РУС ENG 

Тезисы доклада Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации Т.А.Голиковой на тему «О роли и месте аудита при реализации приоритетных проектов» на совместном заседании Президиума и Совета

1. Актуальность (из порядка ведения совместного заседания).

Основная тема нашего сегодняшнего совместного заседания – «О роли и месте аудита при реализации приоритетных проектов» является актуальной как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Как вы помните, по инициативе Президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина был создан Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам, который он и возглавил.

Совет будет заниматься реализацией ключевых проектов, направленных на структурные изменения в экономике и социальной сфере, а также на повышение темпов экономического развития, он призван стать центром поиска решений.

Для решения текущих вопросов деятельности Совета был сформирован Президиум Совета под председательством Председателя Правительства Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева.

Что касается Счетной палаты Российской Федерации, мы также включились в работу Президиума.

В Основных направлениях деятельности Счетной палаты на 2017 – 2019 годы нами была сформулирована задача – мониторинг и контроль формирования и исполнения приоритетных проектов. Соответственно, и в проекте плана работы на следующий год уже предусмотрен комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Это направление, несомненно, должно стать приоритетным не только в деятельности Счетной палаты, но и всех контрольно-счетных органов.

2. Направления приоритетных проектов.

В современных условиях реализация приоритетных должна позволить максимально сконцентрировать финансовые, административные, управленческие ресурсы, усилить ответственность за решение поставленных задач, увеличить отдачу от использования финансовых ресурсов.

Каждый проект должен быть нацелен на ограниченный круг наиболее актуальных задач, решение которых должно дать системный позитивный эффект для развития страны, повысить качество жизни граждан.

Как вы знаете, Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам одобрены приоритетные проекты по направлениям «Здравоохранение», «Образование», «Ипотека и арендное жилье», «ЖКХ и городская среда», «Экология», «Безопасные и качественные дороги», «Комплексное развитие моногородов», «Малый бизнес и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», «Реформа контрольно-надзорной деятельности», «Производительность труда» и «Международная кооперация и экспорт».

Целесообразно отметить, что основные направления с некоторыми допущениями могут быть распределены на два блока: проекты, нацеленные на решение наиболее чувствительных вопросов по созданию благоприятных условий для трудовой деятельности, для повышения качества жизни и благосостояния наших граждан, и проекты, ориентированные на формирование перспективной конкурентоспособной структуры экономики, способствующие ускорению экономического роста и его устойчивому поддержанию.

Вполне очевидно, что в условиях сложившихся бюджетных ограничений, неустранимых в ближайшей перспективе, усиливается общественный запрос на справедливое, обоснованное распределение имеющихся ресурсов, в соответствии с объективными потребностями государства и общества. И мы в рамках своей деятельности должны либо подтвердить соблюдение данного важнейшего принципа функционирования государства либо указать на его нарушение в ходе реализации приоритетных проектов.

В этой связи, естественно, повышаются требования к их формированию:

приоритетные проекты не могут быть направлены на решение только локальных проблем, это распыляет усилия и средства;

должны включать четкие, понятные показатели, показывающие обществу те результаты, которые ожидается получить по завершении их реализации;

в проектах должны быть указаны конкретные результаты, достигнутые к 2018 году, к 2020 и 2025 годам, при этом недопустимо забвение тех задач и целей, которые были определены в ранее принятых и одобренных документах Президента и Правительства Российской Федерации. Преемственность является одним из базовых принципов стратегического развития;

должно быть обеспечено обоснованное и надежное финансовое обеспечение, в противном случае невозможно будет получить желаемые экономические и социальные результаты;

концентрация ресурсов на важнейших направлениях развития должна дополняться персонификацией ответственности за достижение или, наоборот, за отсутствие результатов. Это принципиально важный фактор реализации проектов.

Следует отметить, что в 2017 году на реализацию приоритетных проектов предусмотрено порядка 177 млрд. рублей. На 2018 – 2019 годы предусмотрены бюджетные ассигнования федерального бюджета в объеме 100,0 млрд. рублей ежегодно, которые будут распределяться по решениям Правительства Российской Федерации на реализацию мероприятий (направлений) приоритетных проектов.

