РУС ENG 

Выступление Председателя Счетной палаты Алексея Кудрина в Госдуме в ходе рассмотрения в первом чтении проекта федерального бюджета на 2019–2021 гг.

Уважаемые Вячеслав Викторович, уважаемые депутаты!

Сегодня Счетная палата представляет наиболее важные моменты нашего Заключения на проект федерального бюджета на три года, которое мы представили в Государственную Думу.

Прежде всего, хочу отметить, что политика прорыва, которая поставлена как задача Президентом и отражена в «майском» Указе Президента, предусматривает формирование и исполнение 9 национальных целей, 12 национальных приоритетов в виде нацпроектов и программ. Вместе с тем, мы должны говорить о том, что исполнение этих всех проектов, и достижение этих целей, возможно только в консолидации всей экономической политики, в том числе и той, которая за пределами бюджета. Прежде всего, проведении институциональной политики, структурных реформ. Здесь нужно совершенствовать госуправление, улучшать регулятивную практику, снижать надзорную и административную нагрузку на бизнес, улучшать судебную систему. В результате всех этих мер достижимы эти показатели, не только в результате того, что мы сегодня распределим правильно деньги по отдельным национальным проектам. Только тогда эти деньги станут эффективными, и частный сектор будет активно реагировать, вкладываться в эти национальные проекты. И сегодня я продемонстрирую, что и внебюджетные средства являются важнейшей составляющей национальных проектов.

Этот бюджет отражает цели и приоритеты, определенные Президентом. Он включает распределение расходов на 12 национальных проектов и то, что мы считаем по факту 13 нацпроектом – это Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. Эти цели и задачи отражены как приоритеты в Основных направлениях деятельности Правительства. Национальные цели закреплены персонально за ответственными вице-премьерами. Теперь мы знаем, с кого спрашивать за исполнение и достижение национальных целей. И мне кажется, то, о чем сказал Антон Германович сегодня, что будет проводиться мониторинг достижения промежуточных и конечных результатов нацпроектов. И тот момент, что будет персональная ответственность за их выполнение. Это, конечно, существенно повышает прозрачность работы над национальными проектами.

Я бы отметил, как положительные стороны, то, что снижается зависимость бюджета от цен на нефть в результате работы жестокого бюджетного правила. Но в целом я считаю, что оно оправдано. И ненефтегазовый дефицит бюджета снижается с 7,9% в прошлом году до 6% ВВП в 2021 г. в результате исполнения этого бюджета.

Я бы отметил и то, что профицит бюджета уже не планировался 7 лет. И только теперь мы его планируем на следующий год.

В бюджете появляется Фонд развития, который тоже будет обеспечивать реализацию приоритетов экономической политики. Все это положительные черты бюджета. Их больше, но я отмечаю только основные. Но я остановлюсь и на тех вопросах, которые могут помешать выполнению этих задач.

Уже известно, что для того, чтобы выполнить основные приоритеты, в том числе в области здравоохранения по снижению смертности и увеличению продолжительности жизни, или в области образования. Сегодня эти отрасли способствуют росту экономики и улучшению качества жизни. Но мы в ЦСР считали, что для того, чтобы достичь цели, поставленные Президентом, нужно серьезно больше вкладывать и в образование, и в здравоохранение, и в инфраструктуру. На эти цели надо было бы дополнительно дать от половины до одного процента ВВП в результате бюджетного маневра.

Если мы посмотрим, изменились ли пропорции отношения к ВВП расходов на здравоохранение, образование и инфраструктуру в составе этого бюджета, то практически не изменились. Структура бюджета практически не изменилась. Всего лишь на 0,1 п.п. мы прогнозируем увеличение расходов к ВВП на эти цели. Этого, на мой взгляд, недостаточно для достижения конечных целей. На это нужно обратить внимание при планировании бюджета будущих периодов. Нам нужно существенно наращивать наши возможности на приоритетных направлениях.

Кроме того, в Послании Президента поставлена задача снижения доли государства в экономике.

