 % и составил 6585,8 млрд. рублей.

Более чем на 90 % за счет налоговых и неналоговых поступлений формируют свои доходы Свердловская область (90,8 %), г. Москва (97 %), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (96,2 процента).

1.4.1. Налоговые доходы - основа формирования доходов консолидированных бюджетов регионов, на их долю приходится 73,1 % доходов консолидированных бюджетов регионов (в 2011 году - 69 %, в 2012 году - 71,9 %). Темпы роста налоговых доходов, их удельные веса в составе доходов консолидированных бюджетов регионов, а также поступления налога на прибыль организаций в разрезе субъектов Российской Федерации отражены в приложении 5 к настоящему отчету.

Выше среднего показателя по стране доля налоговых доходов в 30 субъектах Российской Федерации. Наибольшие значения - в Пермском крае (83,5 %), Московской (81,3 %), Самарской (82,2 %), Свердловской (83 %), Тюменской (83,4 %) и Ярославской (80,6 %) областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (88,2 %), городах Москве (86,3 %) и Санкт-Петербурге (80 %). Наименьшие значения - в Республике Алтай (24,3 %), Республике Дагестан (28,2 %), Республике Ингушетия (14,2 %), Карачаево-Черкесской Республике (29,7 %), Республике Тыва (21,6 %), Чеченской Республике (18,2 процента).

Налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации складываются в основном за счет поступлений налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц. При этом наблюдается тенденция снижения в налоговых доходах доли налога на прибыль организаций и увеличение доли налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ).

В 2013 году по сравнению с 2012 годом значительно снизились поступления налога на прибыль организаций (на 13,1 %). Сокращение произошло в 66 субъектах Российской Федерации, из них в 10 регионах - на 30 и более процентов.

Основной причиной снижения поступлений налога на прибыль организаций стало замедление темпов роста экономики и снижение объемов прибыли прибыльных организаций. Индекс промышленного производства в 2013 году по сравнению с 2012 годом составил 100,3 % (в 2012 году - 102,6 %). Индекс физического объема ВВП относительно 2012 года составил 101,3 % (в 2012 году - 103,4 процента).

Наиболее значительно поступления от налога на прибыль организаций сократились в Республике Ингушетия (на 48,4 %), Республике Карелия (на 58,3 %), в Вологодской области (на 45,5 %), Камчатском крае (на 37,5 %), Чукотском (на 57,8 %) и Ямало-Ненецком (на 41,1 %) автономных округах.

Другим фактором снижения поступлений явилось изменение налогового законодательства в части формирования консолидированных групп налогоплательщиков (далее - КГН), по которым, по предварительной оценке ФНС России, в 2013 году поступило налога на прибыль организаций на 21,2 млрд. рублей меньше, чем если бы они были самостоятельными. Недополучили доходы 23 региона в сумме около 65,2 млрд. рублей, увеличились доходы у 60 регионов на сумму 44,0 млрд. рублей. Одновременно произошло территориальное перераспределение налога.

Поступление налога на прибыль, зачисляемого в консолидированный бюджет г. Москвы, снизилось на 29,5 %, Красноярского края - на 22,2 %; поступления в бюджет Астраханской области увеличилось в 4,1 раза, Липецкой области - в 3,6 раза.

Регионы отмечают снижение спроса на продукцию крупных налогоплательщиков, рост себестоимости товаров (работ, услуг) вследствие повышения тарифов на энергоресурсы, применения «амортизационной премии» при определении налоговой базы.

Основными причинами снижения поступления налога на прибыль, зачисляемого в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, после вступления в силу Федерального закона от 16 ноября 2011 года № 321-ФЗ являются:

- суммирование прибыли одних компаний и убытков других внутри КГН, что снижает размер налога;

- переток прибыли в регионы с пониженными региональными ставками налога на прибыль, так как в этих регионах находятся имущество и производство. В результате доля прибыли, приходящаяся на этот субъект Российской Федерации, увеличивается.

Минфин России осуществляет компенсацию снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных со снижением поступлений налога на прибыль от деятельности КГН (письма от 12 ноября 2013 года № 01-02-01/03-48283 и от 12 февраля 2014 года № 06-01-16/6134). Подходы одобрены на заседании трехсторонней комиссии по вопросам межбюджетных отношений 3 декабря 2013 года. Однако эти меры не носят системного характера и их предоставление непрозрачно. Компенсация осуществлялась в составе дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, методика расчета отсутствует, и в качестве обоснования в распоряжениях Правительства Российской Федерации этот фактор не фигурирует.

Поступления доходов от уплаты НДФЛ в 2013 году увеличились на 10,5 % (в 2012 году - на 13,3 %). Увеличение сложилось во всех субъектах Российской Федерации, за исключением Республики Калмыкия, где снижение составило 53,5 % в связи с поступлением в 2012 году разового крупного платежа.

Рост поступлений налога на доходы физических лиц обеспечивается в основном за счет роста в указанный период среднемесячной номинальной начисленной заработной платы (112,3 % к 2012 году).

Сокращение поступлений по налогу на прибыль организаций, а также проведение налоговыми органами верификации баз данных налоговых органов и органов Росреестра привели к изменениям в структуре налоговых доходов и повышению в них доли региональных и местных налогов (налога на имущество организаций, налога на игорный бизнес, транспортного налога, земельного налога и налога на имущество физических лиц). По сравнению с 2012 годом она увеличилась на 1,6 процентного пункта и составила 15,1 %. Общая сумма указанных поступлений составила 900,5 млрд. рублей, из них 615,1 млрд. рублей (68,3 %) - поступления по налогу на имущество организаций. По сравнению с 2012 годом объем поступлений по данной группе налогов увеличился на 14,3 % (в 2012 году - на 15,8 %). Поступления от региональных и местных налогов в разрезе субъектов Российской Федерации приведены в приложении 6 к настоящему отчету.

Поступления по налогу на имущество физических лиц увеличились на 26,4 %, по налогу на имущество организаций - на 14,7 %, транспортному налогу - на 17,7 %, земельному налогу - на 11 процентов.

Наиболее значительна доля указанных доходов в налоговых доходах в Вологодской области (24,9 %), Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (24,9 %) и Ямало-Ненецком автономном округе (33,5 процента).

Контрольное мероприятие Счетной палаты Российской Федерации, проведенное в 2013 году в Сахалинской области, показало снижение поступлений по налогу на имущество организаций на 19 %, что связано с сокращением налоговой базы в результате снятия с налогового учета в Сахалинской области движимого имущества ОАО «Газпром» (морские суда) и их перерегистрацией на территории Мурманской области.

1.4.2. Неналоговые доходы в 2013 году увеличились на 6,4 % и составили 621,3 млрд. рублей. Их доля в объеме доходов консолидированных бюджетов регионов также увеличилась на 0,4 % и составила 7,6 %. По сравнению с соответствующим периодом 2012 года их объемы сократились в 24 регионах.

Наибольшая доля неналоговых доходов в доходах консолидированных бюджетов сложилась в Кемеровской (13,3 %) и Сахалинской (23,8 %) областях, Чукотском автономном округе (24 процента).

Основной объем неналоговых доходов сформировался за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (48,6 %), а также доходов от продажи материальных и нематериальных активов (22,3 процента).

1.4.3. Объем безвозмездных поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации ежегодно сокращается. В 2013 году он сократился по сравнению с 2012 годом на 6,2 % и составил 1575,4 млрд. рублей. Удельный вес безвозмездных поступлений в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 19,3 % (в 2011 году - 23,1 %, в 2012 году - 20,8 процента).

В структуре безвозмездных поступлений основная доля (1513,8 млрд. рублей, или 96,1 %) принадлежит безвозмездным поступлениям от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а, в свою очередь, в их объемах - межбюджетным трансфертам из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (1487,95 млрд. рублей, или 98,3 процента).

1.5. При общем увеличении расходов консолидированных бюджетов регионов на 5,6 % их сокращение отмечено в 9 субъектах Российской Федерации, в том числе: в Республике Мордовия (на 7 %), Республике Татарстан (на 2,2 %), Чеченской Республике (на 15,3 %), Краснодарском крае (на 3,1 %), Волгоградской области (на 0,6 %), Кемеровской области (на 0,3 %), Тюменской области (на 12,7 %), Ямало-Ненецком автономном округе (на 4,8 %), г. Москве (на 0,4 процента).

В 61 регионе темп роста расходов превысил темп роста в целом по стране.

1.5.1. Динамика изменения расходов в разрезе субъектов Российской Федерации приведена в приложении 7 к настоящему отчету.

Анализ расходов показывает значительный рост расходов на обслуживание государственного долга, образование и культуру и кинематографию. Сократились расходы по разделу 0900 «Здравоохранение».

В структуре расходов наибольший удельный вес приходится на расходы по разделу 0700 «Образование» и по разделу 0400 «Национальная экономика».

Расходы по разделу 0400 «Национальная экономика» в целом увеличились на 7,6 % (рост в 63 субъектах Российской Федерации).

Вместе с тем анализ показывает, что указанный рост в большинстве регионов произошел в значительной степени за счет роста расходов на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда, на безвозмездные перечисления государственным и муниципальным организациям и на безвозмездные перечисления организациям, за исключением государственных и муниципальных организаций. Расходы на увеличение стоимости основных средств в составе раздела уменьшились на 15,6 %. Снижение отмечено в 48 субъектах Российской Федерации, из них: в Республике Коми - на 61,4 %, в Республике Татарстан - на 53 %, в Ямало-Ненецком автономном округе - на 78 процентов.

Наибольшее увеличение расходов отмечено по разделу 0700 «Образование». Значительное увеличение указанных расходов отмечено: в Республике Калмыкия - на 26 %, в Республике Северная Осетия - Алания - на 29,3 %, в Республике Дагестан - на 27,5 %, в Кабардино-Балкарской Республике - на 27,8 %, в Московской области - на 26,7 %, в Астраханской области - на 32 % и в Сахалинской области - на 29,8 процента.

Вопрос 2. Проанализировать полноту, своевременность
предоставления межбюджетных трансфертов из федерального
бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований и их исполнение

Система межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2013 году включает 14 видов дотаций, 96 видов субсидий, 25 видов субвенций и 42 вида иных межбюджетных трансфертов.

Объем межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований из федерального бюджета, по оперативным данным субъектов Российской Федерации, увеличился по сравнению с 2012 годом на 3,3 % и составил по состоянию на 1 января 2014 года 1487,95 млрд. рублей. Исполнение составило 105 % объема, утвержденного Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ, и 99 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

В течение 2013 года в результате принятых решений по изменению бюджетных ассигнований объем межбюджетных трансфертов, предусмотренных сводной бюджетной росписью, увеличился по сравнению с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ (с изменениями), на 6 %, в том числе: объем субсидий - на 5 %, субвенций - на 16,8 %, иных межбюджетных трансфертов - на 46,6 %. Объем дотаций снижен на 7,8 млрд. рублей (на 1,3 процента).

Полнота и своевременность предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам Российской Федерации приведена в приложениях 8-12 к настоящему отчету.

2.1. На выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и обеспечение их сбалансированности направлено в форме дотаций 609,1 млрд. рублей, или на 16,3 % больше по сравнению с 2012 годом. Исполнение составило 99,9 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

В общем объеме межбюджетных трансфертов доля дотаций увеличилась по сравнению с 2012 годом на 4,5 % и составила 40,9 %. При этом в 6 регионах на их долю пришлось более 70 % объема предоставленных межбюджетных трансфертов (в Республике Дагестан - 76,4 %, Республике Саха (Якутия) - 82,3 %, Республике Тыва - 74,2 %, Чеченской Республике - 83 %, Камчатском крае - 86,5 % и Магаданской области - 70,4 процента).

2.1.1. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации перечислены 73 субъектам Российской Федерации (в 2012 году - 72) в полном объеме (418,8 млрд. рублей), что составляет 68,7 % всех дотаций и 27,9 % всех межбюджетных трансфертов.

Распределение дотации осуществляется в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670), в которую практически ежегодно вносятся изменения.

На фоне общего увеличения планируемых объемов указанной дотации на индекс инфляции и их исполнения в полном объеме на протяжении ряда лет отмечается сокращение объемов указанной дотации у значительного числа регионов.

2.1.2. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов перечислены в объеме 177,8 млрд. рублей, или 99,8 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

По всем целевым статьям, за исключением дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов по целевой статье 5170205, распределяемой на основании отдельных поручений и указаний Президента Российской Федерации и (или) поручений Председателя Правительства Российской Федерации, бюджетные ассигнования перечислены субъектам Российской Федерации в полном объеме.

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов по целевой статье 5170205 субъекты Российской Федерации получили в сумме 58,6 млрд. рублей, или 99,3 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью. По сравнению с первоначально утвержденными бюджетными ассигнованиями на 2013 год их объем увеличен в 1,5 раза.

Указанная дотация (5170205) была распределена 8 распоряжениями Правительства Российской Федерации, из которых 4 распоряжениями распределены средства дополнительной финансовой помощи на реализацию мер по ликвидации последствий крупномасштабного наводнения на территориях Республики Саха (Якутия), Приморского и Хабаровского краев, Амурской и Магаданской областей, Еврейской автономной области. Фактическое предоставление средств уточнялось на основании представленных в Минфин России сводных данных о пострадавших гражданах и соответствующих документов, предусмотренных распоряжениями, в связи с чем сложилось фактическое неисполнение по указанной дотации.

2.2. Для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления межбюджетные трансферты в форме субсидий предоставлены в объеме 515,6 млрд. рублей (98,1 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью), при этом в I квартале 2013 года регионам было перечислено 9,5 % предусмотренного объема субсидий, во II квартале - 17,5 %, в III квартале - 34,4 % и в IV квартале - 38,6 %. В декабре перечислено 118,4 млрд. рублей, или 23 % объема перечисленных в 2013 году субсидий.

Расходы федерального бюджета по предоставлению субсидий по сравнению с перечислениями за 2012 год снизились на 9,7 %. Удельный вес субсидий в объеме межбюджетных трансфертов также сократился на 4,9 % и составил 34,7 процента.

2.2.1. Субсидии на реализацию федеральных целевых программ (далее - ФЦП) за 2013 год перечислены субъектам Российской Федерации в объеме 144,5 млрд. рублей (94,5 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью).

Софинансирование в форме субсидий из федерального бюджета по ФЦП «Чистая вода» на 2011-2017 годы [3] составило 89,4 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью, по ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» [4] - 85,4 %, по ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» [5] - 96,4 %, по государственной программе Российской Федерации «Доступная среда» на 2011-2015 годы - 93,7 процента.

В соответствии с внесением изменений в сводную бюджетную роспись предусмотрены бюджетные ассигнования на строительство и эксплуатацию на платной основе мостовых переходов через р. Кама и р. Буй у города Камбарка на автомобильной дороге Ижевск - Сарапул - Камбарка - граница Республики Башкортостан в Удмуртской Республике в объеме 1,97 млрд. рублей, которые в полном объеме перечислены в бюджет Удмуртской Республики.

2.2.2. Софинансирование из федерального бюджета объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объектов капитального строительства собственности муниципальных образований) в рамках бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, не включенные в целевые программы, осуществлено в объеме 22,25 млрд. рублей (98,8 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью).

2.3. На осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации в 2013 году в регионы направлены субвенции в сумме 273,7 млрд. рублей, или 98,7 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью. Удельный вес субвенций в объеме межбюджетных трансфертов составляет 19,7 % (в 2012 году - 18,4 процента).

По сравнению с 2012 годом объем предоставленных субъектам Российской Федерации субвенций сократился на 3,7 %, что в основном было связано с завершением мероприятий по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет после 1 марта 2005 года, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 714 «Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов».

Средства субвенций перечислены в 2013 году регионам в полном объеме, за исключением субвенций, предоставление которых носит заявочный характер. Например, финансирование мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» (96,9 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью), выплата единовременного пособия беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячного пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву (94,4 %), государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений (98,7 %) и некоторые другие.

2.4. Иные межбюджетные трансферты перечислены из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме 89,5 млрд. рублей (99,4 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью). Перечисление иных межбюджетных трансфертов по сравнению с 2012 годом увеличилось на 46,5 %. Их удельный вес составил 6 % в объеме межбюджетных трансфертов.

Увеличение иных межбюджетных трансфертов вызвано в основном предоставлением в соответствии с бюджетной росписью средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий (13,9 млрд. рублей, или 50 % общего увеличения).

Значительно ниже предусмотренных на 2013 год средств направлено иных межбюджетных трансфертов на единовременные денежные компенсации реабилитированным лицам (0,5 млн. рублей, или 0,1 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью) и на единовременное денежное поощрение при награждении орденом «Родительская слава» (30,2 %). Указанные средства были предусмотрены в федеральном бюджете на уровне 2012 года и в 2013 году финансировались на основании списков, представляемых субъектами Российской Федерации.

На поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации иные межбюджетные трансферты перечислены в полном объеме (576,7 млн. рублей).

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» в целях дополнительного стимулирования деятельности субъектов Российской Федерации по наращиванию регионального налогового потенциала Правительству Российской Федерации было указано на необходимость предусматривать в федеральном бюджете дотации на указанные цели в размере не менее 10 млрд. рублей ежегодно. Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ были предусмотрены иные межбюджетные трансферты в объеме 5,3 млрд. рублей (первоначально 1,0 млрд. рублей), которые в полном объеме перечислены в бюджеты субъектов Российской Федерации.

2.5. Сбалансированность консолидированных бюджетов регионов во многом зависит от равномерного поступления доходов.

На фоне относительно равномерного поступления доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в отчетном периоде сохранилась тенденция распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, особенно целевых межбюджетных трансфертов в виде субсидий и иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в конце финансового года, что негативно влияло на исполнение расходных обязательств.

2.5.1. Более 13 % (163,9 млрд. рублей) предусмотренных средств дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов было распределено в декабре 2013 года в соответствии с 25 постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.

Средства дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов (по целевой статье 5170205) в декабре 2013 года были распределены на сумму 15,5 млрд. рублей, или 26,2 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью по этой статье (распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 декабря 2013 года № 2402-р, от 18 декабря 2013 года № 2403-р и от 26 декабря 2013 года № 2540-р).

Перечислено в декабре 2013 года 40,1 млрд. рублей дотации, или 68,4 % перечисленных средств.

Средства субсидий распределены в декабре отчетного года на сумму 142,7 млрд. рублей, или 27,1 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью. Средства распределены на основании 2 постановлений и 16 распоряжений Правительства Российской Федерации, из них на основании:

- постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 года № 1253 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике в части компенсации последствий в связи с прекращением передачи в аренду территориальным сетевым организациям объектов электросетевого хозяйства, относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, и распределения субсидий из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию перекрестного субсидирования в электроэнергетике» в объеме 2,5 млрд. рублей, в том числе: Амурской области - 2,0 млрд. рублей и Еврейской автономной области - 0,5 млрд. рублей. На 1 января 2014 года данные субсидии перечислены в полном объеме;

- постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 года № 1252 «Об утверждении Правил предоставления в 2013 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике и распределения субсидий из федерального бюджета, предоставляемых в 2013 году бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию межтерриториального перекрестного субсидирования в электроэнергетике» в объеме 0,93 млрд. рублей и полностью перечислены в бюджет Чукотского автономного округа;

- распоряжений Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2013 года № 2431-р, № 2432-р, № 2433-р, № 2434-р, № 2435-р, № 2436-р, № 2437-р, № 2438-р, № 2439-р, № 2443-р, № 2444-р, которыми осуществлено распределение ряда субсидий в рамках государственной поддержки сельского хозяйства на общую сумму 56,0 млрд. рублей;

- распоряжения Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2013 года № 2380-р, которым в рамках ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)» утверждено распределение субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на софинансирование объектов строительства и реконструкции автомобильных дорог общего пользования, имеющих общегосударственное или межрегиональное значение, предусмотренных подпрограммой «Автомобильные дороги», в том числе в 2013 году - в объеме 33,36 млрд. рублей.

