РУС ENG 

Несмотря на вложение порядка 7 млрд руб. в создание туристических кластеров в 4 регионах, достичь ожидаемых эффектов пока не удалось

1 Ноября 2017 г.

Коллегия Счетной палаты Российской Федерации под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и средств внебюджетных источников при создании и функционировании туристско-рекреационных кластеров «Амур» (Амурская область), «Северная мозаика» (Республика Саха (Якутия), «Елец» (Липецкая область), «Тункинская долина» (Республика Бурятия). Контрольное мероприятие проведено в соответствии с поручением Президента Российской Федерации.

Объекты анализа и проверки: Федеральное агентство по туризму, (камерально); Администрация Липецкой области; Правительство Республики Саха (Якутия); Правительство Республики Бурятия; Правительство Амурской области.

Исследуемый период: 2015-2016 гг., истекший период 2017 г. (по документам и договорам, действующим в проверяемый период – с начала их действия).

С докладом выступил аудитор Александр Филипенко.

Создание туристических кластеров осуществляется в соответствии с ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)». Реализация мероприятий ФЦП осуществляется в рамках соответствующих государственных региональных программ. При этом во всех проверенных регионах финансовые показатели и ожидаемые результаты, указанные в региональных программах, не соответствуют положениям ФЦП.

В период 2012-2016 гг. и I полугодие 2017 г. общий объем субсидий из федерального бюджета, предоставленных проверенным регионам на создание туристических кластеров составил порядка 2 млрд рублей (кассовое исполнение составило почти 99%). Общий объем средств консолидированных бюджетов регионов, направленный на строительство кластеров, составил 535,5 млн руб., объем внебюджетных источников – 4,6 млрд руб.

На весь период реализации ФЦП за счет бюджетных средств в проверенных кластерах запланировано создание 24 объектов обеспечивающей инфраструктуры (системы тепло-водоснабжения, очистные сооружения, транспортная инфраструктура и т.п.). За счет внебюджетных средств запланировано строительство 135 туристских объектов (гостиниц, оздоровительных комплексов, объектов питания и развлечения).

Согласно результатам проверки из 135 запланированных проектов по созданию (реконструкции) объектов туристской инфраструктуры всех проверенных кластеров реализовано 70 (51,9%), 2 из них - с нарушением сроков. Из 25 реализуемых на данный момент проектов по 5 (20%) - нарушаются сроки реализации, установленные инвестиционными соглашениями. На 40 объектов туристской инфраструктуры с плановым объемом инвестиций в размере 9,3 млрд руб. инвестиционные соглашения не заключены в связи с отсутствием инвесторов.

По итогам проверки выявлены риски нарушения сроков завершения создания объектов ТРК «Северная мозаика» и ТРК «Амур», установленных на 2018 г. (на конец I полугодия 2017 г. степень их готовности составляла 62% и 13,2%, соответственно), а также нарушение срока завершения создания объектов АТК «Тункинская долина», установленного на 2015 г. (на конец 1 полугодия 2017 г. готовность объектов кластера составляет 47%).

Оценка результативности и социально-экономической эффективности реализации мероприятий ФЦП показала, что на фоне положительной и опережающей динамики показателей «инвестиции в основной капитал средств размещения» и «количество работающих в коллективных средствах размещения» в целом по Российской Федерации, во всех четырех проверенных регионах сложилась отрицательная динамика указанных показателей.

«Несмотря на постепенную сдачу объектов и вложение около 7 млрд рублей из всех источников, ни в одном из проверенных регионов не достигнут экономический эффект, связанный с ростом инвестиций в основной капитал средств размещения, и  социальный эффект, состоящий в решении социальных проблем за счет создания дополнительных рабочих мест и обеспечения занятости населения», - отметил в ходе своего выступления на Коллегии аудитор Александр Филипенко.

В Амурской области объем платных туристических услуг снижается начиная с 2014 г. В Липецкой области, несмотря на положительную динамику отдельных экономических показателей, объем платных туристских услуг снижается с 2014 г. в Республике Саха - с 2015 г. В Республике Бурятия темпы роста платных туристских услуг и услуг гостиниц и аналогичных средств размещения – положительные, однако их динамика замедлилась.

При этом Ростуризмом оценка эффективности реализации ФЦП в полном объеме не осуществлялась. По информации Ростуризма, расчет конечной коммерческой и общественной эффективности ФЦП предполагается осуществить только по окончании реализации мероприятий Программы, что исключает возможность ее своевременной корректировки.

IMG_6052.JPG

Основные нарушения и недостатки

Проверка показала, что установленный в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года механизм государственно-частного партнерства как наиболее перспективного способа объединения усилий органов государственной власти и частного бизнеса с целью создания объектов туристской инфраструктуры Ростуризмом и регионами реализуется не в полной мере.

