РУС ENG 

Доклад Председателя Счетной палаты РФ Т.А. Голиковой на парламентских слушаниях в Совете Федерации по теме законопроекта о федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018-2019 годов

Уважаемая Валентина Ивановна!

Уважаемые сенаторы, участники слушаний!

Добрый день!

Мы приступили к обсуждению проекта федерального бюджета на 2017-2019 годы и сопровождающих его материалов.

В своем выступлении я хотела бы остановиться на основополагающих подходах и некоторых рисках, которые связаны с формированием федерального бюджета на трехлетний период.

Как известно, в основу бюджета принимается прогноз социально-экономического развития. Проанализировав этот документ, я бы хотела обозначить некоторые риски его практической реализации.

В 2017 году, по прогнозу Правительства, ожидается умеренное возобновление экономического роста, включая увеличение внутреннего потребительского спроса, при сохранении тенденции снижения инвестиционного спроса в 2017 г. и достижении к концу 2017 года целевого уровня инфляции (4%) с последующим его сохранением до 2019 года.

В соответствии с базовым вариантом прогноза, который положен в основу бюджета, темп роста ВВП в 2017 году должен составить 100,6%, в 2018 году – 101,7%, в 2019 году – 102,1% (по оценке 2016 г. - 99,4%).

По нашему мнению, существуют риски недостижения прогнозируемых объемов и темпов роста ВВП в 2017-2019 годах в связи с недостаточной обоснованностью в прогнозе факторов, которые должны на это повлиять и которые должны обеспечить восстановление экономического роста в плановом периоде.

Предполагается, что в 2017 году положительный вклад в экономический рост будет вносить прирост запасов материальных оборотных средств и рост конечного потребления домашних хозяйств.

Ожидается увеличение доли изменения запасов материальных оборотных средств в структуре ВВП с 0,4% в 2016 году до 1,2% в 2017 году, или в 3 раза, а в 2019 году - до 4,2%, или практически в 10 раз.

Предположение о развороте динамики валового внутреннего продукта в 2017 году преимущественно за счет увеличения прироста запасов материальных оборотных средств представляется не в полной мере обоснованным. Как и в прошлом году, мы отмечаем, что в условиях повышенной неопределенности экономической конъюнктуры представляется чрезмерно оптимистичным ожидать значительных темпов наращивания хозяйствующими субъектами запасов материальных оборотных средств.

Ожидается также, что положительный вклад в экономический рост в 2017-2019 годах будет вносить и потребительский спрос. При этом из прогноза неясно, за счет каких факторов будет обеспечиваться планируемый рост конечного потребления.

За период 2017-2019 годов прогнозируется незначительное увеличение реальных располагаемых доходов населения (на 1,5%), реальной заработной платы (на 4%) и продолжение снижения реального размера среднегодовой пенсии (на 2,1%). В этой связи ожидания, что внутренний потребительский спрос будет расти более высокими темпами (увеличение оборота розничной торговли на 3,5%), представляются не в полной мере обоснованными.

Еще одним фактором увеличения потребительского спроса должен стать рост потребительного кредитования в 2017-2019 годах, который, по мнению Правительства, возобновится «по мере стабилизации экономической ситуации и восстановления потребительской уверенности населения». Мы видим и здесь определенные риски в предположении о восстановлении потребительского кредитования в плановом периоде, особенно в 2017 году, что связано с неизменностью в ближайшей перспективе сберегательной модели поведения населения.

Необходимо также отметить, что в проекте Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2017 год и на плановый период прогнозируются более умеренные темпы прироста кредитов нефинансовым организациям и населению на 2017-2019 годы по сравнению с ожидаемыми по прогнозу Правительства Российской Федерации. В 2017 году прирост объема кредитов нефинансовым организациям и населению по прогнозу Банка России составляет от 4% до 6%, а по прогнозу Правительства Российской Федерации объем кредитов населению возрастет на 7,4%, нефинансовым организациям – на 11,7%

В прогнозе отмечается, что с 2018 г. положительный вклад в экономический рост будут вносить инвестиции в основной капитал. По прогнозу рост инвестиций в основной капитал в 2017-2019 гг. будет происходить за счет наращивания частных инвестиций, при этом одним из источников должны стать собственные средства предприятий. По нашему мнению, одного факта наличия доступных финансовых ресурсов недостаточно для того, чтобы компании приступили к осуществлению инвестиций.

Вы знаете, что по итогам 2015 г. величина прибыли организаций увеличилась по сравнению с 2014 г. на 19,9%. Но при этом это характеризовалось значительным (на 8,4%) сокращением инвестиционной активности.

