РУС ENG 

Выступление Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой в Госдуме в рамках «правительственного часа» по теме «Состояние и совершенствование межбюджетных отношений»

Уважаемый Вячеслав Викторович!

Уважаемые депутаты! Коллеги, добрый день.

Счетная палата на постоянной основе взаимодействует с Правительством по проблематике совершенствования межбюджетных отношений и выработке долгосрочной сбалансированности бюджетов регионов.

Не повторяясь с выступлением Дмитрия Николаевича, я бы хотела привлечь Ваше внимание к проблемам, которые либо пока не получили решения, или получили частичное решение в бюджете на 2018-2020 годы. И нам еще предстоит в этом направлении достаточно серьезная работа, частично о которой уже упоминал Дмитрий Николаевич.

В 2016 году, спустя 11 лет после проведенной реформы разграничения полномочий, мы вернулись к необходимости новой оценки расходных полномочий, которые закреплены за субъектами РФ, и формированию на основе этой оценки модельных бюджетов. Это безусловное позитивное движение вперед, так как за период 2012-2016 годов резко возросла несбалансированность региональных бюджетов и, как следствие, госдолг.

Подтверждением несбалансированности является сокращение доходов консолидированных бюджетов регионов (с учетом межбюджетных трансфертов) в ВВП с 12% в 2012 году до 11,6% в 2018 г. и до 11,3% в 2020 году. То есть пока заложена тенденция на уменьшение.

Во многом, как уже неоднократно говорилось на разных площадках, и сейчас об этом говорил Дмитрий Николаевич, несбалансированность региональных бюджетов обусловлена, в том числе, принимаемыми федеральными решениями.

Наряду с Минфином, проводя тематические контрольные мероприятия, мы на примере работы отдельных регионов попытались оценить так называемый дефицит финансовых возможностей по отдельным сферам деятельности и полномочиям (здравоохранение, образование, социальная политика, строительство и ряд других).

Проблемные зоны, которые я буду озвучивать далее, они практически для абсолютного большинства регионов страны. Для удобства восприятия, в качестве примера, я возьму результаты недавнего контрольного мероприятия в Республике Марий Эл за период до выборов нового губернатора, в основном за 2016 год.

По признаку финансовой обеспеченности расходные полномочия можно классифицировать на несколько типов.

1-й тип – полномочия, которые обеспечиваются регионами исходя из фактических расходов предыдущего года (может быть с учетом небольшой индексации), при этом несмотря на наличие устанавливаемых на федеральном уровне нормативов.

На примере здравоохранения.

Общий объем финансирования региональной части за 2016 год – 1,3 трлн рублей или почти 13% расходов бюджетов субъектов, в том числе по Республике Марий Эл - 4,2 млрд руб. или 17,5% расходной части бюджета.

Нормативы объема медпомощи и финансовых затрат на 2016 год приняты ниже средних федеральных нормативов по 65 субъектам РФ, в том числе и по Марий Эл. В результате дефицит ТПГ за счет именно региональных бюджетов сложился в объеме 153,8 млрд рублей, в том числе по Марий Эл 1,6 млрд руб., что, как мы понимаем, ведет к снижению доступности получения гражданами медпомощи и к частичному замещению бесплатных услуг платными. По России рост платных услуг за 2016 г. — 11%, по Марий Эл — 13,1%.

В общем объеме расходов на ТПГ основную долю составляют расходы на оплату труда – по России это 52,2%, по Марий Эл — 57,7%, а процент совместительства медперсонала по врачебным кадрам в Марий Эл — 143%.

Ежегодно увеличиваются расходы регионов, как вы знаете, на уплату платежей за неработающее население. В 2016 г. эти расходы по России составили 617 млрд рублей, это уже превышает объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, от которой говорил здесь Дмитрий Николаевич. Это 52,3% от расходов на все здравоохранение регионов, в Марий Эл - 63,6% от расходов на здравоохранение. Численность неработающего населения по стране, с учетом тех механизмов, которые сегодня применяются для расчета, – 58%, по республике Марий Эл — 61,6%. То есть мы небольшим количеством работающих должны обеспечивать достаточно большое количество неработающих. Естественно такого ресурса у регионов на сегодняшний день нет.

Таким образом, в настоящее время на законодательном уровне существует системная проблема, связанная с реализацией этих полномочий в сфере здравоохранения. И в этом смысле нужны системные изменения, как бы страшно это не казалось.

Я должна сказать, что частично Правительство в этом бюджете решает эту проблему в модельных бюджетах, при распределении дотаций на выравнивание и при определении расходов на сбалансированность, но невозможно этим ограничиться. Все равно нужно уточнять законодательство.

Ежегодно бюджетам регионов предоставляются субвенции и иные межбюджетные трансферты на льготное лекарственное обеспечение. В 2016 г. это чуть больше 44 млрд рублей. Полномочия за регионами. В 2016 году по сравнению с 2015 годом отмечено общее снижение числа граждан, получивших льготные лекарственные препараты.

На конец 2016 года выписано и обеспечено 48 млн льготных рецептов, что на 2,1 млн рецептов меньше, чем в 2015 г. При этом стоимость одного льготного рецепта выросла по России за 2016 г. на 25,5%, по Марий Эл – на 39%. На отсроченном обслуживании на конец 2016 г. находилось 2,7 тыс. рецептов, причем за 8 месяцев эта цифра уже 8,5 тыс. рецептов.

2-ой тип полномочий – совместное ведение без установления финансовых нормативов на федеральном уровне, реализация полномочий частично передана на исполнение с уровня региона на муниципальные образования с предоставлением субвенции, которая должна быть финансово обеспечена регионами.

Классический пример – образование.

