РУС ENG 

Тезисы выступления Председателя Счетной палаты РФ Татьяны Голиковой на Коллегии Минфина России

Фото: Михаил Джапаридзе/ТАСС


Уважаемый Дмитрий Анатольевич, уважаемые коллеги!

Минфином, как органом, ответственным за формирование и исполнение бюджета, в течение последних 6 лет решались достаточно сложные задачи в непростое экономическое время.

Прежде всего, это:

- сохранение трехлетнего формата формирования бюджета, обеспечивающего пусть не полностью, но предсказуемость финансовых возможностей;

- унификация методов прогнозирования поступления доходов, повышение качества их администрирования;

- установление на новой качественной основе бюджетных правил;

- расширение перечня долговых инструментов, повышение инвестиционной привлекательности государственных ценных бумаг;

- впервые применен и продолжает расширяться (хотя и не такими быстрыми темпами, как хотелось бы), механизм казначейского сопровождения бюджетных средств;

- очень знаковая и одновременно значимая работа проведена в направлении сбалансированности бюджетов регионов, но она находится еще на начальной стадии и впереди еще предстоит много дел.

Что, на мой взгляд, не удалось реализовать до конца и эти задачи, безусловно, стоят перед нами на предстоящую шестилетку. Это задача по повышению эффективности бюджетных средств, но здесь не все зависит от Министерства финансов, очень многое зависит от участников бюджетного процесса, об этом чуть позже. И те документы, о которых, вы, Дмитрий Анатольевич, упомянули, они, несомненно, будут существенным вкладом в этот процесс.

Сейчас ключевым ориентиром для Министерства финансов и всех органов власти на ближайшие шесть лет, т.е. два бюджетных цикла, становится реализация национальных целей развития, стратегических задач в экономике и социальной сфере, поставленных Президентом России.

Среди задач основной является увеличение ВВП на душу населения в 1,5 раза, прочное закрепление России в пятерке крупнейших экономик мира. Это значит, что России нужны темпы экономического роста выше 4% в год, а учитывая, что одномоментно, за один год, выйти на такие темпы роста не удастся, следовательно, в последующие годы необходимо будет наверстывать упущенное отставание.

Ведь темпы роста выше 4% последний раз в России были в 2011 г. (4,3%).

Для обеспечения целевых темпов экономического роста необходимо преодолеть ряд внутренних проблем, включая низкую инвестиционную активность, недостаточное внедрение современных технологий и оборудования, приводящее к дальнейшему старению основных фондов и ограничивающее возможности роста производительности труда, а также необеспеченность реального сектора экономики квалифицированными рабочими кадрами.

По нашим оценкам, производительность труда в целом по экономике должна расти темами 5-6% в год. На сегодняшний день методологический расчет показателя производительности труда имеет много недостатков. Учитывая сроки выхода статистических данных (более чем через 1,5 года после отчетного периода) он непригоден для осуществления текущего мониторинга реализации мер госполитики по этому вопросу.

Кроме того, отсутствует единый показатель, характеризующий темпы роста производительности труда в целом по стране, например, в составе госпрограмм, даже в тех госпрограммах, где этот показатель содержится, интерпретация производительности труда осуществляется по-разному (млн квт/час на 1-го занятого, млн т. на 1-го занятого, тыс. руб. на 1-го занятого).

Одним словом, необходима единая методика оценки производительности труда, позволяющая адекватно рассчитать показатель в разных отраслях экономики, в том числе в сфере услуг, где вряд ли возможно ограничиться количественными измерениями производительности труда.

Для достижения поставленной цели по росту производительности труда необходимым условием является инвестиционная активность, а значит увеличение доли инвестиций в основной капитал в ВВП с сегодняшних 17,3% до 25% в 2024 году.

Анализ показывает, что у российских предприятий и организаций имеются для этого финансовые ресурсы. По состоянию на 1 января 2018 года объем средств на счетах организаций оценивался в 9,5 трлн руб.

