РУС ENG 

Выступление Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой на заседании Межрегионального банковского совета на тему «Долговая нагрузка бюджетов субъектов Российской Федерации и их сбалансированность как важный фактор устойчивости финансовой системы»

Уважаемая Валентина Ивановна!

Уважаемые члены Совета, участники заседания, добрый день!

Как уже отметила Валентина Ивановна, выбранная тема сегодняшнего Совета является чрезвычайно актуальной не только в преддверии будущего заседания Совета Безопасности, которая будет посвящена теме региональной политики, но и в преддверии формирования поправок в бюджет 2016 года и формирования проекта федерального бюджета на 2017-2019 годы.

Итак, прежде чем начать свое выступление, я сказала бы несколько слов о характеристике ситуации, частично Валентина Ивановна эту характеристику сейчас затронула. Но я бы все-таки приводила данные и все сравнения за последние три года. По состоянию на 1 января 2016 года госдолг субъектов сложился в объеме 2 триллиона 318 млрд рублей и вырос за последние три года в 1,71 раза. При этом расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в номинальном выражении возросли в 1,13 раза, а доходы за этот же период времени возросли в 1,15 раза. И те цифры государственного долга субъектов, которые я привожу, не включают данные по муниципальному долгу, которые тоже имеют тенденцию к увеличению, и по состоянию на 1 января 2016 года составляли 341 млрд рублей.

Что касается структуры государственного долга субъектов Российской Федерации, то она тоже за последние три года поменялась. Если на 1 января 2013 года доля кредитов кредитных организаций и бюджетных кредитов была приблизительно равной - 32,4% и 31,5%,соответственно, то на 1 января 2016 года ситуация поменялась и доля коммерческих кредитов выросла до 41,6%, бюджетных - до 34,9%. Примечательно при этом, что существенно, на 9,1 пункта, снизилась доля государственных ценных бумаг. Рынок субфедеральных займов резко сократился. И здесь следует отметить, что сокращение доли рыночного долга, выраженного в государственных ценных бумагах, в совокупном объеме государственного долга свидетельствует об ухудшении самой структуры государственного долга субъектов Российской Федерации, поскольку использование рыночных инструментов при осуществлении государственных заимствований, к которым относятся государственные ценные бумаги, безусловно, способствует установлению справедливых условий размещения за счет привлечения широкого круга инвесторов, а также возможности в дальнейшем проведения активных операций в рамках управления государственным региональным долгом. Но я не буду останавливаться на тех ограничениях, которые сегодня устанавливает бюджетный кодекс по заимствованиям субъектов Российской Федерации. Сейчас, безусловно, ситуация вносит свои коррективы. Но 2016 год несколько, пока не очень сильно, но меняет ситуацию в пользу увеличения в структуре долга заимствований государственных ценных бумаг.

Что касается ситуации с государственным долгом субъектов на последнюю отчетную дату, то есть на 1 августа 2016 года, то здесь следует обратить внимание на следующие цифры. Госдолг практически не изменился по сравнению с началом финансового года, он сократился всего на 500 млн рублей. При этом в структуре есть существенные изменения, доля коммерческих кредитов сократилась на 9,2 процентных пункта, а доля бюджетных кредитов увеличилась до 46%, или на 11,1 пункта. Безусловно, это связано с массированной поддержкой Министерством финансов бюджетов субъектов Российской Федерации за счет бюджетных кредитов, как вы знаете, более дешевых.

Очевидно, что на сегодняшний день сложившаяся ситуация с объемом и структурой госдолга – это следствие не только общей экономической ситуации, но и не всегда продуманной региональной бюджетной политики, а также решений, которые принимались и принимаются на федеральном уровне.

Давайте проанализируем ситуацию с планированием и исполнением консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за 2015 год. И для простоты этого анализа разделим этот анализ на 4 этапа:

1 этап – это внесение Правительством Российской Федерации бюджета на любой год в Госдуму, которое сопровождается прогнозом консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

2 этап – это утверждение самими субъектами своих бюджетов на соответствующий год, в данном случае – на 2015 год.

Затем уточнение в течение всего финансового года на 31 декабря 2015 года и, наконец, кассовое исполнение.

Вот что происходит на этих четырех этапах.

1 этап. Правительство вносит прогноз по консолидированному бюджету 2015 года. Доходы - 9345 млрд руб., расходы - 9893 млрд руб., дефицит – 548 млрд руб.

