РУС ENG 

Выступление Председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой на пленарном заседании «Бюджетная политика для обеспечения экономического роста» на XIX Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества в Высшей школе экономики

Прежде чем остановиться на отдельных моментах, которые уже прозвучали, я бы хотела сказать следующее.

По моему мнению, к основным приоритетам, во многом предопределяющим состояние инвестиций, состояние потребительского спроса, следует отнести укрепление доверия и положительного восприятия всеми участниками внутреннего рынка тех экономических и финансовых решений, которые будут приниматься.

Почему именно с этого начинаю? Потому что, в принципе, все наши действия в налоговой сфере и связанной с ней бюджетной сфере, в наших мерах по улучшению экономической среды, повышению экономического роста, производительности труда, ключевыми являются те стратегические цели, которые мы перед собой ставим, а не наоборот.

Если мы четко определимся, какие же на ближайшую долгосрочную именно, а не краткосрочную, среднесрочную перспективу, цели мы перед собой ставим, под это мы и должны подстраивать соответствующие механизмы, каковыми являются и налоговая система, и бюджет, а не наоборот. И в этой связи, безусловно, и инвестиции, и производительность труда, и налогооблагаемая база, и бюджет, это, с одной стороны, взаимосвязанные вещи, с другой стороны – это производные от тех целей, которые мы перед собой ставим.

Но, может быть немного неожиданно прозвучит то, что я скажу: мы привыкли говорить о том, что бюджет, налоговая, таможенно-тарифная политика – это основные документы, которые традиционно обсуждаются и при представлении основного финансового документа в Парламент, и при обсуждении в Правительстве. И как-то мы всегда очень сильно увлекаемся дележом тех финансовых ресурсов, которыми бюджет располагает, но очень мало внимания обращаем на то, что ложится в основу расчета бюджета. Потому что бюджет, как я уже сказала, это всего-навсего производная от того, что мы ходим получить в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Поэтому, несмотря на то, что это не предмет сегодняшней данной пленарной сессии, но, тем не менее, он с ней увязан. Это прогноз социально-экономического развития.

Прогноз социально-экономического развития и его обсуждение в обществе не имеет какого-то статусного значения, этому никогда не придается сколько-нибудь серьезного значения. Почему именно в такой постановке я говорю? Я привожу достаточно конкретный пример, смысл которого заключается в следующем.

Если мы посмотрим, как формировался бюджет 2018 года и посмотрим на сроки первоначальные, то увидим, что к 5 апреля Министерство экономического развития должно было бы представить сценарные условия развития экономики на 2018-2020 гг. А 25 апреля Министерство экономического развития уже одобренные сценарные условия должно двести до всех участников бюджетного процесса для того, чтобы они уже начали считать бюджет.

И, собственно, вот 20 дней, наверное, даже не 20 дней, а меньше у нас выделяется на то, чтобы обсудить чрезвычайно важную вещь. Да, прогноз социально-экономического развития не утверждается как документ, но все показатели, которые, в том числе, являются бюджетообразующими, и которые предопределяют и экономической рост, и инфляцию, и множество других показателей, от которых зависят доходы и расходы бюджета, - этому уделяется очень маленькое значение.

И зачастую получается таким образом, что даже налоговые новации, которые ложатся в основу доходов бюджета, не ложатся в основу такого стратегического документа, как прогноз социально-экономического развития. И мы принимаем решение по налоговым изменениям уже после того как определились с тем прогнозом социально-экономического развития, который лег в основу бюджета.

И вот эта вот тема – тема обсуждения и формирования прогноза социально-экономического развития, увязка этого прогноза со всеми стратегическими документами, которые существуют, и которые, возможно, нужно скорректировать с учетом новых целей и задач, налоговые изменения, которые мы хотим принять, - это должно быть уже учтено в прогнозе социально-экономического развития. Иначе наши предположения, которые ложатся в основу расчета бюджета, будут ошибочными.

Собственно, вся практика свидетельствует об этом. Мы уже привыкли к тому, что для нас ничего не стоит представить новые оценки по темпам экономического роста, для нас уже стало обычным делом ошибиться в тех оценках экономического роста или других бюджетообразующих показателях, которые ложатся в основу бюджета.