Хотела бы обратить ваше внимание на следующие приоритетные проекты, в рамках реализации которых в федеральном бюджете предусматривается предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации.

В 2017 году на эти цели планируется предоставить межбюджетные трансферты в объеме 101,8 млрд. рублей, в 2018 году - 63,7 млрд. рублей и в 2019 году - 34,2 млрд. рублей по следующим направлениям:

Первое. По приоритетному проекту здравоохранения «Обеспечение своевременности оказания экстренной медицинской помощи граждан, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации» - субсидия на закупку авиационной услуги органами государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания медицинской помощи в 2017 году в объеме 3,3 млрд. рублей.

Второе. Приоритетное направление «Образование»:

по приоритетному проекту «Создание современной образовательной среды для школьников» - субсидия на реализацию мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации новых мест в общеобразовательных организациях в 2017-2019 годах в объеме 25,0 млрд. рублей ежегодно;

по приоритетному проекту «Подготовка высококвалифицированных специалистов и рабочих кадров с учетом современных стандартов и передовых технологий» предусматриваются:

субсидия на финансовое обеспечение мероприятий федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы в 2017 году в объеме 696,5 млн. рублей, в 2018 году - 669,3 млн. рублей и в 2019 году - 615,1 млн. рублей;

иной межбюджетный трансферт на реализацию основных мероприятий по подготовке мирового чемпионата по профессиональному мастерству по стандартам "Ворлдскиллс" (в г. Казани в 2019 году) в 2017 году в объеме 345,9 млн. рублей, в 2018 году - 220,7 млн. рублей и в 2019 году - 574,3 млн. рублей.

Третье. По приоритетному проекту «Ипотека и арендное жилье» - субсидия на мероприятия подпрограммы «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 - 2020 годы в 2017 году в объеме 20,0 млрд. рублей, в 2018 году - 5,8 млрд. рублей и в 2019 году - 6,0 млрд. рублей.

Четвертое. По приоритетному направлению «ЖКХ и городская среда» - субсидия на поддержку государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в объеме 20,0 млрд. рублей на 2017 год.

Пятое. По приоритетному проекту «Безопасные и качественные дороги» - иной межбюджетный трансферт на финансовое обеспечение дорожной деятельности в 2017 – 2018 годах в объеме 30,0 млрд. рублей ежегодно.

Шестое. По приоритетному проекту «Чистая страна» направления «Экология» - субсидия на поддержку региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба в 2017 году в объеме 2,4 млрд. рублей, в 2018 году - 1,98 млрд. рублей и в 2019 году - 1,95 млрд. рублей.

Коллеги, хочу еще раз акцентировать внимание, что каждый потраченный бюджетный рубль должен являться шагом к целям, ради которых проекты были выделены в качестве приоритетных.

3. Роль и место аудита при реализации приоритетных проектов.

Как я уже сказала, Счетная палата включилась в проектный процесс. Нашу деятельность в Совете по стратегическому развитию и приоритетным проектам следует рассматривать как признание роли органов государственного аудита в работе по развитию основ стратегического планирования, целеполаганию и прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития страны.

Каково же наше место в предстоящей работе?

В отношении реализуемых приоритетных проектов нам предстоит проводить:

ежегодную комплексную оценку, включая оценку рисков и реализуемости приоритетного проекта, оценку соответствия стратегическим задачам и приоритетам Российской Федерации;

оперативную оценку хода реализации приоритетного проекта при прохождении ключевых этапов и контрольных точек;

оценку итогов реализации приоритетного проекта.

