РУС ENG 

Выступление Председателя Счетной палаты А.Л.Кудрина на заседании Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам по вопросу «О Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»

Президент обратил внимание на необходимость прорыва в целом ряде показателей: от продолжительности жизни до повышения доли предприятий, осуществляющих технологические новации, снижении бедности. 
Конечно вопрос, как бюджет этому будет содействовать. 

Есть 9 национальных целей, есть 12  национальных проектов, 13-ым национальным проектом, по сути, мы считаем Комплексный план развития магистральной инфраструктуры. 

В целом, если говорить, то на все эти задачи на 6 лет по всем планам и проектам, паспортам запланировано 26,5 трлн руб., в том числе из федерального бюджета – 14 трлн. Это на 6 лет. В том числе из региональных бюджетов 4,4 трлн руб. Опять же, повторяю, это на 6 лет. 

Вместе с тем, на эти, по сути, 12 проектов + 13 Комплексный план по магистральной инфраструктуре в трехлетке заложено 5,7 трлн руб. Конечно, это меньшая часть всех бюджетных расходов. 5,7 -это всего на три года, у нас каждый год бюджет за 18 трлн уже будет выходить. Вопрос, насколько мы сконцентрировались на этих приоритетах. 

И здесь, в принципе, я поддерживаю то, что было сказано: идет увеличение расходов. Они в реальном выражении, конечно, увеличиваются. 

Но, мы, давая свое заключение, отмечали, что ни расходы на образование, ни расходы на здравоохранение, ни расходы на инфраструктуру в процентах к ВВП практически не растут. То есть структура остается та же. 
Вот это дает основание сомневаться, что будет достигнут тот прорывной эффект, поскольку сегодня  вызовы ближайших 6-10 лет и больше будут связаны, прежде всего, с человеческим капиталом, инновационностью, цифровой экономикой, на которую немало дают. Но, в целом, на эти задачи все-таки меньше, чем сегодня тратят в отношении даже к ВВП развитые страны, которые являются передовыми в этих направлениях. Например, в Евросоюзе на эти три направления – образование, здравоохранение и инфраструктуру – если сложить, обобщить, в среднем, на 3% ВВП тратится больше. Вопрос: мы просто достигнем этих целей меньшими ресурсами в сопоставимом выражении, или у нас эти институты работают эффективнее и за меньшие деньги достигнут того результата, который достигают развитые страны? 

Поэтому я говорю, что структура расходов остается недостаточно реформированной. То есть маневр, который мы хотели сделать в пользу этих основных отраслей, т.н. производительных расходов, на наш взгляд, недостаточный. И это уже дает основание сомневаться в том, что те цели до конца будут достигнуты.
 
Конечно, все не сводится в достижении этих целей развития к бюджетным расходам. Нужны меры политики, регулирования, совершенствования государственного управления, защиты прав собственности, улучшения, в целом, всех параметров инвестиционного климата. И у Правительства есть свой план трансформации делового климата. Есть план по наращиванию инвестиций до 25%. Поэтому все направления политики должны работать на эти цели. Но, я повторяю, в рамках бюджетного процесса, на мой взгляд, еще есть ресурсы, резерв для разворачивая расходов в пользу таких приоритетов. У нас завышенные, я считаю, субсидии экономике. Очень много даем дотаций и вложений в капиталы компаний, которые недостаточно обоснованы, на мой взгляд. И мы сотни миллиардов на это каждый год тратим. Это могло бы заработать с большей эффективностью на приоритетных направлениях. 

Когда было первое чтение, мы обратили внимание, что паспорта нацпроектов и бюджет на три года различаются на 1 трлн руб. То есть в бюджете заложено на 1 трлн меньше, чем в паспортах. Сейчас, после всех изменений, в том числе, по поручению Президента, которое прозвучало на Совете по стратегическому развитию, эта разница существенно сократилась. Сейчас она составляет около 380 млрд руб. и, тем самым, мы сегодня утвердим этот вариант бюджета, который пока не полностью учитывает эти расходы паспортов. Но я знаю позицию Правительства: в ходе исполнения добавлять на некоторые направления. Или будут уточнены сами паспорта по параметрам, на ближайшие три года. 

