РУС ENG 

Выступление Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой на пленарном заседании Госдумы по проекту федерального закона № 274618-7 «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»

Уважаемый Вячеслав Викторович!

Уважаемые депутаты, добрый день!

В начале выступления хотела бы обратить внимание, что проект федерального бюджета на 2018-2020 годы формировался в принципиально новых экономических условиях – условиях роста нашей экономики, что, безусловно, позитивно сказывается на параметрах бюджета.

В то же время исполнение отдельных показателей предложенного прогноза, по нашему мнению, находится в рисковой зоне.

В соответствии с прогнозом, начиная с 2017 года, темпы прироста инвестиций в основной капитал ускорятся с 4,1% в 2017 году до 5,7% в 2020.

За январь-сентябрь 2017 года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года объем работ, выполненных по виду деятельности «Строительство», в сопоставимых ценах снизился на 2%, а учитывая существенную долю строительства в инвестициях (в 2016 году это было – 45,2%) данные по инвестициям в основной капитал могут быть ниже ожидаемых за III квартал 2017 года.

Оживление инвестиционной активности в 2018-2020 годах, согласно прогнозу, будет происходить преимущественно за счет повышения роли частных инвестиций. Факта наличия доступных финансовых ресурсов недостаточно для фронтального расширения инвестиционной деятельности предприятий частного сектора.

В 2015-2016 годах отмечался значительный рост прибыли коммерческих организаций на 73,6% и 37,9% соответственно, но эти года характеризовались сокращением инвестиционной активности на 10,1% и 0,9%. В январе-августе 2017 года величина прибыли в экономике сократилась по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 8,5%.

Проведённый нами анализ показывает, что у российских предприятий и организаций имеются финансовые резервы для увеличения инвестиций в основной капитал. Так, в 2000-2016 годах объемы финансовых вложений предприятий и организаций существенно превысили объемы инвестиций в основной капитал. При этом такое превышение имело тенденцию постоянного увеличения, превысив практически в 10 раз в 2016 году инвестиции в основной капитал. Долгосрочные финансовые вложения, являющиеся одним из основных потенциальных ресурсов для инвестирования в основной капитал, имеют в структуре финансовых вложений очень незначительный удельный вес, который составил в 2016 году всего 11,3%.

В прогнозе, как уже отмечал Антон Германович (Силуанов – ред.) приведен перечень мер, разработанных Правительством, которые будут способствовать активизации роста инвестиций за счет кредитных средств. Это программа льготного кредитования малого и среднего бизнеса, это создание «фабрики проектного финансирования» и эффективный механизм государственно-частного партнерства на принципах «инфраструктурной ипотеки».

В отношении программы льготного кредитования малого и среднего бизнеса при формировании прогноза авторы исходили из того, что программа завершится к январю 2019 года. По нашему мнению, она, будучи несущественной по объемам, не окажет значимого влияния на рост инвестиций. При этом следует иметь ввиду другой показатель - по 9 месяцам отмечается положительная динамика закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций, в основном за счет увеличения объема закупок, в которых они привлечены в качестве субподрядчиков, на 37% - это практически 470 млрд рублей. Это очень высокий показатель.

Следующее. В прогнозе не приведена оценка влияния реализации механизма «инфраструктурной ипотеки» на дополнительный прирост инвестиций в основной капитал. Минэкономразвития оценивает это, как 1% ВВП, то есть 1 трлн рублей на весь прогнозируемый период.

В Прогнозе также отсутствует оценка вкладов предполагаемых портфелей проектов в темпы прироста инвестиций в рамках создания на базе Внешэкономбанка «фабрики проектного финансирования». Те же экспертные оценки Минэкономразвития описывают дополнительный прирост в размере 0,1% ВВП или 100 млрд рублей в 2019 – 2020 годах.

В целом проекты по развитию «инфраструктурной ипотеки» и «фабрики проектного финансирования» характеризуются на данный момент времени высокой степенью неопределенности, а объемы их финансирования, по нашей оценке, не могут оказать значимого влияния на рост именно в прогнозируемом периоде, потому что это инвестиционные вложения.