При выстраивании своей работы мы должны учитывать следующие факторы:

обоснованный и взаимосвязанный выбор мероприятий, осуществляемых в рамках отдельного приоритетного проекта;

своевременное и комплексное выявление рисков, возникающих при реализации мер по выбранному приоритету развития;

оценка взаимного влияния мероприятий, реализуемых в рамках отдельных приоритетных проектов;

всесторонний углубленный анализ получаемых результатов, в том числе, основанный на мониторинге целевых показателей приоритетных проектов, и, используемый для подготовки предложений по корректировке целей и задач проектов, а также включенных в них мероприятий;

определение взаимосвязи между мероприятиями приоритетных проектов и мероприятиями, осуществляемыми в ходе выполнения близких по тематике госпрограмм;

оценка качества организации проектной деятельности органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Для полноценного учета упомянутых факторов в ходе контроля требуется учет отраслевой и региональной специфики условий реализации приоритетных проектов.

Как мы видим задачи поставлены серьезные, и мы со своей стороны должны серьезно подойти к их выполнению.

Что сегодня получается на деле?

Хочу остановиться на отдельных моментах.

По приоритетному проекту «Безопасные и качественные дороги».

Учитывая значительные объемы средств федерального бюджета, направляемых на осуществление дорожной деятельности субъектов Российской Федерации, а также установленные нами системные недостатки и нарушения в этой сфере, необходимо усилить контроль за формированием и использованием бюджетных инвестиций на всех этапах бюджетного процесса.

Во-первых, при проверке обоснований финансового обеспечения инвестиционных проектов необходимо обратить особое внимание на обоснованность заявленной потребности в бюджетных ассигнованиях, как за счет федерального бюджета, так и за счет консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

В ходе анализа реализации данного приоритетного проекта необходимо проверить наличие программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских агломераций, предлагаемых к включению в проект, оценить расчеты подлежащих выполнению работ и их стоимостные показатели в разрезе объектов дорожной инфраструктуры, заявленную потребность в бюджетных ассигнованиях, объем обязательств субъектов Российской Федерации в рамках программы комплексного развития транспортной инфраструктуры регионов.

Учитывая низкий уровень использования средств региональных дорожных фондов субъектами Российской Федерации, включенными в приоритетный проект, необходимо проанализировать возможность освоения предусмотренных бюджетных ассигнований.

Во-вторых, необходимо обратить внимание на качество администрирования доходов, являющихся источниками формирования региональных дорожных фондов, и на соблюдение бюджетного законодательства при планировании бюджетных ассигнований на осуществление дорожной деятельности.

Низкий уровень прогнозирования указанных доходов, отмечаемый нами, не способствует эффективному планированию дорожной деятельности, направленному на реализацию мероприятий по обеспечению развития, модернизации, ремонта и содержания существующей сети автодорог регионального значения.

Кроме того, учитывая значительный объем задолженности по уплате транспортного налога в субъектах Российской Федерации, являющегося одним из основных источников формирования региональных дорожных фондов, необходимо оценить реальность ее погашения.

В-третьих, в целях снижения рисков неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств представляется целесообразным проверить соблюдение действующего законодательства при заключении государственных контрактов на строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог, в том числе на предмет наличия утвержденной проектно-сметной документации, положительных заключений государственной экспертизы и проектов планировки территории по объектам строительства, а также обоснованности определения начальных (максимальных) цен контрактов, в том числе в части применения индексов-дефляторов.

При проверке реализации госконтрактов необходимо оценить соответствие фактически выполненных работ предусмотренным требованиям, достоверность учета и отчетности, а также достижение целевых показателей региональных программ по вводу в эксплуатацию участков автомобильных дорог.

Что нам показал анализ таких приоритетных проектов, как «Ипотека и арендное жилье», «ЖКХ и городская среда»?

Результаты нашей работы свидетельствуют о наличии значительных резервов для повышения качества бюджетного планирования.

Так, мы отмечаем, что конкретные направления использования средств в рамках поддержки региональных и муниципальных программ благоустройства и развития городской среды отсутствуют, что не позволяет сделать вывод о соответствии предполагаемых целей установленному разграничению полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также определить форму соответствующих межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Минстроем России не разработаны механизм и формы предоставления финансовой поддержки из федерального бюджета (сформулированы только общие подходы), что не позволяет гарантировать соблюдение принципа эффективности бюджетных средств.

Предлагаемый Минстроем России уровень софинансирования из федерального бюджета (в размере 70 %) должен быть приведен в соответствие с предлагаемым законопроектом уровнем софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации на 2017 год за счет средств федерального бюджета.