Также хочу обратить внимание, это уже относится к парламентским полномочиям, что Правительство получило в этом законе право менять в рамках особенностей исполнения бюджета 2019 года. Теперь Президиум Совета по стратегическому развитию может, не внося изменения в закон о бюджете, перераспределять средства сводной росписи внутри нацпроектов, между нацпроектами и даже снимать средства с иных направлений в пользу нацпроектов. По оценке Счетной палаты, такое перераспределение может составить более 1,6 трлн руб. с учетом планов по модернизации транспортной инфраструктуры. 

В ходе обсуждения поправок мы говорили: давайте ограничим процент. Но, по сути, это 100% перераспределение расходов. Давайте ограничим такой процент перераспределения. Ну не сто же процентов паспортов будут перераспределяться. Наше предложение не принято. Но мы хотим это отметить, что, в общем, Правительство получило сверхполномочия, такие особые полномочия. Я думаю, что в перспективе этого не надо делать. Мое обсуждение с Министерством финансов говорит о том, что сейчас эти полномочия на первый год пока формируются проекты, и, действительно, они на ходу, с колес выверяются, и такие полномочия нужны. Но я считаю, что это не самая хорошая практика – уходить от парламентского контроля и изменений закона о бюджете и расширять такого рода полномочия. Это существенно превышает все те резервные фонды, которые создавались до сих пор. Мы будем, конечно, следить в постоянном режиме, ежемесячно, и в наших оперативных отчетах об исполнении бюджета будем вас информировать о тех перераспределениях, которые  будет осуществлять Правительство в целях дошлифовки этих нацпроектов. 

Конечно, мы должны помнить, что национальные проекты, которым посвящено много времени, все-таки не являются структурным элементом бюджета. Таким структурным элементом бюджета является госпрограмма. И нацпроекты будут реализовываться через наши госпрограммы, которые не пересмотрены и показатели которых пока не совпадают с показателями нацпроектов. Поэтому мы сейчас только аналитически можем увидеть, что через такие-то программы будут реализовываться такие-то нацпроекты. 

Например, «цифровая экономика» будет реализовываться через 10 государственных программ, «демография» - через 8, «экология» - в 7 госпрограммах, «образование» -  в 5 госпрограммах, и координация этих показателей только произойдет  в ближайшее время при доработке госпрограмм, поэтому в ходе исполнения бюджета мы будем наблюдать изменения показателей госпрограмм, на которые мы сейчас так смело выделили все деньги. И показатели будут меняться. Я считаю, что это, конечно, неправильная практика, плохая практика,  но с учетом времени, сроков и тех задач, которые поставлены, мы все работаем на ходу, «с колес». Мы допускаем эту практику в этом году, но, конечно, к сожалению, мы не можем сегодня до конца увидеть всей увязки этих расходов с показателями и реализацией государственных программ. Такая же обратная картина, что одна госпрограмма работает на выполнение нескольких нацпроектов. Такая система управления считается сложной, ее эффективность, скажем так, нужно еще отработать и доказать, потому что здесь немного фокусы уходят при переходе от нацпроектов к госпрограммам и большому количеству показателей. Я знаю, что это будет на госсовете обсуждаться, именно вот такая множественность показателей, пока не слабая фокусировка на приоритетах. 
Полноценный мониторинг госпрограмм и нацпроектов, я бы сказал, тоже будет в течение первого года сложнее, потому что 75% всех показателей, по которым будет оцениваться результативность нацпроектов, пока нет, или они статистически не наблюдаются. То есть эти методики будут разрабатывать в течение года, и в течение только года мы получим от Правительства те методики измерения показателей, которые заложены в нацпроекты.  В основном они приходятся на середину и конец года, есть некоторые, которые мы получим только в 2020-2021 гг., хотя нацпроекты уже начнут работать.