Прогноз предполагает прирост производительности труда с 2,0% в   2017 г. до 2,6% в 2020 году, при этом оценка его вклада в прирост ВВП не осуществлена.

Производительность труда рассматривается не только как фактор экономического роста, но и как фактор решения многих проблем в социальной сфере, включая смягчение влияния демографической проблемы на ситуацию на рынке труда, а также повышение уровня жизни населения и сокращение масштабов бедности.

В прогнозном периоде предусматривается опережающий рост производительности труда (за 3 года – 7,5%) по отношению к реальной заработной плате (за 3 года – 7%). Данная динамика показателей рассматривается, по существу, как одно из основных условий, позволяющее поддерживать инфляцию на уровне (4%) на протяжении всего прогнозного периода. Такой подход к оценке возможного изменения инфляционной динамики (с опорой на фактор социально-трудовых отношений) представляется излишне упрощенным, поскольку на уровень инфляции оказывает влияние большое количество иных факторов, к числу которых относятся меры в области денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, изменение спроса на экспортируемые товары и прочее.

В 2018-2020 гг. динамика реальных располагаемых доходов населения в целом повторяет динамику реальной заработной платы: в 2018 г. прогнозируются максимальные темпы прироста (2,3%) с дальнейшим замедлением в 2020 г. до 1,2%. Безусловно, положительный вклад в темпы роста внесут решения по реализации майских указов Президента по зарплате и увеличению МРОТ. При этом пока за 9 месяцев 2017 года показатель реальных располагаемых доходов находится в отрицательной зоне – ниже уровня 2016 г. на 1,2%.

Отрицательный вклад в динамику реальных располагаемых доходов населения будут вносить страховые пенсии, снижение которых в реальном выражении, исходя из прогноза, составит 2,7%.

Доходы бюджета

Доходы бюджета традиционно оцениваются нами на предмет их реалистичности. Предложенная трехлетка не стала исключением, но в отличие от предыдущих лет в связи с различными оценками поступления доходов в виде прибыли или дивидендов по акциям, принадлежащим РФ Минфином и Росимуществом, риски неисполнения доходной части федерального бюджета при предложенном прогнозе, могут составить от 166 млрд руб. в 2018 г. до 190 млрд руб. в 2020 г.

При этом по-прежнему, резервы поступления доходов имеются у ФНС, ФТС, Росимущества, ФССП и ряда других ведомств.

Много говорилось о необходимости оценки и последующего сокращения неэффективных налоговых льгот и освобождений, однако работа в этом направлении находится только на начальном этапе.

При этом доля различного рода освобождений от уплаты налоговых и таможенных платежей в федеральный бюджет и консолидированные бюджеты регионов составила 42,9%. Да, цифра впечатляющая, но важна оценка социально-экономического эффекта в соответствующих сферах от их предоставления. Сегодня мы таким материалом не располагаем.

При этом я полагаю, что по результатам 2017 г., на базе информационных систем ФНС и с учетом передачи администрирования страховых взносов налоговой службе, нам удастся качественно по-новому оценить прогнозы по фонду оплаты труда и вплотную подойти к оценке реального теневого сектора экономики.

Расходы бюджета

Расходы бюджета сформированы, как и в предыдущих годах в программном формате. Доля программных расходов в 2018 г. растет до 55,1%, а затем по всем направлениям поступательно снижается до 51,5%, что говорит о максимальной концентрации усилий на формировании бюджета 2018 г. Наибольшее снижение на 1 п.п. происходит к 20-му году по направлениям «Новое качество жизни» и «Инновационное развитие и модернизация экономики».

Особенностью программного формата трехлетки является представление пяти программ на основе механизмов проектного управления. Мы поддерживаем такой подход, однако, уже на первом этапе нельзя допустить ошибок, которые были допущены при формировании бюджета в структуре госпрограмм.