Общий объем финансирования региональных расходов на образование в целом по Российской Федерации на 1 января 2017 г. составил 2,6 трлн рублей или 26% расходной части бюджетов регионов, в Марий Эл - 4,7 млрд руб. или 20%.

Для реализации полномочий в сфере образования в регионах сформирована правовая база, определяющая региональную систему нормативного подушевого финансирования общего и дополнительного образования, которое осуществляется за счет предоставления субвенций местным бюджетам в соответствии с нормами закона «Об образовании».

Федеральным законодательством установлено требование о необходимости определения порядка для расчета подушевых нормативов. При этом вопросы определения субвенций закреплены за регионами. Естественно с учетом того финансового обеспечения, которое они на сегодняшний день имеют, размер субвенций, передаваемого местным бюджетам недостаточно обеспечен.

В результате приоритезации в первую очередь обеспечиваются расходные обязательства по оплате труда, которые в объеме расходов в целом по Российской Федерации составили 64,6%, в Марий Эл - 76,8%. Привожу цифры для того, чтоб вы поняли, что на основные расходы практически ничего не хватает.

3-й тип полномочий - это накопленные неисполненные полномочия, федеральное регулирование.

На примере обеспечения жильем детей-сирот

Число детей сирот, которые на 1 января 2017 г. нуждались в жилье - 247,8 тыс. человек. Задолженность по обеспечению жильем детей-сирот, которым уже исполнилось 18 лет, составляет 158,4 тыс. человек или 63,9% от всех детей-сирот, состоящих на жилищном учете.

В Марий Эл расчетная потребность (с учетом задолженности) в финансировании этого расходного обязательства составила 930 млн рублей, в 9,2 раза больше, чем они предусматривают в бюджете. Если такими темпами будут обеспечивать, то 8 лет – это минимум, который нужен для того, чтобы эту проблему решить.

4-й тип, но уже не полномочий, а проблем, сложившихся в регионах, но тоже продиктованных недостаточным регулирование полномочий.

По состоянию на 1 января 2017 года в Республике Марий Эл имелась неучтенная кредиторская задолженность по обязательствам, принятым государственными заказчиками за выполненные работы по капитальным вложениям в объекты государственной собственности, включенные в республиканскую адресную инвестиционную программу, в сумме – 2,2 млрд рублей. Указанная задолженность отражалась на забалансовых счетах главных распорядителей средств республиканского бюджета, утвержденных внутренними локальными актами в соответствии с рекомендательным письмом Правительства Республики Марий Эл, без отражения на соответствующих балансовых счетах бюджетного учета, т.е. ее никто не видел, включая Министерство финансов. Выборочный анализ показал, что в основном эта задолженность является просроченной.

В целом, по состоянию на 1 января 2017 г. объем кредиторской задолженности региональных бюджетов составил почти 1 трлн руб. и имеет тенденцию к росту. Просроченная задолженность - 64 млрд рублей. Сейчас по этой части есть соответствующее поручение Президента. Но вероятнее всего, цифра, которую я называю, и которую мы с Минфином видим в официальной отчетности, она занижена, потому что те 2,2 млрд руб., о которых я сказала, это задолженность, выявленная в ходе контрольного мероприятия. А ту, которую показала Марий Эл в отчете в Минфин – 1,4 млрд руб. То есть можно считать, что то, что мы выявили плюс 1,3 – это уже 3,7 млрд руб. Это существенные деньги для такой маленькой территории.

Важно отметить, что решение такого рода проблем, которые я привела, - это, собственно, наиболее чувствительные темы. Можно этот список продолжать, но самое главное другое. Требуется инвентаризация действующего законодательства и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которые устанавливают эти полномочия. Причем, скрыто устанавливают эти полномочия, и мы их с вами не видим. Дмитрий Николаевич давал соответствующее поручение летом этого года федеральным органам власти провести такую работу, однако, и по оценке Минфина, и по нашей оценке, эта работа вообще еще находится на самом начальном этапе, не завершена, но без ее проведения субъекты не смогут завершить работу по обеспечению сбалансированности бюджетов. И самое главное, что когда мы с вами на одну чашу весов ставим выбор между сбалансированностью бюджетов субъектов и отраслевым законодательством, нам, конечно, трудно принять такое решение. Но сбалансированность бюджетов субъектов – это ключевая структурная мера для экономики Российской Федерации. До тех пор, пока мы не решим эту проблему, мы не можем решать другие проблемы, которые являются производными по отношению к проблеме сбалансированности региональных бюджетов.

И в завершении. Сейчас Минфин наработал достаточно хороший информационный ресурс со всеми субъектами Российской Федерации, подготовлены модельные бюджеты, но нужно, и это важно, зайти еще глубже в анализе этой работы в 2018 году, включая те проблемные зоны, о которых я только что сказала. Но при этом мы не можем ни отметить, что такая работа быть подкреплена эффективной работой губернаторов по использованию имеющихся региональных финансов. К сожалению, мы сегодня тоже констатируем в 2017 году рост нарушений, которые происходят в субъектах. За 2016 год нами проверено 56 организаций в 36 регионах, за прошедшие 9 месяцев 2017 года 21 организация в 21 регионе. Я вам хочу сказать, что если мы оценим сколько приходится в финансовом выражении на одно нарушение, то рост между целым 2016 годом и 9 месяцами 2017 года составляет 1,8 раза. Как правило, это нарушения следующие: несоблюдение соглашений, которые подписаны с федеральной властью, это инвестиции, это государственные закупки. И самое важное, я должна сказать, что, к сожалению, пока мы констатируем, что работа по эффективности использования региональных финансов, в том числе и со стороны контрольных органов, которые эту работу обязаны осуществлять, не на должном уровне.

Спасибо.

Наверх