РУС ENG 

Стенограмма выступления на Комитете по бюджету ГД «О параметрах проекта ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»

Уважаемый Андрей Михайлович, Антон Германович, уважаемые депутаты!

Я хотел бы представить Заключение Счетной палаты на проект бюджета. В нашем Заключении мы подняли много вопросов, но сегодня я остановлюсь на самых важных, с нашей точки зрения. Но главное хочу сказать, что конечно бюджет ориентирован на выполнение национальных целей, поставленных Президентом. Хочу только напомнить, что главным структурным звеном самого бюджета являются государственные программы. Мы увидели более сложную систему управления целями и результатами, которая еще не выстроена окончательно.

Напомню, что в Основных направлениях деятельности Правительства еще одна новация предложена. Будут приняты планы по исполнению национальных целей. Они еще не приняты. Они не всегда совпадают по целям и мероприятиям с нацпроектами. Поэтому мы еще увидим один формат документа - планы по выполнению национальных целей. Кроме того, мне хочется приветствовать и персональную ответственность вице-премьеров, которая закреплена в Основных направлениях деятельности Правительства. Это будет более открытая и прозрачная система, когда каждый вице-премьер, надеюсь, будет вести все вопросы и презентовать и отчитываться по достижению национальных целей. Мне кажется, такая персонализация положительно повлияет на систему управления.

Хочу добавить, что конечно система прорыва, предложенная Президентом, означает серьезные изменения не только бюджетной политики. И все эти цели, о которых сегодня говорим, достигаются не только в результате бюджетных проектов. Нам хочется видеть и совершенствование системы государственного управления, снижение контрольно-надзорной регулятивной нагрузки на бизнес, применение лучших практик регулирования. Конечно, нам нужна и более прозрачная судебная система. В целом в рамках общей политики мы ждем достижения этих целей. Надеюсь, что и в тех планах и предложениях, которые сегодня конкретизируются Правительством, мы увидим эти предложения более рельефно.

Вместе с тем скажу: структура расходов федерального бюджета на 2019-2021 принципиально не меняется. Производительные расходы, к которым сейчас эксперты относят образование, здравоохранение и инфраструктуру, увеличиваются незначительно или не увеличиваются. На 0,3 п.п. снижаются расходы на оборону, на 0,2 п.п. – на нацбезопасность. Другие расходы на федеральном уровне в процентах к ВВП не меняются.

В структуре расходов консолидированного бюджета есть некоторое снижение расходов на социальную политику при ее усилении адресности. На 0,1 п.п. вырастут расходы, как на образование, так и на здравоохранение, и расходы на национальную экономику. Вот такого рода незначительные структурные изменения на ближайшие три года недостаточны, на мой взгляд. Если вы помните, будучи еще руководителем ЦСР, внося предложения Президенту, мы считали, что достижение этих же целей требуют более серьезных структурных изменений в пользу человеческого капитала. Вот почему мы ждем окончательного распределения всех ресурсов по нацпроектам. Они еще не все распределены, часть из них зарезервированы, и завершения работы над нацпроектами.

Еще один пункт структурных мер – это снижение доли государства в экономике. Эта задача поставлена Президентом в Послании. Вместе с тем доходы от приватизации на эти годы в законопроекте планируются в сумме 13 миллиардов в 2019 году, 11 миллиардов в 2020 году и на третий год ноль рублей. Если взять с начала 2000-х годов любой год, то такой низкий прогноз был только с 2008 по 2010 годы в период кризиса. То есть пока Правительство не отличается активностью в области снижения доли государства в экономике. В то время как госпкомпании увеличивают своих активы за счет покупки у частных компаний.

Мы пока не видим окончательных цифр по нацпроектам. Но мы узнали новую цифру, она представлена в рамках документов. На реализацию нацпроектов за шесть лет будет потрачено из федерального бюджета 14 трлн 911 млрд рублей. Это запланировано в паспортах нацпроектов, если считать тринадцатым нацпроектом комплексный план развития магистральной инфраструктуры. Вместе с внебюджетными и региональными бюджетами всего на эти 13 проектов будет потрачено 27 трлн рублей. Вместе с тем в федеральном бюджете пока не все эти ресурсы учтены. Мы пока видим расхождение заложенных средств бюджета на нацпроеты, даже учитывая нераспределенные средства в размере 426 млрд рублей, больше чем на 200 млрд рублей на 2019 год, а на три года – на 970 млрд рублей. Мы знаем, что продолжается работа по нацпроектам. И или из каких-то базовых расходов федерального бюджета на нацпроекты будут распределены какие-то дополнительные ресурсы или паспорта нацпроектов будут скорректированы в пользу уменьшения.