Кроме того, на своевременное предоставление межбюджетных трансфертов оказывает влияние длительный процесс заключения соглашений с регионами.

По информации г. Москвы, в связи с поздними сроками принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации о предоставлении межбюджетных трансфертов, а также задержкой подписания соглашений об их предоставлении в 2012 году более 30 % средств поступило в последние дни финансового года.

По информации Республики Башкортостан, в 2013 году в сфере здравоохранения освоение субсидий и субвенций, полученных из федерального бюджета, составило 72,2 %, что обусловлено поступлением почти 28 % объема федеральных средств в декабре 2013 года.

Регионы также отмечают позднее поступление федеральных средств на развитие малого и среднего предпринимательства, в результате чего средства остаются без освоения.

Средства федерального бюджета в объеме 4,0 млрд. рублей (22,4 % объема полученных регионами средств на развитие малого и среднего предпринимательства) поступили в бюджеты регионов в октябре-декабре 2013 года, в том числе весь объем распределенных средств получили в указанный период Кабардино-Балкарская Республика (ноябрь 2013 года), Оренбургская область (ноябрь 2013 года), Самарская область (декабрь 2013 года), Ненецкий автономный округ (ноябрь 2013 года).

В соответствии с Правилами распределения и предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2009 года № 178, субсидии, за исключением субсидий на ведение реестров субъектов малого и среднего предпринимательства - получателей государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации, прошедших конкурсный отбор в порядке и на условиях, которые установлены Минэкономразвития России.

Так, на заседании конкурсной комиссии по отбору субъектов Российской Федерации для предоставления в 2013 году субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации для финансирования мероприятий, осуществляемых в рамках государственной поддержки малого и среднего предпринимательства субъектами Российской Федерации, которое состоялось 17 июня 2013 года (протокол № 3), были приняты решения по распределению бюджетных ассигнований по целевой статье 3450100 (субсидии на государственную поддержку малого и среднего предпринимательства, включая крестьянские (фермерские) хозяйства) на сумму 4,9 млрд. рублей. Отдельные субъекты Российской Федерации получили распределенные средства в октябре-декабре 2013 года (например, Красноярский край - в октябре и декабре, Ненецкий автономный округ - в декабре).

Тенденция позднего предоставления средств сохраняется и в 2014 году.

Заключение договоров и соглашений сроком на 1 год не увязано с формированием бюджетов на трехлетний период.

Средства иных межбюджетных трансфертов распределены в декабре 2013 года на сумму 5,7 млрд. рублей, или 6 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью. Средства распределены на основании 4 распоряжений Правительства Российской Федерации, их них на сумму 5,3 млрд. рублей - гранты, предоставляемые в 2013 году бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета в форме межбюджетных трансфертов в целях поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2012 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2013 года № 2459-р). Указанные средства перечислены полностью.

2.6. Позднее распределение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета по субъектам Российской Федерации и ненадлежащий контроль главных распорядителей средств федерального бюджета за использованием межбюджетных трансфертов, направляемых регионам, оказывают негативное влияние на качество исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и приводят к образованию значительных сумм остатков средств федерального бюджета.

По состоянию на 1 января 2014 года на счетах субъектов Российской Федерации остатки межбюджетных трансфертов составили 200,3 млрд. рублей.

При этом на счетах 11 субъектов Российской Федерации находились неиспользованные субсидии (субвенции) в сумме 106,5 млрд. рублей, или более половины общего объема остатков. Значительная доля остатков субсидий и субвенций по состоянию на 1 января 2014 года приходится на следующие субъекты Российской Федерации: Московская область (16,9 %), г. Москва (9,5 %), Хабаровский край (4,6 %), Краснодарский край (4,1 %). При этом у 53 субъектов Российской Федерации указанные остатки по состоянию на 1 января 2014 года составляли более чем по 1 млрд. рублей.

По данным Федерального казначейства, по состоянию на 1 марта 2014 года доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата бюджетами бюджетной системы Российской Федерации остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов прошлых лет, имеющих целевое назначение, составили 44,7 млрд. рублей.

Значительные остатки приходятся на целевые статьи расходов 1810399 «Реализация мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» (43,6 млрд. рублей, или более чем пятая часть всех остатков), 1460299 «Реализация мероприятий по экономическому и социальному развитию Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» (13,1 млрд. рублей), 5054600 «Оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан» (12,9 млрд. рублей), 1020101 «Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации» (11,9 млрд. рублей).

Расходные расписания по ЦСР 1810399 «Реализация мероприятий подпрограммы «Автомобильные дороги» в сумме 5,4 млрд. рублей сформированы с датой зачисления 25 декабря 2013 года, по ЦСР 5054600 «Оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан» на общую сумму 23,7 млрд. рублей сформированы в IV квартале (октябрь, ноябрь) 2013 года.

Сумма, подлежащая возврату, составила на 1 января 2014 года 200,2 млрд. рублей. Для сравнения - почти 50 % дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

2.6.1. В целях сокращения остатков средств целевых межбюджетных трансфертов в 2013 году Минфином России проводилась работа по подготовке к внедрению с 2014 года новых механизмов: предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и механизма «бюджетного аккредитива».

2.6.1.1. В целях создания инструментов для поддержки ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» в Бюджетный кодекс введена статья 93.6 «Бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)».

Бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) предоставляется Российской Федерацией субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) за счет остатка средств на едином счете федерального бюджета.

Бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) предоставляется в порядке , установленном Правительством Российской Федерации, в размере, не превышающем 1/12 утвержденного законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), за исключением субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, на срок, не превышающий 30 дней, при условии его возврата не позднее 25 ноября текущего финансового года.

Бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) предоставляется субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) на основании договора, заключаемого территориальным органом Федерального казначейства с субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием), в порядке и по форме , которые установлены Министерством финансов Российской Федерации, с взиманием платы за пользование им по ставке, установленной федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

По информации Минфина России, в целях реализации указанного механизма приняты следующие нормативные правовые акты:

- постановление Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 года № 721 «Об утверждении Правил предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)»;

- приказ Минфина России от 26 июля 2013 года № 73н «Об утверждении Порядка обращения взыскания задолженности по бюджетному кредиту на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)»;

- приказ Минфина России от 26 июля 2013 года № 74н «О порядке заключения и форме Договора о предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)».

Предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2013 году не осуществлялось.

Субъекты Российской Федерации наряду с положительной оценкой данного механизма высказывают и некоторые предложения по его совершенствованию.

К положительным сторонам механизма регионы относят, прежде всего, более низкую по сравнению с кредитами коммерческих банков плату за пользование бюджетным кредитом (одна четвертая ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации), что позволит сокращать расходы на обслуживание государственного долга, повысить эффективность бюджетной политики, снизить риски при исполнении бюджета, более гибко управлять ликвидностью бюджета (Республика Карелия, Республика Дагестан, Забайкальский край, Краснодарский край, Хабаровский край, Архангельская область, Вологодская область, Костромская область, Курская область, Мурманская область, Самарская область, Тульская область и другие).

По оценке Мурманской области, предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации в течение 2014 года позволит сэкономить бюджетные средства на обслуживание государственного долга в объеме до 90 млн. рублей, по оценке Архангельской области (при условии предоставления области максимально возможных объемов и сроков кредитования на оставшийся период до конца года) - порядка 161 млн. рублей. По оценке Республики Мордовия, стоимость обслуживания бюджетного кредита в 4,5 раза меньше стоимости обслуживания аналогичной суммы банковских кредитов на аналогичный срок со ставкой не менее 9,5 % годовых.

В качестве другого положительного момента регионы отмечают отсутствие необходимости проведения конкурсных процедур при решении вопроса о предоставлении указанных выше бюджетных кредитов.

Вместе с тем ряд субъектов Российской Федерации считает, что ощутимого влияния в поддержании ликвидности счетов бюджетов данный инструмент может не оказать из-за слишком короткого предельного срока (один месяц) предоставления кредита, что целесообразно его увеличить (Республика Адыгея, Забайкальский край, Пермский край, Вологодская область, Калужская область, Омская область, Рязанская область, Тамбовская область, Томская область, Челябинская область, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие). В основном предлагается увеличить предельный срок до 90 дней.

По мнению регионов также было бы целесообразно не взимать плату за пользование такими краткосрочными кредитами или установить нулевую ставку (Рязанская, Тамбовская области), установить ставку не более 1 % (Ставропольский край, Смоленская область).

Среди других проблемных вопросов использования данного механизма регионы отмечают:

- трудоемкий и длительный процесс, предшествующий заключению договора, невозможность досрочного погашения кредита на пополнение остатков средств, ограничение суммы кредита, возможность отказа в случае отсутствия на едином счете федерального бюджета средств, достаточных для предоставления кредита (Брянская область, Томская область, Челябинская область);

- отсутствие возможности повторного предоставления кредитов в случае наличия обязательств по возврату ранее привлеченного кредита даже при наличии остатка лимита на привлечение кредита, отсутствие возможности досрочного погашения задолженности по бюджетному кредиту и начисленных процентов, в том числе в случае опережающего или сверхпланового поступления доходов в бюджет (Челябинская область).

Анализ информации субъектов Российской Федерации показал, что многие регионы или заключили в феврале 2014 года договоры на предоставление бюджетных кредитов на пополнение остатков средств бюджетов, или находятся в процессе их заключения.

2.6.1.2. Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р в целях создания инструментов для поддержания ликвидности единого счета федерального бюджета, а также совершенствования учета операций с целевыми средствами, с 2013 года предусматривает внедрение нового механизма предоставления целевых средств - механизма «бюджетного аккредитива».

В 2013 году была осуществлена подготовительная работа, Правительством Российской Федерации разработаны и приняты:

- перечень межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, предоставление которых в 2014 году осуществляется в пределах суммы, необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются данные межбюджетные трансферты (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 года № 2563-р);

- приказ Федерального казначейства от 3 июля 2013 года № 131 «О внесении изменений в приказ Федерального казначейства от 18 июня 2012 года № 238 «Об организации работы территориальных органов Федерального казначейства по осуществлению полномочий получателя средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение»;

- приказ Федерального казначейства от 28 августа 2013 года № 13н «Об утверждении порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейства в 2013 году полномочий получателя средств бюджета субъекта Российской Федерации по перечислению межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации в местный бюджет в форме субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение».

С начала 2014 года федеральными органами исполнительной власти осуществляется передача полномочий получателей средств федерального бюджета по перечислению в бюджеты регионов межбюджетных трансфертов территориальным органам Федерального казначейства.

Анализ представленной информации о результатах первых двух месяцев 2014 года применения нового механизма предоставления целевых средств показал, что, по мнению субъектов Российской Федерации, он, наряду с положительными моментами, приводит к значительному сокращению остатков на счете бюджета субъекта, исключению возможности использования субъектами Российской Федерации временно свободных остатков средств межбюджетных трансфертов на осуществление расходов региональных бюджетов в случае недостаточности на определенную дату собственных средств, отсутствию информации о видах и суммах межбюджетных трансфертов, невозможности оперативного внесения изменений в сводную бюджетную роспись и отвлечению средств субъекта Российской Федерации для исполнения федеральных расходных обязательств (Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Мордовия, Пермский край, Хабаровский край, Брянская область, Воронежская область, Кемеровская область, Кировская область, Курская область, Оренбургская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тульская область, Челябинская область и другие).

Так, указанным порядком не предусмотрено представление администратору доходов бюджета субъекта Российской Федерации информации о поступивших от федерального органа исполнительной власти лимитах бюджетных обязательств в разрезе бюджетной классификации и сумм межбюджетных трансфертов.

По состоянию на даты отправки информации до 10 марта 2014 года субъекты Российской Федерации отметили задержку по открытию лицевых счетов и доведению лимитов бюджетных обязательств Минобороны России и по доведению лимитов бюджетных обязательств Минобрнауки России, в связи с чем для исполнения переданных полномочий Российской Федерации отвлечены средства областного бюджета.

При доведении предельных объемов финансирования по целевым федеральным средствам уменьшается свободный остаток средств бюджета субъекта Российской Федерации на сумму финансирования, в связи с чем до перечисления подкрепления у субъекта Российской Федерации отсутствуют средства для осуществления собственных расходов. Кроме того, доведенные лимиты бюджетных обязательств и заявки на финансирование по целевым средствам могут в несколько раз превышать свободный остаток средств бюджета, в этом случае у региона отсутствует возможность профинансировать расходы за счет целевых средств в объеме потребности.

2.7. Бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) межбюджетные трансферты в 2013 году перечислены в соответствии с годовыми бюджетными назначениями в объеме 12,1 млрд. рублей (100 %), в том числе: в форме дотаций - в объеме 11,6 млрд. рублей, иных межбюджетных трансфертов на переселение граждан из ЗАТО - 0,5 млрд. рублей.

Общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых ЗАТО, остается неизменным с 2010 года. Больше чем половине ЗАТО они снижаются. В 2012 году сокращены межбюджетные трансферты 24 ЗАТО из 43, в 2013 году - 29 ЗАТО, из которых у 14 сокращение наблюдалось и в 2012 году. Информация о средствах федерального бюджета, фактически распределенных субъектами Российской Федерации закрытым административно-территориальным образованиям, приведена в приложении 13 к настоящему отчету.

Субъекты Российской Федерации, на территориях которых расположены ЗАТО, в качестве проблем их развития отмечают:

- дефицитность бюджетов большинства ЗАТО (Республика Башкортостан, Архангельская область, Мурманская область);

- трудности с осуществлением переселения граждан из ЗАТО в связи с превышением рыночной стоимости жилья в местах желаемого переселения над средней рыночной стоимостью 1 кв. метра общей площади жилья для всех категорий граждан, которым социальные выплаты предоставляются за счет средств федерального бюджета на приобретение жилых помещений (Алтайский край, Московская область, Оренбургская область, Челябинская область). Например, в Алтайском крае выделенный в 2013 году объем финансирования позволил приобрести три квартиры и трем семьям предоставить денежную компенсацию за переданные ими в муниципальную собственность квартиры. При этом по состоянию на 1 января 2014 года в Алтайском крае на учете состоят 852 семьи, желающие выехать на новое место жительства;

- трудности с привлечением инвесторов, связанные с ограничениями, обусловленными действием закона о ЗАТО (Приморский край, Кировская область, Московская область);

- выведение из оборота больших площадей, принадлежащих Минобороны России (Приморский край, Пермский край);

- невозможность долгосрочного планирования доходной части бюджета в связи с возможными передислокациями частей Минобороны России и нестабильностью оборонного заказа на предприятиях Минобороны России (Приморский край), сложности с прогнозированием налоговых платежей (Архангельская область);

- проблемы по передаче высвобождаемого военного имущества в муниципальную собственность, а именно: отсутствие технической документации на передаваемые объекты, отсутствие финансирования на приведение переданных объектов в нормативное состояние, отсутствие правоустанавливающих документов на земельные участки, на которых располагаются объекты, планируемые к передаче в муниципальную собственность, длительный срок рассмотрения в Минобороны России вопросов по передаче в муниципальную собственность высвобождаемого военного имущества, отсутствие в приказах Минобороны России о передаче высвобождаемого военного имущества в муниципальную собственность данных об объеме предоставляемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на текущее содержание передаваемых объектов военного имущества иных межбюджетных трансфертов, рассчитанных в соответствии с утвержденной 2 июля 2012 года Министром обороны Российской Федерации Методикой расчета объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации в связи с передачей в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имущества военных городков, не имеющих перспектив применения для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации (Пермский край).

2.8. Бюджету г. Байконура межбюджетные трансферты перечислены в объеме 1,16 млрд. рублей. Бюджетные ассигнования перечислены в полном объеме, за исключением субвенций на социальные выплаты безработным гражданам - 8,3 млн. рублей (87,7 процента).

2.9. В 2013 году на реализацию мер по ликвидации последствий крупномасштабного наводнения на территориях Республики Саха (Якутия), Приморского и Хабаровского краев, Амурской и Магаданской областей, Еврейской автономной области Правительством Российской Федерации были предусмотрены бюджетные ассигнования бюджетам субъектов Дальневосточного федерального округа в общем объеме 31,4 млрд. рублей.

По данным Минфина России, в 2013 году в рамках межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации перечислены средства в объеме 25,6 млрд. рублей (81,6 % предусмотренных средств).

Неисполнение сложилось за счет средств, перечисляемых на основании списков пострадавших и сводных данных по пострадавшим гражданам.

Кроме того, субъектам Российской Федерации оказана финансовая поддержка в форме предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета в объеме 5,6 млрд. рублей, которые направлены на финансирование мероприятий, связанных с ликвидацией последствий наводнения, заготовку топлива, восстановление разрушенных дорог и мостов, ремонт жилищного фонда, восстановление объектов ЖКХ, проведение неотложных аварийно-спасательных работ.

В соответствии с обращением Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 2 октября 2013 года № 73/2-1607-13ДСП, Следственного комитета Российской Федерации от 10 октября 2013 года № 224-20-12 и предложением комитетов и комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2013 года № 3.5-23/1450 Планом работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год предусмотрено проведение контрольного мероприятия «Проверка целевого характера и эффективности использования бюджетных средств, направленных в 2013 году и прошедшем периоде 2014 года на ликвидацию чрезвычайной ситуации и ее последствий в Дальневосточном федеральном округе». Срок проведения - май-октябрь 2014 года.

Вопрос 3. Проанализировать тенденции и проблемы исполнения
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации,
а также меры, принимаемые на федеральном и региональном
уровнях, по повышению их сбалансированности

Анализ динамики доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по итогам 2013 года подтвердил главную проблему исполнения региональных и местных бюджетов - нарастание негативных тенденций, приводящих к снижению сбалансированности и устойчивости их бюджетов и сохранению зависимости от федерального центра.

3.1. Обеспеченность расходов без учета субвенций налоговыми и неналоговыми доходами консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации устойчиво снижается.

В 2013 году за счет поступивших налоговых и неналоговых доходов почти могли обеспечить собственные расходы (без учета субвенций) всего 4 субъекта Российской Федерации: Московская область (93,7 %), города Москва (95,5 %) и Санкт-Петербург (95,6 %), Ненецкий автономный округ (91,8 %). В 2012 году таких регионов было 10. Обеспеченность расходов без учета субвенций налоговыми и неналоговыми доходами в разрезе субъектов Российской Федерации приведена в приложении 14 к настоящему отчету.

Менее половины суммы расходов без учета субвенций обеспечивается налоговыми и неналоговыми доходами в 14 регионах: в Республике Алтай (29,6 %), Республике Дагестан (29,8 %), Республике Бурятия (49,8 %), Республике Ингушетия (13,6 %), Кабардино-Балкарской Республике (43,7 %), Республике Калмыкия (41,8 %), Карачаево-Черкесской Республике (33,1 %), Республике Северная Осетия - Алания (42,3 %), Республике Тыва (21,2 %), Чеченской Республике (19,4 %), Амурской области (47,1 %), Камчатском крае (36 %), Еврейской автономной области (39,8 %), Чукотском автономном округе (46,8 процента).

3.2. В основе проблем консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - сохраняющийся высокий уровень дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, попытки выравнивать которую осуществляются много лет и не приводят к существенным результатам.

Межбюджетное регулирование заключается в перераспределении собранных на территориях средств между бюджетами бюджетной системы, которое на протяжении последних лет приобретает все более и более выраженную централизацию средств в федеральном бюджете.

В 2013 году более половины собранных на территориях регионов доходов перечислили в федеральный бюджет Республика Башкортостан (50,5 %), Республика Татарстан (55,9 %), Республика Коми (59,4 %) и Удмуртская Республика (62,9 %), Красноярский (56,8 %) и Пермский края (55,2 %), Калининградская (63,9 %), Ленинградская (54,7 %), Оренбургская (67 %), Самарская (52,8 %), Рязанская (50,6 %), Томская (69,4 %) области, Ненецкий автономный округ (78,7 %), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (89,5 %), Ямало-Ненецкий автономный округ (79,6 %) и г. Москва (83,6 процента).

