РУС ENG 

Выступление Председателя Счетной палаты Алексея Кудрина на парламентских слушаниях в Госдуме на тему «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов»

Уважаемый Вячеслав Викторович! Уважаемые участники парламентских слушаний!

Мы перешли к важному этапу формирования бюджета на три года. Это половина шестилетнего периода, по которому определены цели развития, и мы сегодня должны увидеть, насколько они воплощаются в меры, которые планирует Правительство, - в Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики.

Начну со Сценарных условий, которые представлены к вашему рассмотрению. Они серьезно определяют многие параметры бюджетной политики. В Основных направлениях учтены основные сценарные подходы.

На наш взгляд, они, тем не менее, не включают ряд обязательных показателей, которые должны соответствовать Порядку разработки таких Сценарных условий. Например, темпы роста мировой экономики, индекс реального эффективного обменного курса рубля, государственные капитальные вложения; прямые иностранные инвестиции; структура использованного и произведенного ВВП.

То есть нужно доработать Сценарные условия, чтобы в более полном виде основываться на них в ходе разработки бюджетной политики.

По утверждению Минэкономразвития, Сценарные условия учитывают достижение целей, поставленных майским Указом. При этом в Сценарных условиях обозначены только 3 из 47 показателей, которые установлены Указом Президента. То есть мы не видим всех целей и показателей, которых можем добиться. Поэтому мы не можем сегодня уверенно сказать, что Правительство предусмотрело меры по выполнению этих целей. То есть пока такой информации недостаточно. Это затрудняет и полноценную оценку документа, который мы сегодня рассматриваем.

Сценарные условия предусматривают средние темпы роста 2,6% до 2024 года. Этого, конечно, недостаточно для того, чтобы наша экономика стала пятой в мире по величине. Нам для этого нужен, в среднем, темп роста 3,5%. Пока в сценарных условиях этого не прослеживается. Также не прослеживаются показатели по снижению бедности в два раза, по росту производительности труда, росту ожидаемой продолжительности жизни до 2024 года. Не получается из Сценарных условий добиться этих целей.

Требует обратить на себя внимание также снижение темпов роста инвестиций в следующем году (до +3,1%). Потом, по Сценарным условиям, они наращиваются. Но мы должны быть убеждены, что все условия для этого будут созданы.

Согласно Основным направлениям планируется постепенное сокращение ненефтегазового дефицита с 6,7 % ВВП в 2018 году до 6 % ВВП в 2021 году. Это амбициозная задача и долгосрочно правильная и обоснованная. Тем более что мы понимаем, что ненефтегазовые доходы бюджета будут в перспективе снижаться в силу снижения доли этого сектора в российской экономике, увеличения расходов при переходе к более сложным месторождениям. На это направлена и соответствующая налоговая политика, которая предусмотрена в Основных направлениях. Вместе с тем, хочу напомнить, что ненефтегазовый дефицит в период кризиса достиг 12-13% ВВП, а до 2016 года всегда превышал 9%. Сейчас мы хотим уйти на 3% ВВП вниз. Это, я повторяю, в целом обоснованно, но сам шаг такого резкого уменьшения, мне кажется, слишком жестким. И как вы знаете мою позицию – я считал, что можно более плавно уходить на эти цели в ближайшие годы. Бюджетное правило, которое сегодня базируется на 40 долл., сделать мягче, сделать 45 долл. за баррель. Тогда нам не пришлось бы сейчас повышать НДС. Я считаю, что впоследствии, с учетом названных тенденций в экономике, нам НДС пришлось бы повышать. Но то, что мы могли бы отложить это повышение на 6 лет – я в этом совершенно уверен. И 5 долл. за баррель примерно соответствует объему повышения доходов от НДС на 2 процента.

Тем не менее, повторяю, это всегда взвешивание рисков и достижений результатов. Правительство в данном случае определилось.

Вместе с тем, в прогнозе, на мой взгляд, несколько занижен прогноз цен на нефть. И консенсус-прогноз существенно выше того, который дает Правительство. Поэтому я считаю, что здесь мы бы избежали существенных рисков при совершенствовании соответствующего бюджетного правила.

Снова о бюджетном правиле.

Сегодня обсуждается создание соответствующего Фонда развития за счет заимствований государства. Я в целом поддерживаю такую политику. Но она требует, и такое предложение вносится, уточнения бюджетного правила. То есть мы должны прямо сказать, что бюджетное правило правится в этом году. На 0,5% ВВВ увеличивается дефицит бюджета на ближайшие годы. Подобное уточнение бюджетного правила содержалось в предложениях ЦСР. Нам действительно нужны инвестиции. Это хороший шаг по стимулированию экономического роста.