Доходы от приватизации за три года запланированы на уровне всего 24 млрд. С 2000 года так низко не планировались доходы от приватизации, что, мне кажется, не просто вопрос доходов, а вопрос структуры нашей экономики, доли частного сектора и его более эффективных инвестиций в развитие. На мой взгляд, этому данная политика пока не способствует.

Президиум совета по стратегическому развитию нацпроектов утвердил 10 паспортов национальных проектов. Мы ждем утверждения еще 2 паспортов, но даже они уже отражены в бюджете, не будучи пока утвержденными. План развития инфраструктуры утвержден Правительством. Поэтому у нас есть основные параметры всех основных документов для того, чтобы оценить, насколько они заложены в бюджете.

За 6 лет на реализацию 12 национальных проектов и Комплексного плана модернизации и расширения инфраструктуры предлагается направить 27,9 трлн руб., в том числе из федерального бюджета за эти 6 лет – 14,8 трлн, из региональных бюджетов – 4,4 трлн руб., из внебюджетных источников – 8,6 трлн руб. Как вы видите, чтобы исполнить национальные проекты и их цели, потребуется задействование всех ресурсов, включая внебюджетные. При этом в представленном на три года законопроекте на эти 13 проектов на 3 года заложено 5,6 трлн руб., в том числе нераспределенный ресурс в бюджете 1,55 трлн. Это означает, что мы ко второму чтению на все эти три года должны распределить эти 1,5 трлн руб. в результате поправок. Но в бюджете не заложен предусмотренный паспортами этих 13 проектов еще 1 трлн. Это означает, что если ко второму чтению мы не изыщем этот триллион или не перераспределим с других направлений, то паспорта национальных проектов должны будут быть приведены в соответствие с бюджетом и уменьшены на один триллион. Таким образом, тот замысел, который уже заложен в паспорта, должен будет быть скорректирован. Сегодня это - реалии представленного бюджета.

Следует отметить, что национальный проект, хоть он и приоритетное направление развития, и мы по нему будем оценивать достижение целей, поставленных Президентом, - не является структурным элементом бюджета. Таким является только государственная программа, которая должна будет, прежде всего, через федеральные проекты, которых насчитывается 67, реализовывать эти задачи. Мы, конечно, только в результате аналитического учета будем видеть исполнение национальных проектов. Мне кажется, это некоторым недостатком всей системы управления этими национальными целями и результатами, которые потребуют очень сложной системы управления. Надеюсь, такая система будет усовершенствована.

Показатели, установленные Указом 204, полностью отражены в нацпроектах, при этом большая часть показателей пока не разрабатывается, не наблюдается статистически, 75% всех показателей требует утверждения новых методик. И большинство из этих методик будет представлено в IV квартале следующего года. То есть мы на протяжении года не будем видеть четких ориентиров выполнения этих национальных программ, что требует серьезной работы в течение года.

Правительством предложены поправки по Фонду развития, как я сказал, и в Фонд развития заложены 437 млрд на 2019 год и на последующие – 583 и 613 млрд руб. Но сейчас, в ходе рассмотрения бюджета в Госдуме, правится Бюджетный кодекс, и уточняются формулировки по Фонду развития. Сейчас бюджет будет предусматривать дополнительный дефицит на сумму 585 млрд на каждый год на ближайшие 3 года, которые будут направлены не только на программы Фонда развития, но и на другие цели. Мне кажется, такая неясность в ходе формирования бюджета – не очень положительный пример.

При этом механизмы распределения средств из Фонда развития пока не определены, хотя они составляют такие значительные средства. Пока, к сожалению, для нас Фонд развития – это черный ящик. Хотя декларировано, что это будет направляться на главные национальные проекты.

В целом, я поддерживаю создание Фонда развития и увеличение дефицита бюджета на 0,5%, по сути, которое идет на цели развития.

Оценивая параметры бюджета, я напомню, что доходы нашего бюджета сокращаются с 18,9% ВВП в 2019 году по прогнозу до 17,7% в 2021 году. Мы будем жить с учетом сокращения доходной базы федерального бюджета в течение трех лет на 1,2% ВВП, как представлено в прогнозе. Но, как я уже сказал, тем не менее, мы снижаем зависимость от нефтяных доходов, что является положительным.