Кроме них, к 50-процентному барьеру приближаются Саратовская (48,2 %), Сахалинская (48,4 %) и Тюменская (45,4 %) области, г. Санкт-Петербург (46,4 процента).

Введение новых механизмов предоставления целевых межбюджетных трансфертов в виде «бюджетного аккредитива» и кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, по существу, является одним из способов централизации средств в федеральный бюджет.

Перераспределение собранных средств между федеральным бюджетом и региональными и местными бюджетами приведено в приложении 15 к настоящему отчету.

Сложившаяся практика межбюджетного регулирования приводит в ряде случаев к ощутимому снижению бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения.

В 2013 году сохранилась высокая зависимость региональных и местных бюджетов от федерального бюджета.

Доходная часть бюджетов 7 регионов (Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Тыва, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Камчатский край) сформирована за счет них на 60 %. Еще у 16 субъектов указанная доля составляет свыше 40 процентов.

Наблюдается тенденция сокращения числа регионов, в которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 5 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и которые не подлежали ограничениям, установленным пунктами 2, 3, 4 статьи 130 Бюджетного кодекса.

В соответствии с приказом Минфина России от 30 ноября 2012 года № 456 в 2013 году насчитывается всего 3 таких субъекта Российской Федерации (г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ), в 2011 году их было 5 (еще Тюменская область и г. Санкт-Петербург).

3.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется с помощью предоставления дотаций субъектам Российской Федерации на указанные цели.

При этом многие регионы обращают внимание на то, что на фоне необходимости безусловного исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года и связанного с этим увеличения расходных обязательств регионов экономическая и финансовая ситуация в регионах не улучшается, а еще больше осложняется, создавая риски для исполнения указов. При этом объемы дотаций целому ряду регионов ежегодно сокращаются. В 2013 году предоставление указанных дотаций сократилось 37 субъектам Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации высказывают мнение о рассмотрении вопроса о внесении в методику распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670) изменений, которые бы учитывали недостаток средств на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Объем дотации бюджету Республики Карелия сократился в 2013 году по сравнению с 2012 годом на 1,1 млрд. рублей (на 36,4 %). При этом объем налоговых и неналоговых доходов сократился на 2,1 млрд. рублей (на 8,1 %) в 2012 году и на 1,8 млрд. рублей (на 7,6 %) - в 2013 году, из них объем налога на прибыль организаций - на 15,7 % и на 58,3 %, соответственно. Дефицит консолидированного бюджета увеличился с 2,2 млрд. рублей в 2012 году до 5,9 млрд. рублей в 2013 году. Государственный долг Республики составил на 1 января 2014 года 13,8 млрд. рублей (62,1 % налоговых и неналоговых доходов).

Объем дотации Приморскому краю в связи с завершением крупных инвестиционных проектов сократился в 2012 году на 3,4 млрд. рублей (почти на 33 %), в 2013 году - на 0,3 млрд. рублей (на 4 %). При этом поступления от налога на прибыль организаций сократились в 2013 году на 2,3 млрд. рублей, или на 15,7 %. Дефицит консолидированного бюджета в 2012 и 2013 годах составлял 4,5 млрд. рублей и 10,6 млрд. рублей, соответственно.

Объем дотации Тверской области в 2012 году был сокращен на 1,3 млрд. рублей (на 37,5 %), в 2013 году - на 0,3 млрд. рублей (на 13,2 %). Поступления налога на прибыль организаций сократились в 2013 году на 6,4 %. Дефицит консолидированного бюджета области в 2012 году составлял 6,0 млрд. рублей (14,6 % налоговых и неналоговых доходов), по итогам 2013 года - 3,8 млрд. рублей (8,2 %). Государственный долг региона по состоянию на 1 января 2014 года составил 26,0 млрд. рублей, или 56 % налоговых и неналоговых доходов.

3.4. Реализуемая политика сокращения безвозмездных поступлений - фактор безусловно положительный и является результатом усилий, направленных на решение задачи, определенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 28 июня 2012 года «О бюджетной политике в 2013-2015 годах», в части расширения самостоятельности и ответственности регионов, создания достаточных и действенных стимулов для расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Однако недостаточное развитие экономик регионов, сохранение значительной дифференциации между регионами по уровням социально-экономического развития на фоне сокращения безвозмездных поступлений в консолидированные бюджеты регионов приводят к ежегодному превышению межбюджетных трансфертов над запланированными объемами.

В ходе формирования проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов предполагалось сократить долю межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации до 13 % (в настоящее время - 18,8 процента).

Первоначально запланированные в федеральном бюджете объемы финансовой помощи, в том числе в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, значительно увеличиваются в течение финансового года. Не стал исключением 2013 год, в течение которого указанная дотация увеличилась на 9 процентов.

Как уже отмечалось, первоначально запланированные федеральным законом о федеральном бюджете объемы бюджетных кредитов регионам увеличились в 2,1 раза.

3.5. Проблемы с наполнением доходной базы влекут за собой другую проблему - направление доходов на финансирование в первую очередь текущих социально значимых расходов, сокращая возможности софинансирования расходов инвестиционного характера.

Доля расходов, направляемых на увеличение стоимости основных средств, в общем объеме расходов консолидированных бюджетов продолжает сокращаться (приложение 16). В 2013 году она составила 12,1 % (в 2012 году - 13,4 %, в 2011 году - 15,1 %). По сравнению с 2011 годом сокращение произошло в 55 субъектах Российской Федерации.

Увеличилась доля расходов капитального характера в Республике Калмыкия (с 8,7 % до 14,9 %), Республике Тыва (с 9 % до 17 %), Карачаево-Черкесской Республике (с 11,5 % до 21,8 %), Республике Ингушетия (с 25,2 % до 37,3 %), Хабаровском крае (с 13,3 % до 18,1 %), Тюменской области (с 23,2 до 27,1 %), Еврейской автономной области (с 15,6 % до 21,3 процента).

3.6. Существенная часть налоговых доходов консолидированных бюджетов регионов (в 2013 году - 8,2 %) формируется за счет акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации. Указанные доходы по сравнению с 2012 годом увеличились на 6,5 % и составили 295,4 млрд. рублей.

Анализ исполнения данных налоговых поступлений, являющихся источником формирования региональных дорожных фондов, показал неисполнение запланированных на 2013 год объемов по ним.

Влияние оказало установление пониженных ставок акцизов на нефтепродукты 4 и 5 классов с целью стимулирования предприятий к производству высококачественных сортов бензина, что в результате привело к увеличению в структуре облагаемого оборота доли бензина 4 и 5 классов, облагаемых налогом по более низкой ставке.

По данным 71 субъекта Российской Федерации (представивших прогнозные планы), годовой план был исполнен в 2012 году на 100,5 %, в 2013 году - на 96,7 процента.

При этом в консолидированные бюджеты Брянской области в 2012 году поступило 117,8 % годового плана, в 2013 году - 90,8 %, Республики Адыгея - 127,9 % и 98,5 %, Республики Бурятия - 115,5 % и 97,4 %, Приморского края - 101,4 % и 93,1 %, Липецкой области - 104 % и 83,5 %, Самарской области - 102,3 % и 82,5 %, Тульской области - 100,8 % и 86,4 %, соответственно.

Трудности с наполнением дорожных фондов и реализацией запланированных мероприятий отметило большинство субъектов Российской Федерации.

3.7. В 2013 году субъекты Российской Федерации отмечают еще одну проблему, негативно влияющую на наполнение доходной базы регионов.

Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования» с 1 января 2013 года внесены изменения в исчисление страховых взносов в фиксированном размере, уплачиваемых страхователями, что, по информации регионов, привело к увеличению более чем в 2 раза размера фиксированного страхового взноса (с 17,2 тыс. рублей до 35,7 тыс. рублей в Сахалинской области) по обязательному пенсионному страхованию для индивидуальных предпринимателей (далее - ИП). В результате субъекты Российской Федерации отметили в течение 2013 года резкое снижение индивидуальной активности населения и массовую сдачу свидетельств о госрегистрации индивидуальных предпринимателей.

Так, в Белгородской области в результате повышения тарифов страховых взносов поступления от субъектов малого предпринимательства, применяющих специальные налоговые режимы, за 2013 год сократились на 447 млн. рублей.

В Республике Бурятия количество индивидуальных предпринимателей за 2013 год уменьшилось на 4897 человек.

В Смоленской области за 2013 год прекратили свою деятельность и снялись с учета 6336 индивидуальных предпринимателей. Поступления налогов от субъектов малого предпринимательства в Смоленской области сократились на 11,0 млн. рублей.

В Сахалинской области снизились поступления в местные бюджеты единого налога на вмененный доход, в 2013 году начисления по налогу в целом по области снизились на 16891 тыс. рублей, или на 2,7 процента.

В Кировской области по отдельным муниципальным образованиям отмечается снижение поступлений по налогам со специальным налоговым режимом. С декабря 2012 года по апрель 2013 года прекратили деятельность и снялись с учета 8840 предпринимателей, или 21,1 %. В результате по 22 муниципальным образованиям поступление налогов со специальным налоговым режимом в 2013 году по отношению к 2012 году снизилось в целом на 23,9 млн. рублей.

В Архангельской области не обеспечено выполнение плановых показателей по поступлению налога, взимаемого в связи с упрощенной системой налогообложения, на 12,7 % (295 млн. рублей), что также частично связано с сокращением количества индивидуальных предпринимателей, в том числе работающих по упрощенной системе.

В Алтайском крае отрицательная динамика поступлений к уровню 2012 года сложилась по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 95,9 процента.

В Томской области в 2013 году налоги на совокупный доход поступили в консолидированный бюджет в сумме 2035,6 млн. рублей, что составило 107 % по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. При этом уровень роста в 2012 году по отношению к 2011 году составлял 125,6 %, то есть в 2013 году наблюдается существенное снижение темпов роста платежей на совокупный доход. На начало 2013 года в Томской области было зарегистрировано 29,9 тыс. индивидуальных предпринимателей, по итогам 2013 года их количество уменьшилось на 4,9 тыс. и составило 25,0 тыс. человек.

3.8. Субъекты Российской Федерации отмечают недостаток средств субвенций на реализацию переданных с федерального уровня полномочий.

Например, в законе Свердловской области на осуществление переданных Российской Федерацией полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов и в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов за счет средств областного бюджета предусмотрены расходы в 2,5 раза больше объема, предусмотренного за счет средств федерального бюджета, который покрывает расходы на осуществление переданных полномочий на 29 % потребности.

В связи с этим ряд регионов выражает опасение, что при переходе полностью к единой субвенции ее объем может оказаться недостаточным для достижения установленных значений целевых показателей, отражающих результаты осуществления делегированных полномочий, и считают нецелесообразным ее введение.

3.9. Важным фактором, влияющим на увеличение доходной базы региональных и местных бюджетов, является погашение задолженности прошлых лет по региональным и местным налогам и сборам.

Несмотря на принимаемые в регионах меры по сокращению задолженности, в 2013 году задолженность по налогам и сборам, пеням и налоговым санкциям в бюджетную систему Российской Федерации по сравнению с 2012 годом увеличилась на 21,6 млрд. рублей и по состоянию на 1 января 2014 года составила 164,8 млрд. рублей, или 2,5 % налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, что на 0,3 процентного пункта выше аналогичного показателя за 2012 год. При этом задолженность по региональным налогам и сборам составила 116,9 млрд. рублей и по местным налогам и сборам - 47,9 млрд. рублей.

3.10. Контрольные мероприятия, проведенные Счетной палатой Российской Федерации в 2013 году, выявили недостатки в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по осуществлению расходных обязательств, устранение которых могло бы оказать положительное влияние на их бюджеты, особенно высокодотационных регионов.

В ходе контрольных мероприятий, проведенных в 2013 году, выявлено использование средств с нарушениями на сумму 80,7 млрд. рублей, из них: нецелевое использование бюджетных средств - 1,3 млрд. рублей, неэффективное использование бюджетных средств - 11,4 млрд. рублей.

Проверка отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение 2 из 3 последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (отчет утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 28 июня 2013 года № 30К (921), показала, что в нарушение условий заключенных соглашений в 2012 году не обеспечено: своевременное согласование плана по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов (Камчатский край), повышение доли расходов, осуществляемых в рамках целевых программ (Республика Калмыкия и Республика Тыва, Камчатский край); представление и согласование с Минфином России графика поэтапного доведения размера платежей населения за жилищно-коммунальные услуги до установленного уровня (Камчатский край); отсутствие просроченной кредиторской задолженности муниципальных образований (Республика Тыва, Камчатский край); снижение уровня государственного долга (Республика Алтай); уменьшение недоимки по региональным и местным налогам (Республика Алтай, Республика Калмыкия, Камчатский край).

В 2012 году всеми высокодотационными регионами (за исключением Республики Алтай) не были в полном объеме исполнены принятые публичные нормативные обязательства бюджета, уровень исполнения которых по консолидированному бюджету в Республике Калмыкия составил 96 %, в Республике Тыва - 82 % и в Камчатском крае - 92,9 процента.

При этом в 2013 году механизм приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий их предоставления Минфином России не применялся.

Проверка исполнения представления по результатам контрольного мероприятия «Проверка эффективности расходования средств государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и средств долевого финансирования, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов и на переселение граждан из аварийного жилищного фонда, в Вологодской области» (отчет утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 6 декабря 2013 года № 50К (941) показала, что не обеспечен снос освобожденного аварийного жилья, отчетность, направленная в Фонд ЖКХ по состоянию на 1 ноября 2013 года, искажена, завышено количество приобретенных жилых помещений на 92 квартиры, переселенных граждан - на 343 человека и расселенных аварийных домов - на 106.

3.11. Основным стратегическим документом, определяющим развитие системы межбюджетных отношений, на федеральном уровне (по оценке Минфина России) является государственная программа Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2013 года № 376-р (далее - ГП-36).

Отдельные стратегические задачи в сфере межбюджетных отношений предусмотрены в государственной программе Российской Федерации «Региональная политика и федеративные отношения», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года № 435-р (далее - ГП-33), Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р, а также в проекте бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года.

Однако взаимосвязь всех стратегических документов в ГП-36 прослеживается недостаточно четко. Заявленная как основной стратегический документ ГП-36 является самостоятельной программой, находящейся в недостаточной связи с другой государственной программой «Региональная политика и федеративные отношения».

Показатели, связывающие эти две программы, - показатели сокращения разрыва 10 самых богатых регионов и 10 самых бедных - различаются по заложенному в них смыслу.

В ГП-36 - это показатели отношения бюджетной обеспеченности 10 наиболее и 10 наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации (до межбюджетного выравнивания) и степени сокращения дифференциации бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации вследствие выравнивания их бюджетной обеспеченности.

В ГП-33 - это показатель соотношения темпов роста показателей экономического развития (реальные располагаемые денежные доходы населения, объем инвестиций в основной капитал, объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации) по 10 субъектам Российской Федерации с наибольшим значением и 10 субъектам Российской Федерации с наименьшим значением показателей.

Кроме того, в отличие от предыдущего основного стратегического документа по развитию межбюджетных отношений - концепции их развития до 2013 года - ГП-36 - это перечень ключевых мероприятий и инструментов, которые будет реализовывать федеральный центр, задачи и встречные меры регионов не прописаны.

Вопрос 4. Проанализировать объем выпадающих доходов в связи
с изменениями, внесенными в законодательство Российской
Федерации в 2013 году, и оценить размер их компенсации,
предусмотренный Федеральным законом «О федеральном бюджете
на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов»

В целях повышения устойчивости консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне в 2013 году были приняты определенные меры, направленные на повышение в их структуре доли налоговых и неналоговых доходов.

4.1. В числе принятых на федеральном уровне мер: поэтапная отмена, начиная с 2013 года, наиболее крупных налоговых льгот по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий энергопередачи, сооружений, являющихся их неотъемлемой технологической частью, с постепенным увеличением ставки налога с 0,4 % в 2013 году до 2,2 % в 2019 году (Федеральный закон от 29 ноября 2012 года № 203-ФЗ), индексация специфических ставок акцизов (Федеральный закон от 30 сентября 2013 года № 269-ФЗ). Результативность указанных мер, по оценке Минфина России, составила более 120 млрд. рублей.

Кроме того, Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» расширен перечень видов государственной пошлины, зачисляемой в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Положительное влияние на укрепление региональных бюджетов должно было оказать перераспределение между ними и местными бюджетами 5 % нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в связи с передачей органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области дошкольного образования.

Повышению устойчивости местных бюджетов должно было способствовать расширение перечня объектов налогообложения по земельному налогу в результате включения в состав объектов налогообложения земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации и предоставленных для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд (Федеральный закон от 29 ноября 2012 года № 202-ФЗ), введение с 1 января 2013 года патентной системы налогообложения для индивидуальных предпринимателей.

Однако эффект от всех перечисленных мер (более 120 млрд. рублей) был почти в 2 раза снижен в результате установленной нулевой ставки налога на прибыль организаций для сельскохозяйственных товаропроизводителей, отвечающих критериям, предусмотренным пунктом 2 статьи 346.2 Налогового кодекса, и рыбохозяйственных организаций, отвечающих критериям, предусмотренным пунктом 2 и подпунктом 1 пункта 2.1 статьи 346.2 Налогового кодекса (Федеральный закон от 2 октября 2012 года № 161-ФЗ), и исключения из объектов налогообложения движимого имущества, принятого с 1 января 2013 года на учет в качестве основных средств (Федеральный закон от 29 ноября 2012 года № 202-ФЗ).

Кроме того, регионы отметили, что перераспределение средств между региональным и местным бюджетами на исполнение переданных с муниципального уровня на региональный полномочий в области дошкольного образования ослабляет и без того дефицитные бюджеты муниципалитетов, что создает необходимость, в свою очередь, увеличивать им финансовую помощь из бюджетов регионов.

Вместе с тем в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года в качестве важнейшей поставлена задача уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. В Бюджетном послании отмечено, что «сегодня в системе местного самоуправления накопилось немало проблем. Объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, и вы это хорошо знаете, не сбалансированы. Отсюда часто неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают и коррупционные скандалы. Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы».

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 года «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» отмечено, что необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга.

Кроме того, следует отметить, что при подготовке ко второму чтению проекта федерального закона № 41444-6 «О внесении изменений в главу 31 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» Правительством Российской Федерации предлагалось внести в него существенные изменения, направленные на исключение из объектов налогообложения по земельному налогу земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Действие статьи 1741 Бюджетного кодекса, которой было установлено, что федеральные законы, предусматривающие внесение изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, принятые после дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, приводящие к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны содержать положения о вступлении в силу указанных федеральных законов не ранее 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, было приостановлено до 1 января 2013 года. Официальных расчетов, содержащих оценки изменения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в результате внесения изменений в главу Налогового кодекса, регламентирующую исчисление и уплату налога на имущество организаций, в Счетную палату не представлено.

Счетная палата не раз указывала, что необходимо предусмотреть возможность уточнения финансово-экономических обоснований законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в случаях, когда в процессе принятия законопроекта (после первого чтения) в него вносятся существенные изменения.

Приведенная выше оценка изменения доходов консолидированных бюджетов дана по информации Минфина России. При этом необходимо отметить, что оценивается только влияние вновь принимаемых или вступающих в силу положений нормативных правовых актов и учитываются не все факторы, влияющие на бюджеты регионов.

Так, внесение в налоговое законодательство с 1 января 2013 года изменений, связанных с начислением амортизации по объектам основных средств, права на которые подлежат государственной регистрации, явилось дополнительным фактором, негативно повлиявшим на поступления налога на прибыль организаций. Результаты проведенного ФНС России мониторинга свидетельствуют о тенденции роста расходов в виде амортизационной премии. На это указали почти все субъекты Российской Федерации.

Только по самым крупным холдингам эти показатели в I квартале 2013 года выросли почти на 400,0 млрд. рублей, что уменьшило поступления налога на прибыль на 80,0 млрд. рублей, в том числе в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации - на 72,0 млрд. рублей.

Таким образом, с учетом только одного этого фактора дополнительные доходы, полученные в 2013 году, сведены к нулю.