Вместе с тем, еще раз остановлюсь на прогнозе. Мне кажется, что структура экономики в прогнозе тоже недостаточно, несерьезно меняется. Изменения только в некоторых аспектах: доля госуправления за три года снизится на 1 п.п., строительство вырастит на 0,8 п.п. Других серьезных изменений в структуре экономики не предполагается.

В прогнозе показано достижение целевого показателя по бедности. И это можно только приветствовать. Но поскольку мы не видим пока еще принятого плана по снижению бедности, мы полностью оценить достижение этого показателя не можем.

В прогнозе рост инвестиций в основной капитал достигнет в 2020 г. уже темпов 7,6% и дальше сохранится на уровне 6% прироста ежегодно. Влияние плана действий Правительства по инвестициям на достижение этих целей пока трудно оценить в связи с тем, что в самом плане не даны конкретные цифровые показатели влияния этого плана на объем инвестиций.

Также в прогнозе заложена цена на нефть 63,4 долл. за баррель. Текущий консенсус-прогноз на следующий год более высокий – 72 долл.

В целом по прогнозам на ближайшие три года Правительство закладывает примерно на 10 долл. меньше, чем консенсус-прогноз. Тем самым мы видим, что это консервативная оценка. В случае реализации консенсус-прогноза, дополнительные доходы следующего года будут на триллион выше и, соответственно, профицит будет на 1% ВВП выше.

С учетом дискуссии хочу сказать, что я лично и Счетная палата поддерживаем действующий режим плавающего курса. Исполнение бюджетного правила и валютные закупки, которые осуществляются в рамках этого, не меняют сути этого режима. Вместе с тем, конечно, они влияют на курс. Тем не менее, повторяю, это влияние ограничено.

Хотел бы обратить внимание, я уже отмечал это на Коллегии Счетной палаты, что в этом году в очередной раз приостанавливается статья Бюджетного кодекса, которая позволяет внести законопроекты о бюджете не в действующем законодательстве. Соответствующим образом эта статья сейчас отрегулирована. Вместе с тем напоминаю, что пока еще не приняты некоторые законы, которые меняют параметры первого чтения. Хотелось бы, конечно, чтобы такие решения принимались до первого чтения. Я думаю, что в последующие годы нам нужно стремиться к тому, чтобы вносить бюджет и принимать все решения, меняющие параметры первого чтения, до внесения законопроекта или, как минимум, до первого чтения. Иначе это будет все-таки относиться к так называемым плохим практикам.

Хотелось бы обратить внимание на новацию бюджета в части создания Фонда развития. Еще 19 июля появилась статья в Бюджетном кодексе, которая позволяла наращивать дефицит федерального бюджета ежегодно на протяжении шести лет до достижения объема 3,5 трлн с целью направления их в Фонд развития, который формировался в составе федерального бюджета. Но вот новые поправки, которые еще не приняты, которые сейчас находятся на рассмотрении, убирают упоминание Фонда развития, тем не менее, сохраняют заимствование примерно на 0,5% ВВП ежегодно. Тем не менее, в бюджете есть распределение денег на Фонд развития. Но понятно, что такие изменения в течение трех месяцев в отношении этого важнейшего элемента бюджета не повышают прозрачности его использования. Мы, конечно, хотели бы видеть механизмы использования этих средств. Хотелось бы предложить, чтобы Правительство до второго чтения внесло хотя бы проекты нормативных документов, которые бы показывали, как этот Фонд развития будет работать, в том числе, и на задачи национальных проектов. Я в целом поддерживаю сохранение этого дополнительного 0,5% ВВП заимствований на рынке на цели программы развития.

Прогнозируемый рост доходов федерального бюджета на трехлетку растет с 20 трлн до 21 трлн руб. Но в процентах к ВВП доходы бюджета у нас постоянно сокращаются - с 18,9% до 17,7%. В основном, это за счет сокращения нефтегазовых доходов. Их доля в бюджете снизится с 41% до 38% - в основном, за счет снижения цены и стабилизации добычи.