Что касается направления «Здравоохранение», в рамках которого утверждены четыре приоритетных проекта. Замечания к обоснованности есть также ко всем.

Так, анализ обоснованности проекта «Обеспечение своевременности оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных регионах Российской Федерации» показал, что с учетом кратного разброса в стоимости одного вызова скорой специализированной санитарно-авиационной медицинской помощи, а также значительных различий в протяженности выбранных Минздравом России для участия в приоритетном проекте субъектов Российской Федерации критерии выбора субъектов Российской Федерации, цели и порядок предоставления им субсидий на обеспечение своевременного оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных регионах Российской Федерации, а также определенный Минздравом России объем бюджетных ассигнований на эти цели требуют уточнения.

По проекту «Внедрение автоматизированной системы мониторинга движения лекарственных препаратов от производителя до конечного потребителя для защиты населения от фальсифицированных лекарственных препаратов и оперативного выведения из оборота контрафактных и недоброкачественных препаратов» нами было отмечено, что нормативные правовые акты, регламентирующие создание данной автоматизированной системы не приняты. Также мы отметили, что отсутствуют правовые основания реализации проекта по совершенствованию организации медицинской помощи новорожденным и женщинам в период беременности и после родов, предусматривающие, в том числе развитие сети перинатальных центров в Российской Федерации.

Аналогичная ситуация складывается и по другим приоритетным проектам.

По большей части мы считаем целесообразным повторно оценить обоснованность расчетов на реализацию проектов.

Кроме этого, мы пришли к выводу, что расчеты, конкретизирующие отдачу от реализации проектов, не осуществлены, пока не представляется понятным, как повлияют приоритетные проекты на показатели развития экономики.

Коллеги, прошу обратить самое пристальное внимание на эти же моменты при рассмотрении приоритетных проектов.

4. Риски

Деятельность Счетной палаты и контрольно-счетных органов должна основываться на оценке рисков. То есть нам необходимо выстроить систему управления рисками, которая включает в себя формирование перечня (реестра) рисков, систематическую оценку вероятности их наступления, степени влияния рисков, возможности управления рисками, а также меры по минимизации рисков и преодолению их последствий.

Методологические подходы к решению этой очень непростой задачи нам еще предстоит выстроить.

5. О совместной работе с контрольно-счетными органами

С учетом того, что средства федерального бюджета на реализацию приоритетных проектов будут поступать в субъекты Российской Федерации в виде субсидий, остается важной роль контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации при организации и проведении проверок использования бюджетных средств, в том числе повышается значение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Тем более что определенный опыт совместных мероприятий, в том числе и по приоритетным проектам, у нас уже имеется. В этом году с некоторыми региональными коллегами (Иркутская и Ульяновская области) было проведено экспертно-аналитическое мероприятие по анализу деятельности федеральных органов исполнительной власти по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства. В этой работе мы активно использовали возможности нашего Портала, было проведено анкетирование всех контрольно-счетных органов, что позволило определить наиболее острые проблемы, возникающие в деятельности органов исполнительной власти.

Практика проведения совместных мероприятий по данному направлению будет продолжена и в следующем году (планируется с участием контрольно-счетных органов Республики Татарстан, Алтайского, Краснодарского и Ставропольского краев).

С учетом того, что в 2017 году планируется осуществлять мониторинг и анализ формирования и исполнения приоритетных проектов на постоянной основе нам вместе необходимо выработать формы нашего взаимодействия, которые позволят реализовать мероприятия по оперативной оценке хода реализации приоритетных проектов при прохождении ключевых этапов и контрольных точек, расчету отклонения фактических параметров проектов от плановых, оценке рисков и реализуемости проектов.

6. Заключение

Коллеги, все мы понимаем, что задачи перед нами поставлены ответственные, а это соответственно требует и повышения качества нашей совместной работы. В этой связи Счетная палата и наш Совет могли бы выполнять роль единого центра по оказанию соответствующей консультационной и методологической помощи.

Наверх