Предусматриваемые в федеральном бюджете компенсационные меры (в виде индексации объема дотации субъектам Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, отдельных видов иных межбюджетных трансфертов) явно недостаточны, что подтвердили итоги 2013 года.

Кроме того, субъекты Российской Федерации обратили внимание на позднее внесение федеральным законодательством изменений в Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (изменения от 1 декабря 2012 года № 213-ФЗ), которыми была введена норма о передаче межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты территориальных фондов на финансовое обеспечение скорой медицинской помощи в объеме не менее фактических расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на указанные цели в 2012 году (ранее - за счет средств ОМС).

Таким образом, субъекты Российской Федерации были вынуждены в уже утвержденном бюджете изыскивать средства (в ущерб другим утвержденным расходам) на финансовое обеспечение скорой медицинской помощи помимо платежей в территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

4.2 . В информации регионов подчеркивается, что постоянные изменения в законодательстве Российской Федерации в части перераспределения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы не способствуют обеспечению долгосрочной и даже среднесрочной стабильности и устойчивости финансовой системы, особенно на региональном и муниципальном уровнях. В условиях увеличения нагрузки на региональные бюджеты за счет передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления без закрепления дополнительных доходных источников регионы вынуждены ежегодно изменять объемы межбюджетных трансфертов местным бюджетам, перечень передаваемых доходов и (или) нормативы отчислений в местные бюджеты от региональных доходных источников.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 28 июня 2012 года «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» отмечается, что указы Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года направлены на решение неотложных проблем экономического и социального развития страны и при формировании федеральных бюджетов необходимо конкретизировать механизмы их выполнения.

При этом связанные с их реализацией расходные обязательства не должны создавать угрозу устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

Как отмечалось в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 13 июня 2013 года «О бюджетной политике в 2014-2016 годах», на регионы возлагается значительная ответственность за реализацию мер социального характера, предусмотренных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года. В связи с этим должны быть исключены риски несбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, в то же время расходные обязательства субъектов Российской Федерации должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходами.

На реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, по информации Минфина России, Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ (с изменениями) на 2013 год предусмотрены дополнительные бюджетные ассигнования из федерального бюджета в общей сумме 359,8 млрд. рублей.

По информации Минфина России, для реализации отдельных положений указов Президента Российской Федерации на повышение оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы, строительство и реконструкцию дошкольных образовательных учреждений (детских садов), переселение граждан из аварийного жилищного фонда, создание необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых многодетным семьям, субъектам Российской Федерации в 2013 году требуются средства в сумме 625,1 млрд. рублей. Фактически в 2013 году произведены расходы на указанные цели в сумме 464,6 млрд. рублей, или 74,3 % необходимого объема.

По информации субъектов Российской Федерации, полученной в рамках проведения мониторинга достаточности финансовых ресурсов, необходимых для безусловного выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, общая потребность в средствах на их исполнение составляла в 2013 году 2215,9 млрд. рублей. В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации были предусмотрены средства в сумме 1876,2 млрд. рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 343,0 млрд. рублей, или 18,3 % предусмотренных средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации.

Недостающие средства для обеспечения сбалансированности региональных бюджетов субъекты Российской Федерации изыскивают за счет оптимизации бюджетных расходов, в том числе за счет сокращения числа неэффективных организаций, оптимизации структуры и штатной численности учреждений социального обслуживания населения, повышения эффективности использования имущества, сокращения численности управленческого аппарата, а также привлечения заемных средств.

В результате принимаемых мер субъектами Российской Федерации пересмотрены объемы недостающих средств на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Субъектами Российской Федерации по итогам 2013 года уточнен объем недостающих средств на реализацию майских указов Президента Российской Федерации. По оценке субъектов Российской Федерации, объем недостающих средств в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации сократился по сравнению с оценкой, представленной по итогам 9 месяцев 2013 года, на 150 млрд. рублей.

Вместе с тем уполномоченным федеральным органам исполнительной власти и органам государственной власти субъектов Российской Федерации было бы целесообразно по каждому указу Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года провести сверку потребности и фактически предусмотренных средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по годам с определением объемов финансирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (в региональном и отраслевом разрезах), которая до настоящего времени не осуществлялась.

В ряде регионов наряду с другими сохраняют актуальность вопросы организации пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом. Например, по информации Забайкальского края, остро необходимые населению железнодорожные пригородные перевозки осуществляются по социальным регулируемым государством тарифам, которые меньше экономически обоснованных почти в 4 раза. В целях сокращения растущих долгов за осуществляемые перевозки в 2010-2013 годах правительством края совместно с Забайкальской железной дорогой - филиалом ОАО «РЖД» проведена оптимизация маршрутной сети, сокращены количество пригородных поездов и их составность, что приводит к росту социальной напряженности. Однако, несмотря на предпринимаемые усилия, убытки за оказанные услуги по перевозке пассажиров в пригородном железнодорожном транспорте по социально значимым маршрутам за период 2010-2013 годов составили 1669,7 млн. рублей. Прогнозный объем убытков ОАО «Забайкальская пригородная пассажирская компания», подлежащих компенсации в 2014 году, составит 709,0 млн. рублей, в бюджете на 2014 год предусмотрено, исходя из возможности, 107,0 млн. рублей. Дополнительная потребность составляет 2271,7 млн. рублей.

Особого внимания требует задача ликвидации аварийного жилищного фонда, решение которой предполагается в рамках Указа № 600.

Вопросы ликвидации аварийного жилья на территории субъектов Российской Федерации, необъективности показателей, формируемых регионами в рамках программ по переселению граждан из аварийного жилого фонда, неоднократно обсуждались на совещаниях, проводимых Минстроем России, в том числе с участием субъектов Российской Федерации.

По мнению регионов, основной проблемой, связанной с реализацией исполнения Указа № 600, является недостаток финансовых ресурсов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (в том числе объемов финансовой поддержки из федерального бюджета) для достижения результатов в установленные сроки.

Объем недостающих средств на реализацию Указа № 600 оценивается субъектами Российской Федерации в сумме 180,2 млрд. рублей, или 34,5 % необходимых средств.

Наибольший объем недостающих средств для реализации Указа № 600 сложился в Республике Ингушетия (22,3 млрд. рублей), Алтайском крае (21,4 млрд. рублей), Республике Татарстан (17,3 млрд. рублей), Самарской области (12,0 млрд. рублей), Амурской области (6,9 млрд. рублей).

Бюджетами субъектов Российской Федерации предусмотрен недостаточный объем финансирования программ переселения граждан из аварийного жилищного фонда, не определены дополнительные источники финансирования таких программ.

Тюменская область отмечает, что в 2013 году, исходя из потребности, недостаток средств на реализацию мероприятий в рамках Указа № 600 на обеспечение инженерной инфраструктурой земельных участков, предоставляемых многодетным семьям, составил 167,2 млн. рублей, на переселение граждан из аварийного жилищного фонда - 1631,9 млн. рублей.

Калужская область отмечает, что в соответствии с Указом № 600 и Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 240-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» основная доля расходов на реализацию Указа № 600 приходится на 2014 год, несмотря на то, что срок его реализации продлен до сентября 2017 года. При этом сохраняется высокая доля софинансирования указанных мероприятий из бюджетов субъектов Российской Федерации, что усугубляет ситуацию по сбалансированности региональных бюджетов.

В целях единообразного определения общей потребности в средствах бюджетов, а также обеспечения концентрации финансовых ресурсов на реализацию мероприятий, определенных указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, необходимо утвердить на федеральном уровне единые методики расчета объемов на указанные цели.

4.3. Как отмечено, субъекты Российской Федерации изыскивали средства для решения задач, поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

По информации субъектов Российской Федерации, принимаемые ими меры по повышению устойчивости и сбалансированности регионального бюджета позволили увеличить доходы на сумму (расчетно) порядка 144 млрд. рублей (1,7 % доходов консолидированных бюджетов).

За счет оптимизации бюджетных расходов расчетно сэкономлено более 360 млрд. рублей. Из них 110 млрд. рублей (30 %) - многоступенчатый отбор дополнительных предложений, которые ведут к увеличению расходов бюджета, и рассмотрение расходов проекта бюджета Санкт-Петербурга с точки зрения их приоритетности и поиска путей повышения эффективности использования бюджетных средств, около 100 млрд. рублей (27 %) - оптимизация показателей Адресной инвестиционной программы г. Москвы, более 40 млрд. рублей (11,5 %) - оптимизация расходов в результате конкурсных процедур, отказа от проведения отдельных мероприятий, введения системы электронного учета контингента получателей бюджетных услуг, адресности мер социальной поддержки в г. Москве.

Указанная экономия составляет в расходах консолидированных бюджетов регионов около 4 процентов.

4 . 4. На доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации продолжает оказывать влияние предоставление налоговых льгот и преференций по отдельным налогам и сборам, устанавливаемых как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 29 июня 2011 года «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» ставилась задача систематизации действующих льгот и их оценки на предмет согласованности и проблем администрирования, а также выявления тех налоговых льгот, которые наиболее актуальны в целях модернизации производства и внедрения инноваций.

В связи с этим Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации неоднократно рекомендовалось Правительству Российской Федерации продолжить работу по сокращению установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах льгот по региональным и местным налогам и разработать механизм ежегодной компенсации снижения доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с предоставлением льгот, устанавливаемых частью второй Налогового кодекса, по налогам, зачисляемым в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, ускорить разработку методики оценки эффективности льгот, установленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Правительством Российской Федерации было поручено Минэкономразвития России совместно с Минфином России разработать методику оценки эффективности налоговых льгот, учитывающую наряду с выпадающими доходами бюджетов бюджетной системы создание благоприятных условий для инвестирования, а также результаты реализации налогоплательщиками полученных преимуществ (поручение от 12 декабря 2011 года № ИШ-П13-8827).

Протоколом совещания у Министра Российской Федерации М.А. Абызова от 18 декабря 2013 года № АМ-П36-88пр предполагается дополнительное рассмотрение доработанной методики, подготовленной Минэкономразвития России, профильными комитетами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Счетной палатой Российской Федерации.

Выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в результате предоставления льгот, установленных федеральным, региональным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в 2012 году составили 663,3 млрд. рублей, или 8,2 % доходов консолидированных бюджетов регионов.

Анализ выпадающих доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по итогам 2012 года был приведен в отчете Счетной палаты Российской Федерации по итогам 9 месяцев 2013 года (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 15 января 2014 года № 1К (947).

В настоящем отчете приводится предварительная оценка выпадающих доходов в 2013 году, сделанная на основе информации, представленной субъектами Российской Федерации.

Многие регионы оценили выпадающие доходы в 2013 году по налогу на прибыль организаций примерно на уровне 2012 года, в связи с чем можно предположить, что их объем будет в пределах 200 млрд. рублей.

В последующих отчетах Счетной палаты будет проведен анализ выпадающих доходов регионов на основе официальной отчетности.

Выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в результате предоставления льгот, установленных федеральным, региональным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, по земельному налогу, транспортному налогу, налогу на имущество организаций и налогу на имущество физических лиц в 2013 году по сравнению с 2012 годом оцениваются со снижением на 17 % и составят порядка 390 млрд. рублей, или 4,8 % доходов консолидированных бюджетов регионов.

4.4.1. Более половины по-прежнему составляют выпадающие доходы от предоставления налоговых льгот, установленных федеральным законодательством. Их объем, по оценочным данным, должен несколько сократиться и составить порядка 200 млрд. рублей, или 2,5 % доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (в Республике Карелия - 4,6 %, в Республике Коми - 6,2 %, в Республике Калмыкия - 4,1 %, в Краснодарском крае - 4,6 %, в Хабаровском крае - 4,6 %, в Пермском крае - 4 %, в Амурской области - 5,2 %, в Тверской области - 4,5 %, в Вологодской области - 8,9 %, в Иркутской области - 4,6 %, в Новгородской области - 5 %, в Сахалинской области - 21,7 %, в Ямало-Ненецком автономном округе - 11,2 процента).

В объеме указанных выпадающих доходов почти 90 % составят выпадающие доходы по налогу на имущество организаций (175 млрд. рублей).

Федеральным закон ом от 29 ноября 2012 года № 202-ФЗ с 1 января 2013 года отменена предусмотренная статьей 381 Налогового кодекса льгота в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий электропередачи, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов.

Одновременно с отменой льготы статья 380 Налогового кодекса дополнена пунктом 3, согласно которому налоговые ставки, определяемые законами субъектов Российской Федерации в отношении указанных объектов налогообложения, не могут превышать в 2013 году ставки 0,4 %, в 2014 году - 0,7 %, в 2015 году - 1 %, в 2016 году - 1,3 %, в 2017 году - 1,6 %, в 2018 году - 1,9 процента.

Анализ предварительной оценки выпадающих доходов субъектов Российской Федерации в 2013 году показал снижение потерь по налогу на имущество организаций на 23 % в целом по стране.

Вместе с тем Федеральным законом от 29 ноября 2012 года № 202-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» в целях создания стимулов для обновления основных фондов из объектов налогообложения по налогу на имущество организаций исключено движимое имущество, принятое с 1 января 2013 года на учет в качестве основных средств. Изменения в Налоговый кодекс были внесены после утверждения региональных бюджетов на 2013 год.

Это привело в 2013 году и приведет в последующие годы к существенному сокращению налоговой базы по налогу на имущество организаций и уменьшению доходной части субъектов Российской Федерации. По оценке органов государственной власти Курской области, потери составили в 2013 году 120 млн. рублей, в Воронежской области - 680 млн. рублей.

По предварительной оценке субъектов Российской Федерации, выпадающие доходы по земельному налогу в 2013 году составили 9 млрд. рублей (сокращение на 5 %), в том числе: в Республике Калмыкия - на 60 %, в Рязанской области - на 23,5 %, в Псковской области - на 27 %, в Кемеровской области - на 13,3 %, в Томской области - на 19 % и в Амурской области - на 16 процентов.

Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации в 2013 году отмечено увеличение объема выпадающих доходов по земельному налогу. В Республике Дагестан выпадающие доходы по указанному налогу увеличились на 50 %, в Республике Бурятия - на 35 %, в Республике Татарстан - на 17,5 %, в Чеченской Республике - на 15 %, в Хабаровском крае - на 26,3 %, в Кировской области - на 15,6 % и в г. Санкт-Петербурге - на 30 процентов.

По предварительной оценке субъектов Российской Федерации, объем потерь по налогу на имущество физических лиц в 2013 году составил 18,8 млрд. рублей (в основном за счет освобождения от уплаты налога пенсионеров) и увеличился по сравнению с 2012 годов на 5,8 процента.

4.4.2 . По предварительной оценке регионов, выпадающие доходы от льгот, установленных региональным законодательством, составили в 2013 году порядка 150 млрд. рублей, или 38 % общего объема выпадающих доходов.

В их структуре (без учета потерь бюджета г. Москвы, которые составили 28 % общего объема потерь) 41 % потерь приходится на 11 субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, Красноярский край, Пермский край, Воронежская, Нижегородская, Ленинградская, Свердловская, Тюменская области, г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Отношение выпадающих доходов от льгот, установленных региональным законодательством, к доходам консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году составило 1,8 % в целом по стране (в Республике Мордовия - 5,8 %, в Калужской области - 3,6 %, в Ленинградской области - 5 %, в Свердловской области - 3,9 %, в Ульяновской и Тюменской областях - 3,4 %, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре - 5,2 %, в Ямало-Ненецком автономном округе - 3,1 процента).

Основная доля потерь (75,4 %) приходится на потери от льгот, предоставляемых по налогу на имущество организаций.

В ряде регионов основной объем льгот распространяется на имущество бюджетных, автономных и казенных региональных учреждений, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируемых из региональных и местных бюджетов. Эффективность предоставления льгот указанным категориям налогоплательщиков заключается в исключении встречных финансовых потоков.

В 2013 году, по оценке регионов, объем выпадающих доходов по налогу на имущество организаций увеличится на 2 % в основном за счет предоставления льгот инвесторам, реализующим приоритетные и особо значимые инвестиционные проекты на территории субъектов Российской Федерации. Увеличение прогнозируется в Ульяновской области (в 3,5 раза), в Омской области (в 1,6 раза), в Хабаровском крае, Ростовской и Ивановской областях (в 1,7 раза), в Красноярском крае и Тульской области (в 2 раза).

В ряде регионов по результатам проведенной инвентаризации налоговых льгот по региональным налогам в целях оптимизации льготного налогообложения имущества организаций отменены льготы в отношении автомобильных дорог общего пользования и сооружений на них. Так, по оценке Республики Марий Эл, отмена указанных льгот приведет к дополнительным доходам в 2014 году в сумме 122,8 млн. рублей, в Белгородской области - в сумме 360,2 млн. рублей.

По предварительной оценке, в 2013 году рост выпадающих доходов бюджетов регионов по транспортному налогу составил 6,5 %. В основном это льготы, предоставленные физическим лицам, которые носят социальную направленность.

4.4.3. Выпадающие доходы в связи с применением льгот, установленных решениями органов местного самоуправления, в 2013 году, по предварительной оценке субъектов Российской Федерации, составили около 40 млрд. рублей (10 % в общем объеме потерь), и почти все они предоставлены по земельному налогу.

Основную часть льгот по земельному налогу составляют льготы, предоставляемые юридическим лицам (97 %), в том числе в виде освобождения от налогообложения земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения учреждений бюджетной сферы.

По предварительной оценке данных субъектов Российской Федерации, в 2013 году объем выпадающих доходов по налогу на имущество физических лиц увеличился на 26 % в целом по стране.

4.5. Отсутствие решений по передаче субъектам Российской Федерации дополнительных источников доходов, а также ожидаемое снижение конкурентоспособности организаций отдельных отраслей народного хозяйства в условиях вступления России в ВТО приводят к снижению уровня бюджетных возможностей отдельных регионов (особенно муниципалитетов и моногородов) по исполнению расходных обязательств и увеличению их дифференциации по уровню социально-экономического развития. Необходимость выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года по индексации заработной платы работникам бюджетных учреждений и доведению ее размера до уровня средней заработной платы в экономике и индексации расходов на социальное обеспечение в условиях дефицита региональных и местных бюджетов ограничивает бюджетные возможности по развитию регионов, что отмечалось в заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.

Выводы

Итоги исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2013 году показали, что существенных сдвигов в изменении динамики и структуры, сложившейся в предыдущие годы и по итогам 9 месяцев, не произошло.

Замедление темпов роста экономик регионов, сохранение значительной дифференциации между ними по уровню социально-экономического развития и отсутствие реальных источников доходов, закрепленных на долговременной основе, на фоне сокращения безвозмездных поступлений из федерального бюджета негативно влияют на сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и создают риски исполнения не в полном объеме указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Индекс промышленного производства в 2013 году по сравнению с 2012 годом составил 100,3 % (в 2012 году - 102,6 %). Индекс физического объема ВВП относительно 2012 года составил 101,3 % (в 2012 году - 103,4 процента).

В общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации неуклонно сокращается. В 2013 году по сравнению с 2012 годом она сократилась на 0,5 % и составила 33,9 % (в 2010 году - 40,8 %, в 2011 году - 36,7 %, в 2012 году - 34,4 процента).

Основные выводы в части параметров исполнения
консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации в 2013 году

1. По итогам 2013 года исполнение консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сложилось по доходам в сумме 8161,2 млрд. рублей (95 % объема прогнозной оценки Минфина России, официально опубликованной на этапе формирования и обсуждения проекта бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов), по расходам - 8803,2 млрд. рублей (100,2 %), дефицит составил 642,0 млрд. рублей, превысив прогнозную оценку в 3,3 раза.

Наблюдается значительное замедление темпов роста доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, которые составили в 2013 году всего 101,2 % (в 2011 году - 116,9 %, в 2012 году - 105,5 процента).

Количество регионов, доходы которых сократились, увеличилось почти вдвое (с 15 в 2012 году до 27 в 2013 году).