В бюджете появилась большая новация – создание Фонда развития. Он прописан через Бюджетный кодекс. На эти цели предполагалось заложить соответствующую статью Бюджетного кодекса, сейчас она поправлена: из Бюджетного кодекса убрана увязка Фонда развития с суммой расходов, которая на него пойдет. В бюджете, тем не менее,  эти средства заложены, Фонд развития  по годам: 437 млдр, 583 и 613, хотя сам объем расходов, которые уточняют бюджетное правило чуть-чуть больше по первым годам – 585 млрд на три года. Это то, что сверх ранее утвержденного правила разрешено тратить через источники формирования дефицита. 

Несмотря на то, что доходы у нас увеличатся на 1 трлн рублей за три года, пока по базовому прогнозу общий объем доходов будет сокращаться в % к ВВП с 18,9 до 17,7. Мы по-прежнему находимся в тренде сокращения государственных доходов всей бюджетной системы и в том числе, в первую очередь, через федеральный бюджет, который больше всего зависит от нефти и газа, и в основном такое сокращение идет через нефтегазовые доходы. В том числе и в связи с тем, что показаны более низкие цены на нефть, которые взяты в прогнозе, по сравнению с нынешними, также идет уменьшение добычи, доли нефтегазового сектора в экономике, и через это мы имеем уменьшение доходов нефтегазового сектора к ВВП.  Примерно общий объем доходов сократится на 1,2 % ВВП по прогнозу. Соответственно расходы у нас увеличатся с 18 до 20 трлн за три года, но в процентах к ВВП тоже упадут  с 17 до 16%. Мы также находимся и в тренде сокращения государственных расходов.  Я сказал, это  коррелируется с доходами. Профицит на следующий год составит 2 трлн, но мы считаем, что с учетом того, что цены на нефть могут быть выше, то профицит может быть больше.

Правительство прогнозирует умеренный рост 1,3% ВВП, меньше, чем в этом году. С учетом разных факторов: и снижения цен на нефть, и повышения НДС, мы считаем, что рост уже очевидно будет ниже. Он, скорее всего, будет ближе к 1% или даже ниже 1% по складывающимся на рынке факторам. Здесь не буду вдаваться в большие подробности, но некоторые структурные реформы должны проходить более активно, чтобы вернуть потенциал роста. Сегодня, если взять анализ многих агентств, мы находимся в рамках потенциала роста 1,5-2%. Вот из него очень сложно выскочить, экономика сегодня в такой инерции живет. Чтобы из нее выйти, нужны какие-то более серьезные меры, улучшающие инвестиционный климат, уверенность инвесторов в экономике. Здесь очень важны последовательность действий Правительства, и нацпроекты должны какой-то вклад сделать, потому что строительство инфраструктуры – это увеличение расходов, в том числе на дороги, оно тоже работает на эти цели. Но пока, мы считаем, этих факторов недостаточно, чтобы выйти из тренда 1,5-2%. То есть оценки, которые даны на второй-третий год трехлетки: до 2, а потом до 3,1% ВВП, пока находятся под вопросом. Того количества шагов, которые предпринимает Правительство, пока недостаточно, но, может быть, они будут более активны и появятся в ближайшее время. 

Я про иски заимствований уже сказал. Здесь Татьяна Геннадьевна абсолютно точно все осветила, поэтому это тоже риск, который, на наш взгляд, остается. В целом, я бы так охарактеризовал: то есть бюджет, который должен быть направлен на прорыв, многие шаги к этому сделаны, но нам пока не удается до конца спрогнозировать достижения этих целей, показателей. Еще очень много остается в части доработки проектов, нацпроектов и госпрограмм. Их увязки между собой нужно сделать.


Наверх