В 2000-2017 гг. объемы финансовых вложений предприятий и организаций существенно превышали объемы инвестиций в основной капитал. Превышение имело тенденцию постоянного увеличения, превысив в 10,4 раза в 2017 году инвестиции в основной капитал.

Долгосрочные финансовые вложения имеют в структуре финансовых вложений очень незначительный удельный вес, составивший в 2017 году лишь 11,2% общего объема финансовых вложений. На одну десятую снизился по сравнению с 2016 г.

В настоящее время препятствием к росту инвестиций является сложившаяся в экономике ситуация с низкой кредитоспособностью заемщиков. Отказ кредитных учреждений от кредитования заемщиков связан как с повышенными кредитными рисками, оцениваемыми банками, так и с отсутствием долгосрочных источников средств на балансе кредитных организаций. Осторожная политика последних делает инфраструктуру финансовой системы неготовой абсорбировать кредитные риски.

В этой связи развитие механизмов осуществления долгосрочных инвестиций, как сигнал со стороны государства, может помочь преодолеть недоверие экономических агентов, но при этом необходимо жесткое соблюдение принципов управления рисками.

Чрезвычайно важна проработанность и прозрачность механизмов оценки и отбора проектов в рамках разрабатываемых программ проектного финансирования, чтобы не создавать опасность того, что кредитные риски не будут учтены в полном объеме.

Так, в Программе «фабрики проектного финансирования», которая сейчас утверждена, предусмотрено, что решения о соответствии инвестиционных проектов критериям, предусмотренным Программой, принимает Внешэкономбанк. При этом установленные критерии не предполагают оценку эффективности проектов и рисков их реализации. С учетом того, что в рамках реализации механизма «фабрики» предполагается предоставление субсидий из федерального бюджета на возмещение расходов в связи с предоставлением кредитов и займов и предоставление государственных гарантий Российской Федерации по облигационным займам, необходимо уже сейчас обратить внимание на повышенные риски возможного, подчеркиваю, возможного, неэффективного расходования бюджетных средств. К сожалению, мы это наблюдали, и очень важно сейчас заранее на это обратить внимание.

Кроме того, нам кажется, что важна координация деятельности «фабрики», особенно в части отбора проектов Центральным банком и Министерством финансов.

Для реализации национальных целей и стратегических задач объем дополнительных расходов бюджета нами оценивается на предстоящие 6 лет порядка 8 трлн руб., консолидированных бюджетов регионов – скорее всего, выше, поскольку приоритеты, которые обозначены, в значительном количестве случаев касаются полномочий субъектов Российской Федерации или сферы совместного ведения. Это означает, что чтобы эффективно с заданными целевыми установками реализовать порученные Президентом страны приоритеты, необходимо изменить механизмы их реализации, так как существующие сегодня госпрограммы не охватывают ресурсы регионов, а планируемые в них показатели не решают основную цель перехода к программному формату – их увязку с бюджетными ассигнованиями. Пока не решает эту задачу и проектный подход. Очень надеемся, Дмитрий Анатольевич (Медведев), что поручения, которые даны Вами по итогам исполнения приоритетных проектов в 2017 г., изменят эту ситуацию.

Также очень важно уже сейчас на стадии формирования новой трехлетки исходить из необходимости сбалансированного принятия не только федерального бюджета, но и бюджетов регионов. А это можно сделать только при условии оценки сложившейся структуры полномочий и при необходимости ее возможной коррективы.

Учитывая значительные финансовые ресурсы, которые предстоит потратить в шестилетнем цикле. А я напомню, если сравнить рост расходов между 2017 г. и 2018 г. за исключением расходов на оборону, правоохранительную деятельность, безопасность и обслуживание госдолга, фактически между 17 и 18 годом роста расходов не происходило. Это была практически одна и та же цифра. Почему я об этом говорю? Потому что меняя механизмы и вырабатывая подходы к реализации приоритетов, очень важно не допускать ошибок, которые мы традиционно ежегодно допускаем. Что я имею в виду? Имею в виду, прежде всего, такие примеры. Например, улучшение состояния в области окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесено не только к приоритетному проекту, но и к стратегическим задачам, национальным приоритетам до 2024 г.