С дефицитом исполнены бюджеты 77 регионов (в 2012 году - 67, в 2011 году - 57). В 35 субъектах Российской Федерации дефицит превысил 15 % объема налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, из них в 10 - дефицит превысил 25 процентов.

2. Тенденция роста государственного долга субъектов Российской Федерации в 2013 году сохранилась. По сравнению с началом года госдолг субъектов Российской Федерации увеличился в 1,3 раза и составил на 1 января 2014 года 1737,5 млрд. рублей. Рост долговых обязательств отмечен в 75 субъектах Российской Федерации.

Удельный вес госдолга субъектов Российской Федерации в объеме налоговых и неналоговых доходов составил 33 % (в 2012 году - 26,1 %, в 2011 году - 25,1 %). Отношение государственного долга к налоговым и неналоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации свыше 50 % сложилось в 44 регионах.

В структуре государственного долга субъектов Российской Федерации наблюдается увеличение доли кредитов от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций (с 32,6 % по состоянию на 1 января 2013 года до 39,8 % по состоянию на 1 января 2014 года).

Расходы на обслуживание государственного и муниципального долга субъектов Российской Федерации увеличились по сравнению с 2012 годом на 22,2 % и составили 91,2 млрд. рублей, или 1,4 % налоговых и неналоговых доходов (в 2012 году - 1,2 процента).

Реальные источники погашения накопленного долга у большинства регионов отсутствуют.

В заключении на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов Счетная палата Российской Федерации указывала на сохраняющиеся риски в обеспечении устойчивости региональных и местных бюджетов, связанные с существенным объемом долговых обязательств, и вероятность увеличения в структуре их государственного долга более дорогих заимствований у кредитных организаций и увеличения расходов на их обслуживание.

3. Замедление темпов роста доходов в основном обусловлено значительным сокращением прироста налоговых доходов, вызванное сокращением поступлений по основному формирующему доходы налогу - налогу на прибыль организаций, а также неисполнением поступлений от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации.

Налоговые доходы составили 5964,4 млрд. рублей и увеличились по сравнению с 2012 годом на 2,9 % (в 2012 году - на 10 %, в 2011 году - на 16,7 процента).

3.1. Снижение спроса на продукцию крупных налогоплательщиков, рост себестоимости товаров (работ, услуг) вследствие повышения тарифов на энергоресурсы, применения «амортизационной премии» при определении налоговой базы оказали влияние на поступления по налогу на прибыль организаций.

Доходы по данному налогу составили 1719,5 млрд. рублей, сократившись на 13,1 % (в 2012 году - увеличение на 2,7 %, в 2011 году - на 26,9 %). Сокращение произошло в 66 субъектах Российской Федерации, из них в 10 регионах - на 30 % и более.

3.2. Поступления, формируемые за счет акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, являются основным источником формирования региональных дорожных фондов и составили в 2013 году 295,4 млрд. рублей.

При увеличении указанных доходов на 6,5 % отмечено значительное недовыполнение плана. По данным 71 субъекта Российской Федерации (представившего прогнозные планы), годовой план был исполнен на 96,7 % (в 2012 году - на 100,5 процента).

Установление пониженных ставок акцизов на нефтепродукты 4 и 5 классов с целью стимулирования предприятий к производству высококачественных сортов бензина оказало негативное влияние на формирование региональных дорожных фондов.

4. На фоне сокращения темпов роста налога на прибыль организаций в 2013 году заметно увеличились поступления по налогам, связанным в основном с ростом заработной платы, цен, налоговых ставок, изменением порядка и правил исчисления налогооблагаемой базы (по налогу на доходы физических лиц - на 10,5 %, на имущество физических лиц - на 26,4 %, на имущество организаций - на 14,7 %, транспортному налогу - на 17,7 %, земельному налогу - на 11 процентов).

5. Проведение налоговыми органами верификации баз данных налоговых органов и органов Росреестра позволило увеличить общую сумму поступлений по региональным и местным налогам (налога на имущество организаций, налога на игорный бизнес, транспортного налога, земельного налога и налога на имущество физических лиц) на 14,3 %. Их объемы составили 900,5 млрд. рублей, из них 615,1 млрд. рублей (68,3 %) - поступления по налогу на имущество организаций. Однако они по-прежнему не играют значительной роли в доходах консолидированных бюджетов регионов.

6. Объем безвозмездных поступлений в 2013 году по сравнению с 2012 годом сократился на 6,2 % и составил 1575,4 млрд. рублей.

В структуре безвозмездных поступлений основная доля (1513,8 млрд. рублей, или 96,1 %) принадлежит безвозмездным поступлениям от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а в них - межбюджетным трансфертам из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (1487,95 млрд. рублей, или 98,3 процента).

7. Изменения, происходящие в ходе исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в последние три года, привели к изменениям их структуры.

Доля налоговых и неналоговых доходов увеличилась по сравнению с 2011 годом на 4,5 процентного пункта и составила 80,7 %, доля безвозмездных поступлений сократилась на 3,8 процентного пункта и составила 19,3 процента.

В структуре налоговых доходов увеличилась доля налогов на доходы физических лиц (на 4,1 процентного пункта и составила 41,9 %) и сократилась доля налога на прибыль организаций (на 7,8 процентного пункта и составила 28,8 процента).

Доля региональных и местных налогов (налога на имущество организаций, налога на игорный бизнес, транспортного налога, земельного налога и налога на имущество физических лиц) увеличилась на 1,6 процентного пункта и составила 15,1 процента.

8. Проведение политики оптимизации расходных обязательств позволило снизить темпы их роста по сравнению с 2012 годом на 3,1 процентного пункта (темп роста составил 105,6 %). По сравнению с доходами они по-прежнему росли более высокими темпами.

Сократились расходы в 9 субъектах Российской Федерации. В 61 регионе темп роста расходов превысил средний.

Значительно увеличились расходы на образование (на 14 %) и культуру и кинематографию (на 12 %). Сократились расходы по разделу 0900 «Здравоохранение» (на 7,9 процента).

В структуре расходов наибольший удельный вес приходится на расходы по разделу 0700 «Образование» (26,5 %) и по разделу 0400 «Национальная экономика» (19,7 %). На разделы 0900 «Здравоохранение» и 1000 «Социальная политика» приходится 14,2 % и 14,9 %, соответственно.

Основные выводы в части полноты, своевременности предоставления
межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам
субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям
и их исполнения

9. Объем межбюджетных трансфертов, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований из федерального бюджета, по оперативным данным субъектов Российской Федерации, увеличился по сравнению с 2012 годом на 3,3 % и составил по состоянию на 1 января 2014 года 1487,95 млрд. рублей. Исполнение составило 105 % объема, утвержденного Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ, и 99 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

10. В течение 2013 года в результате принятых решений по изменению бюджетных ассигнований объем межбюджетных трансфертов, предусмотренных сводной бюджетной росписью, увеличился по сравнению с бюджетными ассигнованиями, предусмотренными Федеральным законом от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ (с изменениями), на 6 %, в том числе: объем субсидий - на 5 %, субвенций - на 16,8 %, иных межбюджетных трансфертов - на 46,6 %. Объем дотаций снижен на 7,8 млрд. рублей (на 1,3 процента).

Увеличение иных межбюджетных трансфертов связано в основном с внесением изменений в сводную бюджетную роспись по увеличению бюджетных ассигнований за счет средств резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий (13,9 млрд. рублей, или 50 % общего увеличения).

11. В структуре межбюджетных трансфертов из федерального бюджета основную долю составили дотации, которые увеличились по сравнению с 2012 годом на 16,3 % и составили 609,1 млрд. рублей, или 40,9 % общего объема межбюджетных трансфертов.

Объем субсидий по отношению к 2012 году сократился на 9,7 % и составил 515,6 млрд. рублей, или 34,7 % общего объема межбюджетных трансфертов.

Объем субвенций по отношению к 2012 году сократился на 3,7 % и составил 273,7 млрд. рублей, или 18,4 % общего объема межбюджетных трансфертов.

Объем иных межбюджетных трансфертов по отношению к 2012 году увеличился на 46,5 % и составил 89,5 млрд. рублей, или 6,04 % общего объема межбюджетных трансфертов.

12. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации составили 418,8 млрд. рублей (68,7 % всех дотаций) и перечислены 73 субъектам Российской Федерации в полном объеме.

Распределение дотации осуществляется в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 670), в которую практически ежегодно вносятся изменения.

Указанная методика не учитывает негативных тенденций в исполнении налоговых и неналоговых доходов регионов в последние годы.

На фоне общего увеличения планируемых объемов указанной дотации на индекс инфляции и их исполнения в полном объеме на протяжении ряда лет отмечается сокращение объемов указанной дотации у значительного числа регионов.

13. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов перечислены в объеме 177,8 млрд. рублей, или 99,8 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

Недовыполнение сложилось за счет дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов по целевой статье 5170205, в соответствии с которой субъекты Российской Федерации получили 58,6 млрд. рублей, или 99,3 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью. По сравнению с первоначально утвержденными бюджетными ассигнованиями на 2013 год их объем увеличен в 1,5 раза.

14. Перечисление субсидий составило 98,1 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

Неисполнение сложилось в основном за счет субсидий, перечисленных на реализацию федеральных целевых программ (94,5 %), в связи с неготовностью проектно-сметной документации, поздним принятием нормативных правовых актов и длительными сроками заключения соглашений.

Таким образом, не организованы трехлетний непрерывный цикл реализации федеральных целевых программ и механизм гарантий их исполнения.

15. Исполнение по перечислению субвенций из федерального бюджета на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации составило 98,7 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

Средства субвенций перечислены в 2013 году регионам в полном объеме, за исключением субвенций, предоставление которых носит заявочный характер (на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» (96,9 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью), единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву (94,4 %), государственные единовременные пособия и ежемесячные денежные компенсации гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений (98,7 %) и некоторых других).

16. Исполнение по перечислению иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации составило 99,4 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

Значительно ниже предусмотренного на 2013 год объема направлено средств иных межбюджетных трансфертов на единовременные денежные компенсации реабилитированным лицам (0,5 млн. рублей, или 0,1 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью) и на единовременное денежное поощрение при награждении орденом «Родительская слава» (30,2 %). Указанные средства были предусмотрены в федеральном бюджете на уровне 2012 года.

Вместо предоставления дотации на стимулирование развития налогового потенциала, предусмотренной в первоначальном варианте Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 216-ФЗ в объеме 10 млрд. рублей, субъектам Российской Федерации перечислены иные межбюджетные трансферты на поощрение достижения наилучших значений показателей деятельности органов исполнительной власти (в первоначальном варианте - 1 млрд. рублей) в объеме 5,3 млрд. рублей.

17. В отчетном периоде сохранилась тенденция распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, особенно целевых, в виде субсидий, и иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в конце финансового года.

Более 13 % (163,9 млрд. рублей) предусмотренных средств дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов было распределено в декабре 2013 года, в том числе:

- средства дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов (по целевой статье 5170205) на сумму 15,5 млрд. рублей, или 26,2 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью по этой статье;

- средства субсидий на сумму 142,7 млрд. рублей, или 27,1 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью;

- средства иных межбюджетных трансфертов на сумму 5,7 млрд. рублей, или 6 % объема, предусмотренного сводной бюджетной росписью.

18. Позднее распределение межбюджетных трансфертов из федерального бюджета по субъектам Российской Федерации и ненадлежащий контроль главных распорядителей средств федерального бюджета за использованием межбюджетных трансфертов, направляемых регионам, оказывают негативное влияние на качество исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и приводят к образованию значительных сумм остатков средств федерального бюджета.

По состоянию на 1 января 2014 года на счетах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований остатки межбюджетных трансфертов составили 199,8 млрд. рублей, из них подлежащие возврату в федеральный бюджет - 195,6 млрд. рублей, что является недопустимым.

19. Бюджетам закрытых административно-территориальных образований межбюджетные трансферты перечислены в соответствии с годовыми бюджетными назначениями в объеме 12,1 млрд. рублей (100 %), в том числе в форме дотаций - в объеме 11,6 млрд. рублей, иных межбюджетных трансфертов на переселение граждан из закрытых административно-территориальных образований - 0,5 млрд. рублей.

Общий объем межбюджетных трансфертов, предоставляемых закрытым административно-территориальным образованиям, остается неизменным с 2010 года. Больше чем половине из них они снижаются. В 2012 году были сокращены межбюджетные трансферты 24 закрытым административно-территориальным образованиям из 43, в 2013 году - 29, из которых у 14 сокращение наблюдалось и в 2012 году.

По причине недостаточности средств возникают проблемы по переселению граждан из ЗАТО в связи с превышением рыночной стоимости жилья в местах желаемого переселения над средней рыночной стоимостью 1 кв. метра общей площади жилья для всех категорий граждан, которым социальные выплаты предоставляются за счет средств федерального бюджета на приобретение жилых помещений.

Основные выводы в части тенденций и проблем исполнения
консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации,
а также мер, принимаемых на федеральном и региональном уровнях,
по повышению их сбалансированности

20. Главная проблема исполнения региональных и местных бюджетов - нарастание негативных тенденций, приводящих к снижению устойчивости и сбалансированности их бюджетов, возникновению серьезных диспропорций в формировании доходной базы регионов и усилению зависимости от федерального центра.

Обеспеченность расходов без учета субвенций налоговыми и неналоговыми доходами консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации устойчиво снижалась и составила в 2013 году 77,2 % (в 2011 году - 79,4 %), без учета г. Москвы - 73,3 процента.

В 2013 году за счет поступивших налоговых и неналоговых доходов могли обеспечить собственные расходы (без учета субвенций) всего 4 субъекта Российской Федерации: Московская область (93,7 %), города Москва (95,5 %) и Санкт-Петербург (95,6 %), Ненецкий автономный округ (91,8 %). В 2012 году таких регионов было 10.

Менее половины суммы расходов без учета субвенций обеспечивается налоговыми и неналоговыми доходами в 14 регионах.

21. В основе проблем консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации - сохраняющийся высокий уровень дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, попытки выравнивать которую осуществляются много лет и не приводят к существенным результатам.

Разрыв в среднедушевых доходах между 10 регионами, имеющими самые высокие доходы, и 10 регионами, имеющими самые низкие доходы, после выравнивания остается практически неизменным (в 4 раза).

22. Доля средств, остающихся в субъектах Российской Федерации после перераспределения собранных на территориях доходов, сокращается. В 2011 году она составляла 33,3 %, в 2013 году - 33,8 %, без учета г. Москвы - 50,9 % и 47,8 %, соответственно.

Более половины собранных на территориях средств перечислили в федеральный бюджет 16 субъектов Российской Федерации (в 2011 году - 14 регионов), еще 4 региона приближаются к 50-процентному барьеру.

Сложившаяся практика межбюджетного регулирования приводит в ряде регионов к ощутимому снижению бюджетной обеспеченности в расчете на душу населения.

23. Сохраняется и усиливается зависимость региональных и местных бюджетов от федерального бюджета.

Доходная часть бюджетов 7 регионов (Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Тыва, Карачаево-Черкесская Республика, Чеченская Республика, Камчатский край) сформирована за счет межбюджетных трансфертов на 60 %. Еще у 16 субъектов указанная доля составляет свыше 40 процентов.

Наблюдается тенденция сокращения числа регионов, в которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам Российской Федерации из Инвестиционного фонда Российской Федерации субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет не превышала 5 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и которые не подлежали ограничениям, установленным статьей 130 Бюджетного кодекса.

В соответствии с приказом Минфина России от 30 ноября 2012 года № 456 в 2013 году насчитывается всего 3 таких субъекта Российской Федерации (г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ), в 2011 году их было 5 (кроме указанных, Тюменская область и г. Санкт-Петербург).

На один регион увеличилось число субъектов Российской Федерации, получающих дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности.

24. Наблюдается тенденция ухудшения ситуации в благополучных в финансовом отношении регионах.

Значительно увеличился дефицит бюджета Тюменской области, который в 2011 году был профицитным, в 2012 году дефицит составлял 3,5 % налоговых и неналоговых доходов, в 2013 году - 28,8 %. В Ханты-Мансийском автономном округе - Югре дефицит бюджета в 2012 году составлял 4,5 %, в 2013 году - 19,7 процента.

Регионы, у которых в 2013 году доходы не только не выросли, но и сократились, - Вологодская область (сокращение на 2,8 %), Кемеровская область (на 6 %), Ханты-Мансийский автономный округ - Югра (на 6,8 процента).

Рост долговых обязательств отмечен в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре (в 5,3 раза), Ямало-Ненецком автономном округе (в 2,8 раза).

25. Наблюдаемое ухудшение экономической и финансовой ситуации в регионах и необходимость безусловного исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года вызывают необходимость внесения изменений в методику распределения дотаций субъектам Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

На фоне увеличения общего объема дотации на индекс инфляции объемы дотаций целому ряду регионов ежегодно сокращаются. В 2013 году предоставление дотаций сократилось 37 субъектам Российской Федерации.

26. Проблемы с наполнением доходной базы и необходимость направлять средства на исполнение первоочередных (в основном социальных) расходов приводят к сокращению возможности софинансирования расходов инвестиционного характера.

Доля расходов, направляемых на увеличение стоимости основных средств, в общем объеме расходов консолидированных бюджетов продолжает сокращаться. В 2013 году она составила 12,1 % (в 2012 году - 13,4 %, в 2011 году - 15,1 %). По сравнению с 2011 годом сокращение произошло в 55 субъектах Российской Федерации.

27. По информации субъектов Российской Федерации, полученной в рамках проведения мониторинга достаточности финансовых ресурсов, необходимых для безусловного выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, общая потребность в средствах на их исполнение составила в 2013 году 2215,9 млрд. рублей. В консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации были предусмотрены средства в сумме 1876,2 млрд. рублей, из них за счет средств федерального бюджета - 343,0 млрд. рублей, или 18,3 % средств, предусмотренных в консолидированных бюджетах субъектов Российской Федерации.

Объем недостающих средств на реализацию майских указов Президента Российской Федерации сократился по сравнению с оценкой, представленной по итогам 9 месяцев 2013 года, на 150 млрд. рублей.

Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и Минфином России не осуществлялась сверка указанных объемов потребности, на целесообразность которой обращалось внимание в предыдущем отчете Счетной палаты Российской Федерации по итогам экспертно-аналитического мероприятия за 9 месяцев 2013 года.

28. В результате мер, принимаемых Правительством Российской Федерации, дополнительные доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (по оценке Минфина России), связанные с изменениями, внесенными в налоговое законодательство Российской Федерации, увеличились в 2013 году на 63 млрд. рублей.

При этом необходимо отметить, что оценка включает только влияние вновь принимаемых или вступающих в силу положений нормативных правовых актов и учитывает не все факторы, влияющие на бюджеты регионов.

Оценка влияния изменений, связанных с начислением амортизации по объектам основных средств, права на которые подлежат государственной регистрации, только по самым крупным холдингам показала, что консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации недополучили 72,0 млрд. рублей, что свело к нулю вышеуказанные дополнительные доходы.

Предусматриваемые в федеральном бюджете компенсационные меры (в виде индексации объема дотации субъектам Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности, предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, отдельных видов иных межбюджетных трансфертов) явно недостаточны, многие из них не носят системного характера и непрозрачны, что подтвердили итоги 2013 года.

29. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года в качестве важнейшей поставлена задача уточнения общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.

В Бюджетном послании отмечено, что объем ответственности и ресурсы муниципалитетов не сбалансированы, они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района в регион, с поселения на район и обратно.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 года «О бюджетной политике в 2014-2016 годах» отмечено, что необходим более тщательный, постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, изменений основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга.

Субъекты Российской Федерации отметили, что перераспределение средств между региональным и местными бюджетами на исполнение переданных с муниципального уровня на региональный полномочий в области дошкольного образования (5 % НДФЛ) ослабляет и без того дефицитные бюджеты муниципалитетов, что, в свою очередь, влечет необходимость увеличения им финансовой помощи из бюджетов регионов.