Да, мы внесем поправки в бюджет. Но ведь для этого мы в свое время и переходили на трехлетний бюджет, чтобы это была максимально стабильная институция и чтобы мы могли этим руководствоваться как минимум в среднесрочном плане.

И, завершая это блок, я все-таки хотела бы еще раз обратить внимание на то, что это чрезвычайно важно не только для федерального правительства, но и для правительств регионов, поскольку их сбалансированность тоже во многом предопределяется теми оценками, которые принимаются на федеральном уровне.

В самом начале своего выступления Антон Германович упомянул, нужно или не нужно тратить дополнительные деньги, которые мы получаем от нефтегазовых доходов и от более высокой цены.

Сегодня ситуация складывается таким образом, что, несмотря на более высокие оценки и более высокую складывающуюся цену на нефть, мы полагаем, что оснований для увеличения цены отсечения или изменения бюджетного правила ($40 плюс инфляция), на сегодняшний день нет. Потому что у нас еще есть достаточно много ресурсов, чтобы поработать и над эффективностью, если рассматривать эффективность в широком смысле - с точки зрения администрирования доходов, но и с точки зрения эффективности расходов.

Наверное, приведу простой пример. В свое время, когда мы формировали нынешнее бюджетное законодательство, мы исходили из того, что всегда был спор, а что лучше: предоставлять налоговое освобождение или льготные налоговые режимы или поддерживать сферы отраслей промышленности, сельского хозяйства или иных из бюджета.

Сейчас все смешалось. Сейчас мы и предоставляем налоговое освобождение и льготы и, с другой стороны, достаточно массировано субсидируем экономику.

Да. То субсидирование экономики, которое применялось в период 2015-2016 годов, оно было оправдано в силу того, что мы имели определенные экономические проблемы. Но сейчас настало время оценить эффективность механизмов. Возможно, где-то есть и нужно искать компромисс между льготами и субсидиями, но на сегодняшний день ситуация уже сложилась так, что уровень субсидирования экономики стал влиять на уровень конкуренции, и уровень конкуренции резко снижается. Мы уже перешли к тому, что мы уже предоставляем не субсидии на конкурсной основе, а субсидии именные. И, безусловно, это приводит к тому, что мы вытесняем существенный сегмент из конкурентного рынка.

Достаточно сказать, что в 2017 г. у нас было предусмотрено почти 591 млрд руб. субсидий., чуть меньше освоение было – 562 млрд руб. Но абсолютными лидерами были те сферы, которые сейчас сформированы в государственные программы. Это: развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности, информационное общество (что также выглядит немножко странным, так как этот сегмент имеет достаточно большие льготы), развитие транспортной системы, развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельхозпродукции.

Вот это сферы, которые имели самую большую субсидиарную поддержку. И здесь, мне кажется, чрезвычайно важно, находясь в преддверии нового бюджетного цикла, оценить эффективность применения этих субсидий с точки зрения их вклада в экономический рост и поддержание тех отраслей, ради которых они и предоставлялись.

Как я уже сказала, не за горами планирование бюджета 2019-2021 годов. Соответствующий график рассмотрения уже принят. И уже 2019 год будет начальным годом, когда надо будет реализовывать те приоритеты, которые обозначены в Послании Президента.