Так, в региональных программах Амурской области, Республик Бурятия и Саха (Якутия) меры государственной поддержки для участников государственно-частного партнерства в рамках создания кластеров не установлены, в Липецкой области такие меры предусмотрены региональной программой, но в проверяемый период не осуществлялись.

Предусмотренная ФЦП поддержка участников государственно-частного партнерства на период 2014-2016 гг. в части возмещения затрат на уплату процентов по кредитам и займам, привлеченным инвесторами в российских кредитных организациях для финансирования инвестиционных проектов при реализации мероприятий Программы (в общем объеме 59,7 млн руб.), Ростуризмом также не осуществлялась. Более того, с 2017 г. данное мероприятие исключено из перечня мероприятий Программы.

«Предусмотренный ФЦП механизм государственно-частного партнерства зачастую сводится к заключению регионами инвестиционных соглашений с включением в них уже построенных либо начатых ранее объектов. При этом затраченные на них средства учитываются как вновь привлеченные инвестиции», - констатировал аудитор.

В результате из 4,6 млрд руб. внебюджетных средств, о которых отчитался Ростуризм, более 2,5 млрд руб. (почти 55%) было затрачено инвесторами на эти объекты независимо от участия в ФЦП, что искажает итоги ее реализации. Наибольшая доля составляет по кластерам «Елец»– почти 83% и «Северная мозаика»– почти 72%.

Существенным фактором, влияющим на исполнение инвесторами своих обязательств, является низкий уровень оценки регионами инвестиционных проектов, включаемых в укрупненный инвестиционный проект.

Так, Администрацией Липецкой области в 2013 г. были заключены соглашения на общую сумму 1,7 млрд руб. с инвесторами, которые на тот период не имели на своем балансе основных средств, являлись микропредприятиями с низкими показателями финансовой активности. В результате финансирование ими проектов в 2013-2016 гг. не осуществлялось, на момент проверки одно соглашение расторгнуто. Это содержит риски срыва сроков создания двух объектов.

Правительством Амурской области в 2015 г. заключено инвестиционное соглашение на строительство канатной дороги через реку Амур на сумму 2,8 млрд руб. со сроком реализации в 2018 г. с микропредприятием с уставным капиталом 10 тыс. руб. В результате на 1 июля 2017 г. строительство объекта не начато. Также Амурской областью заключено инвестсоглашение на строительство торгово-гостиничного комплекса на сумму более 6 млрд руб. с компанией, у которой отмечается ежегодное снижение чистых активов, что может привести к утрате платежеспособности. Готовность объекта на 1 июля 2017 г. составляет 10% при сроке ввода в 2017 г.

При этом следует отметить, что Ростуризм при предоставлении субсидий регионам не анализирует должным образом заключенные ими инвестиционные соглашения и возможности инвесторов. Более того, субсидии предоставляются с нарушением правил и условий их предоставления.

Так, Амурской области было предоставлено более 204 млн руб. при отсутствии в инвестиционных соглашениях обеспечения обязательств инвестора (предоставление банковской гарантии, страхования риска ответственности и т.п.). Республике Бурятия более 160 млн руб. предоставлено при отсутствии в муниципальном бюджете средств на исполнение соответствующих расходных обязательств, Республике Якутия почти 180 млн руб. было выделено при отсутствии заключенных инвестиционных соглашений с органами власти региона, Липецкой области увеличены субсидии на 100 млн руб. в отсутствие предоставленных инвестиционных соглашений в 2015 г.

Проверка также показала, что заключенные регионами инвестиционные соглашения не содержат обязательств инвесторов по дальнейшей эксплуатации объектов как туристических и их техническому обслуживанию, как это предусматривает законодательство о частно-государственном партнерстве.

В результате, из 43 завершенных инвестиционных проектов ТРК «Елец» 6 объектов, созданных как туристические, были перепрофилированы инвесторами в магазины, а 3 объекта на момент проведения контрольного мероприятия пустовали. Например, вместо торгово-развлекательного центра с мини-гостиницей и рестораном  работает магазин «Пятерочка», вместо спортивного бара - торговые ряды.

По итогам проверки также было отмечено отсутствие надлежащего контроля со стороны Ростуризма и региональных властей за ходом реализации мероприятий по созданию кластеров, что в результате привело к многочисленным нарушениям действующего законодательства.

Например, проверкой установлено, что муниципальные контракты на строительство объектов ТРК «Тункинская долина» на сумму около 220 млн руб. заключены бывшим главой администрации Тункинского района, который в тот же период являлся соучредителем подрядчика, что содержит коррупционные риски. В ходе проверки реализации мероприятий по созданию ТРК «Амур» выявлены факты оплаты невыполненных работ на сумму более 2 млн руб. По указанным фактам подготовлены материалы в Генпрокуратуру.