30. Счетная палата Российской Федерации не раз указывала, что необходимо предусмотреть возможность уточнения финансово-экономических обоснований законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, в случаях, когда в процессе принятия законопроекта (после первого чтения) в него вносятся существенные изменения, приводящие к выпадающим доходам федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

При внесении изменений в главу 31 части второй Налогового кодекса официальных расчетов, содержащих оценки изменения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в результате внесения изменений в главу Налогового кодекса, регламентирующую исчисление и уплату налога на имущество организаций, в Счетную палату Российской Федерации представлено не было.

31. Негативное влияние на формирование доходов и исполнение расходных обязательств регионов в течение 2013 года оказывали отдельные решения, принятые на федеральном уровне.

31.1. В связи с поздним внесением изменений в Федеральный закон от 29 ноября 2010 года № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (изменения от 1 декабря 2012 года № 213-ФЗ), которыми была введена норма о передаче межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджеты территориальных фондов на финансовое обеспечение скорой медицинской помощи в объеме не менее фактических расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на указанные цели в 2012 году (ранее - за счет средств ОМС), субъекты Российской Федерации были вынуждены в уже утвержденном бюджете изыскивать средства (в ущерб другим утвержденным расходам) на финансовое обеспечение скорой медицинской помощи помимо платежей в территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

32. Изменение налогового законодательства в части формирования консолидированных групп налогоплательщиков, по которым за 2013 год поступило налога на прибыль организаций на 21,2 млрд. рублей меньше, чем если бы они были самостоятельными. Недополучили доходы 23 региона в сумме около 65,2 млрд. рублей, увеличились доходы у 60 регионов на сумму 44,0 млрд. рублей. Одновременно произошло территориальное перераспределение налога.

33. В связи с увеличением с 1 января 2013 года более чем в 2 раза размера фиксированного страхового взноса (с 17 до 32 тыс. рублей) по обязательному пенсионному страхованию для индивидуальных предпринимателей (Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 243-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования») во многих регионах отмечено значительное сокращение количества индивидуальных предпринимателей.

34. Субъектами Российской Федерации принимаются определенные меры, направленные на изыскание дополнительных средств на реализацию указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, однако в полной мере это не решает проблему недостаточности финансовых ресурсов.

Меры, принимаемые субъектами Российской Федерации, по увеличению доходной базы в основном сводятся к сокращению задолженности по платежам в бюджет, оптимизации налоговых льгот и легализации и оптимизации налоговых баз, проведению мероприятий с крупнейшими налогоплательщиками (70 % дополнительных доходов, получаемых от принимаемых в регионах мер по увеличению доходов).

Принимаемые в регионах меры пока не могут значительно повлиять на доходы консолидированных бюджетов регионов. Доля доходов от указанных мер незначительна и составляет в среднем 1,7 % суммарных доходов консолидированных бюджетов регионов.

За счет оптимизации бюджетных расходов планируется сэкономить в 2013 году (расчетно) порядка 360 млрд. рублей (4 % объема расходов). Около 60 % всей экономии ожидается за счет оптимизации расходов в г. Москве и г. Санкт-Петербурге.

35. В субъектах Российской Федерации имеются резервы для решения проблем, связанных с реализацией указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

Проверки Счетной палаты Российской Федерации в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях выявили многочисленные случаи нарушений и неэффективное использование бюджетных средств. В ходе контрольных мероприятий, проведенных в 2013 году, выявлено использование средств с нарушениями на сумму 80,7 млрд. рублей, из них: нецелевое использование бюджетных средств - 1,3 млрд. рублей, неэффективное использование бюджетных средств - 11,4 млрд. рублей.

При этом в 2013 году механизм приостановления (сокращения) предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в случае несоблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий их предоставления Минфином России не применялся.

36. Выпадающие доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в результате предоставления льгот, установленных федеральным, региональным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в 2012 году составили 663,3 млрд. рублей, или 8,2 % доходов консолидированных бюджетов регионов.

Предварительная оценка 2013 года показала, что объем указанных выпадающих доходов составит порядка 600 млрд. рублей.

37. В 2013 году проводилась подготовительная работа к введению с 2014 года новых механизмов предоставления целевых межбюджетных трансфертов в виде «бюджетного аккредитива» и кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принимая во внимание многочисленные повторяющиеся почти во всех регионах замечания по результатам применения указанных механизмов в январе-феврале 2014 года, Минфину России целесообразно проводить анализ практики их применения с учетом мнений регионов в целях выработки наиболее эффективных путей и мер совершенствования указанных механизмов.

38. Первоначально запланированные в федеральном бюджете объемы финансовой помощи, в том числе в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, значительно увеличиваются в течение финансового года. Не стал исключением 2013 год, в течение которого объемы указанной дотации к концу финансового года увеличились на 9 %. Объемы бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации увеличены в 2,1 раза.

В заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов отмечалось, что отсутствие решений по передаче субъектам Российской Федерации дополнительных источников доходов, а также ожидаемое снижение конкурентоспособности организаций отдельных отраслей народного хозяйства в условиях вступления России в ВТО приведут с высокой долей вероятности к снижению уровня бюджетных возможностей отдельных регионов (особенно муниципалитетов и моногородов) в части исполнения расходных обязательств и увеличению их дифференциации по уровню социально-экономического развития.

Необходимость выполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года по индексации заработной платы работникам бюджетных учреждений и доведению ее размера до уровня средней заработной платы в экономике и индексации расходов на социальное обеспечение в условиях дефицита региональных и местных бюджетов ограничит бюджетные возможности для развития регионов.

39. По итогам рассмотрения Правительством Российской Федерации (поручение от 11 февраля 2014 года № ДМ-П16-962) отчета и предложений Счетной палаты по итогам 9 месяцев 2013 года получен ответ Минфина России от 17 марта 2014 года № 01-02-01/06-11484, который во многом носит формальный характер.

Так, разработка отдельного стратегического документа в области межбюджетных отношений считается нецелесообразной на основании того, что принят ряд стратегических документов, в которых определены направления и поставлены задачи в области межбюджетных отношений, такие как: государственные программы Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 марта 2013 года № 376-р), «Региональная политика и федеративные отношения» (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года № 435-р) и Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года № 2593-р).

Вместе с тем предложения Счетной палаты Российской Федерации были внесены с учетом анализа результативности и эффективности указанных программ в ходе исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета по итогам 9 месяцев 2013 года, который показал, что программы недостаточно увязаны между собой и не являются комплексным документом, определяющим на федеральном и региональном уровнях развитие межбюджетных отношений на среднесрочный и долгосрочный периоды. Итоги 2013 года продемонстрировали возрастающую несбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации и объективно складывающуюся дифференциацию по возможностям исполнения собственных полномочий и обязательств, что ставит под сомнение достижение запланированных в госпрограммах результатов.

Тезис в ответе Минфина России о том, что текущая система межбюджетных отношений позволяет решать поставленные в рамках указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года задачи путем предоставления целевых межбюджетных трансфертов, а также необусловленной финансовой помощи, в том числе дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, не отражает действительного положения дел. Действующая система межбюджетных трансфертов не обеспечивает реальную сбалансированность и устойчивость консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

Необусловленная финансовая помощь в виде дотаций на сбалансированность имеет много недостатков, значительная часть ее не имеет системного характера, объемы не покрывают недостаток средств. Увеличивающиеся объемы государственного долга субъектов Российской Федерации являются дополнительным подтверждением ее неэффективности.

Мнение Минфина России о том, что контроль за реализацией указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года на всех уровнях власти должны осуществлять непосредственно министерства, планирующие расходы в рамках государственных программ Российской Федерации, и они же должны обеспечивать разработку единых методологических подходов и форм отчетности, учитывающих отраслевую специфику, означает отсутствие в Минфине России необходимой и достоверной информации при формировании прогнозов развития и проектов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период.

В настоящее время поручением от 26 марта 2014 года № ДК-П16-2009 Д.Н. Козака Минфину России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти дополнительно поручено рассмотреть отчет Счетной палаты Российской Федерации и представить согласованные предложения с проектом доклада Председателю Правительства Российской Федерации.

Указанные тенденции нашли отражение в материалах Совета Федерации по итогам научно-практической конференции «Бюджетный федерализм: итоги и перспективы», а проблематика - в ее рекомендациях.

В связи с тем, что ситуация с исполнением консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и их сбалансированностью на протяжении ряда лет не улучшается, а негативные факторы нарастают, считаем целесообразным предложить Государственной Думе и Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рассмотреть следующие предложения Счетной палаты Российской Федерации и учесть их, в том числе, в ходе доработки государственных программ.

Предложения

1. Направить отчет в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с предложениями для рассмотрения и возможного включения в постановления по формированию концепций федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и по проблемам консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации следующих вопросов.

1.1. О корректировке системы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации в части:

- проведения и представления в ходе формирования проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период достоверной прогнозной оценки на трехлетний период консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, включая оценки налоговых и неналоговых доходов в разрезе субъектов Российской Федерации;

- пересмотра методик расчетов предоставления из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации средств межбюджетных трансфертов исходя из необходимого исполнения собственных и переданных полномочий, в том числе вытекающих из указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года;

- уточнения методики распределения дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;

- максимального распределения межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете на трехлетний период;

- разработки в среднесрочном периоде мер по реструктуризации имеющихся долговых обязательств субъектов Российской Федерации (замещение кредитов коммерческих банков долгосрочным бюджетным кредитованием и перевод ряда обязательств в разряд дотаций и субсидий из федерального бюджета);

- исключение практики распределения и предоставления средств межбюджетных трансфертов в конце финансового года, влекущей возврат в федеральный бюджет остатков средств межбюджетных трансфертов на счетах субъектов Российской Федерации, сложившихся в результате перечисления средств из федерального бюджета в конце финансового года;

- совершенствования отчетности по использованию целевых средств межбюджетных трансфертов - субсидий, предусматривающей пообъектный (адресный) учет с применением информационных систем Казначейства России, обусловленный вступлением в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

1.2. О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс, устанавливающих, что в составе материалов, представляемых одновременно с проектами законов о бюджете на очередной финансовый год и плановый период, должна содержаться оценка эффективности налоговых льгот и преференций. Решение о продлении срока действия льготы должно приниматься по результатам проведенного анализа ее эффективности законодательным актом.

1.3. О разработке методики компенсации бюджетам субъектов Российской Федерации снижения поступлений от налога на прибыль организаций от крупных налогоплательщиков, в том числе в связи с изменениями территориальной постановки на учет.

1.4. О разработке системы мер поддержки из федерального бюджета сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации, направленных на компенсацию недостоверных прогнозных расчетов и обоснований сумм межбюджетных трансфертов при формировании проектов федеральных законов о федеральных бюджетах.

1.5. О компенсационных мерах в 2014 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, которым поступления объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации снижаются более чем на 10 % уровня предыдущего года.

1.6. Об увеличении в 2014 году и об индексации на 2015-2016 годы объемов межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам закрытых административно-территориальных образований, в том числе на переселение граждан из закрытых административно-территориальных образований.

1.7. Об обеспечении мониторинга практики применения механизма предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и механизма «бюджетного аккредитива» в целях выработки наиболее эффективных путей и мер совершенствования указанных механизмов с учетом мнений регионов.

1.8. О создании единого автоматизированного реестра полномочий - постоянно обновляемой базы данных по полномочиям всех трех уровней власти (федерального, регионального и местного) и мониторинге достаточности средств для их исполнения.

1.9. О разработке комплексного документа на среднесрочную и долгосрочную перспективу, отражающего взаимоувязанные подходы и направления развития межбюджетных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях.

2. Направить информационное письмо и отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг исполнения доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в разрезе субъектов Российской Федерации» по итогам 2013 года Председателю Правительства Российской Федерации Д.А. Медведеву.

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Ю.В. РОСЛЯК

ОТЧЕТ
о результатах экспертно-аналитического мероприятия
«Анализ реализации Основных направлений единой
государственной денежно-кредитной политики в 2013 году»

Основание для проведения мероприятия: пункт 2.12.7.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2014 год.

Предмет мероприятия

Реализация Центральным банком Российской Федерации Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2013 год и период 2014 и 2015 годов в 2013 году.

Объект мероприятия

Центральный банк Российской Федерации (далее - Банк России) (по отчетным данным и запросам).

Сроки проведения мероприятия: с 3 марта по 30 мая 2014 года.

Цели мероприятия

1. Оценить реалистичность прогнозных условий проведения денежно-кредитной политики.

2. Проанализировать реализацию Банком России денежно-кредитной политики в 2013 году.

3. Проанализировать выполнение Плана важнейших мероприятий Банка России по совершенствованию банковской системы Российской Федерации, банковского надзора, финансовых рынков и национальной платежной системы.

4. Оценить влияние денежно-кредитной политики, проводимой в 2013 году, на развитие экономики Российской Федерации.

Исследуемый период: 2013 год (более ранние периоды при необходимости).

Результаты мероприятия

Осуществление в Российской Федерации денежно-кредитной политики регулируется Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее - Закон № 86-ФЗ).

Согласно статье 18 данного Закона Совет директоров Банка России во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики, а также обеспечивает их выполнение. Статья 45 Закона № 86-ФЗ устанавливает, что Банк России ежегодно не позднее срока внесения в Государственную Думу Правительством Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря - основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год.

В соответствии с этими нормами Совет директоров Банка России 1 ноября 2012 года одобрил «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2013 год и период 2014 и 2015 годов» (далее - Основные направления). Они были рассмотрены и приняты к сведению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 21 ноября 2012 года (постановление № 1218-6 ГД).

В 2013 году в Закон № 86-ФЗ был внесен ряд кардинальных изменений, вступивших в силу с 1 сентября 2013 года, которые расширили цели, функции и сферу компетенции Центрального банка Российской Федерации. Из органа, регулирующего денежно-кредитную сферу, он трансформируется в единый регулятор финансовых рынков.

Так, целями деятельности Банка России (согласно статье 3 Закона № 86-ФЗ в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ), наряду с защитой и обеспечением устойчивости рубля, развитием и укреплением банковской системы Российской Федерации и обеспечением стабильности и развития национальной платежной системы, с 1 сентября 2013 года также являются развитие и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

В соответствии с новой статьей 34.1 Закона № 86-ФЗ, введенной Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ, основными целями денежно-кредитной политики Банка России являются защита и обеспечение устойчивости рубля посредством поддержания ценовой стабильности, в том числе для формирования условий сбалансированного и устойчивого экономического роста.

Указанные изменения вступили в силу с 1 сентября 2013 года, таким образом, они регулировали денежно-кредитную политику Банка России в течение 4 из 12 месяцев 2013 года. При этом соответствующие изменения в Основные направления Банком России внесены не были.

1. Оценка реалистичности прогнозных условий проведения
денежно-кредитной политики

Банк России в соответствии со статьей 45 Закона № 86-ФЗ ежегодно должен составлять сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики Российской Федерации на предстоящий год с указанием цен на нефть и другие товары российского экспорта для каждого сценария развития экономики.

1.1. Оценка соответствия сценариев макроэкономического развития
фактическим итогам развития российской
и мировой экономики в 2013 году

Основные направления, разработанные Банком России, предусматривали в 2013 году три возможных варианта развития, в основу которых была положена различная динамика цен на нефть [6].

В рамках первого варианта в 2013 году предполагалось снижение среднегодовой цены на российскую нефть сорта «Юралс» на мировом рынке до 73 долл. США за баррель и сокращение ВВП на 0,4 %. В рамках третьего варианта в 2013 году прогнозировались увеличение цены на нефть сорта «Юралс» до 121 долл. США за баррель и рост объема ВВП на 4 % при повышении инвестиционной активности (увеличение темпа прироста инвестиций в основной капитал - на 7,6 процента).

Второй вариант на 2013 год базировался на прогнозе, утвержденном Правительством Российской Федерации, положенном в основу разработки параметров федерального бюджета на 2013-2015 годы. Он предусматривал среднегодовую цену на российскую нефть сорта «Юралс» на уровне 97 долл. США за баррель. В этих условиях прогнозировались: рост объема ВВП - на 3,7 %, повышение объема инвестиций в основной капитал - на 7,2 %, увеличение реальных располагаемых денежных доходов населения - на 3,7 процента.

По второму (базовому) варианту в Основных направлениях прогнозировалось развитие экономики Российской Федерации в условиях реализации активной государственной политики, направленной на улучшение инвестиционного климата, повышение конкурентоспособности и эффективности бизнеса, на стимулирование экономического роста и модернизации, а также на повышение эффективности расходов бюджета.

По итогам 2013 года фактические темпы прироста объемов составили: ВВП - 1,3 %, реальных располагаемых денежных доходов населения - 3,3 %, а инвестиции в основной капитал сократились на 0,2 %. Таким образом, реальные макроэкономические показатели за 2013 год оказались существенно ниже тех значений, которые предусматривались для них базовым вариантом прогноза, приближаясь к первому варианту сценария.

По мнению Банка России, на инвестиционной активности в 2013 году негативно отразились неопределенность перспектив экономического развития и ухудшение финансового положения организаций. Действие большинства внутренних факторов, определявших подъем экономики в послекризисный период (восстановление уровня спроса, дозагрузка производственных мощностей, расширение занятости, высокий рост зарплаты и потребительского кредитования), практически достигло предела. Развитие российской экономики замедлилось в связи с исчерпанием возможностей восстановительного роста. Таким образом, исходные предпосылки основного варианта прогноза, предполагавшие успешную реализацию активной государственной политики, способствующей улучшению экономической ситуации, оказались неоправданно оптимистическими.

Следует также отметить, что умеренно сдерживающее влияние на развитие российской экономики в 2013 году оказали в определенной степени ухудшение внешнеэкономической конъюнктуры и слабый внешний спрос.

Оценки ситуации в мировой экономике, сделанные МВФ в конце 2012 года и принятые во внимание Банком России при разработке Основных направлений, оказались слишком оптимистичными. Темп прироста производства товаров и услуг в мире в 2012 году прогнозировался на уровне 3,3 %, ускорение роста мировой экономики в 2013 году - до 3,6 %. Но по уточненным расчетам МВФ на начало 2014 года темп прироста производства товаров и услуг в мире в 2012 году составил 3,1 %, а в 2013 году снизился до уровня 3 %. Основной причиной несоответствия темпов роста мировой экономики прогнозам, по оценке Банка России, были более низкие, чем ожидалось, темпы роста ВВП еврозоны (падение ВВП, по оценке МВФ, на конец 2012 года прогнозировалось на 0,4 % в 2012 году и его рост на 0,2 % в 2013 году). Фактически ВВП еврозоны в 2012 году снизился на 0,7 %, в 2013 году - на 0,5 %. Кроме того, несколько хуже ожиданий оказались темпы роста ВВП в странах BRICS и ряде других стран с формирующимися рынками.

Тем не менее, ценовая конъюнктура на мировых товарных рынках в 2013 году, как и в предыдущие два года, оставалась благоприятной. Среднегодовая цена на российскую нефть сорта «Юралс» на мировом рынке в 2013 году составила 108,3 долл. США за баррель, что значительно превышает уровень, предусмотренный базовым сценарием прогноза, приближаясь к третьему варианту сценария. Между тем именно цена на нефть использовалась в качестве базового параметра, положенного в основу различных сценариев макроэкономического прогноза.

Таким образом, можно констатировать неадекватность инструментов прогнозирования, которые использовались Банком России при разработке сценариев макроэкономического развития в 2013 году. При более благоприятных, чем прогнозировалось, показателях основного переменного параметра - мировой цены на нефть - фактические макроэкономические показатели оказались значительно ниже прогнозируемых уровней. Это требует пересмотра самой модели экономического развития и переоценки роли факторов экономического роста, которые используются Банком России в макроэкономическом прогнозировании.

Прогнозные значения финансового счета (кроме резервных активов) предусматривались Банком России в первом сценарии отрицательными (-22,2 млрд. долл. США), в третьем сценарии - положительными (+13,2 млрд. долл. США), а во втором (базовом) варианте были близки к сбалансированному значению (+2,8 млрд. долл. США) [7].