Вместе с тем, к данному дню мы не видим обоснований, почему нужен специальный фонд, почему это нельзя реализовывать через государственные программы, через известные уже механизмы. Нам требуется дополнительное обоснование. Несмотря на то, что, конечно, эти ресурсы, скорее всего, нужно направить на инвестиции, отбирать проекты. Но, в любом случае, при доработке Основных направлений и механизмов нам нужно совместить эти задачи с достижением целей в рамках национальных проектов и государственных программ.

В таблице по функциональной классификации расходы разделены, кроме расходов на исполнение указа 204. Данные цифры даны общими цифрами по годам: 1,170 трлн на 2019 г., 1,247 на 2020 г., 1,474 трлн на 2021 г. Мы видим, что деньги на исполнение указа предусмотрены. Вместе с тем, они не распределены по направлениям, национальным программам и функциональной классификации. Тем самым мы видим, что Правительство до сих пор пока не определилось с распределением этих приоритетов, что существенно осложняет определение сегодня Основных направлений бюджетной политики. Нам нужно в ближайшее время познакомиться с этими предложениями. Мы ждем их от Правительства. Предварительно хочу сказать, что, возможно, этих ресурсов будет недостаточно для выполнения целей, которые поставлены указом Президента. Например, обращу внимание, что пока трудно говорить, на какую сферу из обозначенных в указе эти средства пойдут в первую очередь. Образование, здравоохранение, инфраструктура. Тем не менее, надеюсь, что это будет именно так.

В текущем году в рамках федерального бюджета мы работаем в рамках четырех программно-целевых инструментов (госпрограммы, «пилотные» госпрограммы, ФЦП и приоритетные проекты (программы)). В следующем году у нас увеличивается количество программно-целевых инструментов. Добавляются ведомственные целевые программы, национальные проекты (программы), федеральные проекты, входящие в состав национальных проектов. У нас было четыре, теперь у нас семь программно-целевых документов.

Значительное количество различных программно-целевых инструментов требует более серьезной методологической проработки соответствия друг другу, не противоречия, потому что мы, по сути, будем работать в рамках параллельных инструментов, которые должны будем учитывать, мониторить и контролировать.

Здесь нам нужны серьезные дополнительные методологические решения. Тем более что в Бюджетном кодексе они сегодня вообще не отражены.

Уточню.

Я поддерживаю ту политику, которая предлагается Правительством по части неналоговых платежей. РСПП очень остро ставил этот вопрос, но здесь пока еще все в проектах. И никаких решений окончательно не предложено.

Ожидается, что существенный вклад в ненефтегазовые доходы будут вносить поступления дивидендов от компаний с государственным участием. В Основных направления, на мой взгляд, правильно ставится задача по повышению эффективности госкомпаний. Это не сводится только к дивидендной политике, есть соответствующий план работы с госкомпаниями. Но им надо серьезно заниматься.

На мой взгляд, недостаточно учтены доходы от приватизации. У нас в предыдущий период эти ресурсы, даже без учета предыдущей трехлетки, составили почти 100 млрд рублей, а на ближайший период планируется только 24 млрд рублей. В то время как доля государственной экономики у нас увеличивается, нам можно идти смелее и использовать это, как источник, который тоже вкладывался бы в приоритетные проекты, как инвестиция.

Я бы коротко, завершая, отметил ситуацию с бюджетами субъектов Российской Федерации. Здесь пока у нас проблемы не решены. Скорее, я бы сказал, законсервированы. И в данном случае в сложившейся диспропорции с исполнением возложенных на регионы полномочий, качество управления региональными финансами. Обращу внимание, что реальный объем межбюджетных трансфертов с федерального бюджета регионам постепенно снижается с 1,4% ВВП в 2018 году до 1,1% в 2021 году, что обусловлено снижением объемов субсидии и иных межбюджетных трансфертов. Вместе с тем, средний уровень межбюджетных трансфертов с 2005 по 2017 год был 1,8%. Мне кажется, что здесь Федерация уменьшает свою поддержку, в том числе и выравнивающие инструменты в региональной политике.

Я надеюсь, что когда будут распределены ресурсы на финансовое обеспечение указа, появятся и дополнительные региональные трансферты на выполнение отдельных полномочий. И я бы поставил такую задачу, чтобы нам вернуться к уровню 2008 года в процентах ВВП по региональным трансфертам.

И, конечно, требуется увеличение.

Я сказал уже про дотации, целый блок хотел бы посвятить прозрачности бюджета, работе с некоторыми инструментами бюджета, в том числе и работе с ФАИП, с инвестиционной программой, с незавершенными предприятиями. Раз мы такие серьезные шаги предпринимаем в области роста, то давайте наведем порядок в том, что уже финансировали, но в какой-то момент приостановили. И целый ряд мер другого характера я бы хотел предусмотреть.

В целом, хочу отметить, что, конечно, Основные направления, которые представлены сегодня – это хорошая база и, в общем, нацелены на достижение целей Президента, поставленных в указах, но имеют еще целый ряд пробелов, которые нужно дорабатывать в ходе подготовки трехлетнего бюджета.

Спасибо!

Наверх