Проверка реализации мероприятий по созданию ТРК «Елец» выявила, что средства федерального бюджета на сумму более 111 млн руб. использованы с нарушением в результате несоблюдения Администрацией Липецкой области условий соглашения о предоставлении субсидии в части необеспечения финансирования за счет средств инвесторов, в связи с чем Счетная палата подготовила уведомление в Минфин о применении к Липецкой области бюджетных мер принуждения.

Кроме того, в ходе проверки были установлены факты неэффективного использования ресурсов, созданных за счет бюджетных средств, на общую сумму 287,4 млн руб., из которых:

- 97,2 млн руб. – средства, направленные на строительство газопровода и электросетей ТРК «Северная мозаика», которые не эксплуатируются более 20 месяцев и 7 месяцев, соответственно, в связи с отсутствием туристских объектов (потребителей);

- 18,2 млн руб. – средства, направленные на строительство наземного перехода в г. Елец в рамках ТРК «Елец», который выходит в поле и лесной массив, так как строительство торгового центра, к которому ведет переход, не начиналось;

- 172 млн руб. – средства, направленные на строительство водозаборных сооружений и сетей водоснабжения в рамках ТРК «Тункинская долина», которые не эксплуатируются более 2,5 лет с связи с отсутствием соответствующего заключения органа госстройнадзора. Кроме того, при выходе инспекторов на объект было обнаружено, что стены павильонов покрыты плесенью, в цементной стяжке трещины, что может свидетельствовать о низком качестве строительства или примененных материалов, либо несоблюдении условий содержания объекта и содержит риски дополнительных затрат на восстановление.

Как было отмечено на Коллегии, одной из причин неэффективного использования созданных объектов обеспечивающей инфраструктуры является отсутствие в инвестиционных соглашениях предусмотренных законодательством о государственно-частном партнерстве условий по обеспечению инвестором исполнения своих обязательств.

IMG_6118.JPG

Материалы направлены:

Коллегия приняла решение направить доклад Президенту Российской Федерации, представления - в Ростуризм и Администрацию Липецкой области, информационные письма - в Минкультуры России, Правительство Республики Саха (Якутия), Правительство Амурской области, Правительство Республики Бурятия, Администрацию Президента Российской Федерации, обращение - в Генеральную прокуратуру, а также уведомление о применении бюджетных мер принуждения к Администрации Липецкой области в Минфин России. Отчет о результатах контрольного мероприятия будет направлены в палаты Федерального Собрания. 

Справочная информация:

ТРК «Елец» (срок ввода в эксплуатацию 2018 г.)

На I полугодие 2017 г. согласно отчетным данным Правительства Липецкой области техническая готовность ТРК «Елец» составляет в целом 91,5%: комплекс обеспечивающей инфраструктуры – 100%, комплекс туристкой инфраструктуры – 83%. По состоянию на 1 июля 2017 г. не завершено создание 12 объектов туристической инфраструктуры (3 соглашения расторгнуты в связи с неисполнением инвестором условий соглашений).

ТРК «Северная мозаика» (срок ввода – 2018 г.)

На I полугодие 2017 г. по отчетным данным Республики Саха (Якутия) готовность ТРК «Северная мозаика» в целом составляет 62%, из них готовность комплекса туристской инфраструктуры составляет 10%. По состоянию на 1 июля 2017 г. из 21 объекта туристкой инфраструктуры, предусмотренных сводным планом, в эксплуатацию введен 1 объект, на стадии строительства находятся 5 объектов, на строительство 7 объектов заключены инвестиционные соглашения, но строительство не начато. По 8 объектам инвестсоглашения не заключены в связи с отсутствием инвесторов.

ТРК «Амур» (срок ввода в эксплуатацию – 2018 г.)

На I полугодие 2017 г. техническая готовность ТРК «Амур» составляет в целом 13,9%, из них комплекс обеспечивающей инфраструктуры – 19,6%, комплекс туристкой инфраструктуры – 12,4%. Из 13 объектов туристкой инфраструктуры, предусмотренных сводным планом, в эксплуатацию не введен ни один объект. На 8 объектов инвестиционные соглашения на сумму около 6 млрд руб. не заключены в связи с отсутствием инвестора. Кассовое исполнение по 4 объектам составляет 2,3 млрд руб., что составляет 19,4% от объемов, предусмотренных соглашениями.

АТК «Тункинская долина» (срок ввода – 2015 г.)

На I полугодие 2017 г. готовность АТК «Тункинская долина» в целом составляет 47%, из них готовность комплекса туристской инфраструктуры – 54,7%. В данной связи срок ввода в эксплуатацию объектов кластера нарушен более чем на 1,5 года. На создание 21 объекта туристкой инфраструктуры на сумму 3 млрд руб. или 80,4% от общего объема внебюджетных средств инвестиционные соглашения не заключены. 

Подробная информация о всех выявленных нарушениях и иных результатах контрольного мероприятия, размещается на Портале финансового аудита.


Материалы по теме

Наверх