Какие это ошибки:

1. Несоответствие показателей госпрограмм показателям стратегических документов и прогнозу социально-экономического развития. Так из 37 показателей представленных паспортов пяти приоритетных программ не соответствуют показателям прогноза 5 (или 13,5% от тех показателей, которые предполагается установить). Они затрагивают 3 госпрограммы. Например, в проекте «Развитие здравоохранения» показатель «Уровень удовлетворенности пациентов качеством оказания медпомощи в медицинских организациях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь» к 20-му г. – 52%, в прогнозе – 60%, годовой объем ввода жилья в проекте «Обеспечение доступным и комфортным жильем» в 20-м г. – 100 млн кв. м., в Прогнозе – только 90.

2. Значительная часть ассигнований приоритетных проектов приходится на межбюджетные трансферты регионам, при этом показатели результативности предоставления межбюджетных трансфертов, установленных соглашениями с регионами в ряде случаев не соответствуют заявленным в приоритетных проектах, что в конечном итоге приводит к недостижению показателей в целом. К сожалению, во время проведения контрольных мероприятий мы это фиксируем, а это приводит к неисполнению самих соглашений регионами.

Несколько слов об эффективности расходов

За последние 2 года сделан существенный шаг вперед в этом направлении посредством введения института казначейского сопровождения госконтрактов, но это уже стадия исполнения бюджета. Мы считаем, что значительные проблемные вопросы пока остаются на стадии планирования бюджетных ассигнований.

Так, например, планирование бюджетных ассигнований на содержание федеральных органов госвласти должно осуществляться на основе нормативных затрат на обеспечение функций. Анализ таких затрат показал значительное отклонение стоимостных показателей одноименных товаров для различных органов власти от 2 до 7 раз, а это соответствующие финансовые ресурсы. Приведу пример: многофункциональное устройство в Роскомнадзоре оценено в 14 тыс. руб., в Ростехнадзоре в 100 тыс. руб. Вот такая разница, и таких фактов, к сожалению, очень много, а это дополнительные финансовые ресурсы.

Взносы в уставные капиталы АО и госкорпораций.

Взносы в уставные капиталы АО сокращаются на 43,1% по сравнению с уровнем 2017 г., при этом количество взносов увеличивается на 3, а АО, которые их получают, на 4. Таким образом, происходит серьезное дробление объемов бюджетных ассигнований на выполнение отдельных видов работ, а результаты контрольных мероприятий свидетельствуют о затянутости процедуры передачи акций в обмен на соответствующие финансовые ресурсы, что существенно снижает эффективность их использования.

Имущественные взносы в госкорпорации и госкомпании и субсидии на выполнение ими полномочий также уменьшаются в бюджете 2018 г. на 14%.

При этом в отличие от других проектировок бюджетных ассигнований расчет сумм имущественных взносов с соответствующими обоснованиями в подсистеме «Электронный бюджет» отсутствует. Таким образом, только в процессе контрольных мероприятий можно установить, насколько обоснованно были представлены соответствующие финансовые ресурсы и насколько эффективно они используются.

Основными источниками финансирования дефицита в 2018 г. и на трехлетнюю перспективу будут государственные заимствования, а в 2018г. еще и средства ФНБ, которые согласно проекту будут использованы последний раз. Дальше пойдет накопление к 2019, 2020 гг.

Объем госдолга с 12,5 трлн руб. в 2017 г. увеличится до 17,7 трлн руб. в 2020 г. и составит 16% ВВП, то есть сохранится на относительно безопасном уровне.

Программа государственных гарантий РФ в валюте РФ включает новую цель гарантирования (об этом сказал Антон Германович (Силуанов – ред.)) – по облигационным займам, привлекаемым специализированным обществом проектного финансирования в рамках «фабрики» проектного финансирования с объемом гарантирования 294 млрд руб. При этом специальное общество, 100% акций которого принадлежат ВЭБу на 1 октября еще не создано, и, соответственно, порядок отбора проектов еще не принят. Поэтому мы и оцениваем те самые риски, о которых говорим с точки зрения вклада этого фактора в последующий инвестиционный рост.

Уважаемые депутаты!

Несмотря на имеющиеся отдельные недостатки, несмотря на некоторую критику, которая звучала в моем выступлении, я бы хотела сказать, что нами совместно с Министерством финансов проводится достаточно серьезная работа по доработке бюджета ко второму чтению. И мы считаем, что бюджет в первом чтении должен быть поддержан.

Спасибо.

Наверх