Фактический результат финансового счета (кроме резервных активов), несмотря на более высокие, чем в базовом сценарии, цены на нефть, оказался отрицательным и составил -54,4 млрд. долл. США (на 1 января 2014 года). Такой результат не соответствует ни одному из прогнозных сценариев. Даже в самом неблагоприятном первом варианте, который предполагал цены на нефть на 35,3 долл. США за 1 баррель ниже, чем они сложились на самом деле, отрицательное сальдо финансового счета прогнозировалось на уровне (-)22,2 млрд. долл. США, то есть в 2,5 раза меньше, чем оказалось в реальности.

Это также подтверждает вывод о неудовлетворительности методов прогнозирования, которые применялись Банком России при разработке макроэкономических сценариев на 2013 год, и о необходимости их пересмотра.

1.2. Оценка реализации прогноза платежного баланса в 2013 году

Статья 45 Закона № 86-ФЗ предусматривает включение в Основные направления прогноза основных показателей платежного баланса Российской Федерации на предстоящий год. Основные направления предусматривали три возможных варианта данного прогноза на 2013 год, в основу которых положена та же динамика цен на нефть, что и в макроэкономическом прогнозе.

Основные показатели платежного баланса Российской Федерации за предыдущий год (база для прогноза на 2013 год) были наиболее близки к оптимистичному прогнозу (III вариант). В качестве базового на 2013 год Банком России был определен второй вариант прогноза платежного баланса.

Фактические показатели платежного баланса России за 2013 год по значимым позициям уменьшились относительно показателей предыдущего года. В 2013 году динамика счета текущих операций платежного баланса Российской Федерации в целом соответствовала прогнозу Банка России.

Годовой профицит текущего счета составил 32,8 млрд. долл. США, что выше прогнозируемой в рамках базового сценария величины (31,0 млрд. долл. США) на 5,8 %. По мнению Банка России, это в значительной мере было обусловлено более высоким фактически сложившимся средним уровнем цены на нефть за год (108,3 долл. США за баррель) относительно базового сценария. При этом баланс товаров и услуг за 2013 год (121,7 млрд. долл. США) превысил базовый прогноз (101,9 млрд. долл. США) за счет роста экспорта товаров, услуг, а также снижения импорта товаров, услуг относительно ожидаемого уровня.

Во всех вариантах прогноза, как указано Банком России в Основных направлениях, учтено потенциальное влияние на платежный баланс вступления России в ВТО. Это, по мнению Банка России, не должно было оказать заметного влияния на изменение экспорта товаров, а дополнительный прирост импорта за счет изменения тарифной политики был оценен в 2,5-5,0 млрд. долл. США. Фактический уровень импорта товаров, услуг по итогам 2013 года оказался на 2,5 млрд. долл. США ниже уровня базового сценария.

Хотя положительное сальдо счета текущих операций оказалось в 2013 году больше, чем предусматривалось базовым сценарием прогноза, по сравнению с 2012 годом оно сократилось в 2,2 раза, или на 54 %. Это произошло не только за счет уменьшения профицита торгового баланса, но и вследствие сохранения высоких темпов роста дефицитов баланса услуг и баланса первичных и вторичных доходов (согласно отчету Банка России за 9 месяцев 2013 года).

На фоне сохраняющегося значительного профицита счета текущих операций в условиях умеренного инвестиционного спроса российской экономики сложились предпосылки для активизации вывоза частного капитала. Структура платежного баланса Российской Федерации за 2013 год ухудшилась за счет увеличения оттока капитала частного сектора выше ожидаемого уровня на 25,7 млрд. долл. США, или на 73,4 %. По пессимистическому варианту прогноза на 2013 год отрицательное сальдо движения средств частного сектора по финансовому счету, включая чистые ошибки и пропуски, могло составить 35,0 млрд. долл. США. Фактически по состоянию на 31 декабря 2013 года оно составило (-)60,7 млрд. долл. США [8], увеличившись на 7,2 % по сравнению с 2012 годом (-56,6 млрд. долл. США).

Базовый вариант прогноза платежного баланса России на 2013 год по финансовому счету (кроме резервных активов) предполагался положительным (+2,8 млрд. долл. США). Фактически по состоянию на 31 декабря 2013 года его сальдо было отрицательным: (-)54,4 млрд. долл. США (для сравнения на конец 2012 года (-)36,1 млрд. долл. США).

Прогноз Банка России предполагал устойчивый нетто-приток валютных ресурсов на внутренний рынок и наращивание международных резервов во втором и третьем варианте (на 23,8 млрд. долл. США и 97,9 млрд. долл. США, соответственно). Однако фактически по итогам 2013 года произошло их сокращение на 22,1 млрд. долл. США, то есть больше, чем предусматривал даже первый, пессимистический сценарий (на 20,2 млрд. долл. США), который предполагал снижение цен на нефть до 73 долл. США за 1 баррель.

Прогнозы значительного наращивания международных резервов в основном были связаны с планируемым пополнением Резервного фонда в соответствии с действием нового бюджетного правила в условиях цен на нефть, превышающих базовые уровни. Действительно, ценовая конъюнктура на мировых товарных рынках в 2013 году сохранялась благоприятной. Средняя цена на нефть сорта «Юралс» за 2013 год (108,3 долл. США за баррель) даже превысила базовый показатель прогноза. Это привело к значительному притоку валюты в Российскую Федерацию и создало предпосылки для увеличения валютных резервов. Баланс товаров, услуг на 19,8 млрд. долл. США превысил прогнозные показатели (121,7 млрд. долл. США фактически по сравнению с 101,9 млрд. долл. США по базовому прогнозу).

Несмотря на эти благоприятные факторы, приток средств по счету текущих операций уменьшился по сравнению с 2012 годом при сохранении значительного оттока капитала частного сектора (сопоставимого с уровнем 2012 года). В итоге прогноз увеличения валютных резервов не оправдался.

Отрицательное изменение величины валютных резервов, по мнению Банка России, было связано с продолжением реализации в 2013 году курсовой политики в рамках режима управляемого плавающего валютного курса. В условиях повышения волатильности курса рубля, в частности под воздействием динамики трансграничных потоков капитала (в первую очередь нефинансового сектора), Банк России большую часть года осуществлял операции по продаже иностранной валюты с целью сглаживания колебаний курса рубля.

2. Анализ реализации Банком России денежно-кредитной
политики в 2013 году

2.1. Анализ соответствия проводившейся денежно-кредитной
политики принципам денежно-кредитной политики
на среднесрочную перспективу

В качестве приоритетной цели на трехлетний период Основные направления определяли обеспечение ценовой стабильности, то есть поддержание стабильно низких темпов роста цен. Контроль над инфляцией, как предполагалось, должен способствовать обеспечению условий для устойчивого и сбалансированного экономического роста и финансовой стабильности.

К 2015 году Банк России планировал завершить переход к таргетированию инфляции на основе установления целевого интервала изменения индекса потребительских цен (ИПЦ) при сохранении преемственности реализуемых принципов. В этой связи на ближайшие годы было запланировано последовательное снижение темпов роста потребительских цен (в 2013 году - до 5-6 %, в 2014 и 2015 годах - до 4-5 %), а на более отдаленную перспективу - поддержание стабильно низких темпов роста цен (стабильность цен).

Фактическая инфляция в 2013 году составила 6,5 % и превысила планируемые показатели. Следует отметить, что на 2014 год снижение темпов роста потребительских цен предусмотрено в настоящее время по верхней границе целевого интервала (в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2014 год и на период 2015 и 2016 годов, одобренных Советом директоров Банка России 8 ноября 2013 года, - 5 %). Однако по итогам I квартала 2014 года инфляция существенно выше - 6,9 % в годовом исчислении [9].

Важнейшую роль в реализации денежно-кредитной политики должны играть процентные ставки. По мнению Банка России, изменения краткосрочных рыночных ставок влияют через различные каналы трансмиссионного механизма [10] на средне- и долгосрочные процентные ставки и в конечном итоге на уровень деловой активности и инфляционное давление в экономике. Поэтому в качестве важной стратегической задачи в среднесрочной перспективе планируется выстраивание более действенного трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики, повышение доверия к Банку России.

В сентябре 2013 года Банк России ввел показатель ключевой процентной ставки денежно-кредитной политики на уровне 5,5 %. Ею стала единая ставка по основным операциям на аукционной основе на срок 1 неделя. При этом ставку рефинансирования (с 14 сентября 2012 года она остается на уровне 8,25 %) предполагается использовать в качестве справочной, а в 2016 году она должна быть приравнена к ключевой ставке.

Создание инструмента, который расширяет (через еженедельные аукционы) реальный доступ коммерческих банков к кредитам Банка России по ставке значительно меньшей, чем ставка рефинансирования, представляется весьма важной мерой, которую можно расценить положительно. Вместе с тем необходимо отметить, что эта мера не была предусмотрена Основными направлениями на 2013 год, и ни в процессе ее подготовки, ни после ее реализации в Основные направления не были внесены соответствующие изменения. Это говорит о том, что Основные направления, статус которых определен Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», на деле не в полной мере определяют проводимую Банком России денежно-кредитную политику.

В рамках перехода к плавающему валютному курсу (с 2015 года) в условиях гибкого курсообразования было запланировано прекращение проведения регулярных валютных интервенций с целью воздействия на динамику курса рубля. Согласно заявлению Банка России, с 13 января 2014 года снижен объем целевых валютных интервенций (приводящих к сдвигу границ операционного интервала) с 60 млн. долл. США в день до 0 долл. США. Предполагалось, что в связи с этим произойдет уменьшение влияния операций по купле-продаже Банком России иностранной валюты на внутреннем рынке на формирование ликвидности банковского сектора, и политика управления процентными ставками станет приоритетным инструментом денежно-кредитного регулирования. Вместе с тем в течение 2013 года Банком России проводились значительные по объему валютные интервенции как для сглаживания колебаний курса рубля к основным мировым валютам, так и целевые. Нетто-объем продажи долларов США на внутреннем валютном рынке по итогам 2013 года составил 27 млрд. долл. США (за период с июня по декабрь 2013 года), что сыграло основную роль в сокращении объема международных резервов Российской Федерации вместо прогнозируемого их увеличения.

В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2014 год и период 2015 и 2016 годов, которые были одобрены Советом директоров Банка России 8 ноября 2013 года, предусматривалось сокращение в 2014 году объемов интервенций Банка России, направленных на сглаживание колебаний обменного курса рубля. Несмотря на это, в условиях высокой нестабильности на финансовых рынках Банк России не смог отказаться от валютных интервенций. Уже в I квартале 2014 года объемы нетто-продажи валюты Банком России оказались рекордными за посткризисный период и составили 26,3 млрд. долл. США и 3,5 млрд. евро, что значительно превышает объем валютных интервенций за весь 2013 год. Это еще раз говорит о слабой связи между реально проводимой денежно-кредитной политикой и содержанием Основных направлений даже в ближайшее после их принятия время.

Поддержание финансовой стабильности предполагалось обеспечивать за счет развития риск-ориентированных подходов при осуществлении надзора с учетом зарубежного опыта (в том числе за счет своевременной идентификации и оценки системных рисков в банковском секторе и иных сегментах финансовых рынков, дифференцированного режима надзора за отдельными кредитными организациями в зависимости от системной значимости, применения дополнительных механизмов регулирования контроля в отношении системно значимых банков, соблюдения регулятивных норм и т.д.). При этом Банк России одним из важных направлений деятельности впервые рассматривал содействие развитию рынка производных финансовых инструментов, предоставляющих субъектам экономики возможности по хеджированию курсового и процентного рисков.

Банк России предполагал продолжить координацию усилий с Правительством Российской Федерации по индексации регулируемых цен и тарифов с учетом целевых ориентиров по инфляции.

Следует отметить, что Банк России оценивал достигнутые условия вступления России в ВТО как дополнительные механизмы сохранения сложившихся условий конкуренции в российском банковском секторе.

Основными направлениями установлено также, что основные параметры денежно-кредитной политики на предстоящий трехлетний период должны определяться развитием ситуации на внешних рынках, соотношением между уровнем ставок на внутреннем и внешнем рынках, ходом реализации экономических реформ. По мнению Банка России, состояние общего макроэкономического равновесия будет зависеть от степени устойчивости и эффективности работы банковской системы и развития инфраструктуры финансовых рынков и их емкости, развития национальной платежной системы, а также качества управления бюджетной политикой в целях постепенного сокращения ненефтегазового дефицита бюджета, достижения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы.

Вместе с тем значительное замедление темпов роста экономики, несмотря на высокие цены на нефть, оказывает негативное воздействие на стабильность государственных финансов. Дефицит федерального бюджета, согласно отчету Правительства Российской Федерации об исполнении федерального бюджета за 2013 год, по итогам 2013 года составил 323 млрд. рублей, или 0,5 % ВВП. Напряженность на финансовом рынке провоцировало постепенное обесценение рубля (на фоне растущих интервенций Банка России по продаже иностранной валюты из международных резервов), продолжался стремительный рост чистого вывоза капитала, величина которого на конец 2013 года достигла 60,7 млрд. долл. США.

2.2. Анализ достижения количественных ориентиров
денежно-кредитной политики и выполнения денежной программы

В соответствии со статьей 45 Закона № 86-ФЗ Банк России должен включать в Основные направления на предстоящий год основные показатели денежной программы, а также варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры.

Расчеты по денежной программе на 2013-2015 годы (далее - Денежная программа) проведены Банком России исходя из показателей спроса на деньги, соответствующих целевым ориентирам по инфляции (в 2013 году - 5-6 %, в 2014 и 2015 годах - до 4-5 %), прогнозной динамике ВВП и других макроэкономических показателей, а также прогноза платежного баланса и параметров проекта федерального бюджета на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов.

Во исполнение указанных положений Закона № 86-ФЗ Банк России разработал три варианта Денежной программы на 2013 год с указанием оценочных данных на 1 января 2013 года.

В зависимости от вариантов прогноза запланированный темп прироста денежной базы в узком определении должен был составлять 7-14 % (в базовом варианте - 9,8 %), темп прироста денежного агрегата М2 в 2013 году - 9-18 % (в базовом варианте - 9,6 процента).

Фактически денежная база в узком определении составила на 1 января 2014 года 8598 млрд. рублей, увеличившись за 2013 год на 8 %. Это оказалось на 2,4 % ниже прогнозного значения (базовый вариант), которое составляло 8805 млрд. рублей. Темпы роста количества наличных денег в обращении в 2013 году составили 8,3 % по сравнению с 10,3 % согласно базовому прогнозу (относительно факта на 1 января 2013 года - 7668 млрд. рублей). Отклонение фактической динамики денежной базы от ожидаемой, по мнению Банка России, связано с увеличением в конце 2013 года коэффициента усреднения обязательных резервов (с 0,6 до 0,7), которое привело к снижению средств обязательных резервов, депонированных на счетах в Банке России. Следует отметить, что фактические итоги 2014 года по денежной базе (узкое определение), наличным деньгам в обращении (вне Банка России) и обязательным резервам за 2013 год оказались более близкими к первому, неблагоприятному варианту прогноза, чем к базовому.

Чистые международные резервы (ЧМР) на 1 января 2014 года составили 16112 млрд. рублей, что ниже прогнозного значения на 1000 млрд. рублей. Как отмечалось выше, более существенное, чем ожидалось, снижение ЧМР в 2013 году происходило за счет проведения Банком России операций по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке в целях сглаживания волатильности курса рубля.

Величина чистых внутренних активов (ЧВА) на 1 января 2014 года составила 7513 млрд. рублей, что на 9,5 % ниже базового прогноза (8306 млрд. рублей). По сравнению с концом 2012 года ЧВА снизились на 294 млрд. рублей, или 3,8 %, хотя прогнозировался их рост на 499 млрд. рублей, или на 6,4 процента.

Основным фактором снижения банковской ликвидности в 2013 году, по мнению Банка России, стал отток средств банковского сектора за счет операций Банка России на внутреннем валютном рынке (сглаживание колебаний валютного курса), а также за счет повышения спроса экономики на наличные деньги в обращении. При этом следует отметить, что курсовая политика Банка России, который активно проводил интервенции на валютном рынке для поддержки курса рубля, также оказала негативное влияние на ликвидность банковского сектора.

В случае снижения денежной базы ниже базового прогноза (что предусматривалось первым, неблагоприятным вариантом и реализовалось в 2013 году фактически) в Денежной программе планировался переход к формированию денежного предложения в большей степени за счет рефинансирования кредитных организаций Банком России при снижении влияния динамики ЧМР. При этом Банк России в Денежной программе указывал, что при реализации первого сценария в 2013-2015 годах прирост чистого кредита банкам может составить 0,8-1,3 трлн. рублей в год за счет активизации операций Банка России по предоставлению ликвидности банковскому сектору.

Фактически величина чистого кредита расширенному правительству составила 7060 млрд. рублей, незначительно отклонившись от базового прогноза (7172 млрд. рублей). Чистый кредит банкам на 1 января 2014 года достиг 3233 млрд. рублей, увеличившись на 1735 млрд. рублей относительно начала 2013 года и на 869 млрд. рублей относительно базового прогноза. Таким образом, ориентиры прироста чистого кредита банкам, намеченные в Основных направлениях на случай сокращения денежной базы, были Банком России выполнены и даже с превышением на 435 млрд. рублей, или на 33,5 %. По информации Банка России, увеличение чистого кредита банкам в первую очередь было вызвано увеличением спроса кредитных организаций на рефинансирование со стороны Банка России на фоне изъятия рублевой ликвидности по каналу операций Банка России на внутреннем валютном рынке.

Валовой кредит, предоставленный Банком России банковскому сектору посредством системы процентных инструментов (под обеспечение ценными бумагами, нерыночными активами, иностранной валютой, а также золотом), за 2013 год увеличился на 1764 млрд. рублей и составил 5021 млрд. рублей. При этом общая задолженность кредитных организаций перед Банком России на 1 января 2014 года достигла рекордного уровня - порядка 4,5 трлн. рублей [11]. Объем валового кредита банкам превысил прогнозные показатели по базовому варианту (3,55 трлн. рублей) и первому варианту прогноза (3,8 трлн. рублей) на 1,45 трлн. рублей и 1,2 трлн. рублей, соответственно.

При этом на 1 января 2014 года внешний долг банков составил 214,4 млрд. долл. США, или 7,0 трлн. рублей по курсу Банка России на эту дату. Таким образом, привлечение заимствований из внешних источников на 39,5 % превысило объем валового кредитования банков, предоставленного Банком России. Из общей суммы внешнего долга банков погашению в течение 2014 года подлежит задолженность на сумму 60,4 млрд. долл. США, или 1,97 трлн. рублей по курсу Банка России на 1 января 2014 года. Общая сумма выплат по внешнему долгу (со стороны не только банков, а всех российских заемщиков) в течение 2014 года должна составить 163,1 млрд. долл. США, или 5,3 трлн. рублей, что на 6 % больше, чем вся сумма валового кредита, предоставленного Банком России российским банкам.

В условиях растущей международной напряженности это создает значительные риски. Они связаны, во-первых, с необходимостью погашения уже имеющихся долгов при затрудненном рефинансировании их из прежних источников, а во-вторых, со сложностями в привлечении кредитных ресурсов в тех объемах, которые обеспечивали функционирование российской экономики до настоящего времени.

Политика сдерживания роста кредитования, которая проводилась Банком России на протяжении ряда лет, на деле привела не к ограничению объемов заимствований, а к переключению наиболее кредитоспособных заемщиков на зарубежные финансовые рынки, на которых один только российский банковский сектор занял в 1,4 раза больше денег, чем у Банка России. В случае затруднения дальнейшего доступа к этим рынкам может произойти обвальное сокращение ликвидности банковского сектора, а вслед за ним и всей экономики. Альтернативой этому может стать кардинальное расширение объемов кредитования экономики со стороны Банка России и, как следствие, рублевой денежной массы.

Как один, так и другой сценарий чреваты негативными последствиями для социально-экономической ситуации в Российской Федерации. Но в любом случае сложившееся положение заставляет критически оценить проводившуюся до настоящего времени Банком России денежно-кредитную политику и поставить вопрос о необходимости ее пересмотра.

