РУС ENG 

Выступление Председателя Счетной палаты Алексея Кудрина на парламентских слушаниях «О параметрах проекта ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»

Уважаемые Валентина Ивановна, Антон Германович, уважаемые коллеги.

Официальное заключение Счетной палаты на проект бюджета придет еще в установленном порядке. Мы еще его будем обсуждать. Но сегодня, действительно, как было уже подчеркнуто, мы впервые на парламентском уровне обсуждаем реализуемость, достижимость поставленных Президентом целей.

Именно сейчас мы можем оценить весь комплекс мер, которые представлены вместе с бюджетом в бюджетном послании и паспортах проектов, которые еще не утверждены, но они уже находятся в проекте и представлены Президенту.

Мы должны сегодня это сделать.

Во-первых, я хочу присоединиться к тем положительным сторонам бюджета, о которых сказала Валентина Ивановна. Может быть, я бы еще добавил, что мы видим достаточно смелый амбициозный план сокращения ненефтегазового дефицита бюджета. Это вообще фундаментальная вещь для нашей бюджетной системы – снижение нашей зависимости от нефти. Я напомню, что, если в 2012 году, когда самая высокая цена на нефть была, у нас был 9,7% ВВП и нефтегазовый дефицит, в прошлом году – 7,3% уже, а в конце 2025 года мы выйдем на 6%. То есть сокращение больше чем на 3,7% ВВП у нас ненефтегазового дефицита. Это снижение нашей зависимости от нефти. Поэтому Правительство в принципе идет этим путем достаточно убедительно.

Я бы назвал еще положительной чертой и достаточно смелый план по снижению бедности, который заложен в прогнозе. Не всегда мы видим все меры, которые приведут к этому. Но то, что такая цель и задача бюджета этому посвящены, я считаю очень позитивным. Я уже говорил, что такую бедность, как у нас в стране, иметь позорно при таком уровне доходов ВВП на душу населения.

Я бы отметил и другие цели. Например, то, что сказал Антон Германович по роли инвестиций, влиянию на экономический рост и переориентации на частные инвестиции. В Прогнозе заложен прирост инвестиций в 2020 г. на 7,6% прирост, потом по 6% до 2024 года. Сразу скажу: это очень амбициозный план. И доведение до 25% по соответствующему плану, который приняло Правительство, - это амбициозная задача. Но мы не всегда, к сожалению, видим, как этот план и его меры влияют на объем этих инвестиций.

Вместе с тем, я бы хотел отметить еще и то, что, хотя Президент поставил амбициозные задачи, он еще и предложил то, что можно назвать политикой прорыва. Такая политика предполагает серьезные изменения не только бюджетной политики. Они связаны не только с выполнением бюджетных программ, но и потребности в институциональных реформах. Если мы не будем совершенствовать систему госуправления, не снизим контрольно-надзорную нагрузку на бизнес, не примем лучшие практики регулирования, если мы не изменим ситуацию с судебной системой, к которой остаются вопросы, то в комплексе, бюджетными мерами мы не получим того окончательного результата.

И то, что мы не слышим о тех решениях, которыми бы части институциональных мер принимались, это не дает в полной мере оценить реализуемость предложенных мер.

Хочу напомнить, что, если мы хотим быть инновационной экономикой, нужно переходить на т.н. опережающее регулирование. Потому что если регулировать инновационные продукты по старым стандартам, то мы не создадим инновационную экономику.

Повторяю: в этих направлениях недостаточно мы видим этих мер.

Если говорить по структуру федерального бюджета, то структура федерального бюджета практически не меняется. И я могу отметить, что при том, что у нас расходы бюджета за 3 года сокращаются на 1% ВВП, они уменьшаются по ВВП, расходы на нацоборону сокращаются на 0,3 п.п., на правоохранительную деятельность на 0,2 п.п., а расходы на образование и здравоохранение, инфраструктуру в процентном отношении не растут. Растут номинально, но не в процентах к ВВП. Таким образом, изменения структурного в расходах бюджета не происходит.

Как один из авторов предложений в Стратегию развития страны, которую готовил ЦСР, и готовили ее мы по поручению Президента и представляли Президенту, мы закладывали тогда в расчеты именно выполнение этих амбициозных целей, и часть из них прозвучала в Послании, часть была зафиксирована в Указе 204. Но мы когда прописывали эти амбициозные цели, говорили о том, что расходы на здравоохранение должны быть наращены с примерно 3,3% ВВП всего расширенного бюджета до 4%. Расходы на дорожное хозяйство - примерно с 1,5% до 2,0%. Расходы на образование – примерно с 3,7% ВВП до 4,2% или даже больше. Таким образом, мы говорили о том, что должны быть более серьезные структурные изменения во всей бюджетной системе, чтобы добиться этих амбициозных целей.