Уже на Коллегии Министерства финансов мы говорили о том, что это достаточно большие финансовые ресурсы. Даже по ориентировочным подсчетам федеральный бюджет на протяжении ближайших шести лет должен направить на эти цели 8 трлн руб. Антон Германович сказал: образование, здравоохранение, инфраструктура. Ярослав Иванович горячо поддержал. Но мы ведь не обсуждаем, а должны обсуждать, то как это ляжет на те самые межбюджетные отношения и на сбалансированность бюджетов регионов и на эффективность использования ресурсов, о которых мы говорим, но говорим не так детально и не так подробно. Почему я обращаю внимание на это в который раз? Потому что инфраструктура дорожная, о которой говорил Антон Германович, она в основном сосредоточена в дорожных фонтах. Плюс мы даем субсидии из федерального бюджета. Что мы видим? Отсутствие долгосрочной сбалансированности бюджетов регионов заставляет их так планировать свои расходы на дорожное строительство, что максимальный объем, который определен законодательством, исходя из целевых источников поступления доходов, регионами не выбирается, прогнозируется с занижением, а фактический прирост направляется на другие цели. Мы практически перекрываем невыполнение ими своих обязательств теми субсидиями, которые предоставляем из федерального бюджета. Наверное, есть о чем подумать. Давайте посмотрим на здравоохранение и образование. На сегодняшний день полномочия по здравоохранению – это даже не полномочия бюджетов субъектов РФ и федерального центра. Это на сегодняшний день закреплено с точки зрения расходов в фонде обязательного медицинского страхования. Для этого есть 5,2% обложения фонда оплаты труда без ограничения верхней планкой. Единственный крупный вклад, который делают субъекты РФ в здравоохранение, то есть в ФОМС – это платеж за неработающее население. Эта цифра на сегодняшний день более 600 млрд руб., и она превысила дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности регионов страны, которые сегодня Министерство финансов формирует для целей обеспечения сбалансированности.

Ставим второй вопрос. На это тоже нужно отвечать, потому что бюджеты субъектов. Мы говорим, нам нужно вкладывать в бюджеты здравоохранения. Во что вкладывать в здравоохранение? В инфраструктуру, то есть приобретение оборудования, ремонт? Или мы пойдем по пути повышения тарифа на оказание медицинской помощи, что чрезвычайно важно в сегодняшних условиях. Образование на сегодняшний день только высшее находится на федеральном уровне. Все остальное – это компетенции либо субъектов, либо это делегированные полномочия на муниципалитеты, которые в силу опять же своей несбалансированности не выполняют тех обязательств, которые на них возложены. Поэтому, наверное, принимая такие решения, мы тоже должны смотреть на то распределение полномочий, которые сегодня у нас устойчиво сложилось, но, к сожалению, пока не подкреплено в достаточной степени финансовыми ресурсами. Антон Германович сказал про бедность, и я бы все-таки увязала эту тему не просто с бедностью и нуждаемостью, но и с возможными предложениями по повышению налогообложения граждан, потому что это увязанные вещи, и рассматривать сегодня вопросы повышения налогообложения без учета того, что же будет происходить с этим огромным сегментом и с этой огромной проблемой, которая существует и называется «бедность», на мой взгляд невозможно. На сегодняшний день, по моему мнению, к этому нужно относиться к с максимальной осторожностью. Да, вполне возможны добровольные механизмы, о которых говорил Антон Германович. Но, тем не менее, мы должны очень четко просчитывать последствия для граждан любых наших решений, которые связаны с трансформациями в этой сфере. При этом я бы хотела сказать о следующем. Если мы будем трансформировать нашу социальную поддержку исключительно в сегодняшних условиях и только по нуждаемости, то мы получим увеличение бедности. А если мы на это еще наложим налогообложение, то мы снова получим увеличение бедности. Поэтому я уже отмечала и это и сейчас хочу сказать, что мы не можем пользоваться прожиточном минимумом, чтобы оценивать бедность.

Сегодня минимальный размер оплаты труда – это уже и есть прожиточный минимум. Это будет с 1 мая. Поэтому мы должны переходить к более серьезным категориям оценки бедности, которые включают в себя элементы воспроизводственного бюджета, оплата услуг образования в какой-то части, плата услуг здравоохранения, и т.д. Это чрезвычайно сложная работа, чрезвычайно ответственная. Но любые трансформации, которые происходят в этой сфере, они должны эти элементы учитывать.

Но и, наконец, в завершение я хотела сказать, что нам предстоит очень серьезная работа, серьезная работа по всем направлениям. И рассматривать сегодня отдельно налоговые изменения, отдельно изменения в расходах, в их эффективности, мне кажется, было бы неправильно. Все-таки это комплексное решение проблемы. И мы должны принимать решение во взаимосвязи и доходов, и расходов.

Спасибо.


Наверх