Субъекты принимают свои решения. Доходы – 8458 млрд руб., расходы – 9217 млрд руб., дефицит – 759 млрд руб.

Спрашивается, кто ошибается, кто более корректен с точки зрения планирования бюджетов, поскольку от этого зависит последующие решение, в том числе и с точки зрения управления долгом.

Первый вывод, который мы делаем: регионы существенно занижают доходы. Как следствие, занижаются, естественно, и расходы региональных бюджетов.

Что происходит на третьем этапе, когда регионы постепенно начинают вносить поправки в свои бюджеты? Здесь происходит удивительная ситуация: доходы – 9277 млрд руб., то есть они их увеличивают. Но еще не до того уровня, который прогнозирует Министерство финансов. Расходы – обращаю внимание на цифру - 10235 млрд руб., дефицит – 958 млрд руб., то есть практически приближается к триллиону рублей.

Как вы видите, существенно наращиваются все показатели, которые характеризуют основные характеристики бюджетов субъектов Российской Федерации.

Но прежде чем перейти к четвертому этапу и сказать, все-таки, к какому результату мы пришли и почему, я бы хотела обратить ваше внимание на известные вам цифры, которые мы обсуждали, в том числе в этом зале. Это исполнение бюджетов 2015 года за 11 месяцев. Мы наблюдаем соответствующие объемы доходов, расходов, но, что примечательно, мы видим, что по данным за 11 месяцев складывается профицит в объеме 398,5 млрд руб., в то время как по уточненным бюджетам субъекты Российской Федерации планировали почти триллионный дефицит.

Что же по фактическому кассовому исполнению?

А по фактическому кассовому исполнению происходит следующее.

Доходы – 9308 млрд руб., расходы – 9479 млрд руб., и, наконец, дефицит – 171,6 млрд руб.

Понятно, что это средние данные по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации.

Но что означают полученные цифры?

По оценкам доходов Правительство практически не ошиблось. 40 млрд руб. – это фактически погрешность. Это означает, что на уровне регионов прогноз, который осуществляется налоговыми органами совместно с финансовыми органами, очень консервативен. То есть на сегодняшний день отсутствует координация между Федеральной налоговой службой и ее территориальными органами с точки зрения прогнозирования того объема доходов и той методологии прогнозирования, которая осуществляется на федеральном уровне применительно к федеральным налогам.

И более того, отсутствуют такие напряженные планы по администрированию налоговых доходов, которые присутствуют при планировании федерального бюджета. И здесь, безусловно, требуется соответствующая корректировка работы и Министерства финансов, и Федеральной налоговой службы во взаимодействии с их территориальными органами и финорганами на местах.

Что мы видим, когда мы анализируем изменения в расходах? Мы констатируем, и это вытекает из всех наших мероприятий, что, к сожалению, в большинстве регионов прогнозирование расходов – это плохо управляемый процесс. К сожалению, на сегодняшний день мы ответственно говорим, что такие существенные колебания при планировании: от увеличения расходов практически на 1 трлн рублей до неисполнения расходов на 756 млрд рублей - свидетельствуют о том, что цивилизованные подход и цивилизованная методология у большинства регионов страны к планированию своих расходов отсутствует.

При этом есть одно оправдание и можно предположить, что такой разброс при планировании расходов связан с неопределённостью, имеющейся у регионов при планировании своих бюджетов в связи с тем, что они не понимают при утверждении бюджетов, какой все-таки объем межбюджетных трансфертов им причитается.

Если мы возьмем данные 2015 года, то мы увидим, что объем субсидий и иных межбюджетных трансфертов, размеры которых распределяются по субъектам Российской Федерации, как правило, уже в процессе исполнения бюджета, составляет 725 млрд рублей. То есть цифра близкая к тому триллиону, который блуждает в течение финансового года.

Если сравнивать основные параметры исполнения бюджетов, как я вам сказала, за 11 месяцев и за год в целом, то мы увидим, что в декабре 2015 года исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации по доходам составило 1 трлн рублей, по раходам 1,572 трлн рублей. И уже дефицит определился в сумме 570 млрд рублей. То есть основная нагрузка легла на декабрь 2015 года. Но я хочу обратить внимание, что получилось по факту, насколько корректно были спрогнозированы те доходы и расходы, которые планировали себе субъекты Российской Федерации. Доходы оказались перевыполнены на 0,3% по отношению к тому, что планировали субъекты, а расходы оказались недоисполнены на 8%. Мне кажется, что здесь есть о чем задуматься с точки зрения корректности планирования тех расходов, которые планировали себе субъекты Российской Федерации. И есть о чем задуматься Министерству финансов, то есть каким образом они были спрогнозированы.