Наиболее уязвимой частью доходной части бюджета мы считаем поступление в бюджет дивидендов от компаний с госучастием. Запланировано, что дивиденды должны составлять не менее 50% прибыли. Если следовать практике предыдущих лет, то мы можем недополучить за три года 1,3 трлн руб. по дивидендам от госкомпаний.

Надеюсь, что Правительство, в очередной раз ставя такую серьезную цифру в бюджет, все-таки добьется ее исполнения, и мы должны это будем объективно оценивать.

Расходы в бюджете увеличиваются с 18 трлн до 20 трлн за три года, но в процентах к ВВП это тоже снижение расходов - на 1% ВВП. То есть мы и по расходам будем жить в достаточно жесткой ситуации. Идет снижение расходов.

Бюджет будет профицитный, и профицит в следующем году составит 2 трлн руб. Но хочу сразу обратить внимание на наше заключение. Мы считаем, что при планировании в следующем году цены на нефть 63,4 доллара за баррель, консенсус-прогноз на следующий год и на все три года примерно на 10 долларов выше заложенного в бюджет. Это означает, что мы можем получить и больше доходов от нефти, они тогда уйдут в Фонд национального благосостояния. Профицит будет не 2 трлн, а около 3 трлн рублей. Таким образом, фонд, конечно, будет формироваться быстрее. В прогнозе, на основе которого разработан бюджет, заложен умеренный рост ВВП. В следующем году он даже снизится по сравнению с этим года – до 1,3% ВВП. Затем он в 2020 г. повысится до 2%, а в 2021 г. – до 3,1%. Но та динамика, которую мы сейчас наблюдаем, конечно, говорит о том, что достижение этих цифр имеет определенные риски, и можно прямо говорить о том, что эти цифры, и повышение роста до 3,1% достижимы только в результате очень активной политики Правительства, реализации активной политики в части институциональных и структурных мер. По сути, 3,1% - это целевой ориентир, целевой прогноз, который еще требуется завоевать и достичь, поэтому мы должны также оценивать, что это и риски для бюджетной системы в случае, если мы не получим такой экономический рост.

Соответственно в прогнозе заложен существенный рост инвестиций в основной капитал, даже до 7,6% в 2020 г. и далее – на уровне 6%. Это существенно отличается – раза в 2 или 2,5 от той инвестиционной составляющей, которая была в предыдущие годы. То есть, мы видим, что экономическая политика должна дать существенный прирост инвестиций, поэтому нам нужно оценивать и этот риск. В целом, как я сказал, бюджет будет сохраняться профицитным.

Я бы хотел в завершение отметить, что есть риски большой программы заимствований, которая планируется, и она существенно будет увеличена в следующем году по сравнению даже с этим годом. Но завершая, я бы хотел сказать, что этот проект бюджета представлен в Государственную Думу не в действующем законодательстве. Соответствующая статья Бюджетного кодекса, которая требует, чтобы бюджет составлялся в действующем законодательстве была приостановлена, и таким образом мы избежали противоречия законодательству, но я считаю это плохой практикой представления бюджета. По сути, параллельно с нашим рассмотрением в первом чтении основных параметров бюджета принимаются поправки к Бюджетному кодексу и законодательству, которые рассматривают эти вопросы. И только, например, вчера в первом чтении были приняты поправки по распределению нормативов по акцизам на спирт и другим доходным источникам. Что получается? Например, регионы узнают только в последний момент. А нераспределенные ресурсы на нацпроекты, которые в том числе пойдут и в субъекты Российской Федерации еще до сих пор даже не известны и будут известны только ко второму чтению. Мне кажется, что нам надо более полно формировать бюджет при представлении в Государственную Думу без приостановки статей, связанных с тем, что бюджет должен представляться в действующем законодательстве. Но я думаю, что мы этого достигнем в следующие годы.

Спасибо!

Наверх