Например, в образовании, несмотря на то, что там дополнительные тоже расходы даются, я считаю, что мы недостаточно принимаем мер по целому ряду направлений поддержки образования наших как успешных, так и неуспешных учеников. У нас в стране 25% т.н. по международному исследованию функциональной безграмотности. Эти 25% выпадают из активной работы и в будущем они не будут столь успешными. Это недостаточно для той ситуации с человеческим капиталом, что у нас. При том, что в развитых инновационных экономиках этим неуспешным детям уделяется больше внимания, и они становятся успешными. Таких программ даже не предложено. Хотя они прописаны в ряде наших предложений.

Я сам 6 лет последних работаю в образовании, и, будучи деканом, и будучи в науке, тех мер, которые предложены в университетском образовании и в науке, недостаточно, чтобы стать продвинутой экономикой, инновационной, и достичь тех темпов производительности труда, которые мы хотим заложить.

И вот через десять лет, сейчас не сделав этого, мы будем кусать локти, что мы вышли, выбились из тренда технологической мировой революции. Повторяю, сегодняшние шаги недостаточны в сфере образования. И, соответственно, и расходы.

При этом, конечно, большая часть расходов должна не просто за счет этих изменений происходить, не просто за счет увеличения расходов. Но за счет эффективности и структурных мер внутри этих сфер, в том числе и внутри уже базовых, в том числе, и расходов.

Президент в своих Посланиях поставил задачу и уменьшения доли государства в экономике. При этом доходы от приватизации в законопроекте – здесь даже смешными не назовешь: в 2019 году 13 миллиардов рублей от приватизации, в 2020 году - 11 миллиардов, в 2021 году – ноль доходов от приватизации. То есть Послание Президента в части разворота, а доля государства в экономике является концептуальным вопросом модели экономики и, в том числе, то, о чем говорил Антон Германович, опора на частные инвестиции, но увеличения частного сектора не происходит. Больше того, у нас госкомпании скупают по-прежнему частные активы. А это один из фундаментальных элементов новой модели экономики.

Добавил бы к необходимым серьезным изменениям я и повышение роли регионов и их финансового обеспечения. Когда я говорю, что нужно больше на образование, здравоохранение и инфраструктуру, то это значит, что у нас бюджеты субъектов должны получать больше на образование, здравоохранение и инфраструктуру. Потому что основная часть расходов – это там.

Если мы на федеральном уровне увеличиваем налоги, например, НДС, то мы должны тогда больше перечислить, передать этих трансфертов субъектам Российской Федерации, а не оставить там. При увеличении дефицита бюджета на 0,5%, при увеличении НДС на федеральном уровне, можно сказать, скромные перечисления таких ресурсов на поддержку регионов в составе расходов бюджета. Где, как я и сказал, основные и факторы роста складываются.

Поэтому сегодня можно отметить, что, несмотря на то, что и в Прогнозе частично прописано исполнение национальных целей, хотя недостаточно, но в бюджете, здесь Антон Германович прав, это хорошо прописано. Подтверждаю. Выполнение целей национальных проектов действительно четко прописано.

Вместе с тем хочу сказать, что с учетом недостатков Прогноза и то, что сами расходы еще не все расписаны по нацпроектам, часть из них произойдет во втором чтении, с учетом того, что у нас мониторинг и выполнение нацпроектов не вполне хорошо прописаны, методик нет, и большинство методик будет представлено только в IV квартале 2019 года, а некоторые методики по нацпроектам появятся через год и два. Поэтому мы не всегда сможем оперативно следить за выполнением нацпроектов. Но с учетом всего этого, недостаточности статданных для мониторинга нацпроектов, я скажу, то мы не всегда видим до конца, как вот эти расходы бюджетной системы повлияют на выполнение наццелей. Вроде деньги добавлены. Вроде они окрашены. Но насколько достижимы эти цели, вот пока, на этом шаге еще недостаточно видно.

Но и с учетом того, что паспорта нацпроектов еще не утверждены, и они будут утверждены только до конца декабря, как там, в поручении, а вообще-то нам бы надо, чтобы это было до второго чтения, чтобы видеть, как паспорта соответствуют расходам федерального бюджета.

Я хочу напомнить о том, что мы сегодня обсуждаем, какие концептуальные вопросы. У нас растет профицит, конечно, с учетом высоких цен на нефть. Вы видели, что у нас цены на нефть запланированы в бюджете примерно 63-59-57 долларов за баррель, хотя консенсус-прогноз примерно на 10 долларов выше все эти годы. Поэтому тот профицит, который заложен, он будет выше существенно, и мы будем еще больше триллионов складывать в профицит. Это неизбежно нужно, как мы сказали, с учетом той защитной роли ФНБ. Но вы знаете мою позицию, вот в этих условиях сложившихся я считал, что можно на 5 долларов изменить цену отсечения и базовую цену, по которой остаются деньги в бюджете, но не просто на увеличение расходов их направить, а на неповышение НДС. И сегодня эта конструкция была бы более эффективная для темпов экономического роста.При этом главный аргумент не то, что у нас цены на нефть когда-то снизятся, хотя цены никогда нельзя предсказать, а то, что у нас укрепление рубля будет больше, это главный аргумент, который исходит из Минфина и ЦБ. На ближайшие 3-4 года я считаю, что при том, что рубль ослаблен, этот аргумент не очень является сильным, поэтому моя конструкция, повторяю, которую мы предлагали и ЦСР, была бы более эффективна для новых моделей роста.