Но я бы хотела обратить внимание на другое. Дело в том, что 2015 год – это не исключение, ситуация с 4-ым кварталом и декабрем по исполнению бюджета повторяется год от года. И особенно в декабре растут заимствования субъектов Российской Федерации под соответствующее получение доходов, которое, как правило, приходит в конце декабря.

Как уже отметила Валентина Ивановна, основными кредиторами субъектов Российской Федерации являются два банка - Сбербанк России и Банк ВТБ. Процентные ставки по кредитам, которые они предлагали в декабре 2015 года, варьировались от 10,5 до 13,82%. Всего по нашим данным кредитовали субъекты Российской Федерации 17 коммерческих банков. Ставки по кредитам – максимальный размер в декабре - достигали 15,33%

Расходы на обслуживание госдолга регионов за 3 года выросли в 2 раза, на погашение долга - в 3,6 раза и составили 2,3 трлн рублей. То есть, к чему я называю эту цифру? Эта цифра фактически эквивалентна тому размеру долга, который сейчас сложился у субъектов Российской Федерации. При этом очевиден вывод, что кредиты, которые получают субъекты Российской Федерации – это исключительно кредиты на кассовый разрыв при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации.

Показательны также и другие цифры: объем погашения кредитов, предоставленных кредитными организациями, составил в 2015 году 1,082 трлн рублей, объем погашения бюджетных кредитов – 1,090 трлн рублей. То есть вы видите практически одинаковые суммы.

В этой связи, мы уже и в этом зале тоже неоднократно обсуждали тему, безотлагательность принятия решений по изменению подходов к формированию, исполнению и управлению бюджетами регионов, безусловно, при координирующей роли Министерства финансов.

Напомню, что фактический объем межбюджетных трансфертов бюджетам регионов в 2015 году составлял 1,6 трлн рублей. Но примечательны и другие цифры. Дотации на выравнивание составили 40,6% от этой суммы, все остальное - это субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, то есть то, на что собственно субъекты повлиять и не могут, а зависят полностью от тех решений, которые принимаются на федеральном уровне.

При этом, если развернуть объемы привлечения для целей финансирования дефицита регионов, то мы увидим, что внутри 2015 года было привлечено 1,184 трлн рублей коммерческих кредитов, или с ростом за 3 года в 2 раза, и 1,258 трлн рублей бюджетных кредитов, с ростом за 3 года, ВНИМАНИЕ, в 9,7 раза. Мне кажется, что эта цифра достаточно красноречиво говорит о той ситуации, которая сегодня сложилась в бюджетах субъектов Российской Федерации. Фактически, это то, что субъекты Российской Федерации недополучают в виде доходов и виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. И, конечно, та работа, которая сейчас проводится рабочей группой в Правительстве по поручению Д.Н.Козака по инвентаризации расходных полномочий, должна иметь своим результатом, в первую очередь, перераспределение направлений финансовой поддержки бюджетов субъектов Российской Федерации с субсидий, иных межбюджетных трансфертов в пользу дотаций на выравнивание, с одной стороны. С другой стороны, увеличение их доли в принципе. Потому что в последние годы, в последние 12 лет с момента разграничения полномочий, наметилась устойчивая тенденция их снижения как долги в общем объеме расходов и в доходах субъектов Российской Федерации.

Я также хочу обратить внимание на то, что эта методика, которая на сегодняшний день определяет дотации на выравнивание бюджетов субъектов Российской Федерации, существенно устарела. И та инвентаризация, которая сегодня проводится, и расчет расходных полномочий мог бы стать основанием для пересмотра этой методологии и выстраивания новой системы межбюджетных отношений. В этом случае политика станет более предсказуемой. И, кроме того, я бы хотела обратить внимание на другое: на сегодняшний день значительное количество регионов ни коим образом не выстраивает свою долговую политику, они не имеют программ, они не имеют никаких долгосрочных, среднесрочных видений того, как должен заимствовать регион, поскольку уровень неопределенности с точки зрения получения финансовой помощи, как в форме простых трансфертов, так и в форме бюджетных кредитов для них при формировании бюджета является неопределенным. И нам кажется, что сейчас настало время ответить на эти вопросы и уже механизмы пересмотра заложить в бюджете 2017-2019 годов.

Спасибо!

Наверх