2.3. Анализ реализации политики валютного курса

Курсовая политика Банка России осуществлялась в 2013 году в рамках режима управляемого плавающего валютного курса. Банк России осуществлял сглаживание колебаний валютного курса без препятствования формированию тенденций в динамике курса рубля, обусловленных действием фундаментальных макроэкономических факторов, и без установления каких-либо целевых значений или фиксированных ограничений динамики валютного курса.

Операционным ориентиром курсовой политики оставалась рублевая стоимость бивалютной корзины, состоящей из 0,55 долл. США и 0,45 евро. Диапазон допустимых значений стоимости бивалютной корзины задавался плавающим операционным интервалом, границы которого автоматически корректировались на 5 копеек при достижении установленного накопленного объема интервенций, совершенных Банком России, за вычетом величины ежедневных целевых интервенций.

Банк России совершал валютные интервенции, направленные на сглаживание колебаний курса рубля, при нахождении стоимости бивалютной корзины вне «нейтрального» диапазона, расположенного в середине операционного интервала. По мере удаления стоимости корзины от «нейтрального» диапазона объем интервенций увеличивался. При попадании стоимости бивалютной корзины на границу операционного интервала действовавший механизм курсовой политики предполагал осуществление Банком России покупок (продаж) иностранной валюты в неограниченном объеме до тех пор, пока стоимость бивалютной корзины не вернется в операционный интервал или не окажется внутри новых границ операционного интервала после их автоматического сдвига.

В связи с подготовкой перехода в 2015 году к таргетированию инфляции Банк России с 7 октября 2013 года расширил с 1,0 до 3,1 рубля диапазон операционного интервала, в котором не совершаются валютные интервенции, направленные на сглаживание колебаний обменного курса рубля. В целях повышения чувствительности границ операционного интервала к объему совершенных валютных интервенций Банк России дважды снижал величину накопленных интервенций, приводящих к сдвигу его границ: 9 сентября 2013 года (с 450 до 400 млн. долл. США) и 10 декабря 2013 года (до 350 млн. долл. США). С 21 октября 2013 года Банк России также снизил объем целевых валютных интервенций до 60 млн. долл. США в день.

В динамике курса рубля в 2013 году наблюдалась тенденция к его ослаблению по отношению к основным мировым валютам. Стоимость бивалютной корзины на протяжении указанного периода оставалась внутри операционного интервала курсовой политики, не достигая его границ. В этих условиях Банк России осуществлял преимущественно операции по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке, нетто-объем которых по итогам 2013 года составил 27 млрд. долл. США (в 2012 году Банк России осуществил нетто-покупку иностранной валюты на 7,6 млрд. долл. США).

На 1 января 2014 года стоимость бивалютной корзины составила 38,24 рубля, увеличившись на 9,9 % по сравнению с началом 2013 года. Номинальный эффективный курс рубля к иностранным валютам за 2013 год снизился на 6,4 %, а реальный эффективный курс рубля к иностранным валютам - на 2,8 %. Среднегодовой курс рубля по отношению к доллару США в 2013 году составил порядка 31,82 рубля, по отношению к евро - 42,27 рубля.

Несмотря на декларирование Банком России последовательного сокращения вмешательства в процессы рыночного курсообразования, влияние Банка России на валютный рынок в 2013 году, как и в 2012 году, оставалось существенным.

2.4. Анализ использования инструментов
денежно-кредитной политики

Основные инструменты и методы денежно-кредитной политики Банка России определены статьей 35 Закона № 86-ФЗ. В их число входят: процентные ставки по операциям Банка России, нормативы обязательных резервов, депонируемые в Банке России (резервные требования); операции на открытом рынке; рефинансирование кредитных организаций; валютные интервенции; установление ориентиров роста денежной массы; прямые количественные ограничения; эмиссия облигаций от своего имени и другие инструменты, определенные Банком России (последний инструмент введен Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 251-ФЗ).

В 2013 году Банк России проводил денежно-кредитную политику в условиях структурного дефицита ликвидности банковского сектора. Общий объем операций по предоставлению ликвидности, проведенных Банком России в 2013 году, составил 219,0 трлн. рублей (в том числе операции постоянного действия по фиксированным процентным ставкам - 72,4 трлн. рублей и операции на открытом рынке - 146,6 трлн. рублей). Это превышает аналогичный показатель за 2012 год (147,0 трлн. рублей) на 49 процентов.

Объем операций по абсорбированию ликвидности (депозиты по фиксированной процентной ставке) в 2013 году сократился по сравнению с 2012 годом на 20,8 % и составил 20,6 трлн. рублей.

Следует отметить, что согласно Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов, разработанному Минэкономразвития России, основным каналом поступления денег в экономику должно стать увеличение валового кредита банкам со стороны регулятора (с 3,3 трлн. рублей по состоянию на конец 2013 года до 5,7 трлн. рублей на конец 2015 года). При этом в регулировании Банком России ликвидности в экономике будет повышаться роль процентной ставки, а вклад валютного канала эмиссии в рост денежного предложения будет сокращаться.

В 2013 году предоставление ликвидности Банком России кредитным организациям, как и в 2012 году, осуществлялось преимущественно посредством операций на аукционной основе, причем снижалась срочность инструментов (хотя на операции недельного РЕПО приходится 2/3 задолженности банков перед Банком России).

При этом основным инструментом предоставления денежных средств кредитным организациям выступали аукционы РЕПО. Требования к кредитным организациям по ним увеличились по состоянию на 1 января 2014 года до 2,9 трлн. рублей и на 1,1 трлн. рублей по сравнению с началом 2013 года. Основной объем требований к кредитным организациям приходился на аукционы РЕПО на срок 1 неделя. Объемы операций РЕПО на аукционной основе на более длительные сроки (3 месяца, 1 год) в 2013 году оставались невысокими.

Совокупный объем задолженности кредитных организаций перед Банком России по кредитам, обеспеченным нерыночными активами или поручительствами, на которые наблюдался устойчивый спрос кредитных организаций, в 2013 году увеличился на 642,3 млрд. рублей. На 1 января 2014 года он составил 1292,3 млрд. рублей (в полном объеме за счет кредитов по фиксированным ставкам).

Первый аукцион по предоставлению кредитов, обеспеченных нерыночными активами или поручительствами, по плавающей ставке на срок 12 месяцев Банк России провел в июле 2013 года (объемом 307 млрд. рублей); в октябре 2013 года - по плавающей ставке на срок 3 месяца (объемом 500 млрд. рублей). В структуре задолженности по кредитам, обеспеченным нерыночными активами или поручительствами, кредиты, предоставленные по плавающей ставке, на 1 января 2014 года составляли 590,2 млрд. рублей (45,7 процента).

Спрос на операции «валютный своп» со стороны кредитных организаций в основном носил нерегулярный характер и возникал в периоды увеличения потребности в ликвидности со стороны отдельных участников денежного рынка, в том числе в связи с осуществлением основных налоговых выплат. Доля сделок «валютный своп», заключенных в течение последней декады каждого месяца 2013 года, в общем объеме указанных операций в среднем составила 60,6 %. Средний объем операций «валютный своп» в дни заключения сделок в 2013 году составил 94,9 млрд. рублей.

Объемы других операций рефинансирования по фиксированным ставкам (кредитов «овернайт», ломбардных кредитов, кредитов, обеспеченных золотом, операций РЕПО) в отчетный период оставались незначительными.

В 2013 году Банк России расширил перечень активов, принимаемых в качестве обеспечения по операциям, и включил в Ломбардный список 232 новых выпуска ценных бумаг общей номинальной стоимостью около 1,6 трлн. рублей (без учета облигаций, выпущенных от имени Российской Федерации). В результате объем обеспечения из Ломбардного списка за 2013 год увеличился на 662,0 млрд. рублей (до 4,7 трлн. рублей), а в форме нерыночных активов - на 126,2 млрд. рублей (до 1,4 трлн. рублей).

В феврале 2013 года Банк России установил нормативы обязательных резервов по всем категориям обязательств кредитных организаций на уровне 4,25 % [12]. Сумма обязательных резервов, депонированных кредитными организациями на счетах для хранения обязательных резервов в Банке России, на 1 января 2014 года составила 408,8 млрд. рублей (снижение за год на 3,9 % обусловлено увеличением коэффициента усреднения обязательных резервов и применением данного механизма кредитными организациями). Усредненная величина обязательных резервов в течение периода усреднения с 10 декабря 2013 года по 10 января 2014 года составила 794,1 млрд. рублей (рост за год на 39,4 процента).

В апреле-июне 2013 года Банк России последовательно снижал процентные ставки по отдельным операциям на длительные сроки (в совокупности на 0,50-0,75 процентного пункта).

Банк России в 2013 году продолжил реализацию мер в части оптимизации структуры процентных ставок (в том числе снижение процентных ставок по операциям на более длительные сроки и начало проведения отдельных операций по плавающей процентной ставке).

Совет директоров Банка России в рамках перехода к режиму таргетирования инфляции 13 сентября 2013 года принял решение о: введении ключевой ставки Банка России путем унификации процентных ставок по операциям предоставления и абсорбирования ликвидности на аукционной основе на срок 1 неделя; формировании коридора процентных ставок Банка России и оптимизации системы инструментов по регулированию ликвидности банковского сектора; изменении роли ставки рефинансирования в системе инструментов Банка России.

В этой связи Банк России объявил ключевой ставкой денежно-кредитной политики процентную ставку по операциям предоставления и абсорбирования ликвидности на аукционной основе на срок 1 неделя (она была установлена на уровне 5,5 % годовых на 13 сентября 2013 года и оставалась неизменной до 3 марта 2014 года, когда была повышена до 7 %). К 2016 году Банк России планирует скорректировать ставку рефинансирования до уровня ключевой ставки (до этого ставка рефинансирования будет иметь справочный характер).

Ставки по операциям Банка России постоянного действия по абсорбированию и предоставлению ликвидности на срок 1 день образуют, соответственно, нижнюю (4,5 % годовых) и верхнюю (6,5 % годовых) границы процентного коридора, симметричные относительно ключевой ставки. Банк России определил ширину процентного коридора в 2 процентных пункта.

Совет директоров Банка России принял решение о выравнивании с 16 сентября 2013 года максимальной процентной ставки по депозитным операциям на аукционной основе на срок 1 неделя с уровнем минимальной процентной ставки по операциям предоставления ликвидности на аукционной основе на срок 1 неделя, а также о снижении процентной ставки по кредитам «овернайт» и по кредитам, обеспеченным нерыночными активами или поручительствами, до уровня процентной ставки по операциям предоставления ликвидности постоянного действия на срок 1 день (6,5 % годовых на 13 сентября 2013 года). Это завершающий шаг в формировании коридора процентных ставок Банка России, основным элементом которого будет ключевая ставка Банка России. По остальным операциям предоставления ликвидности и абсорбирования ликвидности процентные ставки не изменились.

Согласно Прогнозу долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года (разработан Минэкономразвития России) в качестве ресурсной базы для банковской системы помимо депозитов будет повышаться роль операций рефинансирования со стороны Банка России. При этом сроки фондирования будут постепенно удлиняться. Это позволит поступательно наращивать кредиты экономики при удлинении сроков кредитования.

Впрочем, до настоящего времени сроки кредитования Банком России еще не увеличились.

3. Анализ выполнения Плана важнейших мероприятий Банка России
по совершенствованию банковской системы Российской Федерации,
банковского надзора, финансовых рынков
и национальной платежной системы

3.1. Анализ выполнения мероприятий по совершенствованию
банковской системы и банковского надзора

В разделе по совершенствованию банковской системы и банковского надзора Плана важнейших мероприятий Банка России по совершенствованию банковской системы Российской Федерации, банковского надзора, финансовых рынков и национальной платежной системы (далее - План) предусмотрено 16 мероприятий, 13 из них предполагалось реализовать в 2013 году, реализация 3 мероприятий была установлена до 2014 и 2015 годов.

По пункту 1 Плана (проведение работы по реализации положений,
предусмотренных документом Базельского комитета по банковскому
надзору (БКБН) Базель II, в том числе в части оценки кредитного риска
в соответствии с подходом, основанным на примере внутрибанковских рейтингов, включая подготовку и издание рекомендаций
и нормативных актов Банка России)

В рамках работы по внедрению стандартов, предусмотренных Компонентом 1 Базеля II, в части предоставления российским банкам возможности использования подходов на основе внутрибанковских рейтингов (IRB-подход) в целях регулятивной оценки капитала проводились анализ документации кредитных организаций, принявших решение о реализации IRB-подхода, и тематические встречи по мониторингу подготовки к его внедрению. В январе 2013 года было опубликовано письмо Банка России от 29 декабря 2012 года № 192-Т «О Методических рекомендациях по реализации подхода к расчету кредитного риска на основе внутренних рейтингов банков», а в августе 2013 года по итогам проведенной работы на сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» были размещены ответы на часто задаваемые вопросы по указанному письму.

В октябре 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 2 июля 2013 года № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 146-ФЗ), в рамках которого закреплено право банков применять банковские методики управления рисками и модели количественной оценки рисков в целях расчета обязательных нормативов, соответствующие требованиям Банка России, при наличии разрешения Банка России.

По пункту 2 Плана (проведение работы по реализации положений,
предусмотренных документом БКБН Базель III, в том числе в части
расчета величины и достаточности собственных средств (капитала),
включая подготовку и издание рекомендаций
и нормативных актов Банка России)

Банком России была проделана работа по внедрению в практику регулирования деятельности кредитных организаций стандартов Базеля III в части капитала и новых нормативов достаточности капитала. Обусловленные этим требования были установлены следующими документами:

Указанием Банка России от 25 октября 2013 года № 3096-У «О внесении изменений в Положение Банка России от 28 декабря 2012 года № 395-П «О методике определения величины и оценке достаточности собственных средств (капитала) кредитных организаций («Базель III»)» (далее - Положение № 395-П) дата начала использования величины собственных средств (капитала) банков, рассчитанной согласно стандартам капитала Базеля III, в пруденциальных целях установлена с 1 января 2014 года;

Указанием Банка России от 25 октября 2013 года № 3093-У «О внесении изменений в Положение Банка России от 10 февраля 2003 года № 215-П «О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций» (далее - Положение № 215-П) предусмотрено, что показатель собственных средств (капитала), рассчитанный в соответствии с Положением № 215-П, используется в целях применения статьи 20 Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности», Указания Банка России от 30 апреля 2008 года № 2005-У «Об оценке экономического положения банков» и Указания Банка России от 16 января 2004 года № 1379-У «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов»;

Указанием Банка России от 25 октября 2013 года № 3097-У «О внесении изменений в Инструкцию Банка России от 3 декабря 2012 года № 139-И «Об обязательных нормативах банков» предусмотрены следующие основные изменения:

- по активам, взвешенным по уровню риска, установлены три норматива достаточности различного уровня капитала банков: нормативы достаточности базового капитала, основного капитала и совокупного капитала с минимально допустимыми числовыми значениями 5 %, 5,5 % (для норматива достаточности основного капитала с 1 января 2015 года - 6 %) и 10 %, соответственно, без учета буферов капитала;

- в целях расчета нормативов достаточности капитала банков установлено требование о применении повышенных коэффициентов риска: 1000 % - в отношении существенных вложений банка в обыкновенные акции (доли) нефинансовых организаций и 250 % - в отношении существенных вложений банка в обыкновенные акции (доли) финансовых организаций и отложенных налоговых активов, не зависящих от будущей прибыли банка, не учтенных в уменьшение базового капитала;

- введен учет риска изменения стоимости кредитного требования в результате ухудшения кредитного качества контрагента по внебиржевым сделкам с производными финансовыми инструментами, заключенным без участия квалифицированного центрального контрагента (в аналитических целях - начиная с отчетности на 1 февраля 2014 года, в пруденциальных целях - с 1 октября 2014 года);

- установлен порядок оценки риска по кредитным требованиям и требованиям по получению начисленных (накопленных) процентов к контрагентам по сделкам, по которым исполнение обязательств перед банком, за исключением требований по синдицированным кредитам, аккредитивам, ипотечным ценным бумагам, сделкам секьюритизации, зависит от исполнения обязательств третьим лицом - конечным получателем денежных средств;

- уточнена методика определения уровня риска по синдицированным ссудам (риск оценивается вне зависимости от структуры сделки в отношении того лица, которое является источником риска по ссуде);

- предусмотрено раскрытие понятия «инсайдер банка»;

- изменена методика расчета кредитного риска по производным финансовым инструментам в части срочных сделок;

- установлены повышенные требования по покрытию капиталом необеспеченных потребительских кредитов с высокой полной стоимостью кредита, выданных после 1 января 2014 года.

Указанные стандарты вступили в силу в Российской Федерации в пруденциальных целях с 1 января 2014 года. Дата реализации указанных требований синхронизирована с ЕС и США.

Банком России сохранены действовавшие ранее более жесткие требования к минимальному уровню достаточности совокупного капитала банков, чем это предусмотрено БКБН, - 10 % вместо 8 %. Повышенные требования, установленные Компонентом 1 Базеля III, предусматриваются и в отношении достаточности базового капитала. Минимальное требование к достаточности основного капитала банков соответствует стандартам Базеля III с учетом переходных положений: с 1 января 2014 года оно составляет 5,5 %, с 1 января 2015 года - 6 процентов.

В 2014 году Банком России проводится работа по внедрению в российском банковском секторе надбавок к нормативам достаточности капитала кредитных организаций (т.н. «буферы» капитала). Ожидается, что указанные требования вступят в силу в сроки, предусмотренные планом БКБН по реализации Базеля III (с 2016 года).

По пункту 5 Плана (участие в работе по созданию законодательных основ внедрения рекомендаций Совета по финансовой стабильности (СФС)
в отношении эффективных режимов оздоровления/ликвидации
финансовых институтов)

В целях реализации разработанных Советом по финансовой стабильности ключевых атрибутов эффективных режимов урегулирования несостоятельности финансовых институтов, в том числе в сфере регулирования и надзора за системно значимыми кредитными организациями, Банком России подготовлены и направлены в адрес Минфина России (письмо от 26 марта 2014 года № 012-33-5/1808) законопроектные предложения, предусматривающие внесение изменений в Закон № 86-ФЗ и Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в части наделения Банка России полномочиями по определению перечня кредитных организаций, относящихся к национальным системно значимым кредитным организациям, а также в части установления обязанности таких кредитных организаций разрабатывать, представлять по требованию надзорного органа и актуализировать план восстановления финансовой устойчивости. Указанный проект федерального закона также предусматривает разработку Банком России на основании представленных национальными системно значимыми кредитными организациями планов восстановления финансовой устойчивости в отношении национальных системно значимых кредитных организаций в случае, когда предусмотренные разработанными кредитными организациями планами меры не привели к восстановлению их финансовой устойчивости.

По пункту 6 Плана (участие в подготовке проекта федерального закона, предусматривающего закрепление за государственной корпорацией
«Агентство по страхованию вкладов» на постоянной основе
функций по финансовому оздоровлению банков
и уточнение механизмов их осуществления)

В 2013 году с участием Банка России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», отвечающий подходам «Группы двадцати» и рекомендациям Совета по финансовой стабильности по регулированию финансового оздоровления и санации финансовых институтов.

Законопроект направлен на совершенствование правового регулирования процедур финансового оздоровления и ликвидации кредитных организаций, в том числе на придание отдельным нормам Федерального закона «О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2014 года», касающимся участия государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» в санации банков, статуса постоянно действующих.

В настоящее время Минфином России с участием заинтересованных министерств и ведомств осуществляется доработка законопроекта в рабочем порядке, в марте 2014 года Банком России направлены в Минфин России замечания и предложения в отношении доработанного текста указанного выше проекта федерального закона.

По пункту 7 Плана (совершенствование методики формирования
резервов на возможные потери по ссудам (издание нормативного акта)

В целях повышения требований к качеству оценки рисков банковской деятельности (в том числе возникших на рынке необеспеченного потребительского кредитования заемщиков, пресечения практики сокрытия проблемной задолженности и непрофильных активов) расширен перечень существенных факторов, влияющих на решение банка в отнош