В отношении доходов от дивидендов, которые заложены в бюджет, уже много сказано. Мы ожидаем, что, если сложится практика предыдущих лет невыполнения внесенных первоначально параметров, то тогда у нас под рисками 2/3 этих доходов, - то, что на 2019 год означает примерно 392 млрд руб. Но, надеемся, что в этом году Правительство более жестко будет добиваться выполнения этих параметров и, соответственно, эти риски будут существенно снижены. Надеюсь, что однажды Правительство получит дивиденды в федеральный бюджет в полном запланированном объеме.

Расходы бюджета увеличатся за трехлетку с 18 трлн до 20 трлн руб., но к ВВП сократятся с 17 до 16%. То есть все-таки мы будем жить в условиях снижения государственных расходов в процентах к ВВП.

Как я уже сказал, на реализацию 12 национальных проектов и комплексного плана по развитию магистральной инфраструктуры запланировано по паспортам 14 трлн 911 млрд руб., но пока есть расхождения паспортов со средствами, заложенными в бюджет. Думаю, до второго чтения у нас будет больше ясности соответствия паспортов и федерального бюджета с учетом распределенных средств и уточнения параметров государственных программ.

Хотелось бы еще пару-тройку вопросов отметить. Пока для обеспечения четкого мониторинга национальных проектов еще недостаточно методик измерения основных показателей.

Я на слушаниях в Совете Федерации сказал, что 65% показателей, используемых в нацпроектах, не имеют статистического наблюдения или не имеют методик измерения. То есть эти данные действительно есть в статизмерениях, но их нужно аккумулировать и, соответственно, применить к определенной методике. С учетом т.н. тринадцатого проекта по комплексному плану развития магистральной инфраструктуры, то таких пока не определенных методик по измерению у нас 75% от всего количества.

В основном, многие методики будут готовы в следующем году или к концу следующего года, в IV квартале. Поэтому мы не сможем все увидеть на протяжении ближайшего года. Но, надеюсь, что эта работа, тем не менее, будет проведена. Это сложная важная работа. Для того, чтобы мониторинг исполнения показателей нацпроектов мы могли бы, в конце концов, увидеть.

Бюджет будет профицитный, и в 2019 году он составит 2 трлн рублей. Я сказал, что он будет больше, на наш взгляд, с учетом консенсус-прогноза по цене на нефть примерно на 1 трлн рублей. С учетом этого, это примерно 1% ВВП. Объем внутренних заимствований увеличится в 1,4 раза в следующем году по сравнению с этим незначительным ростом на последующие годы. При этом доля чистых заимствований составит 1,7 трлн руб. – это размещение против погашения. Сегодня я бы сказал (на 1 октября), что у нас по прогнозу на конец года чистые заимствования этого года составят 663 млрд руб., а на 1 октября они пока составили 370 млрд руб. Даже при таком уточненном прогнозе в чистых заимствованиях этого года увеличение до 1,7 трлн чистых заимствований в следующем году – это существенный рост, который, конечно, отразится на состоянии рынка. Я думаю, что это в принципе достижимая цифра, но мы должны понимать, что мы расплатимся, в том числе доходностью по займу. Конечно, мы должны учитывать и риски санкционного давления, которые будут ощущаться в финансовом секторе, которые скажутся и которые нам пока до конца неизвестны.

Общий объем долга соответственным образом увеличится с 13,8 трлн руб. в следующем году до 19,5 трлн руб. в 2020 году, или с 13,6% ВВП до 16,5% ВВП. В принципе мы будем находиться в безопасной области по долговым рискам для России, нам никак не грозят никакие серьезные катаклизмы и даже санкции в части государственного долга и выполнения всех обязательств. В этом смысле у нас здесь хороший, серьезный запас, вместе с тем с учетом такого увеличения долга наши расходы на обслуживание выйдут за 1 трлн рублей в год, только на проценты будем больше тратить, что увеличится по сравнению со следующим режимом примерно на 250-270 млрд рублей. ФНБ увеличится с учетом жесткого бюджетного правила и увеличится примерно на 5% ВВП, достигнув 12% ВВП. Вот основные вопросы, параметры проекта бюджета, который мы оценили и более подробно изложили в нашем заключении.

Спасибо.

Наверх