При этом, переходя к бюджету, сразу скажу, что для меня неожиданной стала дискуссия среди юристов о том, внесен ли данный бюджет, федеральный, в государственную думу в действующем законодательстве. Оказывается, что закон, приостанавливающий статьи, которые позволяют вносить бюджет до конца еще не утвержденных налогов или бюджетного правила, он еще не вступил в действие. Он принят в Совете Федерации 3 октября, но он даже еще не подписан Президентом. Вопрос тогда: законопроект в действующем законодательстве внесен или нет? Юристы спорят, что в 53 статье слово «принятый» касается принятых решений государственной думой. Я, честно говоря, когда был министром финансов, сильно по-другому воспринимал понятие «принятый»: приняты законы, которые уже вступили в действие. Поэтому пока этот вопрос остается.

Я не считаю, что сегодня может быть нужно принципиально на этом вот сосредоточиться, но хочу сказать, что изменения бюджетного правила, которые сейчас только будут рассматриваться в Госдуме под новый законопроект о бюджете, еще только внесены и не рассмотрены, а бюджет уже внесен государством. Если даже мы сейчас все это сложим и примем и до второго чтения успеем принять изменения, я хотел бы сказать: давайте откажемся от этой практики, когда мы приостанавливаем эти статьи бюджета, потому что, когда мы их принимали, мы исходили из логичности, последовательности подготовки бюджета с учетом того, чтобы все регионы прогнозируемо применяли эти решения.

В этой связи еще хочу обратить внимание на то, что, называя бюджет бюджетом развития, мы действительно увидели там интересную новацию – Фонд развития. И так получилось, что еще 19 июля в Бюджетный кодекс было внесено изменение, которое предусматривало, что будет Фонд развития, который будет составлять 3,5 трлн. руб. на 6 лет, а каждый год бюджет сам покажет, сколько он на эти цели потратил. Соответственно в бюджете мы видим: Фонд развития на 2019 г. – 437, потом 583, потом 613 млрд руб. в бюджете заложено. То же самое было подтверждено в Основных направлениях бюджетной политики.

Теперь в поправках 3 октября внесена норма, которая позволяет наращивать дефицит до 585 млрд на ближайшие 3 года, а бюджеты развития, фраза из бюджетного правила вообще исчезла, то есть теперь эти заимствования на полпроцента не на бюджет развития, а в целом на разные расходы бюджета, а уже правительство будет свой бюджет развития определять внутри этой статьи.

С другой стороны, хочу отметить, что сам пока бюджет развития для нас черный ящик, потому что принципы его использования пока не определены, конечно, там определены направления его развития, они оцифрены, в том числе задачи национальных проектов, но в чем это финансирование отличается от обычного финансирования пока не определено. Мы не против того, чтобы на полпроцента был увеличен федеральный бюджет с точки зрения увеличения величины дефицита, но они должны быть направлены именно на программы развития, прежде всего инфраструктуру.

В завершение я хочу подтвердить то, что сказала Валентина Ивановна. У нас очень громоздкая система управления по целям и результатам, потому что нацпроект не является структурным элементом бюджетного процесса, он у нас будет только аналитически формироваться за счет реализации отдельных государственных программ. Поэтому у нас складывается ситуация, когда одна наднациональная программа будет реализовываться в 6 государственных программах или наоборот 6 межотраслевых национальных проектов в структуре нескольких госпрограмм. Не буду приводить примеры, и сегодня скажу, что в среднем по нацпроектам количество новых показателей, по которым нет данных и нет методики определенного отслеживания, составил порядка 65% общего числа показателей. То есть по 65% показателей нацпроектов у нас нет данных, или они статистически не прослеживаются. И по многим из них эти методики, как я сказал, появятся очень поздно.

Вот что пока затрудняет до конца оценить, насколько выполнимы и реализуемы задачи, поставленные Президентом, тем не менее, мы понимаем, что правительство находится в переходном периоде, что с колес формировало вот эти программы, в очень сжатые сроки, и провели, безусловно, большой труд и старались выйти на эти цели, но повторяю – пока не удается это оценить. Я думаю, что по мере утверждения этих нацпроектов и паспортов, по мере того, как разработаем федеральный бюджет и перераспределим средства, подготовим методики, нам это будет более четко понятно.

Спасибо.

Наверх