Несмотря на значительное увеличение в 2018-2020 гг. объема бюджетных ассигнований по сравнению с 2016-2017 гг. в новой редакции госпрограммы «Охрана окружающей среды» к 2020 г предусматривается существенное снижение ряда показателей. Простой пример: «Доля протяженности построенных сооружений инженерной защиты в общей протяженности берегов, нуждающихся в строительстве таких сооружений», этот показатель снижен в 8 раз - с 22% до 2,76%. К сожалению, таких примеров много, а это один из элементов эффективности.

Мне кажется, что чрезвычайно важно, чтобы инфраструктура отраслей, которые предполагается приоритезировать в рамках последующего шестилетнего цикла, была готова к необходимости освоения этого объема ресурсов, чтобы не порождать тех проблем с точки зрения эффективного использования средств, которые мы традиционно имеем: незавершенное строительство, дебиторская и кредиторская задолженность, несвоевременное выполнение работ.

Также должна обратить внимание на то, что и Президент в качестве основного источника дополнительных расходов поставил улучшение эффективности использования бюджетных средств. И на одном из совещаний, Дмитрий Анатольевич (Медведев), у Вас я уже обращала внимание на то, что термин «эффективность» он уже устоявшийся в нашем обороте, но, к сожалению, он нормативно до конца не определен. И сегодня Министерство финансов готовит новую редакцию Бюджетного кодекса. Мне кажется, чрезвычайно важно еще раз вернуться к этой теме и подумать, как определить эту терминологию для того, чтобы она была понятна для всех участников бюджетного процесса.

Ключевой задачей любых трансформаций и изменений остается повышение уровня жизни наших граждан. Представляется целесообразным, при всей сложности задачи, при подготовке нормативных документов определить некие нормативные показатели, к которым мы стремимся, чтобы выполнить эту задачу повышения уровня жизни граждан.

Кроме того, существенное внимание, мне кажется, нужно уделить совершенствованию механизмов оказания социальной помощи населению, имея в виду четкое определение:

во-первых, какие меры социальной защиты уместно осуществлять через механизм обязательного социального страхования, а какие – через механизм государственного социального обеспечения (то есть фактически бюджетного финансирования);

Адресный подход «по нуждаемости», возможно, применить только в государственном социальном обеспечении.

Во-вторых, очень важно четко отграничить социальную помощь от социальной поддержки, что в действующем законодательстве пока перемешено.

В-третьих, перейти к адресной системе социальной защиты возможно только при условии, если до такого перехода будет создана и начнет промышленное функционирование централизованная информационная система по учету всех мер социальной защиты, оказываемых человеку на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Это то, чем сегодня занимается Пенсионный фонд.

Если адресность будет осуществляться через периодические запросы у самого гражданина документов, то кроме недовольства это ничего вызывать не будет, и тогда все наши предложения относительно перехода на нуждаемость не дадут никакого социально-экономического эффекта.

В-четвертых, адресная система социальной защиты должна базироваться не на показателе прожиточного минимума, а на показателе потребительского бюджета.

Это очень сложный переход, и осуществить такой переход тоже очень сложно. Но нам кажется, что переход к минимальному потребительскому бюджету - это все-таки залог победы над бедностью в нашей стране.

Завершая свое выступление, уважаемые коллеги, я бы хотела поблагодарить Министерство финансов в лице министра и в лице всей коллегии Министерства финансов за очень плодотворную совместную работу. Это не высокие слова, это реальность. Мы друг друга понимаем фактически с полуслова. И очень хорошо, что мы движемся в фарватере тех изменений, которые сегодня стоят перед страной.

Спасибо вам, уважаемые коллеги.

Наверх