Первое полугодие 2016 г. говорит об этом же: прибыль возросла на 7,4%, инвестиции сократились на 4,3%.

В этой связи следует обратить внимание еще на один показатель, внимание к которому мы традиционно привлекаем.

Степень износа основных фондов по итогам 2015 г. возросла и превысила 50%. При этом в таких отраслях, как строительство, показатель износа составил 53,5%, по транспорту и связи – 59,1%, образованию – 53%, здравоохранению и соцуслугам – 57,4%. По последней отрасли (здравоохранение и соцуслуги) рост за последний год оказался самым высоким и составил 4%.

Для того, чтобы остановить эту негативную тенденцию, по нашим оценкам, необходимо осуществить дополнительные инвестиции в такие бюджетозависимые отрасли, как образование, здравоохранение и предоставление социальных услуг в объеме не менее 200 млрд рублей за счет бюджетов всех уровней.

В этой связи представляется не вполне обоснованным предполагаемое в прогнозе повышение инвестиционной активности бизнеса, базирующееся на использовании собственных средств предприятий и организаций.

Анализ основных показателей, характеризующих уровень жизни населения и переход на траекторию их роста, показывает, что прогнозируемые на плановый период темпы роста реальных доходов населения и реальной заработной платы не позволяют достичь в 2019 г. их уровня 2014 г.

Ожидается, что численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума к общей численности населения увеличится в 2016 г. по сравнению с 2015 г. и составит 13,9%, в 2017 г. – 13,9%, в 2018 г. - возрастет до 14,1% в связи с изменениями Методологии расчета потребительской корзины, в 2019 г. - опять станет 13,9%.

Таким образом, прогнозируется, что в 2019 г. примерно 20,5 млн наших граждан будут получать доход ниже величины прожиточного минимума, что на 1,4 млн человек больше, чем в 2015 г.

Одним из существенных недостатков прогноза является то, что его показатели не учитывают те мероприятия антикризисного плана, которые реализовывались Правительством в 2015 и 2016 годах. Более того, предполагаемые 11 новых национальных проектов, о которых упомянула Валентина Ивановна, также мы не видим, как они окажут влияние на показатели социально-экономического развития.

Кроме того, вы знаете, что вместе с бюджетом представлены проекты паспортов программ на 2017 и 2019 год. К сожалению, эти показатели тоже никак не увязаны с показателями прогноза социально-экономического развития, а иногда и просто разнонаправленны.

Госпрограммы – это еще одна тема, на которой я хотела бы остановиться, поскольку они являются основой расходной части бюджета.

В соответствии с законопроектом расходы будут осуществлены по 40 программам. Если производить сравнение по открытой части бюджета, то на эти цели за три года планируется направить 57,7%, 58,7% и 57,4% расходной части бюджета.

Наибольший объем сокращения предусматривается по таким программам, как «Новое качество жизни» - с 44,1% в 2016 году до 40,6% в 2019 году. По программе «Инновационное развитие и модернизация экономики» - с 27,2% в 2016 году до 24,5% в 2019 году. Рост планируется по таким программам, как «Сбалансированное региональное развитие» - с 11,4% до 12,8% (и этот рост обусловлен, в основном, передачей в федеральный бюджет одного пункта ставки прибыли из регионов для выравнивания последующих целей бюджетной обеспеченности) и «Эффективное государство» - с 17,3% в 2016 году до 22,1% в 2019 году. Но это в большей степени связано с ростом расходов на обслуживание государственного долга в связи с увеличением объема привлечения заимствований, в основном, на внутреннем рынке.

Согласно паспортам представленных программ, предполагается в 2017 году установить 2 174 показателя, что на 124 показателя больше, чем предусмотрено на 2016 год. При этом значения предусматривается увеличить по 1 252 показателям, снизить по 267, сохранить на уровне по 475.

Вы знаете, что мы ежегодно проводим по итогам исполнения бюджета оценку эффективности программ. В этом году мы её провели в предварительном порядке, и она свидетельствует о следующем: в 2017 году по 8 программам существуют риски недостижения 10% показателей, по 9 – от 10% до 20% показателей, по 3 – от 20% до 30%, по 8 – более 30%. Такая же ситуация в 2018 и 2019 годах. По экспертной оценке, существуют риски недостижения 450 показателей, это 20% того, что планируется.

Такая ситуация складывается ежегодно, связано это, в том числе, с тем, что планируется огромное количество показателей, которые невозможно администрировать, по которым нет отраслевой статистики и статистики Росстата.

Наряду с этим я уже отмечала, имеются существенные расхождения между планируемыми показателями программ и прогнозом социально-экономического развития. Приведу пример. Программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».

По 2016 году объем ассигнований на реализацию этой программы в рамках антикризисного плана вырос с 158 млрд руб. до 232 млрд руб. на 1 октября 2016 года. На последующие три года планируется уменьшение до 136,8 млрд руб. Несмотря на существенные вложения в 2016 году, индекс производства к предыдущему году производства автомобилей, прицепов, полуприцепов оценивается на 2016 год на уровне 91,1% и не меняется по следующим трем годам.

Несмотря на это, в прогнозе социально-экономического развития за 3 года планируется рост производства легковых автомобилей на 10,9% относительно уровня 2016 года, выпуска грузовых автомобилей - на 26,7 % по отношению к 2015 году.

Спрашивается, каким показателям верить? По каким критериям оценивать эффективность тех вложений, которые мы осуществляем?

Еще одна тема, которая была здесь уже отмечена, – это тема реализации майских указов Президента. Да, бюджет закладывает на это серьезные деньги, но в этой связи возникает вопрос их рационального использования, имея в виду достижение поставленных целей. Уже сейчас необходимо обратить внимание на недостижение запланированного показателя по производительности труда. Но это и понятно, так сложилась экономическая ситуация. Но есть показатели, исполнение которых зависит не только и не столько от финансовых вложений, сколько от отношения к решению поставленной задачи на уровне регионов. Например, достижение 100% доступности дошкольного образования (на 1.10.2016 – 98,8%), а все средства были выделены, обязательства взяты, но, видимо, не исполнены. Решение задачи, связанной с ликвидацией аварийного жилищного фонда к 1 сентября 2017 года (на 1 октября расселено 55,9% аварийного фонда). По состоянию на эту дату риски расселения отмечаются в 13 регионах.

Внимания требуют такие демографические показатели, как смертность населения (текущее исполнение за 9 месяцев 2016 года 12,9 случая на 1000 населения, запланировано на 2016 года – 12,3) и продолжительность жизни населения. Вы знаете, что в 2015 году она составила 71,4 года при плановом значении 2018 года – 74 года.

Не могу не затронуть такую важную тему, которая здесь тоже была обозначена, как формирование доходной части, как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов Российской Федерации. Мы расходимся по нашим оценкам с Минфином. Мы по федеральному бюджету прогнозируем более существенное поступление доходов – соответственно, на 89,9 млрд руб., 76,1 и 80,3 млрд руб.

Если говорить о бюджетах регионов, то тенденция иная. Мы прогнозируем большие поступления по 2017 году - на 29,5 млрд, но меньшие по 2018 и 2019 годам, - соответственно, на 56 и 117 млрд руб.

Но более важным является то, что, начиная с 2017 года, главные администраторы доходов на основе утвержденных методик должны представлять в Минфин свои оценки. Наш анализ показал расхождения между оценками Минфина и тех главных администраторов, которые являются наиболее крупными - ФНС, ФТС, Росимущество, Росалкогольрегулирование, они планируют более низкие доходы, чем планирует Минфин в бюджете. И разница составляет по трем годам 298, 502 и 630 млрд руб. Оцените эти цифры.

Почему обращаю на это внимание? Потому что территориальные органы федеральных органов власти являются контрагентами соответствующих финансовых органов субъектов Российской Федерации, и они дают оценки по планированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Расхождение сегодня по планируемым оценкам бюджетов субъектов и по тому, что планирует Минфин по годам составляет 547, 560 и 580 млрд руб. К чему это приводит? Это приводит сначала к затяжению доходов и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, потом к увеличению расходов бюджетов, а потом к ежегодному неисполнению. И эта сумма практически постоянная: от 600 до 700 млрд рублей. Как следствие, это относится на 4 квартал соответствующего финансового года, приводит к увеличению заимствований и, как следствие, росту долга и расходов на обслуживание долга в конце финансового года. Мне представляется, что вы, как палата регионов, должны обратить на это самое пристальное внимание.

Уважаемая Валентина Ивановна, уважаемые коллеги, мы только приступили к обсуждению бюджета в Парламенте. Мы даже не обсуждаем здесь все те проблемы, которые нам нужно обсуждать при трехлетнем и долгосрочном планировании. Но мы ожидаем, что в течение этих двух месяцев, которые нам предстоят, мы, конечно, многие проблемы обсудим и, наверное, найдем их решение